COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mercredi 29 avril 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Crise financière internationale : plan de soutien aux banques - Audition de M. François Pérol, président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE), directeur général de la Banque fédérale des Banques populaires (BFBP)

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. François Pérol, président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE), directeur général de la Banque fédérale des Banques populaires (BFBP).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la nomination de M. François Pérol en qualité de directeur général a été approuvée par le conseil d'administration des Banques populaires le 25 février dernier, et que sa nomination en qualité de président du directoire a été approuvée par le conseil d'administration de la Fédération des Caisses d'épargne le 26 février. Il a présenté une série de questions portant sur les trois thèmes suivants :

- le rapprochement entre les deux groupes bancaires : quelles sont la valeur ajoutée et les synergies attendues du rapprochement des deux réseaux ? Quel est le périmètre des actifs et filiales qui relèveront du futur organe central commun, dont la création est prévue par le projet de loi récemment déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale ? Quelle appréciation peut-on porter sur ce nouvel ensemble au regard du risque systémique ?

- la situation financière des deux groupes et le soutien financier de l'Etat, considérant les résultats nets négatifs enregistrés en 2008 par les entités du groupe, soit 2 milliards d'euros pour les Caisses d'épargne, 468 millions d'euros pour les Banques populaires, et 2,8 milliards d'euros pour leur filiale commune Natixis : quel est l'impact de l' « affaire Madoff » sur les comptes de Natixis ? Le « ménage » a-t-il été fait au sein du portefeuille de cette filiale, en particulier si l'on se réfère aux récentes estimations du FMI sur les dépréciations futures des établissements bancaires américains et européens liées aux « actifs toxiques » ? Sous quelle forme se réalise l'apport en fonds propres de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE), à hauteur de 5 milliards d'euros ? L'Etat sera-t-il appelé à devenir actionnaire du futur organe central ?

- enfin, quel est le bilan de l'ouverture de la distribution et des transferts de livrets A, au regard des soupçons d'entraves à la concurrence exercées par certaines caisses régionales d'épargne, suite à des plaintes déposées par plusieurs entités du Crédit Agricole ?

M. François Pérol a indiqué que la logique du rapprochement, à l'oeuvre depuis le 2 mars 2009, doit permettre d'exploiter au mieux le potentiel économique de deux groupes coopératifs et décentralisés, qui détiennent des positions fortes mais complémentaires dans la banque de détail. Avec 22 % des dépôts en France, 527 milliards d'euros d'encours d'épargne et un produit net bancaire qui dépassera 19 milliards d'euros en 2009, les deux structures représentent le deuxième groupe bancaire domestique et se situent au premier rang sur certains segments de clientèle, tels que les entrepreneurs, les jeunes, les enseignants, les associations et l'économie sociale. A ces parts de marché dans la banque commerciale s'ajoutent des positions de chef de file dans des métiers complémentaires exercés par Natixis et d'autres filiales, tels que les systèmes de paiement, la gestion d'actifs, l'épargne salariale ou l'immobilier.

Le deuxième atout du nouveau groupe réside dans un modèle partagé par les Caisses d'épargne et les Banques populaires, celui d' « entrepreneurs régionaux » de la banque. Le groupe repose avant tout sur trente sept banques régionales de proximité, dont les clients sont souvent les sociétaires, et dont l'autonomie trouve sa contrepartie dans une solidarité financière et un organe central disposant de prérogatives de puissance publique, qui seront détaillées par la future loi. Ces prérogatives relèvent essentiellement du contrôle permanent et périodique, de la sécurité financière (gestion de la liquidité et de la solvabilité de l'ensemble) et du pilotage stratégique et commercial. Les trente sept établissements affiliés détiendront cependant le contrôle actionnarial de cet organe central.

Troisième atout, le groupe dispose d'une identité forte et de marques puissantes au travers de deux réseaux de distribution représentant plus de 8 000 agences. Ces marques ont des positionnements complémentaires dans une large gamme de clientèle et disposent d'atouts distincts : les collectivités territoriales et l'économie sociale pour les caisses d'épargne, les PME et la création d'entreprises pour les banques populaires. Pour autant, ces réseaux demeureront concurrents et conserveront une réelle autonomie dans leur développement commercial, sans une spécialisation par type de clientèle qui risquerait de créer, selon lui, une perte de valeur. Certaines fonctions seront néanmoins autant que possible mutualisées, telles que la distribution commune de certains produits sous la même marque, l'achat d'espaces, la gestion des guichets automatiques et des transports de fonds, ou la réflexion stratégique sur la distribution bancaire.

M. François Pérol a ajouté que le quatrième atout du nouvel ensemble réside dans des valeurs partagées par deux groupes coopératifs construits sur le même modèle décentralisé, dans lequel chaque caisse régionale tient à son autonomie, même si la culture des Banques populaires est sans doute un peu plus décentralisée. Avec le rapprochement de deux grands réseaux de détail, la banque commerciale représentera environ 70 % du produit net bancaire du groupe et s'appuiera sur deux marques concurrentes mais dont l'action commerciale sera coordonnée.

La fusion des deux organes centraux permettra également de réaliser des synergies de coûts, estimées d'ici à 2012 à 25 % de la base globale de coûts du futur organe central, et de mettre en commun des outils industriels pour un meilleur service à la clientèle des deux réseaux, tels que les systèmes de paiement, les achats d'espaces et de matériels informatiques, les télécommunications et les outils d'exploitation. Enfin, le nouvel ensemble sera financièrement plus solide, avec environ 38 milliards d'euros de fonds propres, et pourra mettre en oeuvre une politique claire à l'égard de Natixis, qui n'aura plus deux actionnaires distincts.

