Lundi 30 novembre 2009
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Loi de finances pour 2010 - Suppression de la taxe professionnelle - Communication (suite)
Au cours d'une séance tenue dans la soirée, la commission a entendu la suite de la communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le dispositif de suppression de la taxe professionnelle (préfiguration de l'amendement de seconde partie du projet de loi de finances pour 2010).
M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé les positions déjà adoptées par la commission des finances, devant permettre de résoudre la contradiction entre les effets du barème de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et les disparités territoriales dans la répartition des bases de cette cotisation :
- la mise en place d'un régime territorialisé, dit « micro », de répartition de la CVAE pour les communes et intercommunalités. Cette répartition prendrait en compte, pour chaque territoire, l'ensemble des bases de valeur ajoutée des entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 152 500 euros, auxquelles serait appliqué un taux moyen national de CVAE ;
- la création d'un régime de répartition péréquateur, dit « macro », pour les départements et les régions.
Plusieurs difficultés sont toutefois apparues dans l'application de ces propositions :
- d'une part, les communes et intercommunalités où le taux de CVAE résultant du barème serait supérieur au taux moyen national seraient perdantes dans l'application du dispositif de répartition « micro » ;
- d'autre part, ce dispositif « micro » de répartition ne serait pas nécessairement péréquateur, certaines des communes et intercommunalités les moins prospères - par exemple, dans les départements les plus industriels ou les communes rurales n'ayant qu'une usine importante sur leur territoire - pourraient également se révéler perdantes.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors proposé un nouveau dispositif, présentant les caractéristiques suivantes :
- le principe d'une base de valeur ajoutée territorialisée avec un seuil de 152 500 euros serait maintenu ;
- cette base se verrait appliquer un taux uniforme d'imposition de 1,5 % ;
- les entreprises continueraient toutefois à acquitter la cotisation selon les modalités résultant du barème d'imposition voté en première partie de la loi de finances ;
- la différence entre l'application d'un taux uniforme de 1,5 % et les cotisations des entreprises ferait l'objet d'un dégrèvement à la charge de l'Etat ;
- enfin, le principe de la cotisation minimale de 250 euros serait maintenu.
Certes, l'Etat demeurerait contributeur fiscal local mais ce dispositif serait neutre budgétairement à court terme, le coût du dégrèvement, évalué à 4,1 milliards d'euros en 2011, s'imputant intégralement sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle que l'Etat aurait dû verser aux collectivités territoriales. Du point de vue des collectivités territoriales, la part relative du produit fiscal serait donc plus importante à l'issue de la réforme.
Les avantages du dispositif proposé sont nombreux : l'application d'un taux uniforme aux entreprises permettrait de remédier aux effets résultant des disparités en termes de structure économique des territoires, les entreprises ne verraient pas leur imposition augmenter, l'Etat assumerait l'entière responsabilité de l'allègement de la fiscalité des entreprise et, enfin, les collectivités territoriales se verraient affecter une plus grande part de produit fiscal, ce qui améliorerait la réforme au regard du respect du principe constitutionnel d'autonomie financière.
Par rapport à une dotation de compensation indexée sur l'inflation, le dégrèvement n'entraînerait pour l'Etat qu'un faible coût budgétaire, égal au taux de progression du produit intérieur brut en volume. Ce coût doit être relativisé eu égard aux gains fiscaux réalisés par l'Etat en période de croissance économique. Par ailleurs, il sera toujours possible de modifier le barème de la cotisation.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que ce dispositif permet de « sortir par le haut » du débat sur la répartition des ressources fiscales entre collectivités territoriales. En effet, toutes les collectivités se verraient attribuer un produit supplémentaire de CVAE résultant du dégrèvement. Les départements pourraient ainsi transférer plus facilement une part de CVAE au « bloc communal ».
Le « bloc communal » bénéficierait, en application de ce dispositif, d'un remboursement de dégrèvement de CVAE supérieur au montant de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, ce qui nécessitera le transfert à l'Etat de ressources fiscales à hauteur de 580 millions d'euros. Les départements et les régions, quant à eux, verraient le dégrèvement s'imputer intégralement sur la dotation de compensation qui leur serait versée.
La commission des finances avait validé une hausse de l'attribution de CVAE au « bloc communal », pour la porter à une fraction comprise entre 27 % et 30 % du produit total. Etant donnée l'augmentation du produit global de la CVAE permise par le dispositif du dégrèvement, une hausse réduite à 26,5 % de cette fraction pourrait être envisagée ainsi que, parallèlement, le transfert, du « bloc communal » aux départements, d'une part, de la fraction régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties restant affectée au niveau communal dans le texte transmis au Sénat et, d'autre part, de la moitié du produit de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau pour sa part « énergie », soit un transfert total de l'ordre du milliard d'euros.
M. Jean Arthuis, président, a souligné les mérites du dispositif proposé. Celui-ci présente l'avantage de la simplicité en s'affranchissant d'un barème et de modalités de répartition du produit de la CVAE complexes. Le coût du dégrèvement serait limité pour l'Etat. Enfin, le produit de la CVAE serait reversé, pour 25 % aux régions, pour 26,5 % au « bloc communal » et pour 48,5 % aux départements, sans qu'un transfert de taxe d'habitation aux départements soit nécessaire.
