COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mardi 7 avril 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Composition de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution - Audition de M. Bernard Castagnède

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Bernard Castagnède, candidat proposé par M. le président du Sénat pour siéger au sein de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution en application de la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 et de la loi n° 2009-39 du même jour.

A titre liminaire, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que ladite commission, dotée de compétences larges, était composée de six membres - soit trois magistrats issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, et trois personnalités qualifiées nommées respectivement par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Il a annoncé que la commission aurait à se prononcer le lendemain sur la personnalité désignée par le Président de la République, selon la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution.

Il a ensuite précisé que ces personnalités étaient soumises à des règles strictes d'incompatibilités - celles-ci ne faisant pas obstacle à ce que M. Bernard Castagnède poursuive ses activités d'enseignement universitaire - et à une exigence d'indépendance politique. En outre, après avoir relevé que, aux termes de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009, le mandat des membres de la commission serait de six ans non renouvelables, avec un renouvellement par moitié tous les trois ans, il a rappelé que, par dérogation, trois des membres de la première commission seraient tirés au sort et n'exerceraient leurs fonctions que pendant trois ans. Enfin, il a mis l'accent sur l'originalité de la commission, qui bien que chargée du découpage électoral, avait vocation à être une structure permanente.

Après avoir souligné l'importance de la mission confiée à la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, M. Bernard Castagnède a présenté son parcours, marqué à la fois par son activité professionnelle et scientifique et par sa participation à la vie politique française.

En premier lieu, en réponse à M. Patrice Gélard, il a retracé les étapes de sa carrière d'universitaire. Professeur à l'université de Paris-I , agrégé de droit public et de sciences politiques, il a précisé avoir acquis une spécialisation en droit fiscal, non exclusive toutefois d'autres centres d'intérêt. Plus précisément, il a évoqué son activité d'expertise et de consultation au service des collectivités territoriales, aussi bien en France métropolitaine qu'outre-mer. Il a ainsi précisé que, ayant participé à la commission interministérielle de décentralisation installée en 1981 et travaillé auprès de la DATAR de 2000 à 2003, il avait été amené à exercer de nombreuses responsabilités dans les collectivités territoriales d'outre-mer : il a cité sa participation à l'évolution des statuts de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en 2007, et l'assistance qu'il apporte actuellement aux conseils régionaux et généraux de la Guyane et de la Martinique.

En second lieu, M. Bernard Castagnède a évoqué son parcours politique. Après avoir rappelé qu'il était membre du Parti radical de gauche (PRG) depuis 1982, il a brièvement fait état des responsabilités qu'il a occupées dans ce cadre, celles-ci étant aussi bien électives qu'internes au parti et doctrinales. Aujourd'hui vice-président du PRG, il a indiqué en avoir été le porte-parole jusqu'à l'année 2007.

Après avoir rappelé que le Conseil constitutionnel, dans ses décisions du 8 janvier 2009 relatives à la loi organique n° 2009-38 et à la loi n° 2009-39, avait considéré que l'indépendance indispensable aux membres de la commission devait leur interdire de représenter directement ou indirectement un parti politique, M. Bertrand Castagnède s'est engagé à démissionner de ses fonctions de vice-président du Parti radical de gauche s'il était effectivement désigné par le président du Sénat. Il a ajouté que, selon les mêmes décisions du juge constitutionnel, la commission prévue à l'article 25 de la Constitution devrait faire prévaloir des considérations démographiques dans la définition des circonscriptions, sans nier pour autant l'existence d'un impact nécessaire, mais limité, d'impératifs d'intérêt général.

Revenant sur les propos de M. Bernard Castagnède, M. Jean-Jacques Hyest, président, a insisté sur la nécessité, pour les membres de la commission, d'abandonner toute fonction au sein de formations politiques.

En réponse à M. Jean-Pierre Sueur, qui s'interrogeait sur la conciliation entre l'équité démographique, d'une part, et, de l'autre, le respect des réalités géographiques et naturelles, M. Bernard Castagnède a rappelé que les textes eux-mêmes prévoyaient des « garde-fous » afin d'éviter un morcellement territorial trop important - comme, par exemple, l'obligation de faire figurer dans une seule et même circonscription les communes de moins de 5 000 habitants et les cantons constitués par un territoire continu et dont la population est inférieure à 40 000 habitants. Il a néanmoins reconnu que ces dispositions étaient insuffisantes pour assurer le caractère objectif des découpages électoraux ; par conséquent, il a réaffirmé que la commission de l'article 25 de la Constitution devait faire valoir l'impératif d'intérêt général de cohésion des collectivités territoriales dans la formulation de ses avis.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est de même interrogé sur la cohérence de répartir la population d'une seule ville dans deux circonscriptions distinctes.

Reprenant ces interrogations, M. Jean-Pierre Vial a jugé complexe d'apprécier le respect de l'impératif d'homogénéité territoriale. Il s'est ainsi demandé s'il était préférable, dans le cas d'un espace urbain entouré d'espaces ruraux, de créer une circonscription à dominante urbaine et plusieurs circonscriptions à dominante rurale ou, à l'inverse, de mettre en place des circonscriptions comportant chacune une part comparable de population urbaine.

Tout d'abord, M. Bernard Castagnède a estimé nécessaire d'apprécier les situations au cas par cas, en précisant toutefois que la commission devait veiller à ce que la volonté de créer des circonscriptions cohérentes et adaptées à la réalité du territoire n'ouvre pas la voie à des représentations « communautaristes », et en plaidant pour un découpage électoral qui non seulement soit dénué de finalités politiciennes, mais aussi qui soit un facteur de cohésion nationale.

Après cette audition, la commission a été invitée à donner son avis sur la candidature de M. Bernard Castagnède, en application de l'article 6 de la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution et de l'article premier de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés.

M. Jean-Claude Peyronnet a rappelé la position de son groupe lors des débats sur la dernière révision constitutionnelle, et a considéré que, comme la procédure d'opposition aux candidatures présentées devait réunir les trois cinquièmes de la commission permanente chargée des lois électorales prévue par la loi organique du 13 janvier 2009, cette révision ne donnait pas de réels pouvoirs supplémentaires au Parlement. Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, après avoir indiqué qu'elle partageait cette opinion, a appelé les membres de son groupe à l'abstention, tout en soulignant que les qualités de M. Bernard Castagnède n'étaient pas la cause de cette position.

La commission s'est prononcée par scrutin secret sur la désignation de M. Bernard Castagnède. Vingt-six des membres de la commission ayant pris part au vote, la commission a donné un avis favorable à cette nomination à l'unanimité des treize suffrages exprimés.

