COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 7 avril 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Développement économique des outre-mer - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission a tout d'abord désigné MM. Jean Arthuis, président, Eric Doligé, rapporteur, Charles Guené, Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, Marc Massion, rapporteur, Jean-Claude Frécon et Thierry Foucaud en qualité de candidats titulaires, puis MM. Joël Bourdin, Jean-Pierre Fourcade, Pierre Bernard-Reymond, Mmes Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, Michèle André, Nicole Bricq et M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis, en qualité de candidats suppléants, pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi pour le développement économique des outre-mer.

Nomination de rapporteurs

Puis la commission a nommé :

- M. Albéric de Montgolfier rapporteur sur la proposition de loi n° 239 (2008-2009) de M. Robert Hue et de ses collègues du groupe CRC-SPG, relative à l'évaluation et au contrôle de l'utilisation des aides publiques aux entreprises, aux banques et aux établissements financiers ;

- et M. Philippe Marini rapporteur sur la proposition de loi n° 288 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises.

Aspects financiers et fiscaux des propositions du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales - Audition de M. Edouard Balladur

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Edouard Balladur, ancien Premier ministre, sur les aspects financiers et fiscaux des propositions du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette audition a pour objet d'introduire la réflexion de la commission des finances en matière de finances locales et de taxe professionnelle.

M. Edouard Balladur a indiqué que le rapport ne propose pas une réforme globale des collectivités locales mais s'est attaché à recommander quelques mesures. En matière financière et fiscale, le rapport s'est intéressé en particulier à la taxe professionnelle, à la révision de l'assiette des impôts directs locaux et, enfin, à la maîtrise de la dépense des collectivités locales.

S'agissant de la taxe professionnelle, M. Edouard Balladur a envisagé les mesures qui permettraient de compenser sa suppression. Il a écarté certaines pistes telles que l'augmentation des dotations de l'Etat ou la création de la taxe carbone, qui présentent l'inconvénient soit d'aggraver le déficit budgétaire soit de frapper la consommation des ménages. Il a donc évoqué d'autres réformes qui lui paraissent plus pertinentes, telles que l'augmentation de la part foncière de la taxe professionnelle ou la taxation de la valeur ajoutée des entreprises. En tout état de cause, il est impératif de conserver le lien existant entre celles-ci et les territoires à travers l'impôt.

Pour ce qui concerne l'assiette des impôts directs locaux, il a proposé de rendre obligatoire la révision de leurs bases foncières tous les six ans. Cette révision se fonderait sur les valeurs locatives, telles qu'elles sont évaluées par l'administration lors des transactions. Il a reconnu que les transferts de charge induits par cette révision sont cependant susceptibles de créer d'importantes difficultés politiques et sociales.

En vue de mieux maîtriser les budgets des collectivités territoriales, M. Edouard Balladur a souhaité que le Parlement puisse débattre chaque année d'un objectif national d'évolution de la dépense locale, à l'image du mécanisme mis en place pour l'assurance maladie. Il a souligné que sa proposition, même sans être assortie d'un dispositif contraignant, avait suscité, de la part de certains membres du comité, des objections fondées sur le principe de la libre administration des collectivités locales, mais il a rappelé que la démocratie implique le vote de l'impôt par le Parlement et que les collectivités territoriales ne peuvent percevoir de ressources fiscales que sur le fondement d'une autorisation législative.

M. Edouard Balladur a en outre précisé qu'il appartiendra au Parlement de conduire, le cas échéant, une réforme des finances locales de grande ampleur, le rapport du comité qu'il a présidé ne recommandant quant à lui que quelques mesures d'urgence ciblées.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le caractère prudent de la formulation du rapport, qui n'est pas allé jusqu'à préconiser clairement une révision constitutionnelle comme fondement de la réforme des finances locales.

M. Edouard Balladur a estimé que la multiplication des révisions constitutionnelles n'est pas souhaitable. Il a cependant relevé deux points problématiques dans la Constitution aujourd'hui. Le premier concerne la part déterminante que les ressources propres doivent représenter dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. Le second porte sur l'interdiction pour une collectivité territoriale d'exercer une tutelle sur une autre, ce qui posera des difficultés pour les futures « métropoles » préconisées par le rapport.