M. Denis Badré, après avoir félicité le rapporteur général pour l'ingéniosité du dispositif proposé, s'est interrogé sur le risque que l'Etat ne soit tenté de réduire le taux d'imposition à la CVAE pour compenser les effets du dégrèvement.
M. Jean Arthuis, président, a souligné que, quel que soit le dispositif choisi, ce risque existe.
M. Edmond Hervé a souhaité que soient rappelées les modalités d'imposition des artisans à la cotisation foncière des entreprises (CFE), votées en première partie du projet de loi de finances.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que les artisans ne sont pas exonérés de CFE mais seulement de CVAE. L'amendement voté en première partie a eu pour objectif de traiter de manière identique les artisans indépendants et ceux exerçant sous le régime de société. Seules les modalités d'application de la CFE aux professions libérales soumises au régime des bénéfices non commerciaux sont particulières puisque, pour celles qui emploient moins de cinq salariés, l'assiette d'imposition à la CFE est égale à 5,5 % de leurs recettes fiscales.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le Sénat a souhaité que les artisans soient assujettis à la CFE mais qu'ils bénéficient d'une réduction de leurs bases d'imposition, selon les mêmes modalités que pour leur imposition actuelle à la taxe professionnelle.
M. Jean-Claude Frécon a relevé l'intérêt potentiel du dispositif proposé. Il a cependant souhaité que de nouvelles simulations soient communiquées aux membres de la commission. Il a regretté la précipitation dans laquelle est conduite la réforme de la taxe professionnelle. En effet, le temps réduit dont disposent les parlementaires ne permet pas d'examiner l'ensemble des hypothèses envisageables. Enfin, il a estimé que, en dépit de leurs imperfections, les dégrèvements sont préférables à de simples dotations de l'Etat dans la mesure où ils sont dynamiques.
Réagissant aux propos de M. Jean-Claude Frécon, M. Jean Arthuis, président, a déclaré que l'organisation de réunions régulières a toutefois permis d'affiner progressivement la réflexion commune des membres de la commission.
Après avoir observé qu'un travail réalisé sous une contrainte de temps conduit à de meilleurs résultats, M. Gérard Longuet a formulé trois observations générales :
- le fait d'asseoir les recettes fiscales locales sur la valeur ajoutée constitue un progrès, dans la mesure où cette assiette est répartie sur l'ensemble du territoire et où son dynamisme résulte de l'activité économique ;
- le choix d'un taux non modulable pour la CVAE a, sur le plan des principes, le mérite d'apporter aux entreprises une sécurité appréciable ;
- dans le cas où la politique économique du Gouvernement conduirait à favoriser tel ou tel secteur d'activité, les ressources des collectivités territoriales ne seraient pas affectées.
Enfin, M. Gérard Longuet s'est interrogé sur les conséquences éventuelles du dispositif proposé sur le budget de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'accroissement de l'assiette de l'impôt, c'est-à-dire de la valeur ajoutée des entreprises redevables, conduira mécaniquement à augmenter le montant des dégrèvements payés par l'Etat aux collectivités territoriales.
M. Gérard Longuet a estimé que le franchissement par certaines entreprises des seuils prévus par le barème d'imposition voté en première partie de la loi de finances pourrait nuancer ce processus, puisqu'elles deviendraient directement contributrices. Le surplus de recettes issu du dépassement par les entreprises du seuil de 500 000 euros de chiffre d'affaires devrait équilibrer le coût, pour le budget de l'Etat, de la dynamique globale de l'assiette. Il a toutefois souligné qu'une évaluation plus précise de ce double effet est nécessaire.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le « bloc communal » devrait bénéficier selon le nouveau dispositif envisagé d'un dégrèvement de CVAE d'environ 830 millions d'euros, en remplacement de la compensation proposée initialement par le Gouvernement, soit un montant de 580 millions d'euros de recettes supplémentaires. Alors que cette compensation pourrait se voir indexée sur l'inflation, les dégrèvements tendront, pour leur part, à évoluer au rythme de la croissance du PIB. La question de l'écart de taux entre la valeur ajoutée et l'évolution des prix est un enjeu qui n'est pas vraiment significatif : ainsi, une croissance de 2 % en volume produirait pour l'Etat un surcoût de l'ordre de 80 millions d'euros.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que le risque budgétaire est ainsi minime, surtout au regard du montant total de l'effort financier de l'Etat envers les collectivités territoriales, qui représente 97,5 milliards d'euros en 2010 à périmètre constant (hors réforme de la taxe professionnelle). En outre, dans le cas où l'Etat souhaiterait récupérer le surcoût qui resterait à sa charge au terme du système de dégrèvements proposé, il dispose de nombreux instruments pour y parvenir. Au total, les conséquences éventuelles du dispositif proposé sur le budget de l'Etat apparaissent donc supportables.
