- Mardi 4 mai 2010
- Deuxième loi de finances rectificative pour 2010 - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat
- Deuxième loi de finances rectificative pour 2010 - Examen du rapport
- Mercredi 5 mai 2010
- Jeudi 6 mai 2010
Mardi 4 mai 2010
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Deuxième loi de finances rectificative pour 2010 - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat
La commission procède tout d'abord à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, sur le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2010.
M. Jean Arthuis, président. - Après avoir regretté l'organisation de cette réunion à une heure malcommode, je veux espérer que le Sénat prendra des dispositions afin que les prérogatives du Parlement prennent le pas sur toute réunion organisée hors de nos murs...
Merci à Mme Lagarde et M. Baroin de leur présence. Je souhaite à M. Baroin, qui vient pour la première fois devant notre commission des finances en qualité de ministre du budget, d'être heureux dans l'exercice de ses hautes responsabilités, et d'avoir le bonheur, un jour prochain, de nous présenter un budget équilibré.
Avant d'entendre l'analyse du rapporteur général, nous entendrons les ministres sur ce deuxième projet de loi de finances rectificatives pour 2010 dont le Sénat débattra en séance publique le jeudi 6 mai et qui, pour l'essentiel, marque la volonté de manifester une forte solidarité envers la Grèce, menacée par un problème d'échéances et de liquidités.
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. - Venir devant votre commission des finances est, pour un moi, un plaisir renouvelé, quelle que soit l'heure...
La Grèce, la presse s'en est fait largement l'écho, a été confrontée à un problème de rétrécissement de l'accès au marché et à un déficit aggravé de confiance à la suite de la révision, par le nouveau gouvernement de M. Papandréou, de la prévision de déficit de 6 % à 12,5 %, d'attaques spéculatives et de la dégradation de sa note par les trois agences de notation. La récente révision du déficit grec à 13,6 % jette le doute sur la fiabilité des informations fournies par les autorités statistiques grecques, l'état de l'économie et la qualité du risque, d'autant que ce chiffre ne serait pas définitif selon la Commission. La Grèce n'est pas seule en cause, il y va de la stabilité de l'euro et de la zone euro comme l'ont montré les récentes attaques dont ont fait l'objet l'Espagne, le Portugal, l'Irlande et, dans une moindre mesure, l'Italie.
Face à cette situation, lors des Conseils européens, informels puis formels, du 11 février et des 25 et 26 mars, les chefs d'État et de gouvernement, encouragés par le Président de la République, ont décidé d'un plan de solidarité européenne envers la Grèce, cofinancé par le fonds monétaire international (FMI), dont les modalités ont été précisées lors d'une réunion de l'Eurogroupe le 11 avril. Après une dizaine de jours de négociations avec la Commission, la Banque centrale européenne et le FMI, la version définitive de ce plan a été soumise à l'Eurogroupe le 2 mai. Il s'agit d'un plan triennal de 110 milliards, dont 30 milliards émanant du FMI et 80 milliards des quinze membres de l'Eurogroupe, à l'exclusion de la Grèce, répartis entre les membres à proportion de leur participation au capital de la Banque centrale européenne. En conséquence, la participation de la France s'élève donc à 20,97 % de 80 milliards, soit 16,8 milliards. D'où ce projet de loi de finances rectificative, adopté hier à l'Assemblée nationale, modifié par un amendement du Gouvernement visant à inscrire notre engagement triennal de 16,8 milliards, dont 3,9 milliards pour cette année, plutôt que notre engagement annuel. Concernant le taux d'intérêt, sujet à de longs débats, nous avons choisi de valoriser le risque grec, de ne pas consentir de prêts à un taux concessionnel ou bonifié, de définir un taux commun à tous les pays de l'Eurogroupe et aligné sur les conditions pratiquées par le FMI. En contrepartie, le gouvernement grec, qui soumettra le plan de soutien au Parlement demain, s'est engagé le 2 mai à maîtriser ses finances publiques, via l'augmentation de la TVA de 2 % pour atteindre 23 %, l'augmentation des droits sur le pétrole, le tabac et les produits de luxe, la suppression du treizième et du quatorzième mois pour les fonctionnaires, la révision des pensions, la réforme des retraites, et à mener des réformes structurelles de fond pour améliorer sa compétitivité.
Pour tenir cet engagement de solidarité, la France doit être en mesure de décaisser sa part respective au plus tard le 19 mai, date à laquelle la Grèce fera face à une échéance de 8,1 milliards. D'où ce projet de loi, présenté en Conseil des ministres le 21 avril, et adopté hier à l'Assemblée nationale, qui ne constitue en rien un chèque en blanc signé sur le dos du contribuable français. De fait, le taux d'intérêt est fixé à 5 % et les engagements pris par la Grèce feront l'objet d'un contrôle trimestriel par la Commission et le FMI. De mémoire de FMI, m'a-t-on dit, jamais programme n'a été aussi rigoureux.
Pour conclure, la crise grecque a révélé les insuffisances de la gouvernance politique et économique au sein de l'Eurogroupe : le temps de la démocratie a un coût réel, car il ne correspond pas à celui des marchés. Le Président de la République fera des propositions à ce sujet lors de la réunion de l'Eurogroupe du 7 mai, de même qu'il en soumettra sur le rôle et le mode fonctionnement des agences de notation. Celles-ci doivent adopter un code de conduite pour éviter des comportements aussi erratiques qu'un changement de note quinze minutes avant la clôture des marchés. Nous devons également réfléchir à la régulation du marché des CDS, les credit default swaps, ces mécanismes d'assurance contre le défaut de créance, potentiellement très déstabilisateurs sur ce marché étroit et totalement opaque.
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État. - Merci au président de la commission de ses encouragements. Mme Lagarde a évoqué la ligne du Gouvernement français, le calendrier, les modalités de prêt. Subsiste un débat sur les taux d'intérêt auxquels la France prête à la Grèce : il s'agit d'un exercice vertueux pour encourager son gouvernement à mener des politiques difficiles et douloureuses. N'oublions pas, au-delà des chiffres, la dure réalité que vivra la population grecque. Pour le Gouvernement et le Président de la République, la Grèce a été, certes, insincère quant à ses chiffres, mais, à travers elle, c'est toute la zone euro qui a été attaquée. D'où ce mécanisme de solidarité qui n'entraînera pas un accroissement notable du déficit budgétaire pour 2010, soit 3 milliards de plus que prévu dans la première loi de finances rectificatives pour 2010, ce qui est l'épaisseur du trait. Concernant notre contribution au plan de soutien à la Grèce, la différence entre la somme de 3,9 milliards et l'augmentation du déficit de seulement 3 milliards est liée à la réévaluation à la hausse des recettes de la TVA de 900 millions, notifiée à Bruxelles le 8 avril dernier. L'accroissement du déficit n'aura pas de conséquence sur la charge de la dette et n'implique pas de modifier le programme d'émission de la dette française. Deux codicilles ont été également ajoutés à l'Assemblée nationale, portant sur les crédits destinés à l'aide d'urgence à la reconstruction d'Haïti et la réparation des dégâts causés par Xynthia : 45 millions en autorisation d'engagement et 35 millions en crédits de paiement pour Haïti, 60 millions en autorisation d'engagement et 40 millions de crédits de paiement pour Xynthia. Merci au Sénat de les avoir acceptés en donnant un avis favorable au projet de décret d'avance.
M. Jean Arthuis, président. - Merci de ces précisions. Madame la ministre, vous souhaitez mettre un peu d'ordre et d'éthique chez les agences de notation, soit. Il faudrait surtout que l'Europe cesse d'être complice de tant de turpitudes. La monnaie unique est un vrai défi. Si nous ne voulons pas que tout explose, nous devons respecter les règles du pacte de stabilité.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Avant de préconiser sans surprise l'adoption conforme du projet de loi, je veux poser quelques questions de fond. Tout d'abord, pour quel montant la Grèce a-t-elle bénéficié des fonds structurels, qui lui ont permis de connaître une période de croissance accélérée, et avec quel contrôle ? Je gage que celui-ci était moins rigoureux que celui appliqué aujourd'hui à la Bulgarie et à la Roumanie...
Ensuite, nous pouvons tirer de cet épisode des leçons positives pour le fonctionnement de nos institutions européennes. Premièrement, ne faut-il pas renforcer le rôle de l'Eurogroupe dans la surveillance du respect du pacte de stabilité ? Madame la ministre, pouvez-vous nous en dire davantage sur les propositions du Président de la République à ce sujet ? Deuxièmement, si les chiffres sont si incertains, n'est-ce pas la preuve qu'Eurostat doit disposer des moyens humains et matériels à la hauteur de ses missions ? La commission le répète depuis longtemps. Hélas !, vox clamantis in deserto... Cette affaire grecque pose la question d'un statut d'autorité indépendante pour Eurostat, indispensable au fonctionnement de la zone euro. Quel est l'avis du Gouvernement ?
J'en viens au paradoxe des agences de notation. Lors de l'examen de la loi sur la sécurité financière, le Sénat avait formulé de nombreuses propositions sur la méthode de travail des agences de notation, leur rémunération et les conflits d'intérêt. Le ministre de l'économie d'alors, Francis Mer, nous avait répondu d'un « Circulez, il n'y a rien à voir » au prétexte que les agences sont régies par la loi du marché. Avec la crise grecque, la position officielle a évolué. Paradoxe, ensuite, car l'on ne peut balayer d'un revers de la main l'insatisfaction justifiée par les méthodes des agences de notation, qui ont fait des annonces dégradant la dette grecque deux jours de suite peu avant la clôture des marchés. Cependant, il est un fait que celles-ci évaluent les risques souverains en fonction de critères de long terme : la compétitivité des États, les modèles économiques nationaux, la capacité à accroître le taux de croissance réelle et potentielle. Paradoxe, enfin, quand la banque centrale européenne (BCE) subordonne la prise en collatéral de titres de dette publique à la note que leur donnent les agences. La crise grecque a montré que cette pratique devra changer. Madame Lagarde, quelle sont les évolutions en cours ?
Après avoir insisté sur le fait que les États emprunteurs ne peuvent plus tenir un double langage -l'un envers l'opinion publique, l'autre envers l'Union européenne et les marchés-, j'ose suggérer que le pacte de stabilité et de croissance soit soumis au Parlement en France, comme il l'est dans d'autres pays, par exemple lors du débat d'orientation budgétaire où le pacte pourra être décliné sur la base du rapport du Gouvernement. Je rappelle que l'objectif de convergence doit être crédible et les hypothèses de croissance fondées sur un consensus raisonnable des économistes. Enfin, ne surestimons pas l'ampleur des effets à attendre de la maîtrise de la seule dépense budgétaire. Le débat sur la stratégie fiscale, sans cesse repoussé, est inéluctable car notre capacité à rembourser la dette dépend d'une combinaison d'actions sur les dépenses et les recettes dans le but de maîtriser le solde, seule donnée vraiment importante.
Mme Christine Lagarde, ministre. - Monsieur le rapporteur général, je vous fournirai les chiffres concernant les fonds structurels alloués à la Grèce dès que j'en aurai le détail.
L'Eurogroupe, depuis le traité de Lisbonne, a une assise juridique. Son rôle dans le contrôle du respect du pacte de stabilité n'est effectivement pas satisfaisant : la tentation est grande d'accorder un délai supplémentaire à un ministre des finances que l'on côtoie régulièrement... La Commission, pour compenser ce phénomène, avait d'ailleurs tendance à réagir en sens inverse en tirant tôt la sonnette d'alarme.
Eurostat a le sentiment de ne pas être indépendant, mais il est à l'abri des pressions des États comme de la commission. En revanche, il faut renforcer ses pouvoirs d'audit et de vérification ; le degré, la nature et la profondeur des intrusions dans les comptes des États qui font l'objet d'audit. Eurostat, avons-nous appris, a procédé à cinq audits des comptes grecs qui se sont révélés peu concluants en raison de la taille des équipes et de la durée des auditions.
M. Jean Arthuis, président. - Nous avons reçu des responsables d'Eurostat il y a quelques semaines : seuls 23 experts peuvent mener de telles investigations au sein de cette instance. Ne faudrait-il pas que la Cour des comptes de chaque État membre, en cas de besoin, envoie une délégation qui auditerait les comptes d'un autre État membre ?
Mme Christine Lagarde, ministre. - La piste est à explorer, mais poserait des difficultés dans la pratique. Par exemple, des problèmes de langue et d'adaptabilité en Roumanie et en Bulgarie...
Quant aux agences de notation, le règlement communautaire adopté en novembre 2008 sous présidence française nous permettra d'expérimenter l'enregistrement et le contrôle des agences par l'autorité des marchés financiers à partir de juin, ce qui améliorera la crédibilité des agences et la concurrence dans ce secteur, dominé par trois opérateurs, dont deux américains. La BCE, comme d'autres banques centrales, peut jouer un rôle important dans ce domaine, en ignorant les notations, comme la BCE l'a fait ce matin en acceptant des collatéraux au titre de la dette grecque.
Enfin, il serait effectivement salutaire de mettre fin à cette schizophrénie entre le pacte de stabilité et les documents budgétaires. Le débat d'orientation budgétaire peut être le moment opportun de présenter le pacte de stabilité au Parlement. Il faudra également se poser la question de la présentation des grandes lignes des documents budgétaires nationaux au sein de l'Eurogroupe.
M. François Baroin, ministre. - La Conférence des finances publiques ne serait-elle pas une enceinte plus appropriée pour un débat public sur le pacte de stabilité ? Cela dit, je reste ouvert sur cette question qui se pose dans tous les États membres.
Mme Nicole Bricq. - Les socialistes voteront ce texte. Ne vous méprenez pas sur cette décision qui ne consiste en rien à donner un blanc-seing à l'exécutif, notamment sur la gestion du temps. Nous nous en expliquerons en séance publique. Première question : à l'Assemblée nationale a été voté un amendement pour inscrire le montant global de 16,8 milliards sans modifier les crédits de paiement de 3,9 milliards. J'aimerais comprendre : est-ce en regard de la participation des autres États ? De la participation du FMI ? Nous n'avons pas eu d'informations sur la manière dont le plan a été négocié avec les autres États membres.
Ma deuxième question porte sur le taux des prêts à la Grèce. Soit, son montant est coordonné avec celui des autres États-membres et les prêts sont concédés en contrepartie de mesures drastiques pour la population. Mais vous pariez sur un retour rapide de la croissance dès 2012 quand on prévoit une récession de 4 % pour cette année et une croissance nulle pour 2011. Ne vaudrait-il pas mieux fixer un taux compatible avec les perspectives de croissance de la Grèce ? La rigueur du taux retenu paraît bien audacieuse. Une réponse a été donnée à cette question avec le taux de refinancement de la France de 3,2 %. Nous verrons demain comment le Parlement grec réagit à ces mesures très sévères.