M. Jean Arthuis, président, a estimé nécessaire de lever les tabous pour avancer dans la voie d'une réforme des finances locales.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur la contradiction entre la recommandation d'instituer une taxe assise sur la valeur ajoutée et le rejet de la taxation des salaires, à l'origine de la réforme de la taxe professionnelle de 1998, qui a supprimé la part salaires dans l'assiette de cet impôt. Il a ensuite regretté que le rapport ne comporte pas un volet méthodologique sur la nécessité, pour les collectivités locales, de disposer d'études d'impact avant d'envisager d'exercer de nouvelles compétences.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur le lien entre l'échec de la réforme des valeurs locatives en 1990 et le dispositif particulier que cette loi prévoyait pour les sociétés et offices HLM. Il a ensuite évoqué la possibilité pour les structures intercommunales de décider elles-mêmes des révisions des valeurs locatives sous le contrôle de l'administration.

M. François Marc a relevé les nombreux reculs qui ont marqué les tentatives de réforme des finances locales et s'est interrogé sur les conditions politiques qui seraient de nature à favoriser la mise en oeuvre des solutions préconisées par le rapport. Il a ensuite plaidé pour un renforcement de la péréquation horizontale.

M. Charles Guéné a estimé, à la suite des propos de M. Joël Bourdin, que l'assiette valeur ajoutée comprend les salaires et qu'il faudra bien, à un moment ou à un autre, ouvrir le débat sur la mise en oeuvre d'un impôt sur la consommation. Il a interrogé M. Edouard Balladur sur l'évolution des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.

M. Jean-Claude Frécon s'est inquiété des modalités de compensation de la suppression de la taxe professionnelle, soulignant le flou entourant les chiffres annoncés par le Gouvernement. Il a exprimé son accord avec le rejet de la taxe carbone comme substitut à cet impôt. Enfin, il a jugé indispensable de procéder à une révision des bases locatives des impôts locaux, mais a exprimé sa préférence pour une évaluation déclarative par rapport à l'évaluation administrative préconisée par le rapport.

M. Pierre Bernard-Reymond a relevé une contradiction entre le système des subventions croisées, créant des liens de « vassalité » entre collectivités et le principe de l'autonomie énoncé par la Constitution. Ce système est en outre coûteux et source de lenteurs administratives.

M. Philippe Adnot s'est déclaré en désaccord avec plusieurs observations du rapport du comité. La fiscalité locale n'est pas illisible pour les électeurs. La mise sous tutelle de la compétence fiscale du département par la région n'est pas admissible et le département se verrait supprimer ses marges de manoeuvre en cas de spécialisation de ses recettes fiscales.

M. Jean Arthuis, président, a contesté que la suppression partielle de la taxe professionnelle puisse être compensée par une hausse du produit de l'impôt sur les sociétés. L'unique intérêt de la réforme de la taxe professionnelle est la baisse des coûts de production ce qui exclut qu'elle entraîne parallèlement une imposition supplémentaire. Par ailleurs, la distinction entre impôt de production et impôt de consommation est illusoire. La taxe professionnelle, comme tous les impôts, est payée in fine par les ménages.

En réponse aux intervenants, M. Edouard Balladur a apporté les précisions suivantes :

- dans le système de la taxe sur la valeur ajoutée, les salaires sont réintroduits dans l'assiette mais ne sont pas taxés directement. C'est la différence entre taxation directe et indirecte, réalité reconnue par l'opinion moyenne des économistes, qui fait l'utilité de la réforme de la taxe professionnelle. A défaut, il suffirait d'instituer un impôt généralisé sur le revenu ou la consommation ;

- la véritable cause des délocalisations est le taux de prélèvements obligatoires ;

- l'évaluation est toujours souhaitable, elle a été introduite dans la Constitution à travers les études d'impact ;

- c'est en raison de ses conséquences sociales et politiques que le comité a souhaité préconiser une obligation légale de révision des bases locatives tous les six ans. Toutes les méthodes d'évaluation donnent lieu, in fine, à un contrôle de l'administration fiscale. Il convient surtout d'éviter des modifications qui interviendraient à chaque transaction ;