M. Gérard Longuet a souligné que le développement d'entreprises de taille intermédiaire, restant sous le seuil d'imposition de 500 000 euros, aura également un impact sur le budget de l'Etat puisqu'il augmentera le montant des dégrèvements à sa charge.
M. Jean Arthuis, président, a cependant précisé que rien n'empêchera l'Etat de réviser le barème d'imposition s'il le juge utile.
M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que le produit attendu de la nouvelle CFE, soit 5,5 milliards d'euros, sera réduit par le régime spécifique d'abattement au profit du foncier industriel institué, à l'initiative de la commission, en première partie. Le Sénat ayant porté celui-ci de 15 % à 35 %, la réduction des recettes fiscales du « bloc communal » pourrait être sensible.
M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, ont évalué cet impact à 200 millions d'euros environ, qui feront l'objet d'une compensation.
M. Jean-Pierre Fourcade a fait valoir que le futur plafonnement de l'imposition des entreprises à 3 % de la valeur ajoutée aura à moyen terme des conséquences importantes sur le produit fiscal dégagé. Enfin, il a souhaité que le tableau de répartition du fonds de garantie soit actualisé en fonction des nouvelles hypothèses de travail de la commission.
Mme Marie-France Beaufils a rapproché le futur plafonnement à 3 % de la CVAE et de la CFE de l'actuel plafonnement à la valeur ajoutée de la taxe professionnelle à 3,5 %. Elle a souhaité savoir si le futur plafonnement sera lui aussi partiellement pris en charge par les collectivités territoriales, sous la forme d'un ticket modérateur.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la commission a déjà envisagé la suppression du ticket modérateur lors de sa précédente réunion.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que le futur plafonnement à 3 % sera intégralement compensé par l'Etat sous la forme de dégrèvements pris en charge au profit des collectivités territoriales.
M. Philippe Adnot s'est interrogé sur les conséquences de l'évolution de l'imposition des centrales nucléaires sur les ressources perçues par les collectivités territoriales. Il a souhaité, en particulier, en connaître les conséquences pour les communes dites « concernées » au titre des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).
M. Gérard Longuet a observé que le produit de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) serait lui aussi partagé entre les collectivités territoriales, mais à un niveau national.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé nécessaire d'approfondir ce point et d'évaluer les futurs retours résultant de l'IFER.
M. Charles Guené a déclaré que le montant du fonds de garantie, fixé à 4 milliards d'euros, baisserait progressivement en cas d'adoption du dispositif proposé par le rapporteur général. Il a ensuite estimé qu'une telle évolution conduirait à réduire d'autant la péréquation que ce fonds devait assurer entre les collectivités territoriales selon le premier projet présenté par le Gouvernement. Il s'est donc interrogé sur les nouveaux mécanismes de redistribution qui pourraient être envisagés.
M. Jean Arthuis, président, a contesté le rôle péréquateur du fonds de garantie, dans la mesure où celui-ci vise surtout à compenser les pertes de ressources des collectivités territoriales induites par la suppression de la taxe professionnelle. Il a ensuite insisté sur l'apport important du Parlement à cette réforme s'agissant du lien entre les territoires et les recettes fiscales, en faisant valoir que cette territorialisation accentuée doit s'accompagner d'une actualisation des politiques de péréquation.
M. Philippe Dallier a relevé l'existence de quatre projets successifs de réforme : celui du Gouvernement, celui de l'Assemblée nationale, la première version du projet de la commission et, enfin, sa seconde version proposée par le rapporteur général. Il a souhaité que les membres de la commission puissent disposer rapidement de simulations sur les conséquences de la mise en oeuvre de ce dernier dispositif. Enfin, il a jugé nécessaire d'inscrire dans la deuxième partie de la loi de finances une clause de rendez-vous en 2010 sur la question de la réforme de la péréquation.
M. Jean Arthuis, président, a invité les membres de la commission à s'en tenir, pour le moment, à l'objet du texte en discussion : la suppression de la taxe professionnelle en vue d'alléger la fiscalité des entreprises tout en veillant au meilleur ajustement possible du niveau des compensations aux collectivités territoriales. Les autres débats concernant la réforme des collectivités doivent avoir lieu ultérieurement.
M. Philippe Dallier a toutefois estimé indispensable de débattre de l'avenir du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF), dont une partie des ressources est assise sur les bases de taxe professionnelle.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité que la question du FSRIF soit prise en compte dans la réflexion de la commission.
M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé que la réforme repose sur la garantie d'une compensation des bases fiscales des collectivités territoriales de 2009. Il s'est inquiété du risque de remise en cause de cette logique en cas de débat simultané sur la péréquation. Il a cependant indiqué que le fonds de compensation pourrait se voir attribuer un rôle péréquateur après 2014.
M. Jean Arthuis, président, a jugé nécessaire d'ouvrir le débat sur la réforme de la péréquation avant 2014.
M. Jean-Pierre Fourcade a privilégié une refondation de la péréquation par la réforme des dotations plutôt que par l'adoption d'une redistribution complexe appuyée sur la fiscalité et la variation des compensations. Il a, en outre, proposé d'intégrer le FSRIF actuel à la dotation de solidarité urbaine (DSU).