Mercredi 8 avril 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile - Examen du rapport

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Jean-René Lecerf et du texte proposé par la commission sur la proposition de loi n° 263 (2008-2009), présentée par M. François-Noël Buffet, relative au transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a tout d'abord précisé que cette proposition de loi avait pour principal objet le transfert du contentieux des décisions relatives à l'entrée sur le territoire au titre de l'asile des tribunaux administratifs à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Il a rappelé que cette procédure, créée en 1982, a pour but d'autoriser ou de refuser l'admission sur le territoire des étrangers qui, dépourvus d'une autorisation d'entrée sur le territoire national, sollicitent l'asile à la frontière. Cette décision d'admission, précédemment prise par le ministre de l'intérieur, relève aujourd'hui de la compétence du ministre de l'immigration, qui se prononce sur la base de l'avis rendu par le directeur général de l'OFPRA sur le caractère manifestement infondé ou non de la demande d'asile formulée à la frontière. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a à cet égard insisté sur le fait que cet avis portant sur le caractère non manifestement infondé de la demande d'asile à la frontière devait être clairement distingué de l'examen à proprement parler de la demande d'asile formulée par l'étranger, laquelle relève de l'OFPRA sous le contrôle de la CNDA.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé qu'avant l'entrée en vigueur de la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, les recours contre les refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile étaient dépourvus d'effet suspensif, ce que la Cour européenne des droits de l'homme dans une décision « Gebremedhin » du 26 avril 2007 avait jugé contraire aux articles 3 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme. Il a ainsi indiqué qu'à la suite de cette décision, la loi du 20 novembre 2007 avait introduit dans le code des étrangers une disposition prévoyant un recours en annulation suspensif de 48 heures contre le refus d'entrée sur le territoire, le magistrat saisi étant tenu de statuer dans un délai de 72 heures. Il a également rappelé que, dans le cadre de cette même loi du 20 novembre 2007, la Commission des recours des réfugiés avait été renommée Cour nationale du droit d'asile, afin de mieux affirmer le caractère juridictionnel de cette institution et surtout de renforcer son autonomie budgétaire par rapport à l'OFPRA, dont elle dépendait jusqu'alors. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a ainsi rappelé que des dispositions avaient été adoptées afin, d'une part, de rattacher la CNDA au Conseil d'Etat et, d'autre part, de permettre à la Cour de disposer de dix magistrats permanents. Considérant que la présente proposition de loi s'inscrivait dans ce mouvement plus général de réforme, il a rappelé que M. François-Noël Buffet, rapporteur de la loi du 20 novembre 2007, avait dès cette époque préconisé le transfert du contentieux des refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile des tribunaux administratifs à la CNDA. Cette proposition avait par la suite été reprise par la commission présidée par M. Pierre Mazeaud.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a ensuite procédé à l'exposé de la proposition de loi. Il a indiqué que le contentieux des refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile relèverait désormais de la compétence de la CNDA, dont la décision ne serait pas susceptible d'appel mais uniquement de cassation devant le Conseil d'Etat. A cet égard, il a souligné que, à l'heure actuelle, les décisions prises par les tribunaux administratifs en cette matière étaient bien, quant à elles, susceptibles d'appel dans les quinze jours devant la cour administrative d'appel, mais que cet appel était dépourvu de caractère suspensif. Il a indiqué que le texte autorisait le recours à la visioconférence en cas de nécessité tenant à l'éloignement géographique, soulignant toutefois le fait que près de 97% des demandeurs d'asile à la frontière formulent leur demande à Roissy ou à Orly. Compte tenu de la localisation de la CNDA à Montreuil, la visioconférence ne devrait donc être utilisée que dans un nombre limité de cas. Il a remarqué que des audiences dites « foraines » pourraient être organisées en zone d'attente. Enfin, il a précisé que le texte prévoyait également le droit des demandeurs de recourir à un interprète, celui de se faire assister par un avocat, ainsi que la possibilité, pour le magistrat chargé de statuer, de le faire par ordonnance.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que ces propositions avaient suscité des réactions très contrastées chez les praticiens du droit d'asile en France. Il a souhaité qu'il soit fait confiance aux magistrats de la CNDA pour prendre en charge ce contentieux dans de bonnes conditions. Soulignant que ces derniers seraient désormais compétents pour deux contentieux distincts, l'un portant sur le caractère manifestement infondé de la demande d'entrée sur le territoire formulée à la frontière, l'autre sur l'appréciation portée au fond sur cette demande d'asile par l'OFPRA, il a rappelé qu'aucune disposition ne s'opposait à ce qu'une même juridiction connaisse d'une même affaire dans le cadre de deux contentieux distincts, faisant notamment référence aux juridictions qui sont appelées à statuer sur une affaire dans le cadre d'un référé avant d'examiner cette même affaire au fond. Il a par ailleurs observé que le transfert du ministre des affaires étrangères au directeur général de l'OFPRA, en 2004, des avis rendus sur l'asile à la frontière s'était traduit par une hausse du taux d'acceptation des demandes d'entrée sur le territoire. Dans ce cadre, il a estimé que le transfert de ce contentieux aux magistrats spécialisés de la CNDA était susceptible de constituer une garantie pour les requérants.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a enfin précisé que les amendements qu'il s'apprêtait à soumettre aux membres de la commission avaient pour but, d'une part, d'allonger le délai de recours, d'autre part, de simplifier les exigences pesant sur les requêtes et, enfin, de mieux marquer la différence entre le contentieux de l'asile à la frontière et l'examen des demandes au fond.

M. Jean-Pierre Michel a fait observer que la comparaison de ce contentieux avec les procédures de référé mises en oeuvre devant la plupart des juridictions n'était pas pertinente, puisqu'il s'agit, dans le cas du présent texte, de statuer sur des questions distinctes.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que son propos avait pour seul but d'indiquer que la CNDA ne pourrait pas s'estimer liée par sa première décision lorsqu'elle examinerait au fond la demande d'asile du requérant, puisque ces deux recours se fonderaient sur des moyens distincts (l'une sur la notion de caractère manifestement infondé de la demande d'entrée sur le territoire pour y solliciter l'asile, l'autre sur le bien-fondé des craintes de persécutions par les autorités de son pays d'origine).