Evoquant une rencontre, la semaine précédente, de plusieurs sénateurs de la commission avec le président de Natixis pour les Etats-Unis d'Amérique et le Royaume-Uni, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le rapprochement des deux groupes coopératifs a été bien perçu par les marchés, avec des conséquences positives pour leur refinancement. Mais, compte tenu de la nature de « patchwork » de Natixis, il s'est interrogé sur la capacité du nouvel ensemble à donner une cohérence et une vraie stratégie à cette filiale, et sur la localisation du véritable « coeur » du groupe dans un schéma actionnarial complexe et présentant des caractéristiques d'autocontrôle.

M. François Pérol a précisé que Natixis, dans le schéma actuel évoqué par M. Philippe Marini, est détenue à parité (à hauteur de 36 % de part et d'autre) par la Caisse nationale des caisses d'épargne et la Banque fédérale des banques populaires. Elle détient, via des certificats coopératifs d'investissement, 20 % des résultats des caisses régionales d'épargne et des banques populaires régionales. Dans le futur schéma, en revanche, Natixis sera détenue à 72 % par le nouvel organe central, actionnaire unique. Il devrait en résulter une simplification de la gouvernance de Natixis, qui évoluera en société à conseil d'administration - et non plus à structure dualiste - avec une dissociation des fonctions de président et de directeur général. A ce titre, il a indiqué que, à l'occasion du conseil d'administration du 30 avril, il ne proposerait pas M. Dominique Ferrero, actuel président du directoire de Natixis, pour le poste de directeur général, mais pour des fonctions de conseiller du président. M. Laurent Mignon, qui dispose d'une longue expérience des métiers exercés par Natixis, notamment à la direction générale des Assurances générales de France (AGF), sera proposé pour cette direction générale.

En réponse à M. Jean-Jacques Jégou, qui a considéré que M. Dominique Ferrero est aussi responsable de la situation actuelle de Natixis, il a souligné les mérites, la loyauté et le courage de celui-ci dans des circonstances particulièrement difficiles, tout en estimant que le renouvellement de la direction de Natixis participe de cette nouvelle phase de son développement. Il a également jugé nécessaire d'assurer une certaine continuité pour des activités aussi complexes que celles exercées par Natixis.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la crise a mis en évidence les dangers que peut présenter le développement d'une activité de banque d'investissement par une banque de dépôt, et il s'est interrogé sur l'opportunité de revenir à la séparation qui avait été introduite aux Etats-Unis en 1933 par le Glass-Steagall Act.

Revenant à Natixis, M. François Pérol a indiqué que le directeur général de Natixis sera membre du comité de direction générale du futur organe central, afin d'assurer la meilleure intégration possible entre les deux entités. Sur le plan stratégique, Natixis, comme toutes les banques de financement et d'investissement, porte actuellement des actifs risqués devenus illiquides, tels que des actifs titrisés et des expositions aux réhausseurs de crédit et aux véhicules structurés. Ces actifs ont été regroupés dans un canton et placés en gestion extinctive. Il est cependant difficile d'établir un état précis des risques portés par ce canton, les conditions actuelles de marché étant susceptibles de conduire à de nouvelles dépréciations.

Il a infirmé l'appréciation de M. Jean Arthuis, président, sur le caractère incertain du « nettoyage » du bilan de Natixis. En effet, l'application des normes comptables fait dépendre la valorisation des actifs des conditions de marché, de sorte que les variations trimestrielles de leur valeur peuvent être fortes, et qu'il devient nécessaire de passer de nouvelles provisions pour dépréciation en cas de détérioration des marchés. Il a précisé, en réponse à M. Jean-Jacques Jégou, que la valeur nominale des actifs cantonnés est légèrement supérieure à 50 milliards d'euros.

Il a appelé l'attention de la commission sur la nécessaire adaptation des règles comptables, qui tendent à nier la valeur temps inhérente à la nature des activités bancaires et financières. L'application de ces règles conduit, par exemple, des investisseurs disposant d'engagements à très long terme, tels que les compagnies d'assurance, à éviter les placements en actions en cas de baisse des marchés pour éviter de passer de nouvelles provisions. Les nouvelles normes comptables contribuent à entretenir, chez les investisseurs et analystes financiers, la confusion entre des provisions immédiates et des pertes qui ne sont pas encore définitives et, partant, à saper la confiance des marchés et à encourager l'investissement financier à court terme.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a corroboré cette appréciation sur l'enjeu majeur des effets pervers des normes comptables, que M. Francis Mayer, ancien directeur général de la Caisse des dépôts, avait déjà portée dès 2005 lors d'une audition par la commission, bien avant la crise financière. Faisant référence à la récente adoption de la directive « Solvabilité II » par le Parlement européen, qui applique le même principe de valeur de marché, il a regretté que la présidence française de l'Union européenne n'ait pas davantage abordé cette question, malgré les résultats obtenus sur d'autres sujets. Il a considéré que le mouvement anglo-saxon qui inspire ces normes paraît irrépressible, bien qu'elles soient appliquées de manière très variable par les régulateurs nationaux pour de mêmes catégories d'actifs.

Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur l'exposition de Natixis à l' « affaire » Madoff, M. François Pérol a précisé que cette exposition est indirecte, au travers de fonds investis dans des fonds gérés par M. Madoff. Elle est évaluée à 585 millions d'euros, dont 120 millions d'euros ont été assurés, et le solde est provisionné dans les comptes de Natixis.

Il a ajouté que le principe de valeur de marché rend la lecture des comptes de résultat des banques très difficile, notamment par l'application de la règle du « spread émetteur ». Ces normes comptables se combinent de surcroît avec des règles prudentielles de nature procyclique, alors que la logique économique supposerait, selon lui, de constituer des provisions supplémentaires en période de croissance pour ensuite les reprendre en période de crise. De même, le fait que le système prudentiel soit largement fondé sur les notes attribuées par les agences de notation de crédit conduit à une augmentation des exigences de fonds propres pour faire face à la dégradation des conditions économiques, malgré l'absence de toute nouvelle prise de risques, par les banques françaises en particulier.