M. Albéric de Montgolfier a souligné à son tour les mérites du dispositif proposé par le rapporteur général, en insistant sur le lien satisfaisant entre les territoires et l'imposition. Il a déploré cependant l'utilisation massive de dégrèvements qui continueront à faire de l'Etat le premier contribuable local. En outre, il s'est interrogé sur la ventilation du futur produit de l'IFER s'agissant notamment des centrales nucléaires, dont la présence est très inégalement répartie sur le territoire.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a insisté sur sa proposition d'attribuer la moitié des recettes issues de l'IFER aux départements ce qui réduirait son produit pour les communes concernées.
Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur l'impact du dispositif envisagé par le rapporteur général sur la fiscalité des entreprises.
M. Jean Arthuis, président, a relevé la neutralité absolue de ce dispositif pour ce qui concerne le niveau d'imposition des entreprises.
Mardi 1er décembre 2009
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Loi de finances pour 2010 - Examen des articles non rattachés de la seconde partie
La commission a procédé à l'examen des articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi n° 100 (2009-2010) de finances pour 2010, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général. Elle a débattu des amendements proposés par le rapporteur général, à l'exception du dispositif relatif aux ressources des collectivités territoriales, qui sera examiné mercredi 2 décembre, le matin. En outre, M. Philippe Marini, rapporteur général, a annoncé qu'il proposera, en même temps que ce dispositif, un amendement relatif aux ressources des chambres de commerce et d'industrie (CCI).
La commission a adopté sans modification l'article 35 (crédits du budget général), l'article 36 (crédits des budgets annexes), l'article 37 (crédits des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers), l'article 38 (autorisations de découvert), l'article 39 (plafonds des autorisations d'emplois de l'Etat), l'article 40 (plafonds des emplois des opérateurs de l'Etat), l'article 41 (plafonds des emplois des établissements à autonomie financière) et l'article 42 (majoration des plafonds de reports de crédits de paiement).
Puis elle a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 43 tendant à l'actualisation des valeurs locatives cadastrales.
Elle a adopté sans modification l'article 43 (prorogation du crédit d'impôt sur le revenu pour les dépenses d'équipement de l'habitation principale des personnes âgées et handicapées).
Après une intervention de Mme Nicole Bricq, elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 43 visant à renforcer les effets du plafonnement global des dépenses fiscales sur les revenus de l'année 2010.
A l'article 44 (« verdissement » graduel de la réduction d'impôt sur le revenu au titre de l'investissement locatif dite « Scellier »), après un débat dans lequel sont intervenus M. Aymeri de Montesquiou, Mme Nicole Bricq, MM. Philippe Dallier et Denis Badré, la commission a adopté trois amendements :
- le premier tendant à confirmer le caractère temporaire du dispositif dit « Scellier », en maintenant sa date d'extinction au 31 décembre 2012 ;
- le deuxième interdisant le cumul de la réduction d'impôt « Scellier » de niveau intermédiaire et d'un prêt locatif social (PLS) ;
- le troisième ayant pour objet de revenir au texte initial du Gouvernement qui prévoyait pour 2010 une diminution de cinq points de la réduction d'impôt pour les « Scellier » ne répondant pas à la norme « bâtiment basse consommation » (BBC).
A l'article 44 bis (nouveau), concernant l'assouplissement du zonage de la réduction d'impôt « Scellier », la commission, après les interventions de M. Philippe Dallier, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Paul Alduy et Gérard Miquel, a adopté un amendement proposant que la décision ministérielle d'agrément, pour l'éligibilité au dispositif, porte sur l'ensemble des logements d'un territoire communal et non plus sur des logements pris individuellement.
La commission a ensuite décidé de réserver son vote sur l'article 45 (« verdissement » graduel dans le neuf du crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt contracté pour l'acquisition de l'habitation principale). Cette décision a fait suite à un débat, dans lequel sont intervenus MM. Jean Arthuis, président, Philippe Dallier, Jean-Paul Alduy et Denis Badré, sur l'opportunité d'adopter un amendement, présenté par M. Philippe Marini, rapporteur général, tendant à transformer en prêt à taux zéro (PTZ) le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt institué par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).
La commission, à ce stade, a décidé d'adopter sans modification l'article 45 bis (nouveau), qui assujettit à l'impôt sur le revenu une partie des indemnités journalières perçues par les victimes d'un accident du travail. M. Philippe Marini, rapporteur général, a cependant indiqué qu'il est susceptible de proposer ultérieurement un amendement permettant de rendre opérationnel le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.
Puis la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 45 ter (nouveau), relatif au régime d'imposition au titre des revenus fonciers du produit de la location d'une résidence de tourisme située en zone de revitalisation rurale (ZRR).
Elle a adopté sans modification l'article 45 quater (nouveau), concernant le régime de reprise de la réduction d'impôt pour investissement dans une résidence de tourisme située en ZRR, et l'article 45 quinquies (nouveau), qui proroge la réduction d'impôt sur le revenu dite « Madelin ».