A la question de M. Alain Anziani sur la composition actuelle de la CNDA, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a répondu que la majorité de ses membres étaient issus des juridictions administratives, mais qu'une partie d'entre eux appartenaient à l'ordre judiciaire. Il a également rappelé que, bientôt, la Cour comporterait dix magistrats permanents recrutés parmi les présidents de tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

M. Pierre-Yves Collombat, ayant fait observer que les dispositions de cette proposition de loi aboutiraient à accroître la charge de travail, et donc les besoins humains et budgétaires de la CNDA, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé qu'il ne s'agissait que d'un transfert de charge des tribunaux administratifs à la Cour, prévu et organisé par une disposition de la loi de finances initiale pour 2009.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements déposés par le rapporteur et les autres membres de la commission des lois.

Au préalable, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que ces amendements étaient désormais transmis aux membres de la commission et aux secrétariats des groupes avant la réunion de commission et que ceux du rapporteur comportaient désormais un objet succinct permettant de mieux en comprendre les motifs.

Avant l'article 1er, la commission n'a pas adopté deux amendements déposés par MM. Charles Gautier, Richard Yung, Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres socialistes et apparentés de la commission des lois et tendant à modifier la définition des délits d'aide à l'entrée et au séjour des étrangers en situation irrégulière : la commission a suivi en cela l'avis de son rapporteur, qui a proposé de renvoyer l'étude de cette question à l'examen d'une proposition de loi actuellement discutée à l'Assemblée nationale sur ce même sujet.

A l'article 1er (transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée en France au titre de l'asile à la Cour nationale du droit d'asile) la commission a adopté deux amendements identiques proposés par le rapporteur d'une part et, d'autre part, par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, tendant à supprimer l'exigence d'une requête motivée dans le cas des recours contre les refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a fait valoir que cette exigence d'une requête motivée apparaissait excessivement lourde dans le cas d'une procédure en urgence et qu'elle était de surcroît inadaptée s'agissant de la situation d'un étranger se présentant à la frontière pour fuir des persécutions. Il a en outre souligné que la suppression de l'exigence de motivation des requêtes permettrait de donner une plus grande place à l'oralité des débats et écarterait le risque que des requêtes soient écartées par ordonnance pour défaut de motivation.

La commission a ensuite adopté trois amendements ayant un objet identique proposés par le rapporteur, par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues et par MM. Charles Gautier, Richard Yung et les membres socialistes et apparentés de la commission des lois, et tendant à allonger le délai de recours de 48 à 72 heures.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé qu'une critique récurrente des associations d'aide aux demandeurs d'asile portait sur la brièveté des délais, en particulier lorsque ceux-ci expirent le week-end. Deux solutions lui avaient paru envisageables : soit une prorogation du délai jusqu'au prochain jour ouvrable lorsque le délai expire un samedi, un dimanche ou un jour férié, - solution qui aurait néanmoins le défaut de placer les demandeurs d'asile dans une situation d'inégalité selon le jour où la décision de refus d'entrée sur le territoire leur est notifiée, soit un allongement du délai de recours de 48 à 72 heures. Il avait finalement opté pour cette dernière solution, laquelle recevait l'accord du ministère de l'immigration.

M. Charles Gautier a souligné le fait que, si la solution retenue par le rapporteur apparaissait certes plus simple, elle faisait néanmoins l'impasse sur la question des week-ends de trois jours.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, s'est dit conscient de cette difficulté et a proposé d'en rediscuter d'ici à l'examen du texte en séance publique.

Dans la mesure où elle venait d'adopter un amendement faisant passer de 48 à 72 heures le délai de recours, la commission n'a pas adopté l'amendement présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues et tendant à modifier la computation du délai de recours de 48 heures en incluant uniquement les jours ouvrés.

La commission n'a pas adopté l'amendement présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues et tendant à supprimer le renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour la définition des conditions dans lesquelles le juge statue. La commission a en effet considéré que la proposition de loi définissait de façon suffisamment précise les garanties de cette procédure et que, de surcroît, la suppression de l'exigence d'un décret en Conseil d'Etat aurait permis au Gouvernement, dans le silence des textes, de prendre un décret simple.

La commission n'a pas adopté l'amendement présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues et tendant à exclure le recours aux ordonnances en matière de contentieux d'asile à la frontière, le rapporteur ayant souligné que la suppression de l'exigence de requête motivée aurait pour effet de restreindre le champ des ordonnances aux cas de désistement et de non-lieu à statuer. La commission a toutefois considéré qu'il n'était pas souhaitable d'exclure a priori la possibilité d'écarter par voie d'ordonnances les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste et n'a donc pas adopté l'amendement présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues et tendant à limiter le champ des ordonnances aux seuls cas de désistement et de non-lieu à statuer.

La commission n'a pas adopté l'amendement déposé par M. Charles Gautier, M. Richard Yung, Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres socialistes et apparentés de la commission des lois et tendant à substituer au président de la Cour, ou au président de section siégeant seul, la Cour siégeant en formation collégiale.

A ce sujet, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a fait valoir que la requête devait être examinée dans des délais très courts et qu'il ne s'agissait, de surcroît, que de statuer sur le caractère manifestement infondé ou non de la demande d'entrée sur le territoire - moyen relativement simple qui ne nécessitait pas nécessairement le recours à une formation collégiale. Il a, de plus, fait état des réticences du haut commissariat pour les réfugiés, dont un des membres participe aux formations collégiales de la CNDA, à participer à la prise d'une décision relative à l'entrée des étrangers sur le territoire national.

M. Charles Gautier a au contraire estimé que l'urgence rendait nécessaire le recours à une formation collégiale de jugement.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a marqué que la demande d'entrée sur le territoire au titre de l'asile ne devait pas être assimilée à la demande d'asile en tant que telle que le demandeur déposerait après son admission sur le territoire.

La commission n'a pas adopté les amendements identiques de Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, d'une part, et, d'autre part, de MM. Charles Gautier, Richard Yung et des membres socialistes et apparentés de la commission des lois, tendant à préciser que le requérant peut être assisté d'un avocat et d'un interprète, le rapporteur ayant fait valoir que ces garanties figuraient déjà dans le code des étrangers.

La commission n'a pas adopté l'amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues tendant à préciser que les salles d'audience sont ouvertes au public, préférant adopter un autre amendement des mêmes auteurs tendant à prévoir l'ouverture au public de la salle d'audience située dans la zone d'attente.

Sur la proposition de son rapporteur, qui a fait valoir que cette disposition n'était pas remise en cause par la proposition de loi, la commission n'a pas adopté l'amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues tendant à réintégrer dans le texte de la proposition de loi le dixième alinéa de l'article L. 213-9 du code des étrangers relatif à la procédure applicable en cas d'annulation de la décision de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile par la Cour.

