Mardi 13 octobre 2009
- Présidence de M. Pierre Martin, secrétaire, puis de M. Jacques Legendre, président -Audition de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse
La commission a procédé à l'audition de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse.
Après avoir salué l'étroite collaboration nouée au cours des derniers mois entre la mission commune d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes et la commission de concertation sur la politique de la jeunesse que lui-même présidait, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a présenté le programme 163 du projet de loi de finances pour 2010 dont la gestion lui incombe. Les crédits de ce programme, qui couvre les actions en faveur de la jeunesse, hors des champs de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et du ministère de l'emploi, augmentent de 60 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Ces 85 millions supplémentaires permettront, d'une part, la mise en place de dispositifs expérimentaux en matière de santé, de logement et d'égalité des chances, et, d'autre part, le financement du service civique si la proposition de loi actuellement en cours de discussion était adoptée.
Reprenant les principales mesures en faveur des jeunes présentées le 29 septembre 2009 en Avignon par le Président de la République, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a précisé que l'extension du revenu de solidarité active (RSA) aux jeunes de moins de vingt-cinq ans coûterait 250 millions d'euros, que le développement du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) nécessiterait 80 millions d'euros, que les aides aux missions locales s'élèveraient à 40 millions d'euros et que 30 millions seraient consacrés à la mise en place de plateformes régionales destinées à la détection et à la lutte contre le décrochage scolaire. En outre, une disposition du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 permettra le doublement de l'aide à la souscription d'une mutuelle pour un coût de 30 millions d'euros. Enfin, 150 millions d'euros seront consacrés au financement, à partir de septembre 2010, du dixième mois de bourse dans les universités dont le cursus aura été étalé sur dix mois.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, est ensuite revenu sur les textes législatifs en discussion dans son champ de compétences. Il a approuvé les enrichissements apportés par le Sénat au projet de loi sur la formation professionnelle en matière d'orientation et de lutte contre le décrochage. Il s'est déclaré très favorable à l'adoption de la proposition de loi sur le service civique, en soulignant qu'un engagement au service de l'intérêt général contribue fréquemment à la construction de parcours individuels chargés de sens.
Puis, un débat s'est engagé avec les membres de la commission.
M. Pierre Martin, rapporteur pour avis de la mission Sport, jeunesse et vie associative, s'est réjoui de l'augmentation très importante des crédits du programme 163 ainsi que de la position du Gouvernement sur la proposition de loi créant un service civique.
M. René-Pierre Signé s'est inquiété des charges nouvelles que les mesures annoncées, notamment l'extension du RSA et la mise en place des plateformes régionales anti-décrochage, risquaient de faire peser sur les collectivités territoriales.
M. Christian Demuynck s'est déclaré très satisfait du budget consacré à la jeunesse, alors même que le contexte économique est très dégradé. Il a rappelé que de nombreuses préconisations de la mission d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes avaient été reprises dans le Livre vert de la commission de concertation présidée par M. Martin Hirsch. Il s'est félicité que ces propositions trouvent dès à présent leurs premières traductions législatives et opérationnelles. Il a ensuite souhaité connaître les modalités d'utilisation des fonds d'appui aux expérimentations en direction des jeunes et l'état d'avancement des discussions avec les associations en prévision de la mise en place du service civique.
En réponse, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a apporté les précisions suivantes :
- l'extension du RSA aux jeunes de moins de vingt-cinq ans sera intégralement financée sur crédits d'Etat ;
- les plateformes régionales anti-décrochage seront le fruit d'une mobilisation conjointe des régions, des rectorats et des autres services de l'Etat concernés, dans le respect des initiatives locales déjà existantes ;
- cette implication forte de l'Etat sans report de charges vers les collectivités territoriales se manifestera également dans le financement par l'Etat des écoles de la deuxième chance à hauteur d'un tiers de leurs besoins, alors qu'aujourd'hui les collectivités assument seules l'intégralité du financement.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a également précisé que les crédits du fonds d'expérimentation pour les jeunes étaient affectés à l'issue d'une procédure transparente d'appels à projets, dans laquelle les universités, les missions locales et les collectivités s'étaient déjà massivement impliquées. Il a ajouté que les discussions avec les associations sur le service civique n'étaient pas encore achevées, mais que les associations avaient d'ores-et-déjà fait part de leur souhait de voir se construire des engagements dans la durée et de leur attachement à la consolidation des droits des jeunes en matière de protection sociale.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin s'est déclarée favorable à l'homogénéisation des différents dispositifs de service civil. Elle a proposé de rebaptiser le service civique « service national de solidarité » pour que soit plus clairement affirmée la vocation sociale de l'engagement. Elle a souhaité que tout soit fait pour éviter que le nouveau service civique ne masque une multiplication d'emplois précaires.
M. Jacques Legendre, président, a rappelé que l'examen du rapport sur la proposition de loi créant un service civique aurait lieu à l'occasion d'une prochaine réunion de la commission.
Mme Françoise Laborde s'est inquiétée de la lisibilité territoriale de l'ensemble des mesures proposées en faveur des jeunes et des conditions de généralisation d'expérimentations locales.