Troisième question : la BCE a fait une exception notable à ses règles pour la Grèce en décidant, le 3 mai, de ne plus tenir compte de la notation des titres de dette publique grecs pour leur prise en collatéral. Peut-on en tirer des conséquences pour les règles européennes à l'avenir et quel rôle pour la BCE ? Le rapporteur souligne, à juste titre, que nous devrons remettre à plat la manière de traiter les questions dans la zone euro.
Dernière question : vous avez, dans une de vos déclarations, madame la ministre, comme la chancelière allemande, dit que les banques seraient mises à contribution. Allez-vous donner à nos banques les moyens de respecter leurs engagements ?
M. Albéric de Montgolfier. - Le plan étant pluriannuel, que se passera-t-il en cas de défaillance d'un État, par exemple en cas de changement de majorité ? Avez-vous prévu un mécanisme de solidarité ?
M. Aymeri de Montesquiou. - Il existe une importante différence entre le taux auquel la France emprunte et celui auquel elle prête aux Grecs. N'y a-t-il pas un risque déflationniste, un risque d'appauvrissement de la Grèce ? Ne pourrait-on pas réduire cette différence au minimum afin d'éviter de condamner ce pays ? En outre, la France a également été citée comme l'un des pays qui pourraient être touchés par un éventuel effet domino. Les peuples européens savent aujourd'hui que les États ne sont pas des vaches à lait. Ils acceptent plus facilement davantage de rigueur -j'ose ce mot proscrit. Montrerez-vous plus de rigueur dans le prochain budget que dans les budgets antérieurs ?
M. Jean-Pierre Fourcade. - Pour résumer, j'ai compris, après m'être renseigné auprès de l'agence France Trésor et avoir écouté les ministres, que nous n'avons pas à modifier notre programme d'emprunt pour 2010, que nous augmentons notre déficit de 3 milliards cette année, et non de 3,9 milliards, grâce aux nouvelles recettes de TVA et, enfin, que nous aurons une recette nouvelle, provenant de la différence entre les deux taux d'intérêt, qui sera imputée en remboursement de la charge de la dette. A combien est évaluée cette recette budgétaire ?
Mme Christine Lagarde, ministre. - Environ 150 millions.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Les Grecs payeront-ils d'avance les intérêts ?
M. François Marc. - Les agences de notation font l'objet de nombreuses critiques. On leur reproche de ne pas avoir attiré l'attention lors de l'affaire Enron, puis d'avoir attiré l'attention sur la Grèce et maintenant les horaires auxquels elles annoncent leur notation... La question essentielle est celle de l'émergence d'une crise de confiance majeure envers la vieille Europe. Les dispositions prises pour la Grèce n'ont pas rassuré. La communauté financière internationale attend des signaux, des améliorations de la gouvernance européenne, une plus grande rigueur budgétaire. Quelle stratégie fiscale pour notre pays ? Madame la ministre, entendez-vous chercher de nouvelles recettes, notamment en supprimant le bouclier fiscal, comme nous le préconisons depuis longtemps ? Comptez-vous envoyer des signaux dans les prochaines semaines ?
Mme Marie-France Beaufils. - Les députés communistes ont évoqué la question des taux d'intérêt. Je m'interroge sur les conditions faites à la Grèce et sur ses capacités de redressement. La cure d'austérité envisagée sera plutôt facteur de difficultés ! À ceux qui en ont la capacité de contribuer à l'intérêt général ! Quid des outils assurantiels dont se sont dotées les banques ? Comment celles-ci seront-elles sollicitées ? Le problème est celui de la construction européenne : le pacte de stabilité vole en éclats !
M. Jean Arthuis, président. - Le pacte de stabilité a été conçu pour pallier l'absence de pouvoir politique. L'euro est la première monnaie orpheline d'un État : elle ne tenait que par le pacte de stabilité. Or certains États membres se sont affranchis des règles, se laissant aller aux déficits sans la sanction d'une dépréciation. Les Grecs ont triché, avec la complicité des autres membres de l'Eurogroupe - on n'accablait pas la « mère des démocraties »... Ils ne sont pas les seuls : il y a eu beaucoup de laxisme, de créativité comptable : maintenant, il faut passer à la caisse ! Seule bonne nouvelle : l'euro baisse enfin face au dollar !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Cela peut être source de croissance !
M. Jean Arthuis, président. - Nous voudrions en savoir plus sur les engagements des banques. Si les États prennent le relais, celles-ci vont pouvoir s'y soustraire ! Reste que les banques françaises sont sur la première marche du podium des banques exposées au risque grec...
Trois ans, c'est un peu court : il vous faudra revenir devant le Parlement pour demander la prorogation des prêts...
M. Aymeri de Montesquiou. - C'est le fleuve Pactole...
M. Jean Arthuis, président. - En tous cas, le Gouvernement a trouvé le cas d'école pour justifier l'urgence des réformes structurelles ! Peut-être pourra-t-on enfin oser parler de « rigueur » ? C'est le silence qui est anxiogène pour les Français ! Il faut un discours cohérent. Tout le monde peut sortir par le haut.
Mme Christine Lagarde, ministre. - Merci de vos encouragements.
La décision exceptionnelle de la BCE était contraire à ses principes : M. Trichet n'a pas pu faire autrement.
Mme Nicole Bricq. - Cela pose la question du rôle de la BCE.
M. Jean Arthuis, président. - C'est une structure de défaisance !
Mme Christine Lagarde, ministre. - Du tout : par cette décision, elle exprime sa confiance dans la solidité du plan et la perspective du redressement de la Grèce. Tout propos qui jetterait le doute sur la faisabilité de ce plan est irresponsable. Il nous faut liguer tous les intérêts pour éviter une nouvelle crise financière.
Nous faisons tout pour que les banques prennent conscience du sérieux de ce plan, qu'elles expriment leur soutien et maintiennent leurs engagements en Grèce. Rien ne serait pire que leur retrait ! Elles ne sont pas « mises à contribution », car un plan de restructuration n'est nullement justifié. Je suis en contact constant avec mon homologue allemand pour assurer la cohérence de notre démarche.
Monsieur de Montgolfier, les État de l'Eurogroupe participent au programme de manière volontaire, sur la base de prêts bilatéraux. Les prêts pourront être accordés pour une période supérieure à trois ans, leur taux étant alors majoré de 100 points de base à compter de la quatrième année.
M. Aymeri de Montesquiou. - Tous les pays de l'Eurogroupe ont-ils participé à ce plan ?
Mme Christine Lagarde, ministre. - Un doute plane concernant la Slovaquie - à la participation symbolique-, dont le gouvernement sera renouvelé mi-juin, mais tous les autres se sont dits déterminés à participer, y compris la Belgique et les Pays-Bas, qui changent de gouvernement.
La différence de taux d'intérêt peut paraître élevée, mais il ne s'agit pas de prêts concessionnels ou de taux d'intérêt bonifiés ! Nous permettons à la Grèce de se refinancer dans de meilleures conditions que sur le marché - auquel elle n'a plus accès - pour lui permettre de reprendre pied. Il serait aberrant de prêter à la Grèce à un taux inférieur à celui auquel le Portugal - qui, lui, a été vertueux - se refinance !
Les agences de notation n'étaient pas les responsables dans l'affaire Enron ; on leur reproche surtout de n'avoir pas mesuré le risque, d'avoir noté AAA des quasi junk bonds, et, dans le cas grec, d'avoir modifié leur notation à quinze minutes de la fermeture des marchés ! Ces agences sont utiles, mais trop peu nombreuses. Il faudrait étudier comment introduire de la concurrence dans cet oligopole, sans pour autant recourir à une agence de notation publique.
M. Jean Arthuis, président. - Un État annonce un déficit de 6 %, qui se révèle être de 12 % à 13 %... Les documents financiers devraient suffire à refléter la situation d'une économie. Avec les agences en plus, c'est l'effet Panurge assuré !
Mme Christine Lagarde, ministre. - Certains investisseurs ne se reposent plus sur les analyses des agences mais font faire leurs propres analyses internes.
M. Jean Arthuis, président. - Aujourd'hui, l'information est si peu lisible qu'il faut un décodeur - et la banque prend une commission !
Mme Christine Lagarde, ministre. - Sur les CDS, il faut une information plus transparente, un enregistrement des acteurs, une compensation effective, sous la forme d'une chambre de compensation.
M. Jean Arthuis, président. - Des produits standardisés ?
Mme Christine Lagarde, ministre. - C'est le cas pour les CDS, mais le problème est que l'on ne sait pas qui fait quoi ! La Grèce est certes le berceau de la démocratie, mais comme le dit mon collègue Giulio Tremonti, son problème est qu'elle en fabrique plus qu'elle n'en peut consommer !
M. Jean Arthuis, président. - Une démocratie peut-elle prendre des décisions quand il n'y a plus de croissance ?
M. François Baroin, ministre. - Mme Bricq, les 3,9 milliards sont inchangés pour l'exercice 2010 ; si nous avons modifié les autorisations d'engagement - ce qui envoie un message fort aux marchés - il n'est pas nécessaire de proposer des crédits de paiement supplémentaires, vu qu'il s'agit d'un plan triennal.
Monsieur de Montgolfier, l'hypothèse de la défaillance d'un État me paraît fort peu probable.
Monsieur de Montesquiou, la France est aujourd'hui dans une situation d'économie refuge : sa notation AAA est de nature à rassurer. Elle est fondée sur la ferme détermination des pouvoirs publics à infléchir profondément et durablement nos déficits publics. Tel est le cadre général de la préparation du budget. Nous avons pris des engagements vis-à-vis de nos partenaires, et nous devons adresser un message politique à l'opinion pour que ces décisions soient acceptées.
« Rigueur », politiquement, le terme est de la nitroglycérine ! La vraie rigueur, c'est la hausse des prélèvements obligatoires. Or il n'en est pas question dans notre projet de budget, nous sommes déjà parmi les champions en Europe. L'objectif est au contraire à terme de ramener la France dans une moyenne acceptable. Nous allons prendre des engagements sérieux sur l'évolution de la dépense publique, notamment pour réduire les dépenses fiscales, d'au moins 4 milliards l'an prochain. Il s'agit de faire des choix assumés. Il faut trouver un juste équilibre, qui soit perçu comme tel par l'opinion pour être accepté. D'ici juillet, nous ne ferons que lâcher des ballons ; aucun arbitrage ne sera rendu : nous sommes là pour discuter.
Le prochain budget marquera une nette inflexion en matière de dépenses publiques ; nous en reparlerons lors du débat d'orientation budgétaire fin juin.
M. Jean Arthuis, président. - Je remercie les ministres pour leurs réponses.
Deuxième loi de finances rectificative pour 2010 - Examen du rapport
Puis la commission examine le projet de loi n° 424 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2010 sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Quelques mots tout d'abord sur le contexte grec. En 2009, un déficit public de 13,6 points de PIB ; une dette publique de 115 points de PIB, une croissance de moins 2 % - ce qui n'est pas la pire situation au sein de l'Union... Pour 2010, une croissance de moins 2,6 %, et un accès aux financements internationaux devenu insupportable, avec des taux d'emprunt de l'ordre de 10 %. Les perspectives à long terme sont angoissantes : faible croissance potentielle, déclin démographique, dette publique faisant boule de neige...
La Grèce a fait preuve d'insincérité à plusieurs reprises. En 2004, Eurostat a considérablement revu à la hausse le déficit et la dette publics de la Grèce pour les années précédentes ; en conséquence, la Commission a ouvert une procédure d'infraction, close en 2007. En 2008, première notification d'un déficit de 4,8 points de PIB, mais de 7,7 points selon la notification du 21 octobre 2009 et Eurostat. En 2009, même scénario, en pire, avec un déficit de 13,6 points selon Eurostat, qui a indiqué qu'il pourrait encore dépasser les 14 points ! Il faut avoir en tête ce comportement constant, qui a conduit la Grèce à recourir à des conseils financiers rémunérés pour enjoliver la réalité...
Cela a impacté les conditions de financement. Après une première « poussée » des taux d'intérêt début 2009, qu'ont également connue l'Irlande et l'Italie, l'écart de taux de la Grèce s'est creusé par rapport à la moyenne de la zone euro. En réalité, la Grèce n'a plus accès au marché financier.
La situation grecque n'est pourtant pas une découverte : elle fait l'objet de débats chez les économistes depuis au moins six mois ! Par la faute du système de décision européen, la prise de conscience a été très tardive. Le plan de soutien aurait été moins lourd et moins couteux s'il avait été décidé à froid, il y a deux ou trois mois ! Mais certains se sont arcboutés sur des considérations doctrinales ou politiques, refusant que le FMI intervienne dans un pays de la zone euro... Pourtant, pourquoi cotiser amplement au FMI si ce n'est pas pour y avoir recours quand la situation le justifie ?
Si l'on peut critiquer leurs méthodes, les soupçonner de conflits d'intérêts, les agences de notation ne sont pas totalement irrationnelles ! La dégradation de la Grèce repose sur une réalité économique : la baisse du taux de croissance ne rend plus soutenable la trajectoire des finances publiques grecques. Le taux de déficit qui stabiliserait la dette est devenu hors d'atteinte. Par le passé, la Grèce connaissait une croissance certes artificielle, financée par les fonds structurels, de 7 % en valeur. Avec un déficit de 5 points de PIB, il n'y avait pas de problème de soutenabilité de la dette, même sans excès de vertu... Aujourd'hui, il en va tout autrement. Pour stabiliser la dette à 130 points, il faudrait limiter le déficit à 4 à 5 points de PIB, et sans réduction du déficit primaire la dette ferait boule de neige : en 2050, 700 points de PIB avec des taux d'intérêt de 5 %, 3000 avec des taux de 10 % !
C'est un grand malheur pour la Grèce mais surtout une situation potentiellement dramatique pour l'ensemble de la zone euro. Le plan de restructuration financière sera le premier et le seul. Il est difficile d'imaginer prendre en charge simultanément la défaillance de deux petits pays ; il est hors de question de faire face au risque de défaillance d'un pays de la taille de l'Espagne !