En réponse à une observation de M. Jean-Pierre Fourcade, qui a considéré que la profession bancaire n'avait pas demandé une modification des règles comptables, il a expliqué que, en réalité, seules les banques françaises se sont, au niveau européen, clairement opposées à l'application de la valeur de marché aux établissements financiers. En revanche, les banques d'investissement américaines ont exercé une session efficace en faveur de cette norme, qui était dans leur intérêt dès lors qu'elle permettait de constater immédiatement des profits croissants sur leurs activités de marché.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que la France s'est longtemps tenue à l'écart des instances internationales de normalisation comptable et a tardivement pris conscience du problème.

M. François Pérol a cependant observé que la prise de conscience est désormais réelle et que les récents aménagements, en particulier la possibilité de reclasser des actifs du « portefeuille de négociation » vers le « portefeuille bancaire », évalué au coût historique, ont été apportés sous l'impulsion de l'actuel Président de la République.

Puis, revenant à la question de la séparation entre banque de dépôt et banque d'investissement, il a considéré que le modèle de la banque universelle, tel qu'il est appliqué par les banques françaises, n'a pas à être remis en cause. Il a observé que les autorités américaines ont d'ailleurs autorisé les banques d'investissement Goldman Sachs et Morgan Stanley à exercer des activités de banque commerciale. De même, le profil de risque du groupe des Banques populaires et des Caisses d'épargne est amoindri par ce rapprochement entre les deux activités. Selon lui, la stricte séparation entre banque d'investissement et banque de dépôt n'est sans doute pas une solution en soi, mais les normes comptables et prudentielles doivent prendre en compte le facteur temps, fondamental dans l'activité bancaire.

En réponse à une question de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a confirmé que l'application des principes comptables s'est faite de manière homogène dans les deux entités et ne sera pas remise en cause par la fusion.

Concernant l'apport de l'Etat au nouveau groupe, qui s'élève au total à 5 milliards d'euros, il a précisé que la SPPE a souscrit à des titres super-subordonnés à durée indéterminée (TSSDI) pour 2 milliards d'euros, et à des actions de préférence pour 3 milliards d'euros, ces montants ayant été calibrés pour un ratio de solvabilité de 9 % à l'issue des opérations de rapprochement. Les actions de préférence seront convertibles en actions ordinaires après une période de cinq ans, conférant à l'Etat 20 % du capital du futur organe central.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que la rémunération des actions de préférence est d'environ 10%, et que celle des TSSDI se situe entre 8 et 8,5 %. La souscription porte sur le capital de l'organe central, mais la rémunération des titres est garantie par l'ensemble du groupe. L'application du principe légal de solidarité financière peut donc, le cas échéant, conduire l'organe central à faire appel aux fonds de ses établissements affiliés et actionnaires. En outre, les actions de préférence détenues par l'Etat confèrent à ce dernier un droit immédiat de représentation dans le futur conseil de surveillance de l'organe central. Il disposera ainsi de deux représentants sur dix huit et proposera la nomination de deux administrateurs indépendants. Certaines décisions, tendant à protéger les intérêts de l'Etat en tant qu'actionnaire minoritaire important, seront prises à la majorité qualifiée de quinze membres sur dix huit.

Concernant les livrets A, 150 000 demandes de transfert ont été traitées par la structure unique mise en place pour centraliser et simplifier les procédures, et seuls 5 % des dossiers affichent un retard de plus de cinq jours. Dès lors, il a, considéré les critiques et actions en justice du Crédit Agricole comme infondées. Il a également observé que plusieurs millions de livrets auraient été ouverts dans les réseaux « non historiques » (dont 90 000 dans la région Alsace, pour seulement 90 demandes de transfert), ce qui témoigne d'un non-respect des procédures visant à éviter la multidétention.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le Sénat, lors de l'examen du projet de loi de modernisation de l'économie, avait pris l'initiative d'ouvrir le débat sur cette question de la multidétention. Par ailleurs, il a entendu écarter toute question sur la législation relative à la déontologie des hauts fonctionnaires, considérant qu'elle ne relève pas de la présente audition mais n'en appelle pas moins une réflexion de la commission. Il a estimé que le projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires est certes utile et nécessaire, mais n'est qu'une étape dans l'évolution à venir du groupe. Evoquant la « subtile » harmonie entre complémentarité et concurrence et la clarification de la gouvernance et du contrôle de Natixis que ce projet de loi est censé promouvoir, il a demandé à M. François Pérol de préciser sa conception du « moteur » du groupe et de la stratégie de Natixis, dont les activités hétéroclites constituent un héritage de la Caisse des dépôts et consignations.

M. François Pérol a exposé que le « poumon économique » du futur groupe est la banque commerciale de proximité, Natixis et ses filiales exerçant des métiers complémentaires (gestion d'actifs, affacturage, assurance, gestion des titres...) devant être davantage placées au service des clients des réseaux. Natixis a cependant aussi une activité de financement des grandes entreprises françaises - avec une part de marché de 10 % - et du commerce extérieur, importante pour la diversification de la clientèle du groupe. Cette activité n'est cependant pas suffisamment autonome et demeure liée à d'autres services relevant de la banque de financement et d'investissement (BFI), tels que le financement de projets, les financements structurés et en titres, ou les couvertures de change.

Ce recentrage de la BFI implique que Natixis ne soit plus positionnée sur la négociation pour compte propre, qui mobilise trop de capitaux pour une rentabilité aléatoire. Une fois la rentabilité financière de Natixis restaurée, de nouvelles opportunités pourront le cas échéant être saisies.

Mme Nicole Bricq a fait allusion à l'appréciation du risque qui a conduit à la lourde perte enregistrée par Natixis, et à la réorientation de ses activités de financement, avant de se demander si M. François Pérol dispose de la légitimité pour affronter les nouveaux défis du futur groupe et fixer sa stratégie.

M. François Marc a constaté que les banques mutualistes, comme les autres établissements, se sont fourvoyées dans les dérives et pratiques abusives liées à la crise, et s'est demandé dans quelle mesure la gouvernance du nouvel ensemble permettra de mieux respecter le principe de prudence.