Mme Bernadette Bourzai a abordé la question des inégalités territoriales en insistant sur le fait que certaines collectivités n'avaient pas les moyens de mener une politique ambitieuse de la jeunesse. Elle a demandé combien de jeunes seraient concernés par l'extension du RSA. Elle s'est également interrogée sur la pertinence de la condition d'activité préalable pendant deux ans, à laquelle est subordonné le bénéfice du RSA, qui laisse de côté les jeunes qui ne sont pas encore entrés dans la vie active. En revanche, elle a préconisé l'institution d'une véritable allocation d'autonomie pour les jeunes.
Mme Maryvonne Blondin s'est réjouie de la reprise des propositions de la récente mission d'information du Sénat sur la jeunesse. Elle a partagé les inquiétudes de ses collègues à propos des inégalités territoriales. Elle a souhaité connaître plus en détail les modalités des appels à projets pour expérimentation, tout en soulignant que la question du logement étudiant devait faire l'objet d'un traitement approfondi. Enfin, elle a mis l'accent sur le système éducatif du Québec, qui connaît un fort taux de décrochage, mais qui sait parallèlement rattraper les jeunes décrocheurs avant qu'ils ne soient définitivement exclus.
M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a suggéré que soit créé, à l'occasion de l'examen du prochain budget, un document de politique transversale permettant d'avoir une vision générale de l'ensemble des politiques qui touchent la jeunesse.
M. Ivan Renar s'est interrogé sur l'avenir des réseaux d'éducation populaire.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a apporté les éléments de réponse suivants :
- le service civique ne poursuivant aucune finalité lucrative, il ne pouvait donner lieu à des effets d'aubaine auprès des employeurs comme cela avait pu être le cas pour certains emplois aidés ;
- il est impossible d'identifier une collectivité chef de file en matière de politique de la jeunesse ; c'est pourquoi il faut laisser chaque niveau de collectivité jouer son rôle en fonction des compétences propres qu'il possède déjà, à savoir, le département pour l'insertion, la région pour la formation professionnelle par exemple ;
- concernant la généralisation des expérimentations locales, alors même que les contextes socio-économiques varient grandement d'un territoire à l'autre, l'évaluation a une importance cruciale pour identifier toute une gamme de modèles efficaces et éliminer les solutions inopérantes. Une mission confiée à deux élus locaux est en train de réfléchir à la définition d'un lieu d'échange de pratiques et de mutualisation des expériences entre les collectivités.
Puis, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a estimé que 160 000 jeunes étaient concernés par l'extension du RSA et que la rénovation du CIVIS et le financement d'un dixième mois de bourse permettraient de toucher les étudiants et les jeunes qui n'ont pas encore réussi leur insertion professionnelle. Il a exprimé des réserves sur la proposition de dotation d'autonomie, en considérant que tout revenu supplémentaire devait avoir pour finalité soit un accroissement des qualifications, soit un accroissement du taux d'emploi par la levée des obstacles à la poursuite des études ou à l'accomplissement d'un projet professionnel.
Concernant les appels à projets pour expérimentation, il a renvoyé les membres de la commission au site www.lagenerationactive.fr où était publié l'ensemble des pièces. Il s'est déclaré favorable à la constitution d'un document de politique transversale, tout en soulignant la difficulté de la tâche alors que 58 milliards d'euros étaient dirigés vers les jeunes de 16 à 25 ans par le biais d'une multitude de programmes budgétaires.
Enfin, il a indiqué que les réseaux d'éducation populaire étaient financés sur les crédits du programme 163 et qu'une conférence de la vie associative permettrait à la fin de l'année d'analyser finement les relations entre l'Etat, les collectivités et les associations.
Mercredi 14 octobre 2009
- Présidence de M. Jacques Legendre, président, puis de M. Ambroise Dupont, vice-président -Programme international pour le suivi des acquis des élèves - Audition de M. Eric Charbonnier, analyste à la direction de l'éducation de l'Organisation de coopération et de développement économiques
La commission a procédé tout d'abord à l'audition de M. Eric Charbonnier, analyste à la direction de l'éducation de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), sur le Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA).
Après s'être réjoui de l'impact croissant des comparaisons internationales, M. Eric Charbonnier a présenté le PISA :
- cette enquête, organisée en 2000, 2003, 2006 et 2009, tend à comparer les performances des élèves de 15 ans dans le domaine de la compréhension de l'écrit, des mathématiques et des sciences ; chacun de ces sujets est évalué, l'un d'entre eux faisant cependant l'objet d'une priorité à l'occasion de chacune des enquêtes. En outre, l'avis des chefs d'établissement est sollicité et des questions plus personnelles sont posées aux élèves, ce qui permet d'appréhender aussi leur ressenti et leur niveau social ;
- l'étude a pour triple objectif d'évaluer la qualité des systèmes d'enseignement, notamment au travers de leur performance, de leur équité à l'égard des élèves quel que soit leur milieu social, et de leur efficience, c'est-à-dire du rapport entre les moyens qui leur sont consacrés et leurs résultats ;
- ce nouveau type de comparaisons évite le biais lié au niveau scolaire et permet d'évaluer l'acquisition des connaissances de 6 à 15 ans ;
- la méthodologie, développée scientifiquement, permet d'assurer la fiabilité des résultats ;
- le choc que créent ces derniers est à l'origine de l'évolution du système éducatif dans un grand nombre de pays. Ainsi l'Allemagne, pourtant considérée comme un modèle, a-t-elle été surprise de constater les mauvaises performances de ses élèves dans les trois domaines étudiés, l'impact très important du milieu social sur la performance des jeunes et le caractère élitiste de l'accès au lycée et à l'université.