Un défaut de la Grèce aurait des conséquences importantes sur le système bancaire européen, qui détient des obligations de l'État grec. On risque une nouvelle crise de solvabilité bancaire. Les expositions des banques françaises sur l'économie grecque atteignent 53 milliards d'euros, sans compter les créances de gestion collective. Les plus exposées seraient le Crédit agricole et la Société générale. De toute façon, il y aura des provisions à faire sur les crédits grecs, car la purge annoncée entraînera des problèmes de remboursement. Les expositions des banques françaises sur l'économie portugaise s'élèvent à environ 23 milliards d'euros ; sur l'économie espagnole, à 135 milliards.
On risque un effet domino : six pays obtiennent une notation inférieure à la note maximale pour le risque souverain. Le Portugal a ainsi été - injustement - sanctionné la semaine dernière. Les États « ciblés » par les agences de notation sont ceux qui ont une dette et un déficit public élevés. La France, la Belgique et l'Italie jouxtent la zone de danger... La dette italienne est la plus lourde de la zone euro : la baisse des recettes liée à la chute des exportations, en l'absence de tout plan de relance, a annulé dix ans d'efforts. Si le déficit semble sous contrôle, l'Italie reste vulnérable, avec un potentiel de croissance faible. Il faut dire que l'Institut statistique italien peine à évaluer l'économie informelle...
Le dispositif proposé, résultat de trois mois de discussions, a été activé par l'Eurogroupe le 2 mai. L'engagement porte désormais sur trois ans, et non plus une seule année comme le prévoyait initialement le projet de loi de finances rectificative. Le plan prévoit une forte conditionnalité. Dans les faits, la Grèce passe sous protectorat financier : le 2 mai, elle a perdu son indépendance.
M. Jean Arthuis, président. - Tout surendettement est une aliénation...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ici, c'est une aliénation consentie, juridique. Les autorités grecques savent que si elles sortent du chemin tracé, elles seront plongées dans l'incertitude.
M. Jean Arthuis, président. - C'est l'administration judiciaire...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Disons un protectorat temporaire. La Grèce s'engage à augmenter la TVA, à geler les recrutements et les salaires dans la fonction publique, à abolir les treizième et quatorzième mois des fonctionnaires, à ne pas reconduire les contrats à durée déterminée (CDD), à fermer plus de huit cents entités étatiques, à ouvrir les professions réglementées, à porter la retraite à 67 ans pour les hommes et les femmes, et à privatiser.
Sur le plan budgétaire, il n'y a aucune incidence sur le solde « maastrichtien » : les prêts sont des opérations financières, qui n'augmentent pas le déficit. Le différentiel de charges d'intérêts améliorera le solde public. En revanche, le solde budgétaire sera dégradé de 3 milliards. La France n'empruntera toutefois pas plus que prévu, car l'augmentation du besoin de financement est couverte par des ressources « de poche » du Trésor, qui seraient intervenues de toutes façons. Reste que si l'affaire grecque n'avait pas eu lieu, nous aurions pu réduire notre besoin d'appel au marché financier de 3 milliards !
Les premiers enseignements ? Tout d'abord, renforcer les outils et les règles de gouvernance et cesser les discours lénifiants. L'Eurogroupe doit développer les mécanismes de surveillance mutuelle, en se dotant de procédures adaptées.
Nous avons dit et répété qu'Eurostat doit être érigé en autorité des comptes publics, indépendante, dotée de pouvoirs élargis, qui établisse la méthodologie des comptes des États de la zone euro. La crédibilité de l'euro en dépend. Il faut un référentiel, des décisions de doctrine, émises par des professionnels, résultant d'un débat contradictoire. Il est inconcevable que les États s'exonèrent des contraintes qui sont celles des entreprises !
M. Jean Arthuis, président. - Bien sûr !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Les État essayent toujours de biaiser, parfois de tricher, ou d'être « créatifs » pour gagner du temps !
S'agissant des agences de notation, la décision de la BCE de ne plus subordonner la prise en collatéral de titres de dette publique grecque à un certain niveau de notation sera un précédent : c'est le premier pas qui coûte ! Il faudra toutefois leur trouver un substitut... L'essentiel est d'enrayer la divergence des économies de la zone euro. Sans cela, c'est le bienfondé et la pérennité de l'euro qui seront remis en cause. Les État ne feront pas l'économie d'un débat sur les objectifs de la BCE et sa cible d'inflation, d'une coordination des systèmes fiscaux, du prix du travail, des politiques budgétaires. Malheureusement, nous en sommes loin...
Quelles sont les conséquences à tirer de cette crise pour la France ? Tout d'abord, la nécessité d'en finir avec le double langage. Si nous ne faisons pas tout pour améliorer notre solde public, nous serons sanctionnés.
Il n'y a plus de « Too big to fail » et la stabilité financière est bien une condition de la souveraineté nationale.
Quelles sont les étapes de notre « chemin critique » ?
D'abord la conférence des finances publiques, que le président de la République doit réunir le 20 mai : elle sera cruciale et nous connaîtrons le résultat des groupes de travail, en particulier sur les normes d'évolution des finances publiques.
Le 2 juin, ensuite, la France notifiera à la Commission européenne le détail de son programme de stabilité. Dans le débat sur le grand emprunt, j'avais été critique sur la méthode consistant à ne compter, pour le remboursement, que sur le surcroît futur de croissance et sur la baisse des déficits publics. J'observe que la Commission européenne va dans le même sens aujourd'hui, il faudra en tenir compte pour la notification du 2 juin.
Au début de l'été, nous examinerons la réforme des retraites, sur laquelle nous sommes attendus de toutes parts, et d'abord par les marchés. Allons-nous faire, comme en 1993, une réforme significative, qui produise des effets pendant au moins une décennie, ou bien allons-nous nous contenter, comme en 2003, d'une réforme a minima, impropre à changer la situation durablement ?
Fin juin début juillet, nous aurons le débat d'orientation sur les finances publiques, où le cadrage du budget de 2011 devra être précis.
Enfin, passé l'été, nous entrerons dans le cycle délicieux de l'automne, où loi de financement et loi de finances se succèderont et où nous nous poserons encore des questions cruciales : le temps sera-t-il venu d'une réforme constitutionnelle ? d'une loi d'orientation ? ou encore d'une nouvelle loi de programmation des finances publiques ? Vous le constatez, la commission des finances n'est pas menacée de chômage technique.
M. Jean Arthuis, président. - Vos propositions, Monsieur le rapporteur général, nous mettent à l'abri de tout protectorat financier, car nous n'allons pas nous en tenir à une incantation sur la baisse des déficits publics ! Nous aurons des choix à faire, difficiles. De combien, par exemple, devrons-nous baisser les dotations aux collectivités locales ?
Mme Nicole Bricq. - Il y a matière à débat sur ce projet de loi !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Présenterez-vous des amendements ?
Mme Nicole Bricq. - Non, mais cela ne nous empêchera pas de débattre, en particulier du rôle que vous entendez confier à une agence européenne comme Eurostat. Pendant la crise financière, nous étions unanimes à vouloir que l'Etat reprenne la main et que les normes, en particulier comptables, ne soient pas confiées à des autorités dénuées de toute légitimité démocratique. Cependant, vous nous proposez d'accroître l'indépendance et l'autorité d'Eurostat, au prétexte qu'on ne saurait faire confiance aux Etats. Cela mérite un débat !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je crois qu'il sera difficile de trouver des élus qui soient véritablement experts de ces questions, et disponibles pour exercer la fonction !
Mme Nicole Bricq. - L'exposition des banques doit également être prise en compte. J'ai demandé au gouverneur de la Banque de France de nous communiquer le détail des tests de résistance des banques, je n'ai pas pu l'obtenir ! On nous dit tout le temps que tout va bien, jusqu'au jour où il y a une crise : ce n'est pas de bonne méthode, il faut plus d'information.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - On ne peut tout de même pas verser au domaine public le détail du test de résistance de telle ou telle banque...
Mme Nicole Bricq. - J'ai demandé des résultats par pays, cela n'a pas été possible non plus !
M. Jean Arthuis, président. - Ce qui est certain, c'est que dans ce pacte d'intempérants qu'a été la surveillance mutuelle, les Etats ont tous un peu triché...
Mme Nicole Bricq. - Et nous n'avons pas été les derniers à ce jeu...
M. Jean Arthuis, président. - ...mais c'était pour la bonne cause ! La surveillance doit être exercée par une autorité indépendante des Etats. N'oublions pas que l'institut grec de la statistique était dans la main du Trésor grec ! Nous sommes co-responsables, dès lors que nous avons accepté la monnaie unique sans un Etat unique et que nous n'avons pas fait régner une discipline stricte.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous aurons payé deux fois, puisque les fonds structurels devaient assurer une cohérence à l'échelle européenne.
M. Jean Arthuis, président. - Ce qui est sans précédent, c'est qu'avec l'euro, la Grèce n'a pas le levier de l'inflation. Et si la Grèce abandonnait l'euro, sa dette doublerait ou triplerait en un jour, ou bien les créances fondraient et les créanciers devraient payer.
Merci à tous pour votre participation.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2010.
Mercredi 5 mai 2010
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Audition de M. René Ricol, commissaire général à l'investissement, et de M. Jean-Luc Tavernier, commissaire général adjoint
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission auditionne M. René Ricol, commissaire général à l'investissement, et M. Jean-Luc Tavernier, commissaire général adjoint.
M. Jean Arthuis, président. - La première loi de finances rectificative de l'année a été consacrée à la mise en place d'une opération d'investissement exceptionnel de 35 milliards d'euros faisant suite au rapport de MM. Juppé et Rocard sur les investissements porteurs d'avenir.
Ces 35 milliards d'euros ne seront pas directement injectés dans l'économie, mais doivent être attribués à divers opérateurs, le principal étant l'Agence nationale de la recherche (ANR), attributaire de 17,6 milliards d'euros. Ils doivent pour cela transiter par douze programmes du budget de l'Etat créés pour l'occasion, dont le principal est le programme « Pôles d'excellence » doté de 15,35 milliards d'euros.
Les « investissements d'avenir » doivent permettre d'accroître l'effort national en faveur de la recherche et de développer des positions compétitives dans des domaines stratégiques. Cette réhabilitation de la notion d'investissement public est sur le principe positive, mais, j'ai eu l'occasion de le dire en séance publique, l'emprunt s'apparente à une « illusion budgétaire ». En effet, près de la moitié du « grand » emprunt, soit 16 milliards d'euros environ, est fléchée vers la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Ces fonds sont « non consomptibles » : seuls les revenus procurés par leur dépôt au Trésor pourront être dépensés. Le versement aux opérateurs du solde, c'est-à-dire des 19 milliards d'euros restants, sera étalé dans le temps. En conséquence, les décaissements effectifs en 2010 seront d'un montant bien inférieur au 35 milliards d'euros annoncés.
Si la commission des finances s'est déclarée favorable à l'emprunt national, elle n'en avait pas moins regretté que celui-ci conduise à la mise en place d'un financement public parallèle à celui du budget de l'Etat, privant le Parlement d'une partie de ses prérogatives habituelles. Un certain nombre d'amendements ont été adoptés à l'initiative de notre commission afin de mieux associer la représentation nationale au suivi de la mise en oeuvre des actions financées par l'emprunt.
Ce suivi se traduit également par l'audition régulière des personnes chargées de l'exécution de l'emprunt national : nous avons ainsi le plaisir d'accueillir ce matin, et pour la seconde fois cette année, M. René Ricol, commissaire général à l'investissement et de M. Jean-Luc Tavernier, commissaire général adjoint.
M. Ricol, je vous souhaite la bienvenue. Nous vous avions déjà auditionné avec M. Tavernier le 3 février 2010, avant l'adoption du projet de loi de finances rectificative. L'audition d'aujourd'hui vient à point nommé puisqu'une réunion interministérielle sur la mise en oeuvre de l'emprunt s'est tenue lundi 3 mai.
M. René Ricol, commissaire général à l'investissement. - Depuis ma dernière audition, nous avons mis en place les équipes du secrétariat général à l'investissement. L'ensemble des membres sont passés par un double filtre en étant auditionnés tout d'abord par un cabinet de recrutement de renom, puis par un comité de nomination présidé par M. Henri Lachmann. La décision finale est revenue à M. Jean-Luc Tavernier qui est appelé, avec M. Philippe Bouyoux, à superviser ces équipes dont la mission première est de recueillir les opinions des acteurs concernés, et de s'assurer qu'aucun projet ou initiative de qualité ne soit laissé pour compte.
Neuf directeurs de programme ont été nommés. Il s'agit de M. Thierry Coulhon pour les centres d'excellence, de M. Benoît Loutrel pour l'économie numérique, de M. Yves Lichtenberger pour l'emploi et l'égalité des chances, de M. Ivan Faucheux pour l'énergie et l'économie circulaire, de M. Jean-Luc Moullet pour le financement des entreprises, de M. Jean-Christophe Dantonel pour la santé biotech, de M. Spagnou pour les transports, de Mme Marie-Noëlle Granjard pour l'urbanisme et le logement, et de M. Claude Girard pour la valorisation de la recherche.
Nous avons commencé à travailler avec les différents ministères concernés avec comme principale préoccupation d'évaluer le retour sur investissement. Ainsi, s'agissant des démonstrateurs en énergies renouvelables et chimie verte confiés à l'Agence de développement et de maîtrise de l'énergie (ADEME) et au ministère de l'environnement, la clause de retour financier pour l'Etat et de participation aux bénéfices des entreprises qui utiliseront les résultats des démonstrateurs est une règle systématique.
Dix conventions sont en cours de finalisation. En matière d'enseignement supérieur et de recherche, nous allons du plus simple au plus compliqué. Les laboratoires d'excellence, les instituts hospitalo-universitaires, les campus d'excellence constituent des appels à projets complexes sur lesquels une réflexion approfondie doit être menée. S'agissant précisément des « campus d'excellence », nos premières conclusions nous conduisent à modifier l'ambition initiale afin de mieux prendre en compte la réalité du paysage français de l'enseignement supérieur. Nous préférons ainsi l'expression « initiative d'excellence » et ce pour deux raisons :
- d'une part, elle évite toute confusion avec l'opération immobilière dénommée « Opération Campus » et dotée de 5 milliards d'euros. A cet égard, je note que cet argent n'a été ni attribué ni dépensé alors même que la création de lieux physiques accueillants est un corollaire indispensable de l'excellence ;
- d'autre part, elle permet de passer outre la distinction franco-française entre les universités et les écoles, l'excellence étant également présente en dehors de l'université. Pourrait-on considérer que la rue d'Ulm n'est pas porteur d'excellence car elle ne ressemble pas physiquement à un campus ? Le terme « d'initiative d'excellence », terme également utilisé par les Allemands, nous permet ainsi de mieux composer avec notre héritage.