M. Jean-Pierre Fourcade a reconnu la difficulté de la mission de M. François Pérol et s'est interrogé sur la place du Crédit Foncier de France dans la nouvelle organisation, ainsi que sur la pérennité du financement des collectivités territoriales par le réseau des caisses d'épargne, qui dispose d'une offre compétitive en ce domaine.

M. Gérard Longuet a souhaité obtenir des précisions sur le futur positionnement des banques populaires à l'égard des PME, et sur une possible comparaison entre les engagements et pertes enregistrés dans les fonds propres de ces entreprises d'une part, et sur les marchés de capitaux d'autre part.

M. François Pérol a considéré que sa légitimité est celle que lui ont conférée les conseils d'administration des deux entreprises et celle qu'il pourra acquérir en atteignant des résultats conformes aux objectifs qui lui ont été fixés. Il a déclaré vouloir s'entourer d'une équipe forte de talents internes et externes, les deux groupes disposant d'une véritable capacité d'attraction. La gouvernance du futur groupe reposera sur un conseil de surveillance et un directoire, et il appartiendra aux banques et caisses régionales d'exercer leurs prérogatives de contrôle actionnarial sur l'organe central.

Le Crédit foncier de France (CFF) sera quant à lui temporairement détenu par une holding contrôlée par les caisses régionales d'épargne, avant qu'une revue stratégique des actifs portés par cette holding ne soit effectuée avant la fin de l'année pour établir un éventuel projet industriel, en partie en synergie avec les activités bancaires. Le groupe sera en tout état de cause l'établissement bancaire le plus investi dans l'immobilier, à travers Foncia, le CFF, Nexity et des investissements des caisses d'épargne dans le logement social.

Il a ajouté que les caisses d'épargne développeront leur activité de financement des collectivités territoriales, où leur part de marché est croissante, mais en conservant une marge positive. Le groupe des banques populaires restera également très engagé auprès des PME et des entrepreneurs, considérant que le coût du risque associé à cette activité demeure très inférieur à celui constaté dans la banque d'investissement, même s'il croîtra probablement en 2009.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, et sous réserve de confirmation, M. François Pérol a indiqué que M. Jean-Pascal Beaufret est demeuré membre du directoire de Natixis pendant neuf mois. Il a ajouté qu'il communiquerait ultérieurement des éléments précis sur les conditions et le montant de l'indemnité de bienvenue qui lui a été accordée et que M. Jean Arthuis, président, a estimée supérieure à un million d'euros. Cette décision d'octroi a en tout cas bien été mise en oeuvre, et le futur directeur général de Natixis ne se verra proposer, lui, aucune prime d'arrivée, ni plan d'option d'achat d'actions, ni indemnité de départ autre que celle prévue par le code AFEP-MEDEF.

Audition de MM. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance, Augustin de Romanet, directeur général, de la Caisse des dépôts et consignations, et Gilles Michel, directeur général du Fonds stratégique d'investissement

La commission a ensuite procédé à l'audition de MM. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, Augustin de Romanet, directeur général, et Gilles Michel, directeur général du Fonds stratégique d'investissement.

Après avoir rappelé que la commission des finances du Sénat procède chaque année à l'audition des dirigeants de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), M. Jean Arthuis, président, a indiqué, s'agissant des résultats 2008, que l'actualité avait été marquée par l'annonce de la première perte de l'histoire de l'institution, pour un montant de 1 468 millions d'euros, perte qui ne correspond, selon la CDC, « à aucune perte opérationnelle, à aucune créance douteuse, à aucun produit toxique ni à aucune sortie de trésorerie ». Hors provisions liées à l'impact de la crise financière et des normes IFRS, le résultat récurrent du groupe ressort à 1 535 millions d'euros contre 1 453 millions d'euros en 2007. Les fonds d'épargne dégagent un résultat faiblement positif de 108 millions d'euros, l'encours des dépôts atteignant 211 milliards d'euros du fait, en particulier, de la collecte nette du livret A.

M. Jean Arthuis, président, a jugé toutefois la situation des fonds d'épargne préoccupante, même si la hausse des taux longs et la diminution de la rémunération des livrets réglementés peuvent avoir un impact positif.

S'agissant de la CDC face à la crise économique, il a noté le soutien important de la Caisse à l'économie française par la mobilisation de 44,5 milliards d'euros afin de soutenir notamment les financements des PME, du logement social, des grands projets d'infrastructures, des investissements des collectivités territoriales et la recapitalisation de Dexia. S'étant affirmée comme un investisseur de long terme depuis la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, la Caisse a élaboré pas moins de trois doctrines d'investisseur financier, d'investisseur général et de mandataire. M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître, d'une part, l'état d'avancement des financements dédiés au plan hôpital 2010, aux infrastructures et aux universités et, d'autre part, les modalités de la participation de la Caisse dans Dexia.

S'agissant du fonds stratégique d'investissement, M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître plus précisément l'impact de l'action de ce fonds. Il s'est interrogé sur le taux de défaillance des PME, observant que les dossiers « baladeurs », c'est-à-dire ceux qui ne trouvent pas de guichets, présentent un risque systémique et peuvent conduire à la disparition définitive d'emplois dans le secteur industriel. Il s'est demandé s'il était à ce titre opportun de créer un fonds spécifique pour les PME en difficulté.

M. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), a tout d'abord souligné que la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 a renforcé la gouvernance du groupe ainsi que son identité en mettant l'accent sur la performance, la réactivité et les orientations stratégiques de l'institution. Trois éléments sont à souligner :

- premièrement, le modèle économique de la Caisse est robuste comme en témoigne le résultat opérationnel 2008, année pourtant marquée par la crise financière. Le double ancrage de la Caisse, sur des activités réglementées et concurrentielles, explique en partie cette robustesse ;

- deuxièmement, la crise financière actuelle marque le retour des investisseurs de long terme, ce qui renforce le rôle de la CDC dont une des missions est également de préparer la sortie de crise en consolidant certaines activités économiques ;

- troisièmement, le maintien d'un haut niveau de liquidité des fonds d'épargne apparaît aujourd'hui comme une responsabilité collective et a d'ores et déjà été anticipé par le législateur qui a fixé la liquidité minimale des fonds à un montant supérieur de 25 % à l'encours des prêts au logement social et à la ville. La liquidité des ressources des fonds d'épargne conditionne la réactivité de l'institution.