M. Eric Charbonnier a indiqué que la France se situait dans la moyenne des pays de l'OCDE mais que, compte tenu du coût très élevé de son système éducatif, on aurait pu s'attendre à de meilleurs résultats. Certains pays, tels la Finlande, le Canada, l'Australie, le Japon et la Corée, atteignent le triple objectif de performance, d'équité et d'efficience.
Il est frappant de constater que les élèves français sont ceux qui expriment le plus d'anxiété quant à l'apprentissage des mathématiques ; en revanche, ils sont ceux qui éprouvent le plus de plaisir dans l'apprentissage des sciences. Ils sont nombreux à ressentir un mal-être et leur taux de redoublement est l'un des plus élevés (près de 30 %, contre 10 % en moyenne au sein de l'OCDE), alors même que l'efficacité du redoublement est douteuse.
Evoquant la Finlande, pays souvent pris en exemple, M. Eric Charbonnier a constaté que ses résultats étaient effectivement meilleurs que ceux des autres pays scandinaves, notamment en raison :
- de la formation des enseignants, qui comprend un apprentissage et une évaluation des capacités en matière de communication, de transmission des savoirs et de psychologie, fondamentales pour réussir dans ce métier ;
- du respect des enseignants par les parents, les chefs d'établissement, les élèves, et plus généralement par l'ensemble de la société, sachant que leurs salaires sont comparables à ceux des enseignants français.
Il a relevé que, en France, en revanche, la formation des enseignants était surtout théorique, les stages rarement organisés dans les écoles les plus difficiles où, de plus, les jeunes enseignants débutent généralement leur carrière.
Il a indiqué que les systèmes éducatifs canadiens et suédois encourageaient l'intégration et la réussite scolaire des jeunes issus de l'immigration. En revanche, le caractère très précoce de l'orientation (dès 10-11 ans) induit par les systèmes allemand, suisse et autrichien explique une orientation essentiellement liée au niveau socio-économique des jeunes en difficulté, qui n'ont pas le temps de rattraper leur retard. Il a jugé que ces résultats plaidaient en faveur du collège unique.
Le PISA évalue aussi la proportion d'excellents élèves, qui ne s'élève qu'à 9 % en moyenne, mais à 8 % pour la France contre 20 % pour la Finlande. La proportion d'élèves français en difficulté s'accroît depuis neuf ans, le système éducatif peinant à les aider à combler leur retard. Pourtant, les élèves français de 7 à 15 ans assistent à 1 h 30 de cours de plus que les élèves finlandais. En effet, le système français comporte le plus grand nombre d'heures, notamment au lycée, et la lourdeur des programmes ainsi que la faiblesse du travail en petits groupes et du soutien individualisé au sein de l'école, contribuent à expliquer le taux de redoublement et l'augmentation de la proportion d'élèves en difficulté.
S'agissant des réflexions relatives aux réformes du système éducatif français, M. Eric Charbonnier a souligné le paradoxe consistant à conjuguer la diminution du nombre d'élèves par classe, le développement du soutien individualisé et la recherche d'économies budgétaires avec la fermeture des écoles le samedi, au risque d'imposer aux élèves des journées très longues.
Après avoir indiqué qu'une délégation de la commission s'était rendue en Finlande du 7 au 9 septembre 2009 afin d'étudier le système éducatif finlandais, Mme Colette Mélot a demandé à l'intervenant une analyse critique du PISA et des informations relatives aux autres études internationales.
Elle s'est aussi interrogée sur les raisons des résultats finlandais se demandant s'ils s'apparentent par un système caractérisé par une forte autonomie des élèves, le caractère modulaire de l'enseignement au lycée - qui entraîne la possibilité d'un choix des élèves, au risque d'une spécialisation précoce -, une charge de travail moins lourde qu'en France ou, plus généralement, par la culture et la population finlandaises ?
Enfin, elle a demandé l'avis de l'intervenant sur les points faibles du système français d'enseignement et sur les facteurs de réussite de pays mieux placés dans les enquêtes, dont la France devrait s'inspirer, même si les modèles ne sont pas transposables.
M. Eric Charbonnier a souligné que les raisons de la réussite finlandaise ne tenaient pas qu'à des facteurs culturels, les performances des élèves norvégiens étant, elles, inférieures à celles des élèves français. Ce n'est pas l'autonomie des élèves qui est un gage de réussite mais la capacité des enseignants à transmettre leur savoir au travers d'un enseignement interactif. Par ailleurs, l'autonomie du chef d'établissement et sa capacité à composer son équipe pédagogique créent un climat de nature à « pousser toute l'école vers le haut ».
Il a ensuite rappelé l'existence d'autres études internationales :
- l'étude PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study), qui évalue la compréhension de l'écrit vers l'âge de 10 - 11 ans ;
- l'enquête TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) qui étudie la performance des élèves à 4 ans et à 8 ans.