S'agissant des démonstrateurs dans les énergies renouvelables, nous devons être attentifs à ce que l'argent qui a été versé à l'ADEME avant l'emprunt national et qui n'a pas été dépensé soit utilisé selon les mêmes modalités que les fonds issus de l'emprunt national.
S'agissant du fonds d'amorçage pour les entreprises innovantes, nous avons opéré une véritable « révolution culturelle » en modifiant les conditions de rémunération des gestionnaires du fonds qui ne sont plus intéressés sur les plus-values réalisées (« carried interest ») mais sur les résultats d'un ensemble de critères dont l'un des plus importants est la concrétisation de projets industriels sur le territoire national.
Les autres conventions concernent le refinancement d'Oseo à hauteur d'un milliard d'euros pour développer son activité auprès des PME, la création du dispositif des prêts verts pour 500 millions d'euros, la réindustrialisation pour 200 millions d'euros, et la création d'un fonds pour les entreprises sociales et solidaires. Ce fonds doté de 100 millions d'euros pourra bénéficier également des sommes fléchées en direction de l'amorçage. Nous avons demandé à Edmond Maire de réfléchir aux possibilités de mener dans certains secteurs des expériences professionnelles avec des chômeurs en fin de droit, l'idée étant de proposer à ces derniers une activité professionnelle qui ne nécessiterait pas de formation particulière. Nous constatons en effet que ces personnes formulent une sorte de rejet à l'encontre des actions de formation et qu'il serait préférable dans un premier temps de leur proposer un emploi.
S'agissant de la rénovation thermique des logements à hauteur de 500 millions d'euros, nous avons passé un accord avec les métiers du bâtiment afin que les sommes injectées dans l'économie, soit environ un milliard d'euros en comptant l'effet de levier, donnent lieu à davantage de recrutements d'apprentis et de compagnons, et ne conduisent pas à un étalement dans le temps des contrats sans augmentation du taux d'emploi dans ce secteur.
Enfin, une convention concerne le financement du futur réacteur nucléaire Jules Horowitz, qui est un exemple d'investissement nous permettant de prendre une position dominante dans un secteur particulier. A partir de 2015, ce réacteur, qui est également un centre d'essai de première importance, viendra augmenter la production mondiale de radio-isotopes à usage médical et permettra de satisfaire 25 % des besoins européens, voire 50 % en cas de nécessité.
Les conventions portant sur ces projets sont prêtes à être publiées, nous attendrons toutefois d'avoir reçu vos observations dans un délai qui reste à déterminer.
M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie pour ces développements. Lors de votre dernière audition, vous estimiez qu'au maximum entre deux et trois milliards d'euros seraient décaissés en 2010, maintenez-vous ce chiffre ?
Mme Nicole Bricq. - La presse avance un chiffre de sept milliards d'euros.
M. René Ricol. - Le chiffre de sept milliards d'euros correspond à la somme qui sera transférée aux opérateurs lorsque les dix conventions précédemment évoquées seront publiées. Cela ne signifie pas que cette somme soit pour autant décaissée cette année. Nous pensons que nous dépenserons entre quatre et cinq milliards d'euros en 2010, ce qui devrait déboucher sur un investissement annuel d'environ 10 milliards d'euros en prenant en compte l'effet de levier résultant des financements de nos partenaires.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - A titre liminaire, je souhaite rappeler que les circonstances économiques et financières ont changé depuis la première loi de finances rectificative ce qui me conduit à m'interroger sur le rythme de consommation des crédits de l'emprunt national et la possibilité, voire l'opportunité, de respecter l'échéancier prévu en début d'année.
Ce constat étant fait, j'en viens à des questions plus précises :
- s'agissant de la mission « Economie », un milliard d'euros de crédits ont été fléchés dans l'emprunt national en faveur des actions décidées dans le cadre des Etats généraux de l'industrie. Lors de la discussion budgétaire, j'avais attiré l'attention sur le manque de justification de cette enveloppe globale laissée à la discrétion des participants de ces Etats généraux. Quelles sont les priorités retenues au final et la destination précise de ces crédits ?
- s'agissant de la mission « Enseignement scolaire », la commission des finances du Sénat avait relevé lors de la discussion de la loi de finances rectificative le manque de justification et de fléchage de l'enveloppe de 300 millions d'euros destinée à favoriser le développement de la culture scientifique et l'égalité des chances. Ces crédits relèvent-ils de la logique de l'emprunt ou d'une logique de moyens complémentaires ? Le financement de la nouvelle entité résultant de la fusion du Palais de la Découverte et de la Cité des sciences et de l'industrie doit-il être soutenu par l'emprunt ?
- s'agissant de la mission « Recherche et enseignement supérieur », les financements attendus de l'emprunt national ne constituent-ils pas un alibi pour rechercher des configurations spécifiques dont la gestion sera au demeurant particulièrement compliquée ? Les débats institutionnels ne l'emportent-ils pas sur le fond des choses ?
- s'agissant de la mission « Ville et logement », la convention de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) prévoit un effet de levier à l'égard des départements. Est-ce cohérent avec les perspectives financières de ces collectivités ?
M. Jean Arthuis, président. - Concernant les observations formulées par notre commission sur les dix conventions dont la transmission officielle n'a pas encore été faite, je propose que ces documents soient transmis aux rapporteurs spéciaux concernés et mis à disposition des membres de la commission. La commission pourrait, sur le modèle des décrets d'avance, entendre les observations du rapporteur général la semaine suivant la notification officielle. Ces observations seront ensuite adressées, selon les termes de la loi, au Premier Ministre.
M. René Ricol - Les conclusions des Etats généraux de l'industrie ont conduit à dégager 500 millions d'euros pour financer des prêts verts, 500 millions d'euros en faveur de la réindustrialisation et 400 millions d'euros sur le fonds d'amorçage. Nous n'avons pas beaucoup d'inquiétudes sur notre capacité à trouver des entreprises innovantes. En revanche, nous sommes préoccupés par la capacité de ces entreprises à structurer le tissu économique, car une des faiblesses de la France réside dans son déficit d'entreprises de taille intermédiaire. L'émergence d'entreprises de cette catégorie résultera selon moi de la conjonction de trois actions qui peuvent être confiées à Oseo :
- une connexion pertinente des entreprises innovantes avec les pôles de compétitivité. A cet égard, je précise que la fermeture d'un certain nombre de pôle sera proposée afin d'optimiser le coût de fonctionnement et la pertinence de cette politique publique ;
- une connexion de ces entreprises avec les pôles de recherche et d'enseignement supérieur ;
- un regroupement d'entités.
Concernant le développement de la culture scientifique et l'égalité des chances, je ne pense pas que le financement de la nouvelle entité destinée à assurer la diffusion de la culture scientifique soit au coeur de l'égalité des chances. Pour ma part, je crois qu'il faut répondre à des attentes concrètes sur le terrain, dans les quartiers.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Oui.
M. René Ricol. - S'agissant des universités, nous ne souhaitons pas que les financements de l'emprunt conduisent à créer des Etats dans l'Etat. Subventionner directement un laboratoire particulier ne nous semble pas opportun car celui-ci se désintéressa à moyen terme de la politique de son université. L'université reste pour nous le canal essentiel des financements de l'emprunt national. Les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) peuvent également être une courroie de transmission mais pas nécessairement.
Je rappelle que nous sommes extrêmement vigilants sur les fonds attribués dans le cadre de l'opération « Campus d'excellence » puisque les universités n'auront la maîtrise de leur dotation qu'au terme d'une période probatoire de trois ans. Nous faisons l'objet de nombreuses sollicitations. Nous avons décidé de décaler dans le temps l'appel à projets relatif aux « campus » ou « initiatives d'excellence » car nous avons besoin de temps pour apprécier la situation. En revanche, l'opération de rénovation immobilière doit, elle, être accélérée car elle est essentielle : parmi les critères de choix des étudiants se trouvent les conditions et la qualité de la vie étudiante, ce qui suppose des bâtiments et des lieux de vie agréables. Cette dimension est aussi importante que la renommée des enseignants-chercheurs ou les liens de l'université avec d'autres établissements nationaux ou étrangers.
Il conviendrait également de mettre un terme à cette distinction entre écoles et universités. 56 % des jeunes ne s'inscrivent pas dans une université pour leur première année post-bac. Cette réalité doit nous conduire à modifier notre appréhension du monde universitaire.
Enfin, j'aimerais souligner le succès des instituts universitaires technologiques (IUT) qui permettent un accès rapide au marché du travail et constituent un vivier de doctorants. Actuellement, les IUT, dont la gestion vient d'être transférée aux universités, font l'objet d'une tentative de déstabilisation que nous n'approuvons pas. Les IUT sont des pépites pour l'emploi des jeunes, la politique des présidents d'université à leur égard retiendra toute notre attention.
S'agissant de la capacité des départements à assumer l'effet de levier demandé dans le cadre de la rénovation thermique des logements, je ne suis pas en mesure de vous répondre, mais je pense que cette action ne pourra pas être conduite correctement sans une implication forte des acteurs du terrain.
Mme Nicole Bricq. - Sur le plan macro économique, je souhaite savoir si vous disposez d'une estimation de l'impact du grand emprunt pour prendre le relais de la faible croissance attendue en 2010. Ensuite, sur le plan micro-économique et local, comment allez-vous répartir les 4,5 milliards d'euros d'investissement dédiés à l'économie numérique, notamment pour ce qui concerne les infrastructures de très haut débit ? Sur ce dernier point, j'ai appris que le nombre de candidats excède la capacité de financement des fonds européens. Ceux qui n'auront pas été retenus pourront-ils être sélectionnés pour mettre en oeuvre les opérations décidées dans le cadre du grand emprunt ? Enfin, dans la mesure où les collectivités territoriales procèdent également à des travaux de câblage en très haut débit, comment allez-vous opérer votre choix entre les opérateurs privés et les entités publiques qui répondront aux mêmes appels d'offre ?
M. René Ricol. - Tout d'abord, je souhaite une totale transparence dans le fléchage des crédits. C'est la raison pour laquelle des comités consultatifs sont ou seront créés afin de démontrer qu'aucune attribution d'opération n'est prédéterminée.
Pour répondre à la question de savoir quel impact le grand emprunt aura sur la relance à brève échéance, nous sommes incapables de chiffrer avec précision un quelconque taux de croissance d'ici la fin de l'année 2010. En tout état de cause, les investissements d'avenir, dont les effets se feront sentir à long terme, s'inscrivent dans la continuité du plan de relance.
La question du numérique est complexe. Elle fait d'ailleurs exception dans le mode de gouvernance du grand emprunt car, alors que l'Etat confie à des opérateurs la gestion des investissements d'avenir, il est ici « co-opérateur » par le biais du Secrétariat d'Etat chargé de la prospective et du développement de l'économie numérique. Le problème de fond réside dans la difficulté à obtenir un chiffrage fiable pour l'équipement de tout le pays en très haut débit. Ce sujet reste à l'étude et fait, pour l'instant, apparaître des écarts très importants, sachant que, si l'on peut retenir un ordre de grandeur de 20 milliards d'euros, le grand emprunt n'en fournirait que 2 milliards. Par ailleurs, nous n'avons pas encore de vision claire de l'ensemble des équipements déjà réalisés par les collectivités territoriales. J'avance l'idée de créer un consortium Etat-Collectivités territoriales-Opérateurs pour la construction d'une infrastructure qui serait remboursée, à terme, par un droit de péage.
Je m'insurge contre la position de la Commission européenne qui considère que, quelles que soient les modalités de réalisation des infrastructures à très haut débit, tous les opérateurs pourront y avoir accès. Cela reviendrait à dire que les Etats paient les réseaux et que Google les utilise gratuitement.
Il est nécessaire, avant de définir une stratégie d'équipement à très haut débit de tout le territoire national, de disposer d'un chiffrage des infrastructures et d'une vision globale des technologies à mettre en oeuvre. Cette question s'est posée pour le déploiement de satellites, dont il était dit qu'ils pourraient assurer la couverture de 20 % des zones les moins peuplées. En raison du coût d'une telle technologie, nous avons préféré arrêter les opérations car nous nous sommes rendu compte que ce procédé, au regard de ses performances techniques réelles, ne permet de satisfaire l'accès au très haut débit que sur 2 % du territoire national. Il serait déraisonnable d'investir de telles sommes pour un résultat aussi minime.
S'agissant des dépenses en matière de numérisation de documents, une de nos certitudes réside dans la nécessité de disposer d'une bibliothèque numérique scientifique unique pour toutes les universités. A l'instar de ce qui existe en Grande-Bretagne et en Allemagne, une économie substantielle pourrait être réalisée en n'achetant qu'un seul livre au lieu de neuf, celui-ci étant mis à disposition sous forme dématérialisée pour l'ensemble des lecteurs. Un chiffrage précis de l'opération reste encore à effectuer.
En tout état de cause, nous n'avons pas encore exploré toutes les possibilités techniques d'équipement de l'ensemble du pays, d'autant que des solutions permettraient aux câbles en cuivre, qui équipent actuellement le réseau, de supporter le très haut débit. Enfin, je rappelle ma détermination à ne pas accepter la position de la commissaire européenne au numérique, Neelie Kroes, qui veut autoriser l'usage gratuit des infrastructures au bénéfice de l'ensemble des opérateurs, car cela les conduirait à adopter une position « attentiste » à l'égard des investissements publics.
Mme Nicole Bricq. - Pouvez-vous nous confirmer s'il est prévu de lancer les appels d'offres pour la réalisation des travaux d'infrastructure à très haut débit d'ici cet été ?
M. René Ricol. - Non. Seul le calendrier de mise en oeuvre sera publié à cette échéance, car le lancement proprement dit des opérations reste subordonné à un chiffrage des investissements à réaliser.
M. Jean Arthuis. - Disposez-vous d'une évaluation des équipements d'ores et déjà réalisés par les collectivités territoriales et l'opérateur historique ?
M. Jean-Jacques Jégou. - Je suis élu du Val-de-Marne, dans une commune qui se situe dans une « zone d'ombre » du très haut débit numérique distante à peine de 20 kilomètres de Paris. Malgré toute la bonne volonté des élus locaux, nous ne disposons d'aucune visibilité technique et juridique pour programmer de tels investissements.
M. René Ricol. - Les incertitudes techniques et financières ne sont toujours pas levées. En particulier, la question ne se pose pas seulement pour le câblage de la voie publique. Il s'agit aussi de déterminer dans quelles conditions le très haut débit « montera dans les étages » pour équiper chaque foyer. Il conviendrait de lancer une étude sur l'ensemble du territoire et de visiter les départements qui se sont déjà équipés, comme ceux qui rencontrent des difficultés pour le faire.