Après un large débat dans lequel sont intervenus Mme Nicole Bricq et MM. Albéric de Montgolfier, Philippe Adnot, Gérard Miquel, Éric Doligé, Jean-Paul Alduy et François Marc, la commission, à l'article 45 sexies (nouveau) relatif à la réduction d'impôt au titre des services à domicile pour les activités de soutien scolaire ou de cours à domicile en cas de recours à un intermédiaire, a adopté un amendement tendant à abaisser à 3 000 euros le plafond de dépenses éligibles à ce dispositif spécifique.
A l'article 46 (prorogation pour trois ans du « prêt à 0 % » avec maintien du doublement jusqu'au 30 juin 2010), elle a adopté un amendement de simplification du dispositif.
Elle a ensuite adopté sans modification l'article 46 bis (nouveau), qui élargit le champ de la déduction pour aléas des bénéfices agricoles aux aléas d'origine économique.
A l'article 46 ter (nouveau), qui proroge le crédit d'impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé des exploitants agricoles, elle a adopté un amendement limitant la prorogation à l'année 2010.
Elle a adopté sans modification l'article 47 (accélération de la montée en puissance du malus automobile à compter de 2011).
Elle a décidé de réserver son vote sur l'article 48 (création au profit des conseils régionaux d'une faculté d'augmenter la taxe intérieure de consommation TIC sur le gazole et les supercarburants pour financer les projets d'infrastructure).
Puis la commission a adopté sans modification l'article 48 bis (nouveau), instituant un délai supplémentaire pour ajuster le régime de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères après la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), l'article 48 ter (nouveau), modulant les exonérations de taxe sur le foncier non bâti dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques, l'article 48 quater (nouveau), visant à moderniser le régime de la taxe de balayage, l'article 48 quinquies (nouveau), introduisant un délai supplémentaire pour ajuster le régime de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères après la fusion d'EPCI, l'article 48 sexies (nouveau), qui offre aux communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle unique la possibilité de réviser le prix des compétences transférées, l'article 49 (imposition à l'impôt sur le revenu, pour la totalité de leur montant, des indemnités de départ volontaire à la retraite), l'article 49 bis (nouveau), ajustant les modalités de calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal, ainsi que l'article 50 (transposition de trois directives relatives à la territorialité des prestations de service en taxe sur la valeur ajoutée - TVA et au remboursement aux assujettis communautaires par un autre Etat membre - « paquet TVA »).
Après les interventions de M. Éric Doligé et de M. Philippe Adnot, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 50 bis (nouveau), portant sur les modalités d'assujettissement des câblo-opérateurs à la taxe sur les services de télévision.
Elle a adopté sans modification l'article 50 ter (nouveau), qui exonère de la taxe hydraulique perçue par Voies navigables de France (VNF) les ouvrages de production d'énergie frigorifique utilisant le refroidissement par eau de rivière, et l'article 50 quater (nouveau), prévoyant que l'annexe aux projets de loi de finances initiale relative aux opérateurs de l'Etat comporte des informations sur l'endettement et les engagements hors bilan de ces derniers.
Enfin, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 50 quinquies (nouveau), concernant la remise au Parlement d'un rapport relatif à la transposition de la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
Loi de finances pour 2010 - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
La commission a ensuite désigné MM. Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur général, Gérard Longuet, Albéric de Montgolfier, Mme Nicole Bricq, M. François Marc et Mme Marie-France Beaufils, candidats titulaires, puis MM. Charles Guené, Jean-Pierre Fourcade, Eric Doligé, Philippe Dallier, Bertrand Auban, Yves Krattinger et Michel Charasse, candidats suppléants, pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2010.
Loi de finances pour 2010 - Projet de décret d'avance - Contrôle et exploitation aériens
Puis la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur un projet de décret d'avance relatif au financement de besoins de trésorerie du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), transmis pour avis à la commission en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que le projet de décret d'avance prévoit d'ouvrir 65 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement sur le programme 824 « Avances à divers services de l'Etat » de la mission budgétaire « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics », afin de financer les besoins de trésorerie du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Il prévoit également de gager cette ouverture par une annulation de même montant. Son impact budgétaire est donc neutre.
Il a indiqué que cette augmentation imprévisible et nécessaire de l'endettement du BACEA résulte d'une baisse plus importante qu'escompté du trafic aérien, dont il a exposé les principales variations depuis le début de l'année 2009, ainsi que d'une chute des principales recettes de fonctionnement du budget annexe. Celles-ci sont en effet constituées des redevances de route, des redevances pour services terminaux de la circulation et de la taxe de l'aviation civile, qui sont directement liées au trafic de passagers et de marchandises et ont dû être révisées à la baisse en mars puis juin 2009, ce qui s'est notamment traduit par une augmentation de 100 millions d'euros de l'autorisation d'emprunt du budget annexe dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2009, du 20 avril 2009.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que cette forte diminution des recettes de fonctionnement a été prise en compte dans le budget de 2010, mais crée dans l'immédiat d'importantes difficultés de trésorerie pour le budget annexe au regard de l'échéancier des paiements et des recettes en décembre 2009, plus particulièrement entre le 18 décembre, date de mise en paiement des traitements des personnels de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) et le 24 décembre, date de perception d'importantes recettes en provenance d'Eurocontrol. Ce décalage justifie l'ouverture d'une avance de 65 millions d'euros.