- si le système actuel de péréquation est pour l'essentiel vertical et fondé sur les dotations de l'Etat aux collectivités, le développement de l'intercommunalité constitue en soi un mode de péréquation horizontale que le comité soutient en demandant son achèvement ;

- la taxation de la valeur ajoutée ne peut pas être assimilée à une nouvelle taxe professionnelle, car elle est moins pénalisante par rapport à un prélèvement opéré sur une assiette reflétant directement l'investissement et l'emploi ;

- le calcul de la perte nette de recettes fiscales liée à la suppression partielle de la taxe professionnelle, soit 6,1 milliards d'euros, est détaillé dans le rapport du comité ;

- la question des financements croisés demande que soit abordée également celle du maintien de la clause de compétence générale ;

- le détail de la spécialisation des compétences entre collectivités et celui de l'affectation optimale des ressources et des dépenses n'entrait pas dans la mission du comité et devra être fixé par le législateur ;

- l'effet mécanique d'une hausse du produit de l'impôt sur les sociétés du fait de la suppression partielle de la taxe professionnelle a été confirmé par la direction de la législation fiscale.

M. Gérard Longuet a précisé les motifs du choix du comité en faveur d'une taxation de la valeur ajoutée pour se substituer à la taxe professionnelle, rappelant au préalable qu'étaient exclues l'augmentation de la dette de l'Etat comme la diminution des interventions des collectivités. La taxation de la valeur ajoutée devrait permettre de réduire l'inégalité de traitement actuelle entre les activités de production et les activités de services, ces dernières étant bien moins taxées.

M. Claude Belot s'est interrogé sur la possibilité de localiser l'assiette de la TVA et a rappelé qu'il est important de mesurer les effets des réformes envisagées sur les importations.

Travaux de réflexion de la commission en matière de finances locales et de taxe professionnelle - Echange de vues

La commission a ensuite procédé à un échange de vues sur ses travaux de réflexion en matière de finances locales et de taxe professionnelle.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que ce premier échange de vues devait permettre l'implication forte de la commission des finances dans le débat en cours sur l'avenir des finances locales, de manière à ce qu'elle soit en mesure de défendre son propre point de vue. Il a relevé que d'autres structures conduisent certes déjà une réflexion, notamment la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par M. Claude Belot, ainsi que le groupe de travail sur la suppression de la taxe professionnelle placé auprès des ministres de l'économie et du budget, auquel participent trois autres membres de la commission : MM. Charles Guené, Edmond Hervé et Albéric de Montgolfier.

Cependant, la commission des finances doit se doter d'une nouvelle doctrine, qui servira de cadre général pour l'examen des textes à venir. En particulier, une importante réforme de la fiscalité locale a été annoncée : il est important d'y réfléchir dès maintenant pour être une force de proposition dans sa mise en place.

M. Jean Arthuis, président, a privilégié une méthode de travail reposant sur un nombre réduit d'auditions. Celles-ci doivent être réservées à des analyses nouvelles ainsi qu'à des éléments de comparaison avec les autres pays européens.

L'ensemble des membres de la commission doivent pouvoir prendre part à cet effort de réflexion, raison pour laquelle il n'apparaît pas opportun de créer un groupe de travail interne.

Il a ensuite évoqué son analyse de la réforme de la taxe professionnelle et identifié trois écueils à éviter : la suppression du lien entre l'impôt sur l'entreprise et le territoire qui l'accueille ; la perpétuation d'une taxation assise sur la production, par exemple à travers l'impôt local sur la valeur ajoutée préconisé par la commission Balladur ; enfin, l'espoir déraisonnable placé dans l'institution d'une taxe carbone dont la mise en place soulève encore beaucoup de difficultés techniques.

Explorant les pistes envisageables de réforme, il a préconisé le relèvement des bases foncières industrielles, notamment dans le secteur de l'énergie et des activités non délocalisables, ainsi que le transfert aux collectivités territoriales de parts d'impôts nationaux, qui restent à déterminer parmi la taxe sur la valeur ajouté, l'impôt sur le revenu, la contribution sociale généralisée et l'impôt sur les sociétés.