M. Charles Guené. - Je précise que le département de la Haute-Marne, qui est essentiellement rural, a décidé d'installer de la fibre optique pour un montant de près de 40 millions d'euros. Or, même s'il s'agit d'un choix politique, la problématique technique du raccordement demeure incontournable.
M. René Ricol. - Cette question doit en effet être résolue avant de définir une stratégie d'équipement à l'échelle nationale.
M. Jean-Pierre Fourcade. - Pouvez-vous m'éclairer sur deux questions techniques ? S'agissant du projet de création de cinq instituts hospitalo-universitaires (IHU), quels sont les crédits qui y seront affectés et quelles seront les modalités de sélection des projets ? Par ailleurs, votre décision de redéfinir la stratégie de création des campus d'excellence s'applique-t-elle également au plateau de Saclay ?
M. René Ricol. - Je rappelle que les IHU devront réunir, en un lieu unique, la triple fonction de soins, de recherche et de formation et que le Gouvernement va y consacrer, dans le cadre du grand emprunt, un crédit de 850 millions d'euros, dont un quart de crédits consomptibles et trois quart de crédits non consomptibles. Ils seront affectés à cinq projets. Un comité consultatif, qui sera probablement présidé par le professeur Alain Deloche, président du conseil d'administration de l'hôpital européen Georges Pompidou, aura à se prononcer sur les candidats. Il s'agit de garantir une sélection des projets dans une totale transparence.
S'agissant du plateau de Saclay, je précise que le rapprochement de Paris Tech et de l'université d'Orsay n'est pas remis en cause. Toutefois, il convient de se donner le temps nécessaire pour organiser une coordination qui ait un sens. En effet, l'idée consistant à remplacer la notion de « campus d'excellence » par celle « d'initiative d'excellence » me semble appropriée, dans la mesure où le type d'opérations que recouvre cette seconde formule n'est pas matérialisé dans un lieu unique. Par ailleurs, je n'ai pas le sentiment qu'un projet consensuel ait, jusqu'à présent, emporté l'adhésion de l'ensemble des décideurs nationaux et locaux.
M. Christian Gaudin. - Lors de la création du nouveau cursus Licence-Master-Doctorat (LMD), j'avais proposé l'idée de reconnaître les diplômes universitaires de technologie (DUT) au niveau de la licence par la valorisation d'une troisième année d'expérience dans l'entreprise. Il s'agit de permettre à ces diplômés de continuer à évoluer dans le monde du travail, tout en préparant un master, voire une thèse.
Je présenterai, dans les prochains jours, un rapport sur la politique d'innovation qui remettra notamment en cause l'absence de ciblage du crédit d'impôt recherche (CIR). Il s'agit d'une dépense fiscale de près de 4 milliards d'euros par an, dont l'absence d'objectif nuit à son efficacité en matière de politique publique. Pour vous exposer mon raisonnement, le processus d'innovation se décompose en quatre grandes phases chronologiques :
- la recherche fondamentale qui a pour objet de définir des modèles théoriques ;
- la recherche appliquée qui permet, à partir des modèles théoriques, de créer des concepts ;
- le développement qui consiste, à partir d'un concept, à élaborer un procédé technique de fabrication ;
- enfin, la conception proprement dite du produit.
Or, le champ d'application du crédit d'impôt recherche ne concerne que les deuxième et troisième phases de cette chaîne, c'est-à-dire la recherche appliquée et le développement. Dans ces conditions, seules les entreprises déjà structurées en recherche et développement bénéficient de cet avantage fiscal. Cela exclut la valorisation de la conception du produit, et donc laisse à l'écart un gisement extrêmement intéressant de petites et moyennes entreprises (PME) et d'entreprises de taille intermédiaire (ETI). A cet égard, il conviendrait de prendre exemple sur le modèle mis en place aux Etats-Unis de « small business innovation research » (SBIR). En France, seules 6 % des entreprises s'intéressent aux hautes technologies, contre 25 % outre Atlantique.
M. René Ricol. - Vous êtes au coeur du sujet. Nous avons pour idée de conclure une convention cadre avec OSEO pour s'assurer de la connexion des entreprises avec le pôle de recherche correspondant à leurs projets. Les fonds d'amorçage prévus dans le cadre des investissements d'avenir s'inscrivent dans ce « continuum » entre la recherche et la production. A cet égard, je m'élève contre l'obsession qui consiste à privilégier le taux de rentabilité interne (TRI) qui pousse les investisseurs dans la recherche à adopter des comportements de retour sur investissement à court terme. Dans cette optique, un nombre important de brevets développés en France grâce à notre recherche fondamentale sont vendus à l'étranger, alors qu'ils pourraient être exploités en France. Il s'agit d'un enjeu industriel capital.
Pour en revenir au CIR, j'attire votre attention sur la difficulté à cibler un tel dispositif car la notion de recherche ne s'applique pas qu'en matière scientifique. Les bons résultats à l'exportation des produits industriels sont aussi fondés sur la recherche marketing, à l'instar des succès rencontrés par certains produits italiens dont le « design » et le « packaging » sont plus attrayants, même si leur valeur intrinsèque n'est pas forcément plus grande.
M. Gérard Miquel. - Le département du Lot a mis en place un programme d'équipement en très haut débit pour certaines zones prioritaires dont le financement n'est pas totalement assuré. Pouvez-vous me confirmer que les projets portés par les collectivités territoriales pourront être financés dans le cadre du grand emprunt ?
Par ailleurs, quelles sont les orientations poursuivies s'agissant des investissements qui seront réalisés en matière de développement durable ?
Enfin, la rénovation thermique pose de graves problèmes dans les zones rurales, dans la mesure où les crédits de l'agence nationale de l'habitat (ANAH) ont été orientés en priorité vers les zones urbaines.
M. François Fortassin. - La recherche de l'excellence ne doit pas, en soi, être remise en cause, mais il convient de s'interroger sur sa compatibilité avec un développement harmonieux du territoire. D'autre part, je remarque que la conduite de projets est un exercice difficile à mener dans le secteur universitaire. Ne faudrait-il pas créer une autorité qui permettrait de valider certains choix ?
M. Jean Arthuis. - Je souhaite rappeler un sujet qui tient à coeur à notre collègue M. André Ferrand concernant l'enseignement à l'étranger. Il s'agirait de créer une filière de classe d'excellence dans certains lycées français de l'étranger, conventionnés avec des « campus d'excellence » en France, afin de mieux former et attirer dans notre système d'enseignement supérieur les étudiants étrangers francophones les plus talentueux.
M. René Ricol. - Je confirme que les appels à projets en matière d'équipement à très haut débit seront ouverts aux départements qui souhaiteront y participer. Je rappelle toutefois que ce volet numérique des investissements d'avenir reste à l'état d'étude.
M. Jean-Luc Tavernier, commissaire général adjoint à l'investissement. - Je précise que le volet thermique des crédits de l'ANAH est également ciblé sur les territoires ruraux à hauteur de 45 %.
M. René Ricol. - En revanche, ce dispositif est orienté vers les propriétaires et ne concerne pas encore la rénovation thermique du logement social. Ce point reste donc à étudier.
S'agissant des investissements en matière de développement durable, il convient de s'assurer de la rentabilité de certains projets. En effet, est-il vraiment nécessaire de développer des démonstrateurs de production de carburant à partir de la biomasse si nous n'avons pas l'usage de tout le bioéthanol produit et si la rentabilité pour les agriculteurs partenaires de la filière se limitent à seulement 15 euros par an ?
Concernant la bonne intégration des projets d'excellence dans l'aménagement du territoire, je souscrits à la remarque de M. François Fortassin car je me suis rendu compte, notamment lors de ma visite en Bretagne et dans les Pays de la Loire, que des universités et des laboratoires peuvent très bien travailler ensemble sans qu'il soit nécessaire de les concentrer dans un lieu unique. C'est pourquoi la notion d'initiative d'excellence me semble plus appropriée que celle de campus d'excellence.
Enfin, à la lumière du projet soutenu par M. André Ferrand, je constate que la France fait une erreur considérable depuis trente ans en ne développant pas la diffusion de ses diplômes à l'étranger et, notamment, vers le monde francophone. Ce n'est pas un hasard si de plus en plus de pays que nous pensions être dans notre sphère d'influence contractualisent sur de grands projets avec d'autres pays : les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et, maintenant, la Chine. Il est urgent de conclure des accords pour permettre aux étudiants des pays francophones de passer les diplômes d'enseignement supérieur en France sinon les élites de ces Etats vont devenir anglophones.
Audition de M. Patrick Devedjian, ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance
La commission auditionne ensuite M. Patrick Devedjian, ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance.
M. Jean Arthuis, président. - La commission vous entend, Monsieur le Ministre, dans le cadre de nos rendez-vous réguliers avec le Gouvernement destinés à faire le point sur la mise en oeuvre du plan de relance.
M. Patrick Devedjian, ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance. - Je vous remercie de votre nouvelle invitation à présenter l'état d'avancement du plan de relance. C'est toujours pour moi un plaisir d'échanger avec vous sur les résultats que les pouvoirs publics, Etat et collectivités territoriales, ont atteints au service de notre économie, en partenariat avec les autres acteurs et notamment les entreprises. Nous vous avons remis, à cet égard, il y a quelques jours notre cinquième rapport relatif au premier trimestre 2010.
Le plan de relance a été déployé comme prévu au cours de l'année 2009, avec une mise en oeuvre et un suivi par l'Etat et ses services qui, me semble-t-il, ont été efficaces. Cette action a porté ses fruits, comme en témoigne le retour à une croissance - certes encore fragile - fin 2009 et au premier trimestre 2010. C'est en tout cas mieux que la plupart des autres pays, même si la situation toujours difficile de l'emploi invite à la prudence. Plus précisément, à ce jour, 33,9 milliards d'euros ont été injectés dans l'économie française par l'ensemble des mesures du plan de relance. Ce montant représente plus de 87 % des sommes annoncées par les pouvoirs publics sur la période 2009-2010 pour faire face à la crise. Ces chiffres sont massifs. Et ils le sont encore plus en tenant compte du jeu des stabilisateurs automatiques, qui contribuent aussi à hauteur de plusieurs points de produit intérieur brut (PIB) au soutien de la conjoncture.
Cela étant, je crois qu'il ne faut pas s'arrêter aux seules masses financières. Le choix attentif des mesures arrêtées et leur calendrier très rapide de mise en oeuvre ont largement contribué au succès du plan. En effet, le plan de relance a été construit autour de quatre séries de mesures : soutien à l'activité et à la trésorerie des entreprises, investissement public, solidarité, logement et, enfin, soutien à l'emploi. Ces orientations initiales ont parfaitement répondu aux besoins spécifiques des divers secteurs économiques et leur articulation a permis de frapper vite et fort.
Parmi les premiers dispositifs opérationnels, figurent les mesures fiscales destinées à alléger, au plus fort de la crise début 2009, les contraintes de trésorerie des entreprises et, ainsi, à éviter de nombreuses faillites. 15,9 milliards d'euros ont été injectés dans l'économie via la mensualisation de la TVA, le report arrière d'impôt sur les sociétés et le remboursement du crédit d'impôt recherche reconduit en 2010. Plus de 43 % de cette somme a concerné des petites et moyennes entreprises (PME).
Cette intervention a été complétée utilement par l'action d'OSEO, très appréciée de manière générale. Depuis le lancement du dispositif, l'établissement a garanti les emprunts souscrits par plus de 19 500 entreprises, dont 702 entreprises de taille intermédiaires (ETI), pour un volume de prêts de 4,484 milliards d'euros. La procédure CAP+, mise en place au début de l'été 2009, a connu un grand succès : les garanties CAP+ actives représentent près de 800 millions d'euros contre 520 millions d'euros pour les garanties CAP, qui ont été introduites en début d'année 2009. Le dispositif a permis d'irriguer un tissu de plusieurs dizaines de milliers de PME, voire de très petites entreprises.
En matière d'activité, la prime à la casse a rempli tous les objectifs : gain de pouvoir d'achat pour le consommateur ; hausse des ventes pour le secteur automobile ; évolution vers un parc de véhicules moins polluants. Au total, 776.000 primes ont été payées par l'Agence de services et de paiement (ASP) depuis le lancement du dispositif. L'année 2009 fut la meilleure année depuis 1990 pour le nombre d'immatriculations des voitures particulières neuves en France, avec 2.268.730 immatriculations. Les constructeurs français s'en sortent bien avec près de 60 % des primes.
M. Jean Arthuis, président. - Mais où ces voitures sont-elles construites ?
M. Patrick Devedjian. - Certes pas toujours en France, Monsieur le Président, mais à tout le moins certaines de leurs pièces le sont-elles.
Quelques mots aussi sur le Fonds stratégique d'investissement, qui a investi 1,4 milliard d'euros dans une vingtaine d'entreprises. Et ce à un moment critique de la conjoncture, où les financements se faisaient rares. Ces investissements ont été réalisés de manière avisée, ayant permis au fonds d'enregistrer près de 500 millions d'euros de progression de ses fonds propres.
En plus du soutien à leur trésorerie ou à leur financement, les pouvoirs publics sont venus renforcer le carnet de commandes des entreprises au travers de l'investissement public. L'Etat a ainsi lancé plus de 1.500 chantiers dans les infrastructures et le bâtiment. La plupart des contrats ont été signés en 2009 et l'effort budgétaire suit le rythme d'avancement des travaux. Ceux-ci s'étalent naturellement sur deux années : la moitié a été réalisée en 2009, le reliquat le sera en 2010.
S'agissant des réalisations en 2009, on dénombre 443 kilomètres de routes et 195 kilomètres de voies ferrées rénovées, 95 établissements universitaires mis aux normes de sécurité ou d'accessibilité et 16,9 millions de mètres carrés du parc immobilier public ayant fait l'objet d'un diagnostic énergétique.
Les grandes entreprises publiques ont accompagné ce mouvement en investissant, l'année dernière et au début de celle-ci, 3,5 milliards d'euros, soit 86 % des sommes annoncées. Les collectivités territoriales ont aussi été très impliquées dans le cadre du remboursement anticipé du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Elles ont déjà investi environ 45 milliards d'euros, sous l'incitation de l'Etat qui leur a apporté 3,8 milliards d'euros. Pour d'autres collectivités, il n'a pas été possible de conventionner en 2009, pour des raisons toujours objectives et réfléchies, sans arrière-pensée partisane, je veux le souligner. Aussi, forts du succès de l'an passé et à la demande des élus, la mesure de versement anticipé du FCTVA est rouverte en 2010, pour les collectivités qui n'ont pu s'engager l'année dernière. A ce stade, 127 collectivités ont signé une convention dans 35 départements, représentant 76 millions d'euros d'investissements prévisionnels.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - C'est une bonne nouvelle budgétaire !