La commission n'a pas adopté l'amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues tendant à permettre à la CNDA, après avoir annulé une décision de refus d'entrée sur le territoire, de proposer à l'étranger d'examiner immédiatement cette demande d'asile au fond.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que cet amendement faisait écho aux propositions formulées par l'ancien président de la CNDA, M. François Bernard, de permettre à la Cour de statuer immédiatement, au fond, sur les craintes de l'étranger au regard des stipulations de la convention de Genève ou des dispositions relatives à la protection subsidiaire. Il s'y est déclaré défavorable, faisant valoir, d'une part, que les étrangers qui sollicitent l'asile à la frontière peuvent être fortement traumatisés par les persécutions subies dans leur pays d'origine et qu'ils peuvent avoir besoin de temps pour pouvoir formuler sereinement leur demande et, d'autre part, qu'une telle solution introduirait une inégalité de traitement entre ces étrangers qui demandent l'asile à la frontière et ceux qui ne formulent leur demande qu'une fois entrés sur le territoire national. Il a également estimé qu'une telle solution accroîtrait les risques de confusion de procédures.

La commission n'a pas adopté les amendements déposés, d'une part, par MM. Charles Gautier, Richard Yung, Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres socialistes et apparentés de la commission des lois et, d'autre part, par Mme Alima Boumediene-Thiery et de plusieurs de ses collègues, et tendant tous deux à exiger le consentement de l'étranger à la tenue d'audiences foraines dans la salle d'audience située dans la zone d'attente. Le rapporteur a fait valoir que ce consentement n'était pas requis lors des audiences foraines au cours desquelles la demande d'asile du requérant peut être examinée au fond et que, de surcroît, ces audiences respectaient en tout état de cause les principes de publicité et du contradictoire.

La commission n'a pas adopté l'amendement présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues tendant à supprimer la possibilité d'utiliser la visioconférence, le rapporteur ayant rappelé qu'il était indispensable de prévoir le recours à cette technique dans la mesure où la Cour, tenue de statuer dans les 72 heures, est dotée d'une compétence nationale.

La commission n'a pas adopté l'amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues tendant à prévoir le consentement de l'étranger avant l'utilisation de la visioconférence, le rapporteur ayant rappelé que cette technique, déjà utilisée en matière pénale, préservait le droit à un procès équitable et la publicité des débats.

La commission n'a pas adopté l'amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues tendant à préciser que, lors de l'utilisation de la visioconférence, il est dressé un procès-verbal dans chacune des deux salles d'audience, le rapporteur ayant fait valoir qu'une telle disposition n'apparaissait ni nécessaire, ni utile dans la mesure où le consentement de l'étranger n'est pas requis et où, en cas de pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat ne se prononce que sur la décision de la CNDA.

La commission n'a pas adopté l'amendement de MM. Charles Gautier, Richard Yung, Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres socialistes et apparentés de la commission des lois tendant à faire du président de la cour administrative d'appel le juge d'appel des décisions de la CNDA, le rapporteur ayant rappelé que, d'une part, la CNDA est dotée d'une compétence nationale et qu'elle est placée directement sous le contrôle du Conseil d'Etat et que, d'autre part, l'appel ne constituerait qu'une voie de recours très théorique dans la mesure où il n'a pas d'effet suspensif.

Après l'article premier, la commission a examiné un amendement tendant à insérer un article additionnel, présenté par M. Jean-René Lecerf, rapporteur, et ayant pour objet de transférer au directeur général de l'OFPRA la décision de refus d'entrée en France au titre de l'asile.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a expliqué que cette proposition partait du constat que le ministre chargé de l'immigration suivait aujourd'hui l'avis de l'OFPRA dans 100 % des cas. Il a indiqué que le transfert de cette compétence au directeur général de l'OFPRA pourrait avoir pour avantages :

- d'économiser une partie des moyens humains alloués à cette tâche. Le ministère de l'immigration ne maintiendrait qu'une veille. L'OFPRA devrait néanmoins étoffer son dispositif pour transformer formellement ses avis en décisions ;

- de lever les suspicions quant à une interférence du ministre chargé de l'immigration avec l'exercice du droit d'asile en France.

Toutefois, il a reconnu que cette proposition n'était pas sans poser des difficultés de principe importantes. Il a rapporté les réactions de M. Jean-François Cordet, directeur général de l'OFPRA, qui a craint que ce transfert de compétence n'altère la nature profonde de l'Office dont les missions n'ont pratiquement pas changé depuis sa création en 1952. Il y verrait un risque de remise en cause de son indépendance de jugement en matière d'asile, la décision de refus d'entrée au titre de l'asile relevant d'abord du droit au séjour en France avant de relever du droit d'asile.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a ajouté que cet amendement posait également des questions juridiques délicates sur l'étendue de la compétence du directeur général de l'OFPRA.

Il a indiqué avoir poursuivi depuis le dépôt de l'amendement son dialogue avec les autorités concernées et qu'il lui apparaissait que sa proposition méritait une réflexion supplémentaire. Pour ces raisons, il a retiré son amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues tendant à rendre suspensifs les recours formés devant la CNDA contre les décisions de l'OFPRA prises selon la procédure dite prioritaire.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a jugé que la suppression du caractère non suspensif du recours retirerait pratiquement à la procédure prioritaire tout son intérêt.

Il a ajouté que cet amendement dépassait l'objet de la proposition de loi et qu'il ne lui semblait pas opportun d'ouvrir tous les sujets ayant un lien avec l'exercice du droit d'asile en France.

La commission n'a pas adopté cet amendement.

A l'article 2 (coordination), la commission a examiné un amendement présenté par M. Charles Gautier et les membres socialistes et apparentés de la commission des lois tendant à préciser que le contrôle de la CNDA est un contrôle de l'excès de pouvoir.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que la portée de cet amendement n'était pas claire et qu'il y voyait plutôt un risque pour les requérants, le contrôle de l'excès de pouvoir pouvant se limiter au contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.

M. Charles Gautier a précisé que cet amendement allait de pair avec un autre amendement tendant à prévoir que la CNDA statue en formation collégiale.

La commission n'a pas adopté cet amendement.

Après l'article 2, la commission a adopté, sur l'initiative de M. Jean-René Lecerf, rapporteur, un amendement tendant à insérer un article additionnel procédant à une coordination.