Etendant enfin sa réflexion à l'ensemble des finances locales, il a déploré la persistance de tabous, renforcés par le conservatisme des associations nationales d'élus locaux. Parmi ces tabous, il a dénoncé le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales. Il a ainsi déclaré que le lien entre autonomie fiscale et pouvoir des collectivités n'est pas démontré, comme en témoignent l'exemple des puissants länder allemands, ou, inversement, celui des régions espagnoles. Il a jugé, à ce titre, nécessaire de revenir sur la révision constitutionnelle de 2003.

M. Philippe Adnot s'est déclaré favorable à un travail de réflexion au sein de la commission des finances et au développement d'une capacité d'expertise propre permettant, le cas échéant, de remettre en cause certaines affirmations sans fondement. Il a fait valoir que la fiscalité locale doit effectivement encourager la responsabilisation des collectivités territoriales. Il est revenu sur l'idée fausse, d'après lui, selon laquelle la taxe professionnelle constitue un frein au développement des entreprises. Les problèmes de compétitivité auxquels elles sont confrontées résultent plutôt des coûts excessifs de la main-d'oeuvre et du poids des charges sociales.

Il a ensuite déploré le relèvement artificiel de la taxe professionnelle dans certaines collectivités, suite à l'annonce de sa suppression, en vue de maximiser les compensations financières futures. Il a donc souhaité que le calcul des compensations repose sur les niveaux de taxation antérieurs à l'annonce.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité replacer la réflexion sur les finances locales au sein d'une réflexion plus générale sur l'architecture globales des prélèvements obligatoires. Le courage impose aujourd'hui de dire aux Français que tous les impôts sont in fine des prélèvements opérés sur les ménages.

M. Joël Bourdin a approuvé la démarche proposée. Il a plaidé pour un esprit d'indépendance dans le travail d'évaluation conduit par la commission des finances, pour une modernisation des bases fiscales des impôts reposant sur les ménages et, enfin, pour le maintien d'un lien de proximité entre les entreprises et les collectivités territoriales au travers d'une taxe professionnelle rénovée.

M. Charles Guené a déclaré attendre depuis longtemps une initiative comme celle lancée par le président Arthuis. Il s'est alarmé de l'essoufflement de la fiscalité locale que le comité des finances locales n'est plus en mesure de réformer. Il a préconisé l'intégration du thème de l'endettement dans le travail de réflexion de la commission.

M. Philippe Dallier a salué la proposition du président et regretté le corporatisme des associations nationales d'élus locaux ainsi que la trop grande dépendance du comité des finances locales à l'égard du Gouvernement. Il a souligné la forte légitimité du Sénat en matière de réforme des finances locales. Il a en outre jugé nécessaire de se saisir de la question de la péréquation, de manière à permettre un partage des ressources entre collectivités réellement plus équitable.

M. François Trucy a salué le courage du président pour son choix d'ouvrir ce chantier de réflexion. Il a demandé qu'une note sur la révision constitutionnelle de 2003 et ses conséquences soit élaborée par les services et transmise aux commissaires.

M. Jean-Claude Frécon a estimé pertinent d'engager un débat sur les finances locales au sein de la commission des finances. Il a souhaité que soient organisées de nouvelles réunions de la commission à ce sujet. Il a ensuite préconisé une révision des valeurs locatives fondées sur un système déclaratif et relativisé la responsabilité du comité des finances locales et des associations nationales d'élus locaux dans la définition des règles de la fiscalité locale. Ces structures ne font en effet qu'appliquer la loi votée par le Parlement.

M. Edmond Hervé a constaté que seul un nombre réduit de parlementaires s'investissent véritablement dans le domaine des finances locales et déploré le caractère abscons des amendements parlementaires touchant à cette matière. Il a de plus attiré l'attention sur l'adoption de postures majoritaires ou de postures d'opposition qui doivent être prohibées car elles fragiliseraient le travail de réflexion de la commission qui doit être consensuel.

Il a regretté les remises en cause ex post des décisions du comité des finances locales par certains parlementaires, notamment en matière de péréquation. Il a enfin souligné son désaccord avec l'idée, défendue par le président, d'un système de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, tout en soulignant le caractère central de ce débat.