M. Jean Arthuis, président. - Quelle est la typologie des communes qui n'ont pas contracté ?
M. Patrick Devedjian. - Ce sont fréquemment des collectivités qui avaient fortement investi au cours des années précédentes.
En parallèle de ce soutien à l'activité et aux infrastructures, les ménages aux revenus les plus modestes ont bénéficié des mesures de solidarité du plan de relance, qui sont venues soutenir leur pouvoir d'achat. Ont ainsi été versés plus de 2,7 milliards d'euros sous la forme d'aides diverses : prime de solidarité active au plus fort de la crise dès avril 2009, prestation pour les familles modestes, chèque emploi-service universel (CESU), crédit d'impôt sur le revenu, revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA). Par ailleurs, la construction de plus de 130.000 logements a été financée par l'ensemble des mesures sur plan de relance en 2009. Cet effort a permis à l'évidence d'amortir efficacement la baisse d'activité dans le bâtiment, ceci étant même officiellement reconnu par les fédérations professionnelles concernées. Compte tenu des délais de mise en chantier, cela viendra soutenir l'activité des entreprises tout au long de 2010, d'autant plus que le programme de relance se poursuit avec le financement de 15.000 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et prêts locatifs à usage social (PLUS) supplémentaires en 2010. Les dispositifs de soutien à l'accession sociale, doublement du prêt à taux zéro et Pass Foncier, sont toujours en place en 2010 et portent tous leurs fruits pour aider les ménages modestes à devenir propriétaires.
Enfin, en matière d'emploi, le plan de relance finance de nombreux dispositifs comme « zéro-charges TPE » et le fonds d'investissement social (FISO), qui montent en puissance en 2010 et contribuent ainsi utilement à lutter contre le chômage. L'emploi reste de ce fait la principale priorité du plan de relance en 2010. En termes de réalisations, à ce jour, près de 966.000 demandes ont été reçues dans le cadre de l'aide à l'embauche « zéro-charges TPE ». Le FISO a versé plus de 940 millions d'euros au titre de la vingtaine de mesures financées. Par exemple, de manière plus spécifique, 631.000 contrats ont été aidés à fin mars 2010. Concernant l'activité partielle, l'engagement de crédits dépasse 290 millions d'euros. Le nombre total de bénéficiaires s'élève à plus 125.000 pour la convention de reclassement personnalisé (CRP) et à 22.580 pour le contrat de transition professionnelle (CTP). Plus de 30.000 personnes ont bénéficié en 2009 de la prime de 500 euros pour les travailleurs précaires.
Les mesures d'urgences adoptées il y a un peu plus d'un an visaient à sortir l'économie française de la récession : cet objectif est atteint, la croissance du PIB redevenant positive. La France a bénéficié de l'effet cumulé de notre plan de relance, dont les efforts principaux ont porté dès 2009 et de celui des autres pays. Ces résultats légitiment les choix opérés dès le début par le Président de la République et le Gouvernement. Ils justifient aussi de poursuivre et concentrer tous nos efforts en faveur de l'emploi. L'année 2010 est désormais consacrée au pilotage vigilant de la fin de gestion du plan de relance : finalisation des programmes engagés en 2009 et, surtout, maintien comme priorité de la lutte contre le chômage. L'année 2010 est aussi une formidable occasion d'accompagner et de consolider la sortie de crise en renforçant la compétitivité de notre pays, dans un contexte de concurrence avivée.
C'est ce que fait le Gouvernement avec des réformes aussi essentielles que la suppression de la taxe professionnelle. Cet objectif est également celui de l'emprunt national, dont les premiers dossiers pourraient voir le jour dès 2010 et ainsi prendre le relais, dans plusieurs secteurs, des actions de relance : nanotechnologies, université, rénovation thermique, financement des PME et des entreprises de taille intermédiaire. En tout état de cause, je vous assure de ma totale mobilisation à poursuivre et achever la mission que le Président de la République et le Premier ministre m'ont confiée.
M. Jean Arthuis, président. - Nous vous remercions, Monsieur le Ministre, et reconnaissons que vous vous êtes bien acquitté de votre mission. Le maintien de l'activité a également été permis par l'engagement des collectivités territoriales, qui ne pourront toutefois maintenir durablement un tel niveau d'investissement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Cet exercice constitue une reddition de comptes exemplaire : la feuille de route a été tenue et les crédits du plan de relance ont été véritablement traçables grâce à la création d'une mission dédiée. Il faudrait que tout soit aussi clair dans l'Etat et, en comparaison, l'emprunt national est un exercice plus complexe...
Néanmoins, et alors que 10 milliards d'euros d'allègement de fiscalité des entreprises prennent le relais du plan de relance, grâce à la suppression de la taxe professionnelle, la question est celle des effets de ce dernier sur notre croissance potentielle. Les mesures de relance permettront-elles le retour à une croissance pérenne ?
M. Patrick Devedjian. - Les mesures de soutien à la consommation ont été conjoncturelles, mais les autres mesures auront un effet pérenne. La France est le seul pays à avoir mis en oeuvre 75 % de son effort de relance en 2009, au plus fort de la crise. En résultent nos performances, meilleures que celles de nos voisins, une récession limitée à 2,2 % en 2009, contre 4,9 % en Allemagne, et une croissance de 1,5 % en 2010. Ensuite, nous avons privilégié les mesures d'investissement et évité bien des faillites ou liquidations d'entreprises, avec lesquelles se seraient irrémédiablement perdus des savoir-faire. J'en veux pour preuve les 100 millions d'euros consacrés aux monuments historiques.
M. Jean-Jacques Jégou. - Mesure plus opportune que la TVA à 5,5 % dans la restauration !
M. Patrick Devedjian. - La TVA dans la restauration est une mesure discutable, j'en conviens volontiers, mais l'appréciation doit être nuancée. Ses effets sur l'emploi ou sur la baisse des prix sont peut-être limités, mais cette mesure a permis de soutenir le secteur pendant la crise.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - On peut donc désormais remonter le taux !
M. Patrick Devedjian. - Enfin, le plan de relance a également permis de maintenir la cohésion sociale.
M. Aymeri de Montesquiou. - Je souscris au choix qui a été fait de privilégier les dépenses d'investissements, mais l'optique n'a-t-elle pas été trop « hexagonale » ? Notre commerce extérieur est une véritable plaie au flanc, alors que des pays comme l'Allemagne profitent pleinement de la croissance en Inde ou en Chine. N'aurions-nous pas dû utiliser le plan de relance pour dynamiser nos exportations ?
M. Patrick Devedjian. - Le plan de relance avait vocation à produire des effets immédiats et a donc consisté à mettre en oeuvre des projets existants mais non encore financés. Ce plan a donc été largement territorialisé. La relance des exportations était moins adaptée, car elle met davantage de temps à produire des effets bénéfiques sur la croissance. Néanmoins, le dispositif CAP+ ou le crédit d'impôt recherche ont contribué à cet objectif.
M. Denis Badré. - Le ministre pourrait-il nous éclairer sur la fin du plan de relance, dont les dépenses n'avaient pas vocation à être pérennes ? Cette question résulte d'une intervention récente du ministre chargé du Grand Paris, qui déclarait que les crédits en faveur de l'automobile prévus par le plan de relance permettraient de financer certains chantiers. Plus ponctuellement, qu'en est-il de l'opération CDG-Express, au sujet de laquelle le rapport que vous nous avez remis précise que le groupe Vinci a été retenu au terme de la procédure de mise en concurrence et que « la baisse du trafic aérien liée à la crise fait l'objet d'une compensation d'exploitation qui permet d'équilibrer les recettes de la concession par le concédant » ?
M. Patrick Devedjian. - Le partenariat public-privé (PPP) intéressant CDG-Express est en cours et je ne me prononce pas sur le bien-fondé de cette opération en particulier. Le plan de relance a permis de « défricher » la pratique des PPP, qui continueront au-delà de sa durée d'application. S'agissant des effets budgétaires du plan de relance, il est indéniable que ce dernier a pesé sur le déficit, mais il a également permis de limiter la perte de croissance. Lorsque la maison brûle, on ne regarde pas la facture d'eau...
M. Yann Gaillard. - Ce plan de relance est à ce point miraculeux qu'on se demande comment s'en passer à l'avenir...
M. Jean-Paul Alduy. - Le plan de relance a permis à la France de sauvegarder sa compétitivité, il faut préserver cet acquis. Par ailleurs, le remboursement anticipé de TVA aux collectivités a été rapide, efficace et très apprécié. Il a notamment permis de soutenir l'industrie du bâtiment. Il avait également mis fin à une différence de traitement entre communes et communautés de communes sur les délais de remboursement. Pourquoi ne pas perpétuer cette mesure ?
M. Jean Arthuis, président. - Si la crise est profonde, elle mettra durablement en cause notre compétitivité, d'où le nécessaire relais pris par les investissements d'avenir. Cependant, les marchés émergents font pression sur les entreprises pour que la production soit localisée chez eux. Il faut impérativement cesser de taxer la production, ce qui revient à organiser les délocalisations. De même, le crédit d'impôt recherche ne revient-il pas à subventionner des investissements qui donneront lieu au montage de chaînes de production à l'étranger ?
M. Patrick Devedjian. - Au sénateur Gaillard, je répondrai que le plan de relance a été dimensionné pour la crise et qu'il était incontournable pour que l'investissement public pallie l'absence d'investissement privé. Cet investissement privé est aujourd'hui faible, et la question est de savoir s'il va repartir. Or une incertitude majeure réside dans l'évolution de la régulation financière internationale. Il faut dissiper cette incertitude pour que les agents économiques réinvestissent.
M. Jean Arthuis, président. - Notre discours est inapproprié : dire que le Grand Paris ou les mesures d'aides à la Grèce ne coûteront rien discrédite la parole politique et renforce l'anxiété ambiante.
M. Patrick Devedjian. - S'agissant du FCTVA, il est vrai qu'une différence subsiste dans les délais de remboursement, au sein du bloc communal. Mais une partie du chemin a été faite et l'Etat a consacré 3,8 milliards d'euros à ce progrès. Je ne souscris pas à votre analyse, Monsieur le Président, sur le crédit d'impôt recherche : si on localise la recherche en France, on y localise également l'état-major de l'entreprise et ses process industriels. La recherche ne s'effectue pas « hors-sol » et s'appuie sur la production.
M. Christian Gaudin. - C'est vrai.
M. Jean Arthuis, président. - Nous vous remercions, Monsieur le Ministre, pour l'ensemble de vos réponses.
Table ronde sur la situation financière des départements
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'audition conjointe de MM. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, Claude Bartolone, président du conseil général de Seine-Saint-Denis, Gilles Carrez, président du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Michel Dinet, premier vice-président de l'assemblée des départements de France (ADF), président du conseil général de Meurte-et-Moselle, Eric Jalon, directeur général des collectivités locale (DGCL), Pierre Jamet, directeur général des services du conseil général du Rhône, et Gérard Roche, président du conseil général de Haute-Loire, dans le cadre d'une table ronde sur la situation financière des départements.
M. Jean Arthuis, président. - La commission des finances effectue, depuis plusieurs mois, un suivi de la réforme de la taxe professionnelle, initiée par la loi de finances pour 2010, à travers une série d'auditions et d'ateliers que nous avons organisés ou allons organiser successivement sur la péréquation, les différentes composantes de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau et sur la cotisation économique territoriale.
Notre réunion d'aujourd'hui ne s'inscrit pas exactement dans cette suite. Consacrée à la situation financière des départements, elle a un objet plus large. C'est d'ailleurs ce qui avait été relevé pendant les débats de la loi de finances : les difficultés des départements ne sont pas nées de la réforme de la taxe professionnelle et il aurait été illusoire de vouloir leur apporter une solution à travers cette réforme.
Il s'agit donc bien d'un dossier à part entière qui doit être traité dans sa globalité et sa spécificité. Mais il importe d'abord d'en saisir l'ampleur réelle et de s'accorder sur le constat :
- une progression non maîtrisable des dépenses liées à des allocations universelles - revenu de solidarité active (RSA), allocation personnalisée d'autonomie (APA) et prestation de compensation du handicap (PCH) ;
- et des recettes en baisse, du fait notamment de la crise.
Sur la base des conclusions des missions mandatées sur le sujet, il sera temps ensuite d'ouvrir des perspectives, d'une part sur le financement de la solidarité nationale, et d'autre part sur la redéfinition de nos priorités sociales et de l'adéquation des ambitions et des moyens des politiques menées sur les territoires.
Nous organiserons donc cette table ronde en deux temps. Nous entendrons tout d'abord MM. Gilles Carrez, président du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales et rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Michel Dinet, premier vice-président de l'Assemblée des départements de France (ADF) et président du conseil général de Meurthe-et-Moselle, et Pierre Jamet, directeur général des services du conseil général du Rhône, qui nous exposeront les conclusions et enseignements de leurs différents travaux et rapports. Un débat sera ensuite ouvert selon un jeu de questions-réponses.
Dans un second temps, MM. Claude Bartolone, président du conseil général de Seine-Saint-Denis, et Gérard Roche, président du conseil général de Haute-Loire, nous feront part de la situation de leur département et de leurs préconisations. M. Eric Jalon, directeur général des collectivités locales, nous donnera aussi la vision de l'administration sur la question. Un deuxième échange suivra.
Le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, François Baroin, nous rejoindra un peu plus tard pour clore nos débats et donner le point de vue du Gouvernement.
Je remercie tous les intervenants d'avoir accepté notre invitation et je donne la parole pour dix minutes à Gilles Carrez, qui va nous donner son appréciation sur l'état des finances départementales.
M. Gilles Carrez, président du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale. - Dans la continuité de la préparation de la deuxième conférence sur les finances publiques, qui doit se tenir le 20 mai prochain et à laquelle les associations d'élus ont contribué, j'établirai un diagnostic global sur les finances locales avant de me concentrer sur la situation des départements, tant au regard des autres collectivités que de leurs relations avec l'Etat.
Tout d'abord, la situation financière de l'Etat contraint à envisager que le périmètre large des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, incluant la prise en charge des dégrèvements, évolue, dès 2011, selon une norme de stabilité en valeur. La capacité des différents niveaux de collectivités à faire face à une telle rupture est cependant très variable.