M. Eric Charbonnier a évoqué les trois faiblesses du système éducatif français souvent mises en avant :
- les 130 000 élèves sortant du système sans diplôme et connaissant, plus qu'à l'étranger, des difficultés d'insertion sur le marché du travail ;
- les lacunes de l'orientation entre l'enseignement secondaire et l'enseignement supérieur, et le choix de l'université bien souvent par défaut, dans un système où l'accès aux filières sélectives est inégalitaire ;
- les débouchés à l'issue de la formation universitaire : 40 % des titulaires d'une maîtrise occupent un métier sous qualifié cinq ans après son obtention, cette proportion s'élevant à 70 % dans les filières de sciences humaines et sociales.
Mme Colette Mélot a alors souligné le caractère sélectif de l'accès à l'enseignement supérieur finlandais.
Evoquant le débat sur le niveau et sur l'utilisation des moyens financiers consacrés par chaque pays à son système éducatif, le budget français de l'enseignement étant proportionnellement supérieur à celui de la Finlande, Mme Françoise Cartron a observé que dans ce pays, cependant, le taux d'encadrement semblait supérieur, de même que la présence de médecins scolaires, conseillers d'orientation et psychologues. Elle a demandé, par conséquent, que soient identifiées les dépenses superflues de l'éducation nationale.
Puis, soulignant la « formation surdisciplinaire » des enseignants français, alors que les enseignants finlandais disposent d'un master d'éducation, elle a regretté l'impact de cette formation sur l'enseignement ainsi que la survalorisation des mathématiques, sur lesquelles repose trop fortement la sélection. Jugeant qu'une révolution devait être entreprise sur ces points, elle a estimé que la réforme en cours n'empruntait pas cette direction.
Enfin, elle a indiqué que le problème du décrochage scolaire se posait notamment dans les quartiers difficiles et elle a estimé que la semaine de quatre jours ne contribuerait pas à le résoudre.
Se référant à la publication de l'OCDE « Regards sur l'éducation », M. Eric Charbonnier a indiqué que le niveau élevé de la dépense française d'éducation tenait à l'importance du nombre des heures d'instruction et donc à celle du nombre d'enseignants : 7 500 heures de cours en France pour les élèves entre 7 ans et 15 ans, contre 5 500 heures pour les jeunes Finlandais.
M. René-Pierre Signé a relevé que le PISA n'évoquait pas le problème, pourtant réel, des inégalités territoriales. Il a souhaité connaître la proportion à la fois des élèves excellents et des élèves en décrochage, issus de territoires ruraux.
M. Eric Charbonnier a indiqué que la France n'avait pas participé au volet régional du PISA. Ce dernier a mis en évidence des différences territoriales souvent significatives, sauf en Espagne.
Le programme conclut à des écarts élevés entre les écoles françaises, alors que les pays les plus performants affichent des résultats homogènes entre leurs écoles et entre leurs élèves au sein d'une même école.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin a souhaité connaître, dès que possible, les conclusions de la délégation de la commission sur sa mission en Finlande, ce pays ayant connu un processus de réforme global et long, qui met l'enfant au centre du système et qui fait l'objet d'un contrat de confiance sociétal.
Elle a ensuite souligné que l'autonomie des établissements d'enseignement finlandais conduisait à la suppression de l'administration centrale, ce qui suscite beaucoup d'interrogations.
Elle a demandé si la méthodologie retenue pour le PISA, fondée sur un échantillon d'élèves du même âge mais pas forcément de la même classe, ne risquait pas d'introduire un biais. Elle a relevé qu'elle permettait d'évaluer un ensemble de compétences potentiellement mobilisables mais non les programmes nationaux d'enseignement.
M. Ivan Renar a insisté sur l'importance de l'attitude des familles et les pressions qui en résultent sur les enfants, notamment pour ce qui concerne l'importance accordée aux mathématiques. Par ailleurs, il a salué l'exception finlandaise en matière de nombre d'auditoriums.
M. Eric Charbonnier a précisé que le PISA ne comportait pas que des questions scolaires, son ambition étant d'évaluer les compétences et les connaissances pouvant être utiles tout au long de la vie. Pour la France, ce programme montre de meilleurs résultats pour les questions scolaires que pour les questions ouvertes, les élèves craignant de donner de mauvaises réponses.
S'agissant des sciences, les élèves réussissent très bien lorsqu'il s'agit de reproduire une expérience, mais moins bien lorsqu'il s'agit de l'analyser.
Le caractère très sélectif du système éducatif français au regard des mathématiques, quel que soit le type d'études choisi, explique la transmission générationnelle de l'anxiété relative à cette discipline.
Mme Françoise Laborde a demandé si, compte tenu des activités périscolaires, la dépense par élève finlandais n'équivalait pas celle consacrée à un élève français. Elle a aussi insisté sur les problèmes de l'orientation des élèves et sur ceux de la formation des enseignants.
M. Eric Charbonnier a indiqué que le PISA ne mesurait que les dépenses d'éducation dans les écoles. Cependant, en Corée, par exemple, tous les enfants suivent des cours particuliers.