M. Jean Arthuis, président, a pour conclure invité à s'inspirer de la méthode consensuelle du groupe de travail de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la crise financière internationale. Ce groupe est en effet parvenu à établir un diagnostic partagé et à émettre des recommandations communes transcendant les clivages partisans. Il a souhaité que la question de la fiscalité des collectivités territoriales fasse l'objet d'une réflexion détachée des préoccupations locales.

- Présidence conjointe de M. Jean Arthuis, président, et de M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales -

Mise en place du revenu de solidarité active (RSA) - Audition de M. Martin Hirsch

Enfin, la commission des finances et la commission des affaires sociales ont procédé en commun à l'audition de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, sur la mise en place du revenu de solidarité active (RSA).

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que les commissions des finances et des affaires sociales ont désigné MM. Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier et Mme Bernadette Dupont pour mener une nouvelle mission de contrôle conjointe sur la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) et que cette audition du haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, s'inscrit dans ce cadre. Il a souligné les enjeux liés à l'entrée en vigueur du RSA au 1er juin 2009 en France métropolitaine, notamment pour les conseils généraux.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a souscrit à ces observations.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la jeunesse, s'est déclaré satisfait que la mise en place du RSA fasse l'objet d'un contrôle du Parlement, afin de s'assurer que la volonté exprimée lors de l'examen du projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion soit pleinement appliquée. Il a précisé que tous les éléments d'information nécessaires seront transmis aux deux commissions et a remis un document présentant l'impact de la crise économique sur les prévisions de recettes et de dépenses liées au RSA.

Il a rappelé que les dispositions de la loi généralisant le RSA requièrent peu de mesures réglementaires d'application mais qu'elles nécessitent la signature de plusieurs conventions entre les collectivités territoriales et les organismes chargés de la mise en oeuvre du dispositif. Un décret en Conseil d'Etat devrait être prochainement publié, après avoir reçu les avis favorables de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), de la Mutualité sociale agricole (MSA), du Conseil d'orientation pour l'emploi (COE) et de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC). Les autres décrets devraient également être finalisés rapidement, une fois connues, notamment, les préconisations de Mme Sylvie Desmarescaux en matière d'évolution des droits connexes.

M. Martin Hirsch a indiqué que des réunions de mise en place du RSA se sont tenues régulièrement avec les différents acteurs concernés - conseils généraux, Cnaf, MSA, Pôle emploi, Union nationale des centres communaux d'action sociale - et que les projets de conventions, notamment celles relatives à l'accompagnement des bénéficiaires par Pôle emploi, sont en cours d'examen par les différents partenaires.

Il a ensuite mis en évidence les principaux enjeux de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active : l'information des bénéficiaires, l'adaptation des systèmes informatiques des caisses chargées du versement de la prestation, l'adéquation des effectifs de ces dernières et, enfin, la capacité d'évolution du système.

Le système informatique de la Cnaf est en cours de refonte et devrait être opérationnel à la mi-juin. L'information des allocataires a débuté au moment du versement de la prime de solidarité active et s'est accompagnée de la mise en place d'un test d'éligibilité au RSA sur Internet, qui a été très largement utilisé dès son ouverture. Une plateforme téléphonique - le 39.39 - a également été créée et se trouve aujourd'hui débordée en raison du grand nombre d'appels reçus.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Martin Hirsch a décrit les principales demandes formulées et informations délivrées dans le cadre de ce service et a estimé que ce dispositif de premier niveau devrait permettre de faire face à environ 400.000 appels au cours des prochains mois, des adaptations pouvant être envisagées en fonction des besoins constatés. Un dispositif de deuxième niveau devrait également être mis en place dans les caisses d'allocations familiales et les conseils généraux. Ce système d'information apparaît aujourd'hui chargé et tendu, compte tenu de l'afflux de demandes d'informations, mais il devrait permettre d'éviter des retards par la suite. De la sorte, la quasi-totalité des prestations de RSA pourra être versée dès le début du mois de juillet 2009. Par ailleurs, des études sont en cours afin de mettre au point une bonne articulation entre le dispositif de l'auto-entrepreneur et celui du RSA.