S'agissant du bloc des communes et intercommunalités, les disparités de dépense consolidée par habitant sont considérables. Le rapport entre le premier et le dernier décile est ainsi de 3 pour un pour l'ensemble des communes, de 2 à 2,5 pour les communes de moins de dix mille habitants et de 1,7 pour les communes de plus de 10 000 habitants hors Paris. On constate également une forte corrélation, évaluée à 0,6, entre le niveau des ressources et celui des dépenses par habitant. Les dotations sont à cet égard déterminantes au sein des ressources puisqu'elles ont été constituées très largement par la transformation de pans entiers de la fiscalité locale au cours des dernières années, tels que la part salaires de la taxe professionnelle ou la vignette. On devrait donc probablement accentuer la péréquation à partir de ces dotations, et ne pas se limiter à la redistribution de la croissance annuelle des ressources. Ce nouveau mode de péréquation requerra une analyse fine.
La situation des régions est différente puisque celles-ci demeurent très liées à l'Etat par des politiques conventionnelles. Des ajustements devront sans doute être apportés, notamment sur les infrastructures et les universités.
S'agissant des relations entre l'Etat et les collectivités, deux points majeurs font l'objet d'âpres discussions. En premier lieu, il faut absolument interdire la prolifération des normes et les « transferts rampants », c'est-à-dire la poursuite de l'intervention de l'Etat dans des compétences transférées et l'attribution aux collectivités de politiques que l'Etat pourrait mener lui-même. A ce titre, le comité des finances locales a rejeté hier, à l'unanimité, un décret portant sur les affaires sociales, et je serais amené à examiner plusieurs amendements déposés au projet de loi « Grenelle II » qui ont des incidences sur les finances locales. Il importera également de s'attaquer au « stock » des normes, le travail sur les flux commençant à porter ses fruits. Des progrès ont été enregistrés en matière d'évaluation des normes et des charges, mais le Gouvernement et les parlementaires doivent à présent se montrer plus rigoureux.
En second lieu, a émergé l'idée de réguler la dépense à la source par la mise en place d'objectifs de dépenses locales, à l'image de l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie (ONDAM). Cette démarche me paraît totalement irréaliste et il est préférable de faire le pari de laisser les exécutifs locaux, confrontés à la raréfaction des ressources, décider eux-mêmes les ajustements à réaliser, à la condition que la multiplication des normes et les transferts rampants soient interrompus.
Concernant enfin les départements, je partage l'analyse du rapport de M. Pierre Jamet. Indépendamment des pratiques de bonne gestion qu'il convient de promouvoir, la situation des départements est très contrastée, notamment sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), parfois aggravée par le profil démographique, et elle fait craindre pour certains départements un désajustement structurel entre les recettes et des prestations sociales dont la montée en puissance est récente. Il faut donc traiter rapidement ce grave problème en mettant en place un suivi rigoureux de la situation individuelle des départements.
Dans un contexte de « politique de sécurité sociale territoriale » - l'expression est de M. Claude Bartolone - soit on considère que les départements sont les gestionnaires d'une politique définie au niveau national et ils doivent bénéficier des moyens correspondants, soit les politiques sociales relèvent de l'initiative des collectivités territoriales et les départements doivent alors disposer de marges de manoeuvre qu'ils n'ont pas aujourd'hui. A titre personnel, je me demande si la collectivité nationale pourra durablement assumer les prestations créées ces dernières années. Il reste que certains départements ne pourront objectivement pas s'en sortir à court terme et cette situation est bien un enjeu national, qui ne pourra être traité simplement par la péréquation.
M. Jean Arthuis, président - Les dépenses sociales mobilisent près des deux tiers des budgets de fonctionnement des départements. On peut se demander si les départements sont devenus des opérateurs de l'Etat, de quasi établissements publics, ou s'ils sont encore des collectivités territoriales à part entière.
M. Michel Dinet, premier vice-président de l'assemblée des départements de France (ADF), président du conseil général de Meurthe-et-Moselle - Une agence de notation s'est récemment demandée si les finances des départements sont irrémédiablement menacées par l'évolution des prestations de solidarité. Ainsi que je l'ai abordé dans mon récent rapport « Vivre ensemble dans une société solidaire », il s'agit autant d'une question de financement, spécifique aux départements, que de société, sur la capacité de notre pays, dans le cadre du pacte républicain, à servir des allocations qui constituent des droits universels et reposent sur la solidarité nationale. Or trois prestations créées au cours des dernières décennies - l'APA, la PCH et le RMI puis le RSA - sont de même nature puisqu'elles sont versées sur tout le territoire et sur une base individuelle, et que leurs règles d'octroi sont fixées au niveau national. Elles sont en cela spécifiques et s'imposent aux budgets départementaux.
L'approche consistant à considérer le département comme un opérateur de politique sociale présente des risques car elle pourrait conduire à ce que des prestations, correspondant à des droits universels, soient différenciées selon les territoires. Mais si l'assiette de financement doit demeurer nationale, les départements pourraient être localement responsables de l'accueil et de l'information des personnes comme de l'élaboration et du suivi des plans d'aide et des parcours d'insertion.
Il est également difficile d'objectiviser ces dépenses dans des indicateurs de bonne gestion puisque leur volume est avant tout lié à la situation économique et démographique locale. Ainsi le décalage entre les dépenses budgétées et réelles est très important puisqu'il était évalué à 4 milliards d'euros fin 2009 au niveau national. En Meurthe-et-Moselle, il a atteint 153 millions d'euros et a été compensé par une augmentation de la fiscalité locale. Cette marge de manoeuvre est cependant épuisée et l'autonomie fiscale des départements s'est réduite, de sorte que je crains de ne plus être en mesure, dès 2011, d'inscrire au budget toutes les dépenses sociales obligatoires. Plusieurs associations représentatives des publics concernés manifestent aussi leur inquiétude sur une possible évolution vers la différenciation des prestations selon les départements.
Le débat sur le périmètre de ces prestations sociales et leurs modalités de financement doit être conduit par le Gouvernement et la représentation nationale, mais il me semble que l'ADF pourrait initier une réflexion sur l'inscription des dépenses afférentes à ces trois prestations dans un budget annexe étanche, non fongible avec le budget général du département. A la différence d'autres politiques telles que la construction et la réhabilitation des collèges, les exécutifs locaux sont liés par le caractère universel et obligatoire de ces prestations.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Qu'en est-il des sapeurs-pompiers ?
M. Michel Dinet. - Il faut régler la question de ces allocations individuelles avant d'aborder les autres problèmes, par exemple les transferts de personnels et de la compétence sur les routes, ou le renouvellement permanent des normes de sécurité.
M. Pierre Jamet, directeur général des services du conseil général du Rhône. - La spécificité des départements réside effectivement dans l'octroi des prestations sociales individualisées, dont ils ne maîtrisent ni le périmètre ni l'évolution ou les critères d'éligibilité. Dans la plupart des pays européens, ces prestations ont d'ailleurs été transférées aux collectivités locales car elles se distinguent des prestations de sécurité sociale, fixées par un barème, en ce qu'elles supposent une appréciation individuelle de la situation et de l'environnement socio-économique du bénéficiaire.
Ces prestations ne sont pas non plus assimilables entre elles, même si elles ont pour point commun d'avoir été largement sous-évaluées lors de leur adoption par le Parlement, de 30 % environ s'agissant de l'APA. Si on ne peut réellement prédire où s'arrêtera l'extension du champ des personnes éligibles à la PCH, compte tenu des perspectives ouvertes par la loi du 11 février 2005 sur les personnes handicapées, l'évolution de l'APA peut être mieux anticipée, en fonction des tables démographiques. Le RSA est quant à lui lié au cycle économique et sa forte augmentation est corrélée à la crise, mais la progression du « RSA socle », qui est à la charge des départements, est largement supérieure aux prévisions initiales. La sensibilité des départements à l'évolution de l'une ou l'autre de ces prestations est donc très variable, ce qui implique un suivi attentif de leur capacité à faire face aux surcroîts de dépenses dans les deux années à venir.
Troisième observation, je constate une réelle méconnaissance des réalités locales et un manque de réactivité au sein de l'administration centrale, faute de disposer d'instruments de gestion des politiques décentralisées. Cette carence, qui avait déjà été constatée pour le RMI, est encore aggravée s'agissant du RSA.
Quatrième point, j'ai proposé de modifier les structures budgétaires afin de distinguer ce qui relève des obligations légales, de l'autonomie des départements et des dépenses contraintes par la contractualisation avec les structures publiques. Ces dernières s'imposent aux départements avec une certaine « brutalité », tant en termes de montant que d'échéances.
La réflexion globale sur le financement de ces dépenses, au-delà de 2011, s'impose aussi car on ne dispose plus d'aucune lisibilité sur les recettes des départements, dont l'autonomie fiscale a été significativement réduite. En outre, les récentes simulations de l'administration étaient incomplètes et comportaient de nombreuses erreurs. La reprise des recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) depuis le début de 2010 est très inégale selon les départements - recul pour certains, progression de près de 40 % pour le Rhône - et leur évolution au regard des recettes globales de fonctionnement, dès avant la crise, a masqué la réalité du financement des dépenses sociales.
Enfin je suis convaincu de la nécessité d'élaborer des référentiels et « grilles de lecture » par prestation et par niveau démographique ou socio-économique plutôt que des standards précis de comparaison entre départements.
M. Jean Arthuis, président. - Après ces trois prises de paroles, je crois qu'il y a un diagnostic partagé : les départements sont à la veille de subir un effet de ciseau qu'ils ne pourront pas surmonter sans une réforme structurelle de leur mode de financement. Bien évidemment, tous doivent faire des efforts de maîtrise des dépenses publiques. La période 2010-2011 constitue un moment où il sera possible d'affiner le diagnostic. On constate également des inégalités flagrantes, notamment dans la part des DMTO que perçoit chaque département. Il en va de même pour la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour laquelle il subsiste un élément forfaitaire qui date de 1992 et qui est, en soi, une véritable injustice, notamment entre les départements ruraux.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je relève trois points particulièrement importants qui résultent du début de la table-ronde. En premier lieu, il existe une contrainte globale, indiquée par M. Gilles Carrez. Les collectivités territoriales doivent travailler à masse constante de tous les transferts de l'Etat dans un contexte d'un chemin de convergence de nos finances publiques. Réformer sous une contrainte de constance en euros courants est un exercice particulièrement difficile. En second lieu, je voudrais souligner l'urgence du texte sur le cinquième risque. Il s'agit d'un élément important de visibilité qui nous manque quand nous traitons des finances départementales. Afin de dégager des marges de manoeuvre sur ce sujet, notre mission commune d'information au Sénat avait notamment évoqué la solidarité intergénérationnelle, c'est-à-dire le gage sur successions, qui permettrait de rééquilibrer les balances de cette fonction sociale qui est naturellement de plus en plus nécessaire. Elle pèse d'ailleurs tout particulièrement sur les petits départements ruraux et vieillissants.
En troisième lieu, je tiens à souligner la différence entre dépenses de guichet et dépenses autonomes. Les premières doivent être financées par des ressources identiques partout sur le territoire pour la mise en oeuvre des mêmes droits pour tous. A contrario, les dépenses autonomes doivent être financées par des ressources autonomes pour autant que la collectivité en prenne la responsabilité vis-à-vis de son corps électoral. A ce titre, je suis convaincu qu'il existe des marges de manoeuvre, même si elles sont certainement inégales selon les départements.
M. Philippe Adnot. - Je souscris à l'idée de sortir les trois allocations des comptes des départements. Mais en ce cas, il faut également mettre en place un ticket modérateur qui empêchera les dérives et sera un facteur de responsabilisation. D'ici deux ans, les départements ne seront plus en mesure d'autofinancer ces dépenses de guichet, sauf, peut-être, une dizaine d'entre eux très bien pourvus. Il apparaît crucial d'interdire la production de normes nouvelles. Il ne faut toutefois pas être naïf : la réalité est plus ambivalente. Des normes, que, par ailleurs, nous votons, apparaissent tous les jours. Dans un tel contexte, il ne semble pas possible de maîtriser la dépense car tout concourt à une augmentation des charges.
M. François Rebsamen. - J'adhère entièrement à la proposition de sortir les trois allocations des comptes des départements. Il serait également possible de rétablir les droits de succession. Je rejoins M. Philippe Adnot sur la question des normes. Tous les jours, des normes nouvelles « tombent » sur les collectivités territoriales et nous y participons allègrement. Je voudrais aussi insister sur la situation des services départementaux d'incendie et de secours. Ils sont parfois sous la tutelle partagée des communes, des départements et de l'Etat ce qui, au final, nuit à la bonne maîtrise d'un secteur qui est pourtant essentiel aux yeux des Français. Il en va de même pour les polices municipales.
M. Claude Belot. - La situation est grave. J'ai quitté mes fonctions de président de conseil général de la Charente-Maritime, il y a deux ans, avec un ratio de solvabilité s'élevant à deux ans. Je vivais le département comme un outil extraordinaire pour aménager un territoire. En deux ans, le reversement de la situation a été total. Le ratio de solvabilité s'élève désormais à huit ans à cause de la baisse de l'autofinancement et de l'augmentation de la dépense non maîtrisable. La situation se dégrade à une vitesse colossale. D'ici deux ans, mon département aura atteint le maximum de ce qu'il est possible d'emprunter et il aura dû renoncer à tout projet d'investissement.
Il faut rétablir le ticket modérateur car je constate que la logique des guichets ouverts conduit à accorder abusivement trop de prestations. Pour l'APA, je note également un phénomène inquiétant. Les départements qui engrangent les ressources ne sont pas toujours ceux qui payent in fine. Par exemple, après leur vie active, de nombreuses personnes reviennent s'installer dans un département rural, qui doit leur verser l'APA. Or ces personnes ont contribué au financement de cette prestation dans un département plus peuplé. Avec de tels schémas, certains départements vont être ruinés.
M. Roland du Luart. - Je suis d'accord avec l'idée qu'il faut sortir l'APA, le RSA et la PCH des comptes des départements. Sans quoi, à terme, nous nous exposons à des conséquences catastrophiques.
Pour autant, il me semble trop facile de demander à l'Etat de prendre en charge ces prestations alors qu'il a lui-même perdu près de 25 % de ses recettes fiscales avec la crise. Nous devons tous devenir responsables. Les départements doivent moins gaspiller l'argent public. Le citoyen doit également être plus responsable et ne pas abuser du guichet ouvert. Plus globalement, l'ensemble de la nation doit, d'urgence, ouvrir les yeux : on ne peut plus vivre comme avant.