Concernant le secteur des entreprises, qui constitue un engagement historique de la CDC, la création du Fonds stratégique d'investissement est opportune et ne remet pas en cause le modèle de la Caisse. Ce fonds décline les doctrines d'investissement de la CDC et doit en particulier mener son action dans le respect des intérêts patrimoniaux de ses constituants. La commission de surveillance de la CDC est associée aux travaux du FSI qui peuvent être améliorés au moins sur trois sujets : la connaissance des fonds propres des entreprises, la traçabilité des dossiers, et l'aptitude à traiter rapidement les demandes notamment lorsque la réponse est négative.

M. Augustin de Romanet, directeur général de la CDC, a souligné que la crise a affecté la Caisse qui détient un portefeuille d'actifs mobiliers d'une valeur d'environ 20 milliards d'euros. Il a indiqué que, depuis la fin de l'année 2007, la CDC s'est clairement positionnée comme un investisseur de long terme. A ce titre, elle a créé le « club des investisseurs de long terme », dont la charte vient d'être signée avec trois autres institutions financières publiques européennes, les pays émergents étant invités à se joindre à cette initiative de coopération internationale. Le total de bilan de ses membres s'élève à environ 1 300 milliards d'euros. Ce club devrait dans un premier temps concerner l'Europe avec le fonds Marguerite (investissements dans les infrastructures de transport, des énergies et des réseaux télécoms) et l'Union pour la Méditerranée avec le fonds Inframed.

M. Augustin de Romanet a ensuite détaillé les quatre priorités stratégiques de la CDC définies fin 2007 :

- le logement, avec le financement en 2008 de 62 000 logements et une action forte de la Société nationale immobilière (SNI), filiale de la Caisse dont le renforcement en fonds propres a permis le maintien d'un programme important de constructions ;

- l'emploi, avec la mise en place du dispositif « Agir pour l'emploi », la gestion des prêts aux chômeurs créateurs d'entreprises (NACRE) et le financement à hauteur de 40 millions d'euros de mesures prises en matière d'économie sociale, de micro-crédit ou d'aide aux chômeurs entrepreneurs ;

- les universités, avec une participation de la CDC aux opérations de rénovation dans le cadre notamment d'un schéma innovant de partenariats publics-publics devrait permettre d'avancer significativement le début des travaux ;

- les petites et moyennes entreprises, avec la mobilisation des acteurs régionaux et la création d'un guichet unique pour les chefs d'entreprise qui recherchent des fonds propres. Un site Internet dédié à ce sujet a été créé et permet d'obtenir la liste des fonds qui interviennent dans un secteur donné.

Les fonds d'épargne ont également fait l'objet d'une attention particulière afin de réduire leur surliquidité. Ainsi, 40 milliards d'euros ont été « réinjectés » dans l'économie, dont 16,5 milliards d'euros résultent notamment de la décentralisation de l'intégralité des livrets de développement durable (LDD) et d'une fraction des livrets d'épargne populaire (LEP) et sont affectés au financement des PME.

S'agissant du FSI, il a indiqué que 95 dossiers ont été déposés, les préfets ayant effectué quatorze saisines. Il a estimé que les principaux problèmes de financement surviendront en septembre. Il a précisé que le fonds ne traite pas des entreprises qui nécessitaient un retournement, ces cas étant particuliers et éloignés de l'action du FSI.

S'agissant de Dexia, il a souligné qu'il n'existe pas de pacte d'actionnaires entre la CDC et l'Etat.

M. Gilles Michel, directeur général du FSI, a rappelé que la mission du FSI est d'investir en fonds propres dans les entreprises françaises afin de renforcer la compétitivité de notre pays. A cet égard, le fonds prend en compte la rentabilité de l'opération, le retour sur investissement, qui sont des conditions de la pérennité du FSI, et le projet économique de l'entreprise. Créé en début de crise, le FSI répond certes aux difficultés actuelles, mais également à des faiblesses structurelles telles que la répartition de la recherche et développement ou la taille des entreprises.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur les modalités de constitution du capital du FSI, M. Gilles Michel a indiqué que les apports en numéraire devant être effectués par l'Etat et la Caisse des Dépôts sont disponibles et que, à ce jour, un milliard d'euros a déjà été mobilisé. Le Fonds sera doté de 20 milliards d'euros de fonds propres. La valeur des titres apportés par l'Etat et la Caisse sera fixée, pour les titres cotés notamment, par référence à la valeur du cours de bourse. Depuis sa constitution, le comité d'investissement du FSI s'est réuni à six reprises. La doctrine d'emploi fixée le 2 avril 2009 s'appuie sur les éléments suivants :

- s'agissant de la cible, quatre registres ont été identifiés : accompagnement des PME de croissance, investissement dans des moyennes entreprises présentant un fort potentiel d'innovation, accompagnement des redéploiements industriels, stabilisation et renforcement des entreprises cotées ;

- s'agissant de la méthode, le fonds investit dans des projets rentables à moyen terme, via une participation minoritaire, si possible en co-investissement. Le fonds souhaite participer à la gouvernance de l'entreprise. Sa participation peut être indirecte comme dans le cas des prises de participation du fonds de modernisation des équipementiers automobiles dont un tiers du capital a été souscrit par la CDC.

Dans cette perspective, est évoquée l'idée de créer un fonds spécifiquement dédié à l'intervention dans les fonds propres des entreprises en difficulté, cet outil ne pouvant toutefois être mis en place que si des investisseurs privés se joignent à l'initiative.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que, sous réserve d'un aménagement de la législation actuelle, ce nouveau fonds pourrait être financé par les ressources collectées au titre de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) dite « Tepa » pour le financement des PME.