M. Jean-Pierre Leleux s'est interrogé sur l'existence d'indicateurs, par pays, relatifs :
- au nombre d'élèves par classe ;
- à la capacité d'adaptation des systèmes d'enseignement aux nouvelles technologies de l'information ;
- à l'importance de l'enseignement des disciplines artistiques et sportives, et à son impact sur la réussite des élèves.
M. Eric Charbonnier a précisé que la France se situait dans la moyenne quant au nombre d'élèves par classe, mais la pratique du travail en petits groupes y est peu développée.
Si notre pays a rattrapé son retard en matière de nouvelles technologies, ces dernières ne peuvent que compléter, mais non remplacer, les méthodes d'enseignement.
Il a estimé qu'il serait, en effet, possible de rééquilibrer les résultats de l'étude en prenant en compte d'autres disciplines, ou encore la pratique des langues étrangères, aujourd'hui indispensable compte tenu de la mobilité croissante des étudiants.
Mme Maryvonne Blondin a évoqué les travaux de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, qui invite les ministres de l'éducation à élaborer une stratégie nationale et à mettre au point une procédure d'évaluation de l'éducation à la culture et des compétences sociales (respect, tolérance...), en complément au PISA et aux autres programmes existants.
Elle a insisté sur l'importance des enseignements et des pratiques culturelles et artistiques et, plus généralement, des disciplines autres que celles évaluées par le PISA, et permettant l'épanouissement de l'individu.
M. Eric Charbonnier a affirmé la nécessité d'un changement des mentalités afin que les mathématiques ne constituent plus la discipline primordiale pour l'orientation des jeunes. De nombreux pays disposent d'un système comportant un tronc d'enseignements communs, assorti de la possibilité pour l'élève de choisir des matières optionnelles à concurrence de 10 à 15 % des heures de cours. Cela implique aussi une réflexion sur la prédominance des mathématiques dans les examens, qui pourrait être conduite dans le cadre de la réforme du lycée.
M. Jean-Léonce Dupont s'est déclaré très sensible aux propos tenus par l'orateur sur l'autonomie des établissements et des chefs d'établissement finlandais, autonomie qu'il souhaite également pour les universités et les territoires français. Il a demandé des précisions sur les pouvoirs de ces chefs d'établissement en matière de recrutement et de gestion des ressources humaines.
M. Eric Charbonnier a précisé que les fonctions de chef d'établissement constituaient en Finlande un métier à part entière, confiées essentiellement à des gestionnaires.
Les enseignants finlandais n'ont pas un statut similaire à celui des enseignants français : ils ne sont pas fonctionnaires mais recrutés sous contrat, en général à durée indéterminée. Les chefs d'établissement français devraient pouvoir recruter les personnels de façon autonome, l'un des problèmes français résidant dans le manque de confiance entre les différents acteurs de l'éducation.
M. Yannick Bodin a souligné que l'histoire du système scolaire français était marquée par une relation privilégiée entre le maître et l'élève dans la transmission des connaissances.
Tout en constatant que progressivement s'était fait ressentir le besoin pour les élèves d'être accompagnés par d'autres adultes au sein de l'institution scolaire dans des domaines qui ne relèvent pas de la compétence des enseignants, il a considéré que, jusqu'à présent, ne s'était pas constituées en France de véritables équipes enseignantes, à la différence d'autres pays où la notion de travail en équipe éducative est essentielle.
Il s'est interrogé alors sur l'influence de ces considérations sur les résultats des élèves.
M. Eric Charbonnier a fait observer que l'organisation du système scolaire exerce une influence sur la performance globale des établissements d'enseignement, et constitue un facteur d'explication de la réussite des systèmes éducatifs finlandais et canadiens.
Il a attiré l'attention des commissaires sur les discours parfois tenus à l'égard d'un certain conservatisme des enseignants, précisant ainsi que les jeunes enseignants étaient ouverts à une réforme de la formation des maîtres et des pratiques pédagogiques.
Il a relevé, enfin, que le rythme scolaire en France laissait peu de temps disponible pour l'organisation de réunions de travail entre enseignants.
M. Bernard Fournier s'est également interrogé sur les pays susceptibles d'être une source d'inspiration pour la France en matière éducative.
Au regard de la cohésion des équipes éducatives et de l'intégration efficace des populations émigrées par une approche scolaire incluant toutes les cultures, M. Eric Charbonnier a donné le Canada en exemple.
S'agissant de l'autonomie, il a retenu le modèle de la Belgique flamande et des Pays-Bas et a ainsi indiqué que les chefs d'établissement pouvaient y décider d'affecter des fonds pour des actions spécifiques au sein de chaque établissement, comme des cours particuliers de soutien scolaire.
Il a noté également que le principe d'autonomie s'était révélé un échec dans certains pays. Ainsi, au Japon, 30 % des universités sont en faillite financière compte tenu de la compétition que s'y livrent les universités et les écoles d'enseignement supérieur. Il a affirmé que l'autonomie devait s'entendre comme une plus grande responsabilité accordée aux chefs d'établissement.
Il a attiré l'attention sur le cas de la Nouvelle-Zélande qui promeut le travail en petits groupes d'élèves. Il a relevé que, dans ce pays, la réforme de la carte scolaire, semblable à celle qui existait auparavant en France, s'était soldée par un échec et avait conduit les autorités politiques à revenir au système antérieur.