Il a ensuite exposé les caractéristiques de l'avance consentie par l'Agence France Trésor, qui conduit à une nouvelle augmentation de l'autorisation d'emprunt du BACEA et prend la forme d'une avance remboursable annuellement sur huit ans, imputée sur le programme 824 « Avances à divers services de l'Etat ». Son taux est contractuellement fixe et est déterminé par rapport au taux des obligations d'Etat de maturité correspondant à la durée de l'emprunt, majoré de 5 points de base.
L'ouverture de crédits est gagée par une annulation de même montant, imputée sur la réserve légale de précaution à hauteur de 19,5 millions d'euros sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », et de 45,5 millions d'euros sur l'action 01 « Régime de retraite du personnel de la SNCF » du programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Il a considéré que cette nouvelle avance vient alourdir un endettement de moins en moins soutenable pour le BACEA. La nouvelle autorisation d'emprunt induite par le projet de décret d'avance et celle prévue dans le projet de loi de finances pour 2010 auront ainsi pour effet de porter l'endettement net à 1 173,95 millions d'euros au 31 décembre 2010, soit une augmentation d'un tiers par rapport à fin 2008. Il a exprimé son inquiétude sur cette évolution, et a déploré que la dette du budget annexe représente ainsi plus de dix-sept années d'autofinancement en 2010, contre douze en 2009. Dès lors, il a estimé qu'il sera nécessaire de poursuivre, voire d'amplifier, la recherche d'économies sur les dépenses du BACEA.
Pour conclure, M. Philippe Marini, rapporteur général, a constaté que le BACEA doit financer un besoin de trésorerie infra-annuel de quelques jours en recourant à une avance amortissable sur huit ans, ce qui ne paraît, selon lui, guère conforme aux exigences d'une bonne gestion financière. Par conséquent, il a jugé que la DGAC devrait disposer, pour ses besoins de trésorerie de fin d'exercice, d'un instrument plus adapté ou d'un découvert autorisé inférieur à une semaine.
M. Jean Arthuis, président, a estimé que le recours à un tel découvert devrait être juridiquement possible.
M. Alain Lambert s'est demandé s'il ne serait pas opportun de différer d'une semaine le paiement des salaires de la DGAC, ne serait-ce que pour sensibiliser les personnels au caractère désormais non soutenable des finances publiques, qui peut entraîner des difficultés de versement des traitements.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré comprendre ce point de vue, tout en rappelant les risques de mécontentement des personnels. Puis il a approuvé la proposition de M. Jean Arthuis, président, selon laquelle la commission pourrait rendre un avis défavorable au projet de décret d'avance, eu égard à la dérive insoutenable de l'endettement du budget annexe et au caractère inapproprié du mode de financement proposé de ses besoins de trésorerie.
La commission a donné acte de sa communication au rapporteur général et a donc émis un avis défavorable sur le projet de décret d'avance.
Mercredi 2 décembre 2009
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Loi de finances pour 2010 - Examen des articles non rattachés de la seconde partie (suite)
La commission a poursuivi l'examen des articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi n° 100 (2009-2010) de finances pour 2010, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
Sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté quatre amendements portant article additionnel avant l'art icle 43, le premier concernant la réforme du financement des chambres de commerce et d'industrie, les autres étant relatifs aux ressources des collectivités territoriales.
La commission a tout d'abord adopté un amendement relatif à la réforme du financement des chambres de commerce et d'industrie afin de garantir, au-delà de 2010, le financement de ces dernières en leur assurant une ressource fiscale autonome. La taxe additionnelle à la taxe professionnelle serait ainsi remplacée par une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises, sur la base d'une cotisation de base et d'une cotisation complémentaire.
A la suite des interventions de M M. Philippe Adnot, Michel Charasse, Jean-Pierre Fourcade et Éric Doligé, la commission a décidé de ne pas anticiper la réforme organique à venir des chambres de commerce et d'industrie. Pour cette raison, l'amendement adopté ne distingue pas qui, des chambres régionales ou départementales, procéderait au recouvrement de la taxe.
M M. Michel Charasse et Yves Krattinger ont regretté que la contribution complémentaire ne soit pas plafonnée, alors que les collectivités territoriales sont tenues de respecter le principe de la liaison des taux pour l'évolution des impôts locaux. M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué qu'un sous-amendement serait souhaitable pour préciser les modalités d'adoption de la contribution complémentaire qui, selon lui, ne devrait être votée qu'à la majorité qualifiée. M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est déclaré favorable à cette initiative.
La commission a ensuite procédé à l'examen des trois amendements relatifs à la réforme de la taxe professionnelle.