M. Gilles Michel a précisé que le FSI compte une trentaine de collaborateurs et qu'il est particulièrement attaché au professionnalisme de ses équipes qui se rendent systématiquement sur le terrain.

En réponse à M. Albéric de Montgolfier, qui s'interrogeait sur l'existence éventuelle d'un plancher concernant les prises de participation du FSI, M. Gilles Michel a indiqué que n'existe qu'une limite supérieure consistant à ne pas prendre le contrôle d'une entreprise mais, en tout état de cause, il convient d'acquérir une participation suffisante afin d'avoir un impact sur la gouvernance de celle-ci.

M. François Marc a souhaité connaître, d'une part, les possibilités de solliciter davantage les fonds issus du livret A, d'autre part, la position de la Caisse sur les questions d'infrastructures numériques et, enfin, le rythme de croisière du FSI en termes de dossiers.

En réponse, M. Augustin de Romanet a souligné l'importance de la liquidité des fonds d'épargne, qui nécessite une attention constante afin d'anticiper les évolutions futures. S'agissant du haut débit numérique et des infrastructures attenantes, il a indiqué que des discussions sont en cours mais que la CDC fait preuve de vigilance afin que son rôle ne soit pas limité de facto aux zones rurales connaissant d'importants besoins et présentant des rendements inférieurs aux zones urbaines.

M. Gérard Longuet s'est félicité de la présence de la CDC sur le terrain via ses directions régionales qui pourraient, au demeurant, renforcer leur rôle en matière de « logique d'investissement », les banques n'ayant plus systématiquement sur l'ensemble du territoire les talents humains requis. De même, il a estimé que les fonds de participation régionaux gagneraient à être mieux utilisés, notamment dans le traitement des petits dossiers. S'agissant enfin du retournement des entreprises en difficulté, il a approuvé la création d'un outil spécifique, distinct du FSI et financé par les ressources issues du dispositif « ISF-Tepa », la réduction de l'impôt justifiant une prise de risque accrue.

M. Augustin de Romanet a confirmé le rôle des centres de décision régionaux et la nécessité de faire émerger des équipes de capital investissement locales.

M. Claude Belot a indiqué ne pas partager l'avis de ses collègues sur l'opportunité d'utiliser les ressources issues du dispositif « ISF-Tepa », rappelant que ce dispositif avait été initialement voté pour soutenir l'épargne de proximité et les PME locales prometteuses. Il a également souhaité connaître la position de la CDC en matière d'énergies renouvelables.

En réponse, M. Augustin de Romanet a indiqué qu'une note sur ce sujet sera adressée au sénateur. Il a précisé que la Caisse s'efforce d'aborder cette problématique sous différents angles et de concentrer ses efforts sur des productions d'énergies renouvelables encore peu développées et peu prisées par les acteurs privés. Il a reconnu que la politique de la CDC en la matière est encore à affiner compte tenu du caractère récent de cet axe d'intervention.

En réponse à Mme Nicole Bricq qui souhaitait que soit précisé devant la commission des finances l'impact des résultats de l'année 2008 sur la rémunération de l'Etat, M. Michel Bouvard a indiqué les éléments suivants :

-  l'Etat a respecté ces deux dernières années la règle de répartition des résultats de la Caisse selon laquelle, après versement de la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés, un tiers du résultat est affecté au renforcement des fonds propres des entreprises, un tiers aux missions d'intérêt général de la Caisse, et un tiers représente un versement équivalent de dividendes à l'Etat.

- compte tenu du résultat net négatif du groupe, seule la contribution représentative de l'IS sera versée à l'Etat en 2009 au titre de 2008 ;

- il convient d'avoir une vision prospective des engagements des fonds d'épargne et de s'assurer du respect des emplois prévus par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 ;

- l'Etat doit préciser ses attentes vis-à-vis de la CDC, ce qui peut avoir un impact sur les modalités de sa rémunération dans l'hypothèse où serait actée la nécessité d'intensifier l'action de la Caisse.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, sur des éventuelles OPA « rampantes » ou hostiles à l'encontre d'une société dont le FSI est actionnaire, M. Gilles Michel a indiqué que le Fonds est vigilant et dispose a priori des moyens pour contrecarrer de telles initiatives.

Nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a désigné M. Philippe Marini rapporteur sur le projet de loi, en cours d'examen par l'Assemblée nationale, relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires (n° 1619, AN -XIIIe législature).

Jeudi 30 avril 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Contrôle de l'utilisation des aides publiques aux entreprises, aux banques et aux établissements financiers - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier sur la proposition de loi n° 239 (2008-2009) relative à l'évaluation et au contrôle de l'utilisation des aides publiques aux entreprises, aux banques et aux établissements financiers.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a indiqué que cette proposition de loi reprend presque à l'identique un dispositif mis en place par une loi du 4 janvier 2001 et abrogé dans le cadre du collectif budgétaire de décembre 2002. Elle vise ainsi à créer une commission nationale et des commissions régionales d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises.

Il a considéré qu'une telle proposition repose sur un postulat légitime, puisqu'il s'agit de s'assurer que les aides octroyées aux entreprises sont utiles et remplissent l'objectif pour lequel elles ont été conçues et versées. Cependant, le texte proposé risque, selon lui, de s'avérer contre-productif à plusieurs titres :

- il participe à l'entretien d'un climat de défiance à l'encontre des chefs d'entreprises, qu'on ne saurait assimiler à certains dirigeants dont l'appât du gain nuit à l'image de tous ;

- il pourrait fragiliser l'activité des organes de contrôle existants, à commencer par le Parlement ;

- enfin, la proposition de loi vise à « ressusciter » des commissions qui n'ont pas obtenu de résultats convaincants durant leur existence passée, au cours des années 2001 et 2002.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a déclaré partager l'objectif consistant à contrôler efficacement les aides publiques, affirmé par les auteurs de la proposition de loi. La commission des finances est par nature sensible à la notion de contrepartie des aides publiques et, de manière générale, de contrôle de l'utilité de toute dépense publique, y compris des dépenses fiscales ou sociales. Chaque rapporteur spécial peut le vérifier dans son domaine de compétence. Il a également indiqué que les aides octroyées dans le cadre de la crise actuelle visent à assurer le maintien du financement de l'économie et sont accordées dans un cadre conventionnel, avec des engagements des entreprises bénéficiaires.