Après l'article 3, la commission a examiné, sur l'initiative de M. Jean-René Lecerf, rapporteur, un amendement tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet de rendre applicables dès l'entrée en vigueur de la proposition de loi deux garanties nouvelles pour les demandeurs d'asile à la frontière.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que l'article 4 de la proposition de loi prévoyait une entrée en vigueur différée de l'article premier, au plus tard le 1er septembre 2011. Or, il a jugé que les amendements précédents à l'article 1er tendant à allonger le délai de recours de 48 heures à 72 heures et à supprimer l'exigence d'une requête motivée devaient pouvoir bénéficier aux demandeurs d'asile à la frontière dès l'entrée en vigueur du texte, sans attendre le transfert ultérieur de ce contentieux à la CNDA. En conséquence, cet amendement tend à rendre applicables ces deux dispositions dans le cadre de la procédure actuelle devant le tribunal administratif.

La commission a adopté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement du même auteur tendant à fixer au juge un cadre minimal pour apprécier ce que peut être une demande d'entrée en France au titre de l'asile « manifestement infondée ».

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que le Conseil constitutionnel avait esquissé dans sa décision du 25 février 1992 les contours de la notion de « demande manifestement infondée ». La loi n° 92-190 du 26 février 1992 portant modification de l'ordonnance du 2 novembre 1945 punissait les transporteurs aériens d'une amende s'ils débarquaient un étranger démuni des documents de voyage requis. Toutefois, cette amende n'était pas infligée lorsque l'étranger demandait à entrer sur le territoire français au titre de l'asile et que cette demande n'était pas manifestement infondée. Le Conseil constitutionnel avait alors précisé que « cette cause d'exonération implique que le transporteur se borne à appréhender la situation de l'intéressé sans avoir à procéder à aucune recherche ».

Il a indiqué que cet amendement s'inspirait de cette réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel et qu'il devait permettre de prévenir une dérive vers un examen assimilable à celui du bénéfice du statut de réfugié. Il entrerait en vigueur dès la publication de la loi, sans attendre le transfert du contentieux à la CNDA.

Toutefois, il a expliqué que sa réflexion se poursuivant, sa rédaction initiale ne lui paraissait pas satisfaisante car, en demandant au juge de s'en tenir aux seuls éléments du dossier et à ceux résultant de l'audience, elle laissait croire que le juge devait s'interdire de « penser », notamment si, du fait de son expérience, il possédait des éléments d'information pertinents.

En conséquence, il a proposé une rédaction modifiée qui prévoirait que l'examen du caractère manifestement infondé « ne peut donner lieu à aucune investigation ».

La commission a adopté cet amendement dans sa rédaction rectifiée.

La commission a ensuite adopté un amendement du même auteur tendant à coordonner la durée de maintien en zone d'attente avec l'allongement du délai de recours devant la CNDA.

A l'article 4 (entrée en vigueur), la commission a adopté un amendement du même auteur tendant à limiter l'entrée en vigueur différée de la proposition de loi aux seuls articles 1 à 3. Les autres articles entreraient immédiatement en vigueur.

La commission n'a pas adopté un amendement présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, celui-ci devenant sans objet du fait de l'adoption de l'amendement précédent.

Après l'article 4, la commission a examiné un amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet de modifier la définition des menaces susceptibles de justifier le bénéfice de la protection subsidiaire.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que la définition en vigueur était celle d'une « menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international ». Il a expliqué que l'amendement tendait à supprimer l'adjectif « directe ».

Il a estimé que la loi était dans l'esprit de la directive du 29 avril 2004, même s'il ne la reprenait pas mot pour mot, en visant des menaces qui ne soient pas seulement des menaces d'ordre général ou évanescentes.

La commission n'a pas adopté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel et ayant pour objet de supprimer la notion d'asile interne.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a concédé que la notion d'asile interne n'était pas enthousiasmante, mais a constaté qu'elle était reconnue par les textes communautaires. Il a précisé qu'en pratique, elle n'était pas utilisée.

La commission n'a pas adopté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet de prévoir un réexamen annuel de la liste des pays d'origine sûrs.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a jugé cet amendement intéressant. Toutefois, il a estimé qu'une périodicité de deux ans serait préférable. Cet amendement soulevant une question distincte de la proposition de loi, il s'est déclaré défavorable à son intégration dans le texte de la commission. En revanche, si l'amendement était rectifié dans le sens évoqué, il a estimé que la commission pourrait demander l'avis du Gouvernement lors de l'examen des amendements extérieurs.

La commission n'a pas adopté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel et ayant pour objet de compléter la définition des pays d'origine sûrs.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé qu'un pays était considéré comme sûr « s'il veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». Il a précisé que l'amendement s'inspirait de la jurisprudence du Conseil d'Etat qui avait annulé l'inscription de l'Albanie et du Niger sur la liste des pays sûrs, eu égard à l'instabilité du contexte politique et social dans ces pays.

Il a souligné que, lors des débats sur la loi de décembre 2003 relative à l'asile, dont il était le rapporteur, le Sénat avait tenu à définir de manière plus rigoureuse les pays d'origine sûrs en retenant leur capacité à « veiller » au respect effectif des principes d'un Etat de droit.

Il a déclaré que ce souci d'effectivité du respect de l'Etat de droit et des libertés était déjà pleinement rempli par la définition actuelle issue du Sénat et qu'il n'était pas nécessaire d'ajouter la référence au contexte politique et social, puisqu'elle était déjà comprise dans la notion d'effectivité. Il a d'ailleurs estimé que le Conseil d'Etat avait interprété ainsi la loi dans sa jurisprudence précitée.

La commission n'a pas adopté cet amendement.

Enfin, la commission a adopté un amendement présenté par M. Jean-René Lecerf, rapporteur, tendant à modifier l'intitulé de la proposition de loi.

La commission a adopté le texte de la proposition de loi relative au transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile ainsi rédigée.

Retrait des points du permis de conduire - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Troendle sur la proposition de loi n° 378 rectifié bis (2008-2009), présentée par M. Nicolas About, tendant à assurer une plus grande équité dans notre politique de sécurité routière, notamment en matière de retrait des points du permis de conduire.

En préambule, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a observé que la politique de sécurité routière était une matière extrêmement sensible et que l'expérience montrait que, dans ce domaine plus que dans d'autres, une mesure annoncée avait des conséquences immédiates avant même qu'elle soit devenue effective.

Elle a jugé que ce texte incitait chacun à s'interroger sur l'acceptabilité de la politique de sécurité routière menée depuis 2002. Rappelant que cette politique répressive avait mis fin au sentiment d'impunité de nombreux conducteurs et provoqué une rupture dans le comportement de chacun, elle a indiqué qu'un de ses effets directs avait été la hausse très importante du nombre de permis invalidés pour défaut de points, avec les conséquences professionnelles imaginables lorsque le permis est un outil de travail indispensable.