Elle a tout d'abord adopté un premier amendement tendant à instaurer deux « rendez-vous » législatifs dans la mise en oeuvre de la réforme des finances locales : le Gouvernement devrait, d'une part, remettre au Parlement avant le 1er juin 2010 un rapport sur les conséquences du présent projet de loi de finances et, d'autre part, proposer, avant le 31 juillet 2010, une modification de la ventilation des ressources au vu des résultats des simulations et de la future répartition des compétences entre collectivités.
Suite aux interventions de MM. Michel Charasse et Jean-Pierre Fourcade, la commission a décidé de préciser que le rapport permettrait également de répondre aux demandes de simulations formulées par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. MM. Philippe Dallier et Gérard Longuet se sont interrogés sur la compatibilité des mesures proposées par l'amendement s'agissant, d'une part, du dispositif de compensation qui devrait garantir aux collectivités un niveau de ressources équivalent à celui prévalant avant la réforme et, d'autre part, du dispositif de péréquation qui devrait assurer une plus grande équité entre les collectivités. M. Charles Guené a fait valoir que les scénarios demandés au Gouvernement ne devaient pas, par principe, écarter l'hypothèse d'une péréquation sur la base des ressources actuelles des collectivités. M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la difficulté d'organiser les modalités d'une péréquation souhaitée par tous dans son principe, et acceptée, dans les faits, par les seuls bénéficiaires.
Après les interventions de MM. Albéric de Montgolfier, Michel Charasse, Jean-Pierre Fourcade, Joël Bourdin, Jean-Paul Alduy, Michel Sergent et Charles Guené, la commission a ensuite adopté un deuxième amendement, dont l'objet est de mettre en place le second volet de la réforme de la taxe professionnelle, en compensant la suppression de cette dernière par l'affectation de ressources fiscales au profit des trois catégories de collectivités territoriales : le « bloc communal », les départements et les régions.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a présenté les principaux points de l'amendement :
- l'institution d'un dégrèvement au profit des entreprises de plus de 152 500 euros de chiffre d'affaires, correspondant à la différence entre le montant de l'impôt dû en application du taux de 1,5 % et le montant résultant de l'application du barème, de façon à assurer aux collectivités territoriales des recettes calculées en appliquant à leurs bases un taux unique ;
- l'affectation de ressources nouvelles aux collectivités (cotisation foncière des entreprises, contribution sur la valeur ajoutée des entreprises et imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux), le transfert d'impôts d'Etat vers les départements (la part Etat des droits de mutation à titre onéreux et la totalité de la taxe sur les conventions d'assurance), la diminution des frais de gestion et de dégrèvements prélevés par l'Etat sur la fiscalité locale ;
- le transfert d'impositions entre catégories de collectivités. La taxe foncière sur les propriétés non bâties serait ainsi transférée des régions et des départements aux communes, la taxe d'habitation serait transférée des départements aux communes, la part régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties serait transférée aux départements, et l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux « énergie » serait partagée entre le bloc communal et les départements ;
- les règles d'affectation et de compétence fiscale au sein du bloc communal, entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique (TPU) et les EPCI à fiscalité additionnelle et leurs communes membres respectives. S'agissant de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) perçue par les EPCI à fiscalité additionnelle, M. Adrien Gouteyron a regretté que l'attribution de compensation reversée aux communes par ces derniers soit fixe. Il a souhaité qu'un sous-amendement propose que le montant de cette attribution puisse être modifié après accord à la majorité qualifiée des membres des EPCI. M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est déclaré favorable à une telle initiative ;
- les modes de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée au sein de chaque catégorie de collectivités, à savoir, d'une part, une répartition « micro » pour les communes et EPCI, en fonction de la valeur ajoutée afférente au territoire et, d'autre part, une répartition « macro » pour les départements et les régions, en fonction de critères définis en lien avec les compétences exercées. MM. Gérard Longuet et Éric Doligé se sont interrogés sur la pertinence du critère social fixé pour la répartition « macro » de la cotisation sur la valeur ajoutée au profit des départements. En effet, les critères de répartition comprennent la valeur ajoutée, la longueur de voirie et le nombre de bénéficiaires de minima sociaux et de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Or, il pourrait apparaître inopportun de lier les ressources de ces collectivités à l'importance de la population bénéficiant des minima, puisqu'il convient au contraire d'inciter les départements à mieux insérer ces personnes. M. Philippe Marini, rapporteur général, a reconnu que le dispositif pouvait ne pas être « vertueux » ; il a toutefois souligné la nécessité de garantir aux départements un niveau de ressources permettant d'assumer les charges particulièrement élevées, qui résultent de la couverture de certains dispositifs sociaux ;
- l'application au vote de la contribution foncière des entreprises (CFE) des règles de liaison des taux actuellement applicables à la taxe professionnelle, sous réserve d'une limitation du dispositif général de « déliaison » à 1,25 fois l'augmentation de la taxe d'habitation ;
- la suppression du dispositif de prise en charge par les collectivités territoriales d'une partie du coût du plafonnement à 3 % de la cotisation économique territoriale ;
- la dissociation en 2011 de la taxe foncière sur les propriétés bâties en deux taxes distinctes portant, d'une part, sur les ménages et, d'autre part, sur les entreprises. En réponse à MM. Jean Arthuis, président, et Michel Charasse, qui s'interrogeaient sur la possibilité de distinguer les locaux résidentiels des locaux professionnels, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le nouveau système serait plus transparent et pourrait conduire, compte tenu de la déliaison des taux en la matière, à une imposition différenciée des ménages et des entreprises après la révision des valeurs locatives cadastrales ;
- la suppression du prélèvement au titre de l'entreprise France Télécom ;
- enfin, les mesures indispensables de coordination qui devraient permettre de disposer de simulations précises au premier trimestre 2010.