Ce soutien public est important dans la conjoncture actuelle. Il a ainsi rappelé certaines mesures prises par le Gouvernement et adoptées par le Parlement depuis l'éclatement de la crise à l'automne dernier : financement et renforcement des fonds propres des banques, mise à leur disposition de 17 milliards d'euros auparavant centralisés à la Caisse des dépôts et consignations, renforcement des capacités d'intervention d'OSEO, aides à la trésorerie des entreprises, dispositifs dits « CAP » et « CAP+ » pour maintenir à flot le crédit interentreprises, etc. Au regard de cet effort public, le contrôle est donc légitime, qu'il s'agisse des aides « ordinaires » ou des aides « de crise ».

Il a néanmoins estimé que les entreprises doivent pouvoir agir vite dans un contexte social tendu. La très forte dégradation de la conjoncture ne peut que se traduire par une augmentation du chômage et, malgré les amortisseurs sociaux, elle entraîne de la souffrance, et parfois du désespoir, chez nombre de Français. Dans ce contexte, certains comportements patronaux très regrettables ont attisé une colère qui a pu entraîner des actes extrêmes condamnables.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a ajouté qu'il importe cependant de ne pas oublier deux exigences fondamentales : ne pas faire « d'amalgame » entre tous les entrepreneurs de France, et ne pas créer de nouvelles lourdeurs au moment même où il convient d'agir vite, dans un contexte de crise aiguë.

A cet égard, il a considéré que le dispositif prévu par la proposition de loi est à la fois technocratique, inutile et redondant. En effet, les possibilités de contrôle des aides publiques sont nombreuses. Tout d'abord au plan institutionnel et démocratique, avec le contrôle qu'exerce le Parlement. Ce devoir de contrôle est renforcé et relégitimé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et la révision constitutionnelle de juillet 2008. Le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux disposent d'un pouvoir étendu de communication de pièces et documents. La commission des finances publie chaque année des rapports peu complaisants sur l'utilisation des deniers publics et s'efforce d'assurer un meilleur suivi de ses préconisations.

Le contrôle parlementaire s'exerce en continu au travers d'auditions et de questions écrites ou orales au Gouvernement. De nouvelles modalités peuvent aussi être imaginées dans un contexte particulier, comme c'est le cas avec le comité de suivi du dispositif de financement de l'économie, mis en place par décret en décembre 2008 à la demande du Parlement.

Il a exposé que le contrôle des aides publiques est également juridictionnel, que ce soit par les juridictions administratives et judiciaires, et surtout par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. En application des articles 58-1 et 58-2 de la LOLF, la Cour des comptes a une mission d'assistance aux commissions des finances et celle du Sénat lui demande environ cinq enquêtes par an. A ce titre, il a relevé l'exemple du rapport d'information sur l'efficacité des aides à l'emploi publié en février 2007 par M. Serge Dassault, à la suite d'une enquête demandée à la Cour des comptes. Il a ajouté que l'article L. 211-4 du code des juridictions financières prévoit, en outre, que les chambres régionales des comptes peuvent vérifier les comptes de toute entité, publique ou privée, qui bénéficie d'un concours financier (supérieur à 1 500 euros) d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public national ou local.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a ensuite indiqué que le contrôle est exercé par l'administration elle-même, par les corps généraux d'inspection, les services de contrôle des impôts, les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels, et les préfets ou représentants de l'Etat. Ce contrôle est notamment mis en oeuvre sous l'angle du droit et du budget communautaires, que ce soit le respect du plafond des aides de minimis ou le contrôle décentralisé des aides agricoles et des fonds structurels. Il a ainsi rappelé que M. Joël Bourdin a récemment publié un rapport sévère sur les refus d'apurement d'aides agricoles.

Il a néanmoins admis que l'évaluation a pu apparaître comme le « parent pauvre » de la mise en oeuvre des politiques publiques. L'évaluation a posteriori repose en premier lieu sur le Parlement, au travers des offices bicaméraux d'évaluation, d'auditions ou d'amendements prévoyant la remise d'un rapport spécifique du Gouvernement ou le respect de certaines conditions avant la mise en place de tout nouveau dispositif d'aide à l'activité économique. L'évaluation a priori, traditionnellement considérée comme absente ou parcellaire, va cependant connaître un réel essor puisque la loi organique du 15 avril 2009 prévoit une nouvelle obligation d'assortir tout projet de loi d'une étude d'impact détaillée.

Tous ces contrôles existent, même s'il a reconnu qu'ils ne sont pas parfaits. Il n'apparaît donc pas nécessaire « d'en rajouter ». Selon lui, la réintroduction d'un dispositif qui n'a pas fait ses preuves aboutirait en définitive à appauvrir un Parlement qui dispose de pouvoirs accrus en termes de contrôle et d'évaluation des aides publiques.

En outre, le dispositif proposé relève d'une approche assez idéologique et instrumentalise une perception émotionnelle de la crise actuelle. Il se révèle bureaucratique, avec une commission nationale et vingt-deux commissions régionales, des prérogatives illégitimes, des effectifs pléthoriques et des charges de gestion supplémentaires pour les services ministériels et préfectoraux qui devraient en assurer le secrétariat.

Il a enfin considéré que le seul vrai contrôle ne peut que procéder d'une analyse économique et juridique objective, seule à même de caractériser des situations d'abus manifeste ou de non-respect d'engagements formels de la part des entreprises.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a ensuite exposé le contenu des articles de la proposition de loi, qui illustrent le caractère discutable des modalités retenues pour atteindre l'objectif d'un meilleur contrôle des aides aux entreprises.