Enfin, il a constaté que les exemples étrangers montraient qu'une différenciation scolaire précoce, vers l'âge de dix ou douze ans, des parcours scolaires ne contribuait pas à l'efficacité globale du système d'enseignement.
M. Pierre Martin s'est interrogé sur la fiabilité du programme PISA, qui repose sur une comparaison des connaissances acquises par les élèves originaires de pays disposant de systèmes et de pratiques scolaires profondément différents. Il a cité ainsi le cas de la Finlande dont les méthodes d'enseignement et la taille des établissements différent fortement de celles de la France.
Il a souhaité savoir également si les conclusions de l'enquête PISA pouvaient contribuer à dessiner des pistes d'amélioration pour le système éducatif français.
M. Eric Charbonnier a rappelé que l'enquête PISA concernait soixante pays, la Finlande n'étant pas le seul Etat disposant d'un système scolaire performant.
Enfin, il s'est inquiété d'une part, du lien parfois établi entre le nombre d'heures d'instruction et la performance du système scolaire, et, d'autre part, de la concomitance des réformes budgétaires et de celles du système éducatif.
Service civique - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
Puis, la commission a examiné le rapport de M. Christian Demuynck, et élaboré le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 612 rectifié (2008-2009) relative au service civique.
En introduction, M. Christian Demuynck, rapporteur, a expliqué que l'histoire du service civique était celle des occasions manquées :
- lorsque le service militaire a été supprimé, pour des raisons stratégiques parfaitement légitimes, les conséquences de sa disparition en matière de cohésion et de mixité sociale n'ont été ni évaluées ni compensées ;
- si la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a fait du volontariat une composante du service national universel, rien n'est véritablement venu concrétiser cette déclaration de principe ;
- la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000 relative aux volontariats civils a introduit de nouvelles formes de ce type d'engagement avec l'objectif de pérenniser les activités d'intérêt général accomplies par les appelés dans le cadre des formes civiles du service national, mais aucun cap n'a été donné et le cadrage a été défini de manière très lâche. On a rapidement assisté à une multiplication des volontariats aux statuts très divers : volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité, volontariat civil à l'aide technique, volontariat de prévention, sécurité et défense civile, volontariat international en administration, volontariat international en entreprise. Ces dispositifs sont finalement restés confidentiels ;
- suite aux émeutes de 2005 dans les banlieues, a été lancé le volontariat associatif. Il répondait à un souhait des jeunes de s'engager, non pas auprès de l'État, mais dans des associations menant des actions d'intérêt général. Il a rencontré un succès réel auprès des jeunes, comme l'ont démontré les sondages réalisés par M. Luc Ferry lors de la rédaction de son rapport sur le service civique. Toutefois, il s'agissait encore une fois d'empiler une nouvelle forme de volontariat sur celles existant déjà ;
- afin de rassembler tous les volontariats, le législateur a enfin, dans la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, créé le service civil volontaire, qui consiste en un agrément couvrant un ensemble de volontariats dispersés avec un engagement financier de l'État important. Ce nouveau label aurait pu permettre de redonner une notoriété au volontariat s'il ne s'était accompagné de la mise en place de démarches administratives très complexes avec une procédure de double agrément et un maintien de guichets multiples. En outre, en dépit des souhaits régulièrement exprimés par les parlementaires, notamment au sein de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, les moyens n'ont jamais été à la hauteur de l'ambition.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a souligné que la question aujourd'hui posée à la commission est celle de savoir si la proposition de loi de M. Yvon Collin créait un dispositif de service civique pertinent et suffisamment ambitieux pour réussir.
Il a mis en avant les points positifs de la proposition de loi :
- elle s'inscrit dans le code du service national, ce qui paraît constituer un choix judicieux. Le service civique doit non seulement être une forme du service national, mais en devenir le fer de lance : si l'on souhaite aider la Nation, c'est notamment à travers un engagement civil et citoyen que l'on peut le faire. Afin de prendre acte de cette évolution symbolique, il a annoncé qu'il proposerait un certain nombre d'amendements modifiant le code du service national, qui doit être largement modernisé. Plusieurs d'entre eux sont issus des réflexions menées par la mission sénatoriale commune d'information sur la jeunesse, dont il a été rapporteur ;
- le service civique n'est pas la juxtaposition de différentes formes de volontariats, mais constitue bien un nouvel édifice qui se substitue à de nombreux dispositifs existants : le volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité, le volontariat civil à l'aide technique, le volontariat de prévention, sécurité et défense civile et le volontariat associatif ;
- le nouveau dispositif unifie plutôt les régimes vers le haut, tant en matière de couverture sociale que de reconnaissance du service réalisé, dans les établissements d'enseignement supérieur ou en validation des acquis de l'expérience.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a ajouté que, en dépit de ces apports incontestables, la proposition de loi pouvait être améliorée, afin que plusieurs écueils soient évités :
- il est tout d'abord important d'éviter que le volontariat ne soit un salariat déguisé. A cette fin, il faut limiter le nombre de personnes morales pouvant accueillir des volontaires et imposer que le volontaire soit réellement accompagné pendant toute la durée du volontariat ;
- le volontariat ne doit pas non plus être confondu avec du bénévolat, le service civique étant un engagement fort et spécifique au service de la Nation. Il a donc annoncé qu'il proposerait deux amendements tendant, d'une part, à imposer un nombre minimal d'heures d'activité pour le volontaire pendant la semaine et, d'autre part, à encadrer la possibilité qu'un bénévole se voie attribuer une attestation de service civique ;
- le dispositif doit être connu, promu et piloté. A cet égard, le rapporteur a recommandé de confier la gestion du service civique à un organisme bien identifié. Sur ce sujet, il s'est engagé à trouver une solution avant la discussion en séance publique ;
- enfin, l'Etat doit s'engager financièrement dans ce dispositif. Au vu des déclarations très importantes du chef de l'État lors de son récent discours en Avignon, qui prévoit une montée en puissance du dispositif de service civique à 10 000 volontaires en 2010 et 10 % d'une classe d'âge à moyen terme, des moyens très importants doivent être dégagés.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a exprimé sa satisfaction de voir inscrite à l'ordre du jour cette proposition de loi relative au service civique qui fait suite à de nombreux travaux du Sénat sur le sujet, menés notamment à l'initiative du groupe RDSE ou à l'occasion de la mission commune d'information sur la politique en faveur des jeunes. Il a estimé que ce texte est en mesure de répondre aux attentes des jeunes comme des collectivités territoriales, car le service civique est un projet structurant pour la jeunesse. Il a enfin formulé le voeu que cette loi soit adoptée et publiée le plus rapidement possible.