Toutefois, elle s'est interrogée sur l'opportunité de prendre le risque de remettre en cause les succès obtenus depuis 2002 en assouplissant les règles de retrait de points et a douté que les solutions avancées par la proposition de loi résolvent les problèmes soulevés.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a rappelé qu'entre 2002 et 2008, les progrès de la sécurité routière avaient permis d'épargner 12.741 vies et 157.000 blessés. Elle a indiqué que l'objectif fixé était désormais de descendre en dessous des 3.000 morts en 2012 contre 4.620 en 2007 et 4.274 en 2008.

Elle a expliqué que les succès obtenus depuis 2002 étaient essentiellement dus au renforcement de la répression des infractions routières, les autres facteurs jouant à la marge ou à long terme. Au coeur de cette stratégie de responsabilisation des conducteurs, elle a cité le permis à points, combiné avec le déploiement du système de contrôle-sanction automatisé.

Décrivant brièvement le système du permis à points, elle a souligné que la perte du permis ne sanctionnait jamais une infraction unique, mais une répétition d'infractions plus ou moins graves commises dans un laps de temps relativement court.

Elle a expliqué que la stratégie suivie depuis 2002 avait consisté à agir sur le comportement de tous les conducteurs, et non uniquement sur celui des conducteurs les plus dangereux. La vitesse étant la première cause de mortalité sur les routes en 2002, l'action s'est portée spécialement sur ces infractions.

Elle a indiqué qu'en 2007, la contravention à la vitesse était devenue la première contravention constatée, devant le stationnement, avec près de neuf millions d'infractions.

Face à cette hausse très forte des infractions constatées, elle s'est interrogée sur l'acceptabilité sociale de cette politique. Elle l'a jugée tolérable à une double condition :

- assurer l'égalité de traitement des conducteurs ;

- préserver les vertus pédagogiques et préventives du permis à points.

Elle a déclaré qu'au regard de cette seconde condition, l'utilité du permis à points était précisément d'inciter les conducteurs à tout faire pour ne pas perdre la totalité de leurs points, ce qui supposait que le processus ne soit pas perçu comme un compte à rebours implacable se terminant inexorablement, à plus ou moins brève échéance, par la perte de la totalité des points.

Elle a expliqué qu'il convenait de trouver un équilibre entre les retraits et les récupérations de points. Elle a alors rappelé les différents dispositifs qui permettent d'en récupérer : absence d'infraction pendant trois années, réalisation d'un stage de sensibilisation à la sécurité routière...

Elle a concédé que cet équilibre avait pu sembler perdu à la suite du déploiement des contrôles radars automatisés, le nombre de points retirés chaque année ayant été multiplié par six depuis 2002.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a toutefois estimé que les aménagements apportés en 2006 et 2007 en matière de récupération de points, à la suite du rapport établi par M. Jean Aribaud, préfet, témoignaient de la prise de conscience par le Gouvernement de la nécessité de trouver un nouvel équilibre. Elle a en particulier évoqué la mesure dite « un point-un an ».

Elle a ensuite commenté chacun des sept articles de la proposition de loi.

Elle a souligné que l'article premier tendant à supprimer le retrait de points en cas de dépassement de la vitesse maximale autorisée de moins de 5 km/h était la principale disposition de ce texte.

Elle a rappelé que le code de la route sanctionnait les plus petits excès de vitesse (moins de 20 km/h) d'une amende et d'un retrait d'un point, aucune distinction n'étant faite entre un excès de vitesse de 19 km/h et un autre d'1 km/h.

Elle s'est déclarée défavorable à cette proposition pour les raisons suivantes :

- les experts admettent communément qu'une baisse d'1 km/h de la vitesse moyenne se traduit par une baisse du nombre de tués de 4 %. Entre 2002 et 2007, la vitesse moyenne de jour a ainsi baissé de 8 km/h, tandis que le nombre de tués diminuait de 40 % et celui des blessés de 25 % ;

- en matière de répression des contraventions routières, l'expérience montre que l'amende est beaucoup moins dissuasive que le retrait de points. De fait, la suppression du retrait de points serait interprétée comme un relèvement de 5 km/h des vitesses maximales autorisées. En tenant compte de la marge technique, les excès de vitesse ne seraient sanctionnés d'un retrait de points qu'en cas de dépassement constaté de 10 km/h ;

- une différence de 5 km/h n'est pas anodine. En ville, sur sol sec, un véhicule roulant à 60 km/h a besoin de neuf mètres supplémentaires pour s'arrêter rapidement par rapport à un véhicule circulant à 50 km/h.

En outre, elle a expliqué que les petits excès de vitesse n'étaient pas la cause principale des retraits de permis. L'analyse des permis invalidés entre 2004 et 2006 fait apparaître que seulement 15 % des points retirés résultent d'infractions liées à la vitesse. Ce qui signifie qu'une proportion encore plus faible est due à des excès de vitesse de moins de 20 km/h, et a fortiori de moins de 5 km/h.

Elle a également nuancé l'affirmation selon laquelle de nombreux conducteurs ne seraient pas conscients qu'ils ne leur restent qu'un ou deux points. Elle a rappelé tous les efforts récents pour améliorer l'information des titulaires de permis.

Elle a estimé que les chiffres évoqués de un ou deux millions de conducteurs sans permis étaient invérifiables. En revanche, elle a indiqué que parmi les personnes contrôlées sans permis, 90 % ne l'avaient jamais obtenu.

Enfin, elle s'est félicitée de ce qu'un nouvel équilibre entre les retraits et les récupérations de points était sur le point de se rétablir. En 2008, pour la première fois depuis 2002, le nombre total de points retirés a légèrement diminué : 9.501.484 contre 9.547.017 en 2007. Elle a souligné que le nombre de points récupérés avait simultanément très fortement augmenté. Alors qu'en 2005, moins de 600.000 conducteurs avaient bénéficié de la règle dite des trois ans, en 2007 et 2008, ils étaient respectivement 1,43 et 1,8 million.

Pour l'ensemble de ces raisons, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a jugé qu'il n'était pas opportun de modifier les règles du permis à points, alors que les réformes récentes commencent seulement à produire leurs effets. Elle a proposé de ne pas adopter l'article premier de la proposition de loi.

S'agissant de l'article 2 tendant à supprimer les retraits de points en cas de non port de la ceinture de sécurité, elle a également exprimé ses très grandes réserves.

Outre sa contribution décisive à la sécurité routière, elle a souligné que la société avait un intérêt propre à imposer le port de la ceinture en raison du coût de prise en charge des blessés. Elle a proposé de ne pas adopter l'article 2 de la proposition de loi.