L'article 1er crée la Commission nationale d'évaluation et de contrôle des aides publiques aux entreprises et aux établissements financiers. Il ne précise pas la nature des aides publiques concernées, indique certaines formes du contrôle et élargit le champ de compétence aux fonds structurels européens.

L'article 2 donne la composition de la commission, mais sans fixer de nombre pour chaque catégorie (parlementaires, représentants de l'Etat, représentants des syndicats et organisations patronales, personnalités qualifiées), d'où le risque de rendre la commission pléthorique, bavarde, et de paralyser son fonctionnement.

L'article 3 précise les pouvoirs de la commission, qui sont des pouvoirs de consultation lors de la création de tout nouveau dispositif d'aide publique, d'autosaisine, de saisine par des millions d'instances potentielles (notamment un maire, une entreprise ou un délégué d'entreprise), d'information par les préfets et par tout ordonnateur d'aide publique.

L'article 4 crée des commissions régionales, précise leur composition, analogue à celle de la commission nationale, et leurs modalités d'intervention. M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a jugé que les missions de ces commission régionales promettent d'en faire des structures à caractère incantatoire et sans efficacité économique.

L'article 5 donne au comité d'entreprise ou à un délégué du personnel un droit de saisine de l'ordonnateur d'une aide publique. L'ordonnateur pourrait suspendre ou retirer ladite aide, ou en exiger le remboursement. Selon lui, une telle disposition crée une forte insécurité juridique pour les entreprises et n'est pas compatible avec leur bon fonctionnement.

L'article 6 inclut les aides publiques dans le champ du rapport que les entreprises d'au moins 300 salariés doivent remettre annuellement à leur comité d'entreprise. Il a expliqué que cette disposition est déjà satisfaite par la partie réglementaire du code du travail.

Enfin l'article 7 précise que le secrétariat de la commission nationale est assuré par les services des ministres en charge de l'économie, des finances, du travail et des affaires sociales, et l'article 8 renvoie à un décret les modalités d'application de la proposition de loi.

Pour conclure, M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a proposé à la commission de ne pas établir de texte, et de rejeter un à un les articles de la proposition de loi originelle qui viendraient en discussion lors de la séance publique, ce qui équivaudra à son rejet global.

Cet exposé a été suivi d'un débat.

M. Bernard Vera a fait valoir qu'un contrôle accru des aides publiques, notamment celles relevant du soutien à l'emploi, est nécessaire dans un contexte de sévère crise sociale et de forte remontée du chômage. Citant un récent sondage sur les aspirations des Français en matière de contrôle des aides aux entreprises et les propos tenus par le Président de la République le 19 février 2009, qui appelait à un renforcement du dialogue social, il a considéré que les salariés, premières victimes de la crise, et les organisations syndicales sont fondés à s'impliquer dans ce contrôle.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, s'est déclaré en accord avec l'objectif d'un contrôle plus strict des nombreuses aides publiques octroyées en temps de crise, mais n'a pas approuvé les moyens prévus par la proposition de loi. Il a ajouté que si, lors de l'abrogation du précédent dispositif dans le cadre du collectif budgétaire de décembre 2002, avait pu être évoqué le manque de moyens et de temps dont disposait le Parlement pour exercer sa mission de contrôle, la situation a changé depuis lors, avec l'application de la LOLF et le nouveau calendrier parlementaire introduit par la révision constitutionnelle qui prévoit une semaine par mois dédiée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.

Mme Nicole Bricq a contesté la sévérité des arguments utilisés par M. Albéric de Montgolfier sur le caractère technocratique et bureaucratique des commissions nationale et régionales de contrôle, et considéré que ces arguments peuvent tout aussi bien être avancés à l'encontre du nouveau dispositif des commissaires à la réindustrialisation, adopté par le Parlement dans la dernière loi de finances rectificative. Elle a ajouté que la situation actuelle de crise justifie davantage la réintroduction de ces commissions que le contexte de 2001, année de leur création.

M. Jean-Marc Todeschini a critiqué l'allusion du rapporteur aux actes extrêmes commis dans certaines entreprises et rappelé que le Gouvernement peut aussi s'exposer au reproche de privilégier les réactions émotionnelles en présentant un projet de loi pour chaque événement qui suscite un mouvement dans l'opinion publique. Évoquant la situation très tendue de l'industrie sidérurgique en Lorraine et le doublement du chômage, il a estimé que la présente proposition de loi ne « souffle pas sur les braises » de la crise et que l'absence de renforcement du contrôle des aides publiques ne pourrait que discréditer les politiques.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, a fait part de sa compréhension du contexte social actuel et justifié la sévérité de ses propos sur le fonctionnement des commissions par leurs modalités particulièrement larges de saisine, telles qu'elles sont prévues par l'article 3 de la proposition de loi. Puis, après que M. Jean Arthuis, président, eut relevé le risque d'activité « gesticulatoire » de ces commissions, il a insisté sur l'obligation, pour les commissions des finances, de réaliser un suivi plus précis des aides publiques accordées pour remédier à la crise, et l'a illustrée par la création du comité de suivi du dispositif de financement de l'économie.

M. Roland du Luart a déclaré comprendre l'émotion des Français devant les effets de la crise mais a constaté que le Parlement tend, depuis quelques années, à réaliser des contrôles plus efficaces et mieux reconnus, en particulier grâce au partenariat renforcé avec la Cour des comptes, à l'initiative du président Jean Arthuis. Ces moyens renforcés de contrôle font apparaître le dispositif de la proposition de loi comme redondant. En outre, des possibilités de contrôle existent à l'échelle des départements, avec le concours des préfets et des trésoriers-payeurs généraux.

La commission n'a pas établi de texte. En conséquence, en application de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance publique portera sur le texte de la proposition de loi.