Aujourd'hui, onze départements connaissent une grave crise. Je crains que, demain, ce chiffre soit beaucoup plus élevé.
M. Albéric de Montgolfier. - Avant les années 2000, les allocations départementales étaient des allocations de secours destinées, par exemple, à la protection de l'enfance. A partir de 2001 et la création de l'APA, nous sommes subrepticement entrés dans une dimension nouvelle : les départements sont devenus pourvoyeurs de prestations universelles. Le RMI-RSA et la PCH s'inscrivent dans ce parcours.
Nous savions, dès l'origine, que ce changement aurait des conséquences profondes puisque l'APA n'a jamais été financée à 50 % et la courbe démographique conduisait naturellement à une augmentation de la dépense.
Il faut s'interroger sur le retour au système originel dans lequel la vocation du département serait de financer la protection dépendance pour ceux qui ne peuvent pas se l'offrir. Pour le reste de la population, il serait souhaitable de développer un mécanisme assurantiel relevant de la responsabilité individuelle. Aujourd'hui, le vieillissement de la population est tel qu'aucun système public ne pourra, à lui seul, assurer le financement de la dépendance. La fiscalité n'y suffirait pas.
M. Claude Haut. - Nous partageons la même analyse. Je m'inquiète cependant de la piste, évoquée ici et là, de la création d'un ONDAM pour les collectivités territoriales. Une telle solution serait aberrante et irréaliste puisque les ONDAM ne sont jamais respectés. Il sera difficile d'arrêter les nouvelles normes et les transferts rampants.
Surtout, il ne faudrait pas que la discussion prospective nous conduise à tirer un trait sur le passé. Les difficultés actuelles de certains départements proviennent largement du fait qu'ils ont dû supporter des dépenses qui relevaient de la solidarité nationale et qui, pourtant, n'ont pas été compensées par l'Etat. Il serait vivement souhaitable que les départements puissent récupérer, au moins une partie, des quatre milliards d'euros qu'ils ont avancés à ce titre. Il ne sera pas aisé de régler les problèmes qui sont devant nous mais les difficultés passées ont pesé sur les finances départementales et ont laissé des traces durables.
M. Jean Arthuis, président. - La seconde table-ronde va nous permettre d'entendre deux présidents de conseils généraux qui ont connu des difficultés pour élaborer leurs budgets.
M. Claude Bartolone, président du conseil général de la Seine-Saint-Denis. - Nous ne disposons pas de deux ans devant nous pour observer l'évolution des finances départementales. Dans deux ans, nous serons nombreux à être morts. Je ne peux pas accepter que l'on disqualifie la parole des présidents de conseils généraux en leur opposant systématiquement des arguments de mauvaise gestion. Dans le cas de la Seine-Saint-Denis, la critique qui nous est faite concernant le niveau des charges salariales ne tient pas compte du fait que nous avons hérité de l'ancien département de la Seine une compétence spécifique en matière de politique de la petite enfance et un nombre de crèches important.
Les départements constituent un filet de protection sociale. D'un coté, nous avons l'obligation de payer l'APA, la PCH et le RSA. De l'autre, rien ne nous laisse espérer une amélioration de la situation économique. Les dépenses vont donc augmenter ou, à tout le moins, rester à un niveau élevé. La situation devient inextricable, d'autant plus que la Seine-Saint-Denis est à la fois le département le plus jeune et le plus pauvre de France. L'écart entre ce que donne l'Etat sur ces prestations obligatoires et ce qu'elles coûtent est de 700 millions d'euros sur un budget de 1 580 millions d'euros. Je devrais, par ailleurs, avoir l'obligation de programmer la construction et la rénovation de dix collèges pour répondre à l'évolution démographique du département. Mais, aujourd'hui, compte tenu du niveau de dépenses sociales obligatoires, des difficultés économiques que nous connaissons et du manque de recettes, nous sommes obligés, pour essayer d'équilibrer le budget, de réduire l'investissement. Nous ne sommes ainsi pas en mesure d'accueillir dans de bonnes conditions les élèves des collèges pour les années qui viennent.
Quelle est la marge de liberté dont disposent encore les collectivités locales dans leur gestion budgétaire ? Les dépenses non obligatoires, comme la culture ou le sport, deviennent des variables d'ajustement. Par ailleurs, l'Etat exerce un véritable « chantage » qui est bien connu, quand il exige des cofinancements sur des projets d'investissements. Nous l'avons vu pour le plan Universités ou les transports. En Seine-Saint-Denis, avec la présence de l'aéroport de Roissy, nous devons aussi supporter les coûts résultant de la présence de nombreux mineurs isolés étrangers, sans aucune compensation de l'Etat. Or dans le même temps nos recettes ont été amputées par la suppression de la taxe professionnelle, alors que l'on continue à nous maintenir le ticket modérateur et que le nouveau fonds de péréquation des DMTO va prélever 50% de l'augmentation de leur produit, sans tenir aucun compte de nos charges. Le système de péréquation doit être revu et il faut partager également les dépenses de prestations. Sinon, malgré la hausse de la fiscalité et la baisse de nos dépenses de fonctionnement, la situation restera ingérable.
M. Jean Arthuis, président. - Je salue l'arrivée du ministre M. François Baroin. A ce stade de nos débats, nous avons évoqué la perspective d'une stabilité des dotations de l'Etat aux collectivités locales pour 2011, mais aussi la nécessité d'en revoir la répartition. Nous avons également abordé la question d'une distinction plus affirmée entre les dépenses obligatoires, pour lesquelles les conseils généraux agiraient, en quelque sorte, comme des opérateurs de l'Etat, et les dépenses autonomes. Enfin, tous les participants ont relevé l'urgence à traiter la situation des départements et la réduction de leurs marges d'autonomie.
M. Gérard Roche, président du conseil général de Haute-Loire. - Je suis un peu le « petit poucet » de cette réunion ! Par rapport à la déclaration de M. Claude Belot, il est important de souligner la compétence historique des départements qui sont chargés de soutenir et d'animer les territoires. S'ils devaient limiter leur action en ce domaine, ce serait catastrophique pour la fracture territoriale, surtout dans les zones rurales.
Dans mon département, nous avons établi une projection budgétaire précise jusqu'en 2014. Résultat : en 2011, nous n'avons plus d'épargne nette, en 2012, plus d'épargne brute c'est-à-dire que nous ne pouvons plus payer notre dette, et en 2014, il nous manque 7 millions d'euros pour boucler le budget de fonctionnement !
Face à cette situation nos trois objectifs sont de faire des économies, grâce à une baisse annuelle de 3% des dépenses de fonctionnement, de nous faire entendre pour que soit mise en place une péréquation dynamique et d'agir pour obtenir un financement supportable des trois prestations. Celles-ci représentent en 2010 un surcoût de 32 millions d'euros non compensés sur un budget global de 240 millions d'euros. Comme département rural, nous avons de plus le problème des agriculteurs au forfait qui seraient susceptibles de bénéficier du RSA « socle » qui est de ce fait une vraie « bombe à retardement ». Il est nécessaire de prendre en compte le cinquième risque mais il est urgent de régler d'abord la question de ces prestations.
Le fait que je me sois associé à la démarche de mes collègues présidents de conseils généraux a pu surprendre, mais je considérais que l'on ne prenait pas en compte l'urgence ni le caractère catastrophique de la situation.
Il serait trop facile de limiter ce débat à une opposition gauche/droite alors qu'il s'agit d'un débat de fond entre conseils généraux et l'Etat. Je suis personnellement très fier de m'être associé à cette démarche.
M. Michel Dinet. - Je reviens sur la notion de dignité évoquée par mon collègue. Aujourd'hui il m'est impossible de garantir la sincérité de mon budget et la réalité de son équilibre, mais je trouve insupportable la présomption de mensonge que certains font peser sur les déclarations des responsables des départements. S'agissant de la proposition de ticket modérateur sur les prestations dépendance, je vois mal comment on pourra le calculer ! En tout cas, il n'est pas possible de refuser d'informer les bénéficiaires potentiels sur de nouvelles prestations dans le seul but de ne pas déséquilibrer les comptes !
M. Jean Arthuis, président. - Les grandes réformes exigent que l'on sorte de considérations trop marquées politiquement.
M. Eric Jalon, directeur général des collectivités locales. - Il m'est difficile de répondre aux problématiques que vous soulevez car elles relèvent plutôt du directeur général de la cohésion sociale. Je dois cependant souligner que l'effet de ciseau est ancien. Il date du début des années 2000 et la baisse des DMTO n'en a été que le révélateur. En outre, s'il y a bien un lien entre la diminution de la capacité d'autofinancement des départements et l'évolution des trois prestations, il n'y a pas une adéquation parfaite entre la situation financière d'un département et son exposition à ce type de dépenses. Il faut aussi tenir compte des choix de gestion. Une approche plus fine distinguant les situations particulières est donc indispensable.
M. François Fortassin. - La part de l'aide sociale dans les budgets départementaux a augmenté de 50 % en dix ans. Et en situation de crise, ces dépenses progressent encore alors que nos recettes diminuent. J'en appelle à l'esprit de responsabilité des élus nationaux.
M. Adrien Gouteyron. - Je veux intervenir après les propos du président du conseil général de Haute-Loire. Il a insisté sur le rôle d'aménageur des départements. La crainte des communes est effectivement très grande au sujet des répercussions sur les budgets communaux des difficultés financières des départements et d'une diminution de leur participation. Je crois aussi à la nécessité d'une réforme globale notamment sur le cinquième risque et si nous sommes en difficulté, c'est que nous avons trop attendu, ce qui nous contraint de mener toutes les réformes, dont celle des retraites, en même temps. Les parlementaires, sur ce sujet comme sur d'autres, ne doivent plus tenir des discours différents selon leurs interlocuteurs, mais je mesure que la tâche qui nous attend est immense.
M. Jean Arthuis, président. - Nous sommes mis au défi de montrer que nous sommes capables de faire vivre la démocratie dans des temps difficiles et de faire preuve d'imagination. L'exemple des maisons d'assistantes maternelles, que nous avons ouvertes en Mayenne....
M. Gérard Roche. - et en Haute-Loire ...
M. Jean Arthuis, président. - Cet exemple montre que l'on peut se dégager de réglementations et de procédures inutilement contraignantes et inventer des solutions adaptées et innovantes. Mais pour les maisons d'assistantes maternelles, il a fallu le vote d'une proposition de loi. Il faut aussi cesser de produire en permanences de nouvelles normes, comme sur les détecteurs de fumées, les produits « bio »...
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat. - Je suis élu local depuis quinze ans et je connais bien la schizophrénie permanente de l'élu local dans ses fonctions nationales...Je ne laisserai pas sans réponse la démarche engagée par plusieurs présidents de conseils généraux et, notamment, M. Claude Bartolone. Nous sommes à un rendez-vous historique sur la question des déficits et des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales. C'est le principe d'une responsabilité partagée que nous ferons prévaloir en loi de finances pour 2011. Mais il faut avoir l'honnêteté de reconnaître que toutes les collectivités territoriales n'ont pas été vertueuses, et M. Claude Bartolone est bien placé pour le savoir comme héritier d'une gestion longtemps non-vertueuse.
La situation que connaît la Grèce a conduit à faire jouer la solidarité européenne, mais elle inquiète aussi l'ensemble de la collectivité nationale et nous impose un devoir de responsabilité. Dans ce contexte, même si les arbitrages n'ont pas encore été rendus, je vous indique que je suis missionné pour établir des propositions budgétaires compatibles avec les engagements européens de la France, et donc, que j'examinerai sérieusement la piste de l'évolution à zéro valeur proposée par Gilles Carrez pour les concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Mais cette perspective est indissociable d'un approfondissement de la péréquation.
Pour les départements qui sont dans de grandes difficultés budgétaires, nous mettrons en place des solutions rapides.
Quelques éléments de fait doivent être rappelés : en premier lieu, les départements ont fait appel à de nouvelles recettes fiscales. L'Etat, pour sa part, a respecté strictement ses obligations constitutionnelles de compensation qui représentent 10 milliards d'euros au total depuis 2002. Nous avons également reconduit le Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) à hauteur de 500 millions d'euros en 2010 et nous avons prévu une clause de rendez-vous lors de la création du RSA.
Quant à l'augmentation des prestations, elle est d'abord la conséquence de la crise qui a entraîné l'augmentation du nombre de chômeurs en même temps que la diminution de nos recettes fiscales. L'évolution démographique est un mouvement de fond qui impacte la prestation dépendance mais aussi les dépenses de logement et les retraites. Les dépenses de l'APA pourraient effectivement être mieux maîtrisées par les départements. Le premier ministre fera des propositions dans ce domaine dans les prochains jours.
La question des finances des départements n'est pas un débat gauche-droite. Elle appelle à une réflexion très large sur les inégalités géographiques et leur prise en compte à travers la péréquation. Quant à l'application des normes, c'est un domaine qui pourrait être source d'économies considérables et dans lequel l'Etat doit être exemplaire.
M. Jean Arthuis, président. - Ces propos sont encourageants et démontrent qu'il existe des moyens d'améliorer la gestion. Je cède la parole à Gilles Carrez pour tirer les enseignements de cette table ronde.
M. Gilles Carrez. - La réunion a été utile et très constructive. Elle a permis d'aborder les réalités concrètes et de poser en même temps des questions plus générales, celles de la solidarité nationale, de l'équité intergénérationnelle, du niveau des curseurs de la législation nationale. Ces allers-retours entre les expériences diverses des départements et la dimension nationale renforce l'esprit de responsabilité de ceux qui exercent à la fois des fonctions locales et des mandats nationaux. Si le mouvement de ciseau est ancien, sa prise de conscience est récente car on mesure désormais sa violence et sa rapidité. Il y a donc urgence à prendre des mesures immédiates, mais cela ne doit pas empêcher une réforme plus globale, notamment sur la dépendance. Le sujet des finances des départements mérite d'être abordé dans le cadre d'une approche non partisane et cela part d'un diagnostic partagé.
Jeudi 6 mai 2010
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Deuxième loi de finances rectificative pour 2010 - Examen des amendements
La commission examine les amendements sur le projet de loi n° 424 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2010 (M. Philippe Marini, rapporteur général).
La commission propose le rejet de la motion n° 18 tendant à opposer la question préalable, présentée par MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils, M. Billout, Mme David et les membres du groupe CRC et SPG. Puis, elle examine les amendements déposés sur lesquels elle prend les positions suivantes :