La commission a adopté un troisième amendement relatif aux aspects de la compensation et de la péréquation. M. Philippe Marini, rapporteur général, a présenté les principaux éléments de sa proposition.
Il s'agit d'abord de la création de trois dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, à raison d'une par catégorie de collectivités territoriales. Ces dotations, versées par l'Etat, permettent d'équilibrer, au niveau global de chaque catégorie, les ressources avant et après la réforme. M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que le résultat s'obtient en calculant, d'une part, la somme des ressources que chaque commune et EPCI aura effectivement perçues en 2010, c'est-à-dire avant la réforme, et, d'autre part, la somme des ressources que la collectivité aurait perçues en 2010 si la réforme avait été applicable dès cette année. La somme algébrique de ces différences entre ressources avant et après la réforme permet d'obtenir le montant de la perte globale du « bloc communal » à l'issue de la réforme. La dotation versée par l'Etat est égale à cette perte globale.
En réponse à plusieurs de ses collègues, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les dotations ne constituent qu'un premier échelon de compensation, qui est complété par les fonds nationaux de garantie, second échelon du dispositif.
M. Michel Charasse a souhaité que les sommes versées au titre de la compensation le soient par douzième, comme le sont actuellement les impôts locaux. M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que ce souhait est conforme à l'esprit de la réforme et qu'il accueillera donc favorablement un sous-amendement en ce sens. Il a ajouté que les mêmes modalités sont prévues pour le calcul de la dotation versée aux régions et aux départements, à l'exception du département et de la ville de Paris.
Les autres points du dispositif concernent :
- la création de trois fonds nationaux de garantie individuelle des ressources pour chacune des trois catégories de collectivités territoriales. Ces fonds perçoivent les gains des collectivités « gagnantes » à l'issue de la réforme et les reversent aux collectivités « perdantes », permettant ainsi une compensation à l'euro près des pertes, qui résulteront de cette réforme ;
- le principe d'une transformation progressive, à compter de 2015, de ces fonds nationaux de garantie individuelle des ressources en fonds de péréquation en lien avec la réalité économique des territoires. M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que le choix de l'année 2015 permet de donner de la visibilité financière aux équipes dont les mandats s'achèveront en 2014 ;
- le principe d'une transformation, en 2011, des actuels fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) en fonds départementaux de péréquation en lien avec la réalité économique des territoires ;
- le principe d'une transformation, à compter de 2011, du Fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), pour prendre en compte l'impact de la suppression de la taxe professionnelle et de la modification de la notion de potentiel financier sur les versements opérés au bénéfice de ce fonds. Suite aux interventions de MM. Philippe Dallier, Jean-Pierre Fourcade et Michel Charasse, qui ont estimé préférable d'aligner le régime du FSRIF sur celui des FDPTP, la commission a décidé de fusionner les dispositions relatives au FDPTP et au FSRIF ;
- l'aménagement du dispositif proposé par l'Assemblée nationale pour la création d'un fonds départemental de péréquation des droits d'enregistrement. Seuls les départements dont les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) par habitant sont supérieurs à la moyenne des DMTO par habitant de l'ensemble des départements contribueront à ce fonds.
Loi de finances pour 2010 - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire - Modification
M. Jean Arthuis, président, a indiqué à la commission que le groupe socialiste et ses membres apparentés et rattachés ont fait connaître qu'ils souhaitent substituer les noms de Mme Michèle André et de M. Edmond Hervé à ceux de MM. Bertrand Auban et M. Yves Krattinger en tant que membres suppléants de la commission mixte paritaire relative au projet de loi de finances pour 2010.
La commission a procédé à cette substitution et désigné M. Edmond Hervé et Mme Michèle André en qualité de membres suppléants de la commission mixte paritaire relative au projet de loi de finances pour 2010.
Samedi 5 décembre 2009
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Loi de finances pour 2010 - Examen des amendements aux articles non rattachés de la seconde partie
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des amendements aux articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi n° 100 (2009-2010) de finances pour 2010, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
Sur les amendements, la commission a émis les avis et pris les décisions figurant dans le tableau suivant :
Loi de finances pour 2010 - Examen des amendements aux articles non rattachés de la seconde partie (suite)
Au cours d'une seconde séance tenue avant la reprise de la séance publique du soir, la commission a achevé l'examen des amendements aux articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi n° 100 (2009-2010) de finances pour 2010, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
Sur les amendements, la commission a émis les avis et pris les décisions figurant dans le tableau suivant :