A propos de l'article 3 tendant à aligner la vitesse maximale autorisée de nuit sur la vitesse par temps de pluie, elle a expliqué que la surmortalité constatée la nuit n'était pas la conséquence directe de vitesses excessives. Elle a montré que l'alcool était le facteur principal, 44,7% des accidents mortels qui surviennent la nuit impliquant un conducteur avec un taux d'alcoolémie positif.

Elle a également remarqué que les résultats obtenus depuis 2002 l'avaient été sans que les vitesses maximales autorisées fussent réduites. L'effort a porté exclusivement sur leur respect effectif. Elle a proposé de ne pas adopter l'article 3 de la proposition de loi.

Enfin, elle a indiqué que les articles 4 à 7 de la proposition de loi étaient relatifs à la conduite sans assurance.

Elle a proposé de ne pas adopter les articles 5, 6 et 7. Elle a expliqué qu'ils résultaient d'un malentendu sur la nature de l'obligation d'assurance en France. L'assurance portant sur le véhicule et non sur le conducteur, ces articles sont pour l'essentiel sans objet.

En conséquence, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a déclaré que la seule disposition susceptible d'être adoptée était l'article 4 de la proposition de loi qui instaure un retrait de trois points en cas de conduite sans assurance. Afin de respecter le barème des retraits de points en cas de délit, il conviendrait de porter de trois à six le nombre de points retirés.

Toutefois, consciente que l'article 4 était la disposition la moins importante de la proposition de loi, elle a demandé à la commission de trancher l'alternative suivante :

- soit adopter l'article 4 qui deviendrait l'article unique du texte examiné en séance publique ;

- soit n'adopter aucun article, auquel cas en application de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance publique porterait sur le texte de la proposition de loi, la commission recommandant de ne pas l'adopter.

Bien que jugeant cette proposition de loi démagogique, M. Bernard Frimat a déclaré que l'esprit de la journée mensuelle réservée aux groupes de l'opposition et aux groupes minoritaires, prévue par la Constitution, commandait de ne pas modifier en commission les textes inscrits à l'ordre du jour, afin qu'ils ne soient pas dénaturés ou détournés par la majorité. Il a indiqué que cette règle de conduite n'empêchait pas le rejet de la proposition.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a remarqué que la proposition de loi soumise à la commission était une initiative individuelle, non co-signée par un groupe parlementaire. Il a estimé que la règle décrite par M. Bernard Frimat ne devait pas devenir un dogme et qu'il pourrait y avoir des cas dans lesquels la commission pourrait utilement adopter des modifications.

Mme Jacqueline Gourault a jugé la proposition du rapporteur sage. Elle est ensuite intervenue au nom de M. Yves Détraigne, qui ne pouvait assister à la fin de la réunion de la commission. A l'appui de la proposition de loi, elle a indiqué que :

- les excès de vitesse de moins de 5 km/h continueraient à être sanctionnés d'une amende ;

- ils étaient très souvent commis par inadvertance ;

- de nombreux professionnels se retrouvaient dans l'impossibilité de travailler en cas de retrait du permis.

Enfin, à titre personnel, elle a déploré l'incohérence de la signalisation routière, en particulier les variations de vitesse maximale multiples, soudaines et erratiques qui rendent difficile la connaissance de la vitesse autorisée.

M. Jean-René Lecerf a évoqué le problème de la fraude documentaire, le permis de conduire étant l'un des documents le plus facile à falsifier. Il a jugé nécessaire de fiabiliser les permis de conduire, par exemple en recourant à la biométrie.

Mme Jacqueline Gourault a aussi soulevé le phénomène des trafics de points.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la future loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure devrait prévoir une infraction spécifique réprimant le trafic de points.

Tout en saluant les résultats obtenus en matière de sécurité routière, M. Pierre-Yves Collombat a déclaré que cette proposition de loi soulevait des questions intéressantes. Il a notamment estimé qu'un dépassement de 5 km/h n'avait pas la même gravité selon que la vitesse maximale autorisée est de 130 ou de 50 km/h.

Complétant les propos de M. Jean-René Lecerf, Mme Anne-Marie Escoffier a confié que certains titulaires du permis de conduire déclaraient faussement avoir égaré leur permis de manière à se voir délivrer un nouveau document. Elle a indiqué que cette manoeuvre alimentait la fraude documentaire et permettait de conserver un exemplaire de son permis après avoir restitué le plus récent à la préfecture à la suite d'une perte de la totalité de ses points.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré que cette proposition de loi serait un mauvais signal adressé aux automobilistes et serait interprétée comme un relèvement de fait de la vitesse maximale autorisée.

M. François Pillet a également jugé ce texte inopportun et dangereux au moment où les automobilistes commencent à changer durablement de comportements sur la route.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a déclaré partager les critiques relatives aux incohérences de la signalisation. A cet égard, elle a indiqué que des comités consultatifs d'usagers se mettaient en place dans chaque préfecture pour réviser l'ensemble de la signalisation.

Elle a estimé que l'objectif de 3.000 morts en 2012 n'était pas hors de portée, tant les marges de progression restent importantes en matière de lutte contre l'alcoolémie au volant, de sensibilisation des 18-24 ans et de protection des deux-roues.

M. Pierre-Yves Collombat a demandé si des statistiques montraient l'implication des très petits excès de vitesse dans les accidents.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a répondu que les très petits excès de vitesse étaient une cause importante d'accidents dans les zones urbaines. Si ces accidents tuent moins souvent, ils sont en revanche à l'origine de nombreux blessés et de dommages matériels importants.

M. Patrice Gélard a déclaré que la marge technique n'était pas une faveur faite aux usagers de la route, mais une nécessité correspondant à la marge d'erreur des radars.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a répondu que la marge d'erreur était avant tout celle des indicateurs de vitesse des véhicules, les radars étant désormais très précis.

A propos des insuffisances de la signalisation, Mme Anne-Marie Escoffier a fait part d'une expérience menée dans le département de l'Aveyron consistant à délimiter des zones de décélération lorsque la vitesse maximale autorisée varie.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé de ne pas établir de texte, le rapport de la commission traduisant sa position défavorable à l'ensemble de la proposition de loi.

M. Patrice Gélard a approuvé cette solution en l'espèce. Toutefois, il a déclaré qu'elle ne devait pas devenir la règle pour toutes les propositions de loi inscrites à l'ordre du jour de la journée mensuelle réservée aux groupes de l'opposition et aux groupes minoritaires.