M. Serge Lagauche a regretté les conditions de travail de la commission pour l'examen de ce texte qui n'ont pas permis à son groupe une réflexion suffisante et le dépôt d'amendements avant la réunion de la commission.
M. Yannick Bodin a également vivement protesté contre ce calendrier qui lui a interdit de procéder à des auditions et de se concerter avec les membres de son groupe sur la proposition de loi.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a observé qu'il n'avait disposé lui-même que d'une semaine pour ses auditions et la préparation de son rapport.
Mme Maryvonne Blondin s'est enquise de la liste des personnes auditionnées souhaitant savoir si le rapporteur avait eu un contact avec l'Agence française des volontaires du progrès (AFVP). Elle a également souligné les délais particulièrement courts impartis à la commission pour travailler.
M. Ambroise Dupont, président, a indiqué que les auditions avaient été réalisées par le rapporteur et non par la commission. Il a rappelé que cette proposition de loi avait été inscrite à l'ordre du jour du 27 octobre par la conférence des présidents qui s'est tenue le 23 septembre. C'est également la conférence des présidents qui a prévu l'examen du texte en commission le 14 octobre, avec un délai limite fixé au lundi 12 octobre à midi. Ce calendrier résulte de l'application du nouveau Règlement du Sénat qui prévoit que, sauf dérogation accordée par la conférence des présidents, le délai entre la réunion de la commission et la séance publique est désormais de deux semaines.
Il a ajouté que cette décision s'était imposée à la commission, la contraignant à annuler la table ronde sur l'archéologie préventive prévue à la même date.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a noté qu'un certain nombre d'associations, dont l'AFVP, avaient été entendues au cours de deux journées d'auditions dont la liste figurerait dans le rapport.
M. Jean-Pierre Plancade s'est réjoui de l'inscription à l'ordre du jour du Sénat de la proposition de loi déposée par le groupe RDSE et du soutien apporté par le haut commissaire à ce texte.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements déposés sur la proposition de loi :
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a fait part de sa réserve sur l'amendement n° 6, rappelant l'attachement du ministère de la défense à la dénomination actuelle de la journée d'appel de préparation à la défense. Il s'est interrogé sur l'opportunité d'un tel changement, alors qu'une réflexion est en cours en vue de la publication d'un livre blanc sur le sujet.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a au contraire souhaité profiter de cette proposition de loi pour changer la dénomination d'une journée qui n'a pas bonne presse chez les jeunes.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, s'est montré réservé sur l'amendement n° 11-1° du rapporteur en considérant qu'il empêchait également les mutuelles et les fondations universitaires d'accueillir des jeunes.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a précisé que son amendement visait essentiellement à exclure du dispositif les fondations d'entreprise.
M. Ivan Renar a souligné que les fondations d'entreprise n'avaient pas le même objet social que les entreprises qui les ont créées, qu'elles poursuivaient souvent des activités culturelles ou humanitaires et que, à ce titre, il ne convenait pas de les exclure a priori.
M. Jean-Pierre Plancade a rappelé qu'il était essentiel que les organismes accueillant des jeunes en service civique soient soumis à un strict contrôle financier public.
A l'issue de ces échanges, M. Christian Demuynck, rapporteur, a accepté de supprimer les dispositions de son amendement n° 11-1° restreignant le champ des organismes bénéficiaires du service civique.
Mme Claudine Lepage a fait remarquer qu'un durcissement de la condition de résidence pouvait nuire à l'intégration des étrangers.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a souhaité que le service civique puisse être largement ouvert. Une disposition analogue existe déjà pour le volontariat associatif et ne pose pas de problème. Il serait dommage qu'un jeune réfugié politique ne puisse s'engager au bout d'une année.