M. Bernard Frimat a également approuvé la solution préconisée par M. Jean-Jacques Hyest, président. Il a toutefois objecté à M. Patrice Gélard que la journée mensuelle réservée aux groupes d'opposition et de la minorité perdrait sa raison d'être si les textes inscrits à l'ordre du jour pouvaient être transformés par la majorité au risque que les auteurs les retirent de l'ordre du jour. Dans cette optique, il a exclu le dépôt d'une question préalable ou d'une exception d'irrecevabilité et a jugé préférable de ne pas établir de texte lorsque le désaccord est net. Il a admis qu'une commission ne pouvait être muette mais a considéré que le groupe politique d'opposition doit pouvoir présenter son texte sans préjuger du vote de chacun in fine. Toutefois, il a estimé qu'après une période d'évaluation d'une année, des ajustements à cette pratique pourraient être étudiés. L'un d'eux pourrait consister à intégrer les modifications proposées par la commission acceptées par l'auteur de la proposition de loi.

M. Jean-Jacques Hyest, président, citant l'exemple de la proposition de loi de Mme Bariza Khiari adoptée par le Sénat le 11 février 2009, a rappelé que par le passé des propositions de loi présentées par l'opposition avaient été modifiées par la commission, puis adoptées sans qu'elles fussent dénaturées -les commissions étant désormais chargées par la Constitution de proposer un texte non seulement sur les propositions mais aussi sur les projets de loi.

MM. Patrice Gélard et Jean-Jacques Hyest, président, ont conclu que seul un examen au cas par cas permettrait d'établir une jurisprudence en la matière.

La commission n'a pas établi de texte. En conséquence, en application de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance publique portera sur le texte de la proposition de loi.

Composition de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution - Audition de M. Yves Guéna

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Yves Guéna, candidat proposé par M. le Président de la République pour siéger au sein de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé succinctement les principales caractéristiques de la commission. Il a notamment précisé que, en vertu de l'article 1er de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés, M. Yves Guéna serait amené à en être le président et disposerait donc d'une voix prépondérante en cas de partage des votes.

Ayant été interrogé par M. Jean-Jacques Hyest sur sa conception du travail de la commission, M. Yves Guéna a tout d'abord estimé que la mise en place d'une telle commission était nécessaire, dans la mesure où les dernières opérations de découpage des circonscriptions, menées en 1986 en fonction des résultats du recensement de 1982, n'avaient connu aucune actualisation et ce, alors même que deux nouveaux recensements étaient intervenus en 1990 et en 1999. À ce titre, il a rappelé que, sous sa présidence, le Conseil constitutionnel avait formulé les observations rendues le 15 mai 2003 qui, fortes des enseignements tirés des contentieux relatifs aux élections législatives de 2002, appelaient le législateur à modifier le découpage électoral afin de le rendre plus conforme aux réalités démographiques. Il a souligné que ces « mises en garde » avaient été depuis lors constamment renouvelées par le Conseil constitutionnel.

M. Yves Guéna a ensuite déclaré que la commission prévue par l'article 25 de la Constitution devrait veiller à ce que les propositions de découpage électoral du Gouvernement respectent un triple encadrement :

- celui de la Constitution, qui fixe un nombre maximum de députés et de sénateurs, et qui précise les missions de la commission, celle-ci devant rendre un avis public et motivé sur les propositions de redécoupage faites par le Gouvernement avant qu'elles ne soient soumises au vote du Parlement ;

- celui de la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009, qui précise le statut de la commission ; il a souligné que, bien que la première commission instituée soit soumise à un système de « tirage au sort » pour désigner les trois membres dont le mandat ne sera que de trois ans, au lieu de six, le président aurait nécessairement un mandat de six ans ;

- celui de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009, notamment en ce qu'elle prévoit que les Français de l'étranger éliront des députés par le biais d'un scrutin uninominal ; à ce titre, M. Yves Guéna a rappelé que la commission serait compétente pour apprécier la pertinence et la validité des découpages extranationaux qui en découleraient.

Enfin, M. Yves Guéna a éclairé les étapes de sa carrière professionnelle et politique qui avaient pu conduire le Président de la République à proposer sa désignation. Ainsi, il a rappelé :

- son expérience concrète des questions électorales, puisqu'il avait été élu six fois à l'Assemblée nationale et une fois au Sénat ;

- sa connaissance du droit public, en particulier comme membre du Conseil d'État ayant participé auprès de M. Michel Debré à l'élaboration de la Constitution de la Vème République et comme membre du Conseil constitutionnel ;

- son indépendance en tant que président du Conseil constitutionnel.

M. Pierre-Yves Collombat a ensuite questionné M. Yves Guéna afin de savoir si, en tant que président de la commission, il s'attacherait à tenir compte des réalités politico-administratives qui structurent les territoires, en particulier des bassins de vie et de l'émergence récente des intercommunalités.

M. Yves Guéna a répondu que, dans la mesure du possible, il ferait en sorte que les circonscriptions soient en lien avec les territoires, notamment pour éviter de disséquer les intercommunalités lorsqu'elles ont une vie réelle et n'ont pas une dimension disproportionnée qui impliquerait de les découper pour respecter l'équilibre démographique, règle première s'imposant à la commission. Il a marqué son attachement à éviter que les circonscriptions ne méconnaissent les frontières des départements et à permettre à chaque département d'élire au moins deux députés, tout en étant conscient que la prévalence absolue des critères démographiques pouvait faire obstacle à ce souhait. Dans ce cas, il lui est apparu souhaitable d'exclure de descendre en deçà d'un député et un sénateur par département.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président, M. Yves Guéna a évoqué le problème particulier des circonscriptions d'outre-mer et celui des Français de l'étranger, en précisant que, sans avoir encore un avis arrêté sur ces questions complexes, il avait nettement conscience des problèmes qui pouvaient se poser à la commission.

M. Patrice Gélard s'est félicité du choix du Président de la République de présenter au Parlement la candidature de M. Yves Guéna.

Après cette audition, la commission a été invitée à donner son avis sur la candidature de M. Yves Guéna, en application de l'article 6 de la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution et de l'article premier de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés.

Préalablement au vote, M. Jean-Claude Peyronnet a rappelé l'opposition de principe de son groupe aux modalités de désignation des membres de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, à laquelle il ne peut être fait obstacle qu'à une majorité des trois cinquièmes. Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a exprimé, au nom de son groupe, un point de vue similaire en précisant qu'il n'était donc pas lié à la qualité des candidatures proposées.

La commission s'est prononcée par un vote au scrutin secret sur la désignation de M. Yves Guéna par le Président de la République. Trente-deux des membres de la commission ayant pris part au vote et vingt suffrages ayant été exprimés, la commission a donné un avis favorable à cette désignation par 18 voix « Pour » et 2 voix « Contre ».