M. Jean-Pierre Plancade a observé qu'une durée minimale fixée à trois ans était sans doute excessive, mais estimé qu'il fallait laisser une chance à des personnes étrangères particulièrement motivées.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a rappelé que le texte prévoyait déjà que les étrangers signataires d'un contrat d'accueil d'intégration puissent accomplir immédiatement un service civique. L'amendement ne vise donc que les personnes qui n'ont pas souhaité signer un contrat de ce type.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a proposé de supprimer l'alinéa 9, irrecevable au titre de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a déposé un amendement de réinsertion de cet alinéa, pour prévoir une obligation de visite préalable, sous-amendé par Mme Bernadette Bourzai, afin de préciser qu'il s'agit d'une visite médicale.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a estimé intéressant de prévoir un tutorat à condition que cette disposition ne débouche pas sur une tarification à l'acte.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a approuvé cette reconnaissance des compétences qui va dans le sens des préconisations de M. Jean-Claude Carle, rapporteur du projet de loi sur la formation professionnelle.
Mme Françoise Laborde a demandé des précisions sur les droits à retraite qui pourraient être accordés dans le cadre de la procédure d'attestation de service civique.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a indiqué que l'attestation de service civique ne pouvait ouvrir de droit à retraite, en l'absence d'indemnité perçue.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a estimé que cette attestation serait fondamentale pour promouvoir le service civique.
M. Jean-Pierre Plancade a salué l'initiative qui tend à valider des compétences et des savoir-faire acquis en dehors du cadre scolaire.
Mme Marie-Thérèse Bruguière a défendu les amendements déposés par Mlle Sophie Joissains.
M. Christian Demuynck, rapporteur, s'est déclaré favorable à la disposition proposant de fixer un montant maximal pour l'indemnité versée au volontaire.
Approuvant également cet amendement, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a fait observer qu'il convenait de ne pas encourager toute forme de surenchère que pourraient exercer les associations les mieux dotées sur le plan financier pour attirer les jeunes.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a souligné que la contribution sociale généralisée et la contribution au remboursement de la dette sociale ont vocation à s'appliquer à l'ensemble des revenus perçus et que, à titre didactique, l'indemnité versée au volontaire ne pourrait pas en être exonérée.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a proposé de retirer cet amendement, tout en indiquant qu'il était susceptible de le redéposer, à titre individuel, lors de l'examen du texte en séance publique, afin d'obtenir des précisions de la part du Gouvernement.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a fait remarquer que la disposition prévue par l'amendement n° 40 était souhaitée par de nombreuses associations.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a également considéré qu'une réflexion plus approfondie devrait s'engager sur l'organisation de la structure responsable du pilotage et de la promotion du service civique.
Tout en se déclarant favorable à l'amendement n° 45, présenté par M. Christian Demuynck, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a indiqué que les modalités de fonctionnement de la structure pilote n'étaient pas encore définies, et que la mise en place d'un groupement d'intérêt public était à l'étude.
M. Jean-Pierre Plancade a émis le voeu que l'établissement public chargé de la mise en oeuvre du service civique ne soit pas un conglomérat d'intérêts particuliers et composites.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, a salué l'initiative qui tend à considérer que tout jeune de 16 à 18 ans ayant conclu un engagement de service civique est réputé inscrit dans un parcours de formation.
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mlle Sophie Joissains |
4 |
Faculté de recourir à un congé non rémunéré pour participer à un engagement de service civique |
Adopté |
En réponse à une demande de Mme Maryvonne Blondin sur la nature du congé visé par l'amendement n° 4, présenté par Mlle Sophie Joissains, M. Christian Demuynck, rapporteur, a indiqué qu'il était proposé d'étendre au service civique le droit à congé dit de solidarité internationale, et s'est déclaré favorable à son adoption.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, s'est déclaré défavorable à l'extension du dispositif actuel au service civique, car cela revient à modifier une disposition du code du travail, sans l'ouverture de discussions avec les partenaires sociaux.
Les membres du groupe RDSE se sont abstenus lors du vote sur l'amendement n° 4.
La commission a adopté les articles 6 et 7 sans modification.
La commission a adopté les articles 9 et 10 sans modification.
Mme Béatrice Descamps a interrogé le rapporteur sur les conditions relatives à l'âge des volontaires pour conclure un engagement de service civique.
M. Christian Demuynck, rapporteur, a indiqué que la personne volontaire devrait être âgée de plus de 16 ans et qu'aucune limite d'âge maximum n'était fixée, tout en précisant que l'indemnisation de l'Etat n'est effective que jusqu'à 25 ans.
La commission a adopté l'article 12 sans modification.
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article additionnel après l'article 12 |
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M.Christian Demuynck |
59 |
Entrée en vigueur de la loi. |
Adopté |
La commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.
Nomination de rapporteurs
Au cours de la même séance, la commission a procédé à la nomination de rapporteurs. Elle a nommé :
- M. Philippe Nachbar sur la proposition de loi n° 407 (2004-2005), adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à instaurer une journée nationale des fondations ;
- Mme Monique Papon sur la proposition de loi n° 4 (2009-2010), présentée par M. Jean-Louis Masson, précisant les pouvoirs des maires pour la scolarisation en maternelle des enfants âgés de moins de trois ans.