M. Martin Hirsch a indiqué que l'orientation et l'accompagnement vers l'emploi font également l'objet de tests dans quatre territoires, afin d'entrer en vigueur dans les meilleurs délais. Des effectifs supplémentaires ont été octroyés aux caisses d'allocations familiales et à Pôle emploi afin de faire face à la surcharge de travail induite par la mise en place du RSA.

Malgré la crise économique, déjà à l'oeuvre à la fin de l'année 2008, les expérimentations ont confirmé que le RSA permet un meilleur taux de retour à l'emploi que les dispositifs précédemment en vigueur. En période de basse conjoncture, cette prestation joue également un rôle de stabilisateur automatique. D'après de récentes simulations, en dépit de l'évolution de la conjoncture économique, le nombre de bénéficiaires du RSA ne devrait pas être significativement revu à la hausse : certaines personnes devraient entrer dans le champ de la prestation, notamment du RSA « chapeau », mais d'autres devraient en sortir, pour bénéficier des prestations versées par l'assurance chômage. La dépense liée au RSA ne devrait donc pas être très supérieure aux prévisions initiales, même en retenant des hypothèses de taux de chômage élevé.

M. Jean Arthuis, président, a observé que le taux de chômage retenu dans le scénario le plus défavorable - 8,5 % en 2010 - peut apparaître faible, compte tenu de la dégradation de la conjoncture économique.

M. Martin Hirsch a indiqué que d'autres simulations pourraient être réalisées en prenant en compte des hypothèses de taux de chômage plus élevé. L'impact de la croissance du chômage apparaît toutefois limité sur l'évolution du nombre total de bénéficiaires du RSA et les dépenses globales liées à cette prestation. De même, la crise économique ne conduit pas à remettre en cause les prévisions initiales de rendement de la contribution de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, les trois-quarts de son assiette étant insensibles aux variations boursières ou à la diminution du prix de l'immobilier.

Il a rappelé que le Fonds national des solidarités actives, qui finance le RSA « chapeau », devrait connaître un excédent en 2009 et qu'en cas de besoin, le plafonnement global des niches fiscales pourrait permettre un redéploiement de certaines recettes au profit de ce fonds.

M. Martin Hirsch a souligné qu'un important travail est en cours concernant l'adaptation des droits connexes locaux, une mission sur ce thème ayant été confiée à Mme Sylvie Desmarescaux. La tarification des transports en Ile-de-France devrait ainsi être révisée afin de passer d'une logique de gratuité liée au bénéfice du RMI à une progressivité des tarifs en fonction des revenus, tout en étant neutre pour les recettes du syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif).

M. Nicolas About, président, a souhaité obtenir des précisions sur les modalités concrètes de prise en compte des revenus par le Stif.

M. Martin Hirsch a expliqué que les Caf transmettront trimestriellement au Stif les informations relatives aux ressources des bénéficiaires du RSA, ce qui lui permettra d'ajuster régulièrement les tarifs appliqués à chaque allocataire.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a souhaité savoir si les Caf seront effectivement prêtes à liquider et verser le RSA au mois de juillet prochain. Elle s'est également interrogée sur la capacité des caisses à répercuter en temps réel, sur le montant des prestations versées, les informations transmises par les conseils généraux sur l'évolution de la situation financière des allocataires.

M. Martin Hirsch n'a pas contesté la montée d'une inquiétude dans les caisses, mais on constate qu'elles sont particulièrement mobilisées et désireuses de faire face à leur responsabilité, comme cela a toujours été le cas. Les Caf ont fait un grand effort de modernisation au cours des dernières années, ce qui leur a permis de devenir l'une des administrations les plus performantes, comme le montre notamment la brièveté de leurs délais de réponse aux appels téléphoniques. Certes, certaines caisses présentent aujourd'hui des retards importants dans le traitement des dossiers, mais ils pourront être résorbés rapidement : la caisse de Châtellerault a par exemple rattrapé un retard de trois semaines en fermant l'accueil public pendant seulement trois jours. Les Caf ont donc 95 % de chances d'être au rendez-vous, les 5 % restants étant dus au risque, jamais totalement maîtrisable, d'un bug informatique.

En ce qui concerne la transmission des données entre les caisses et les conseils généraux, un groupe de travail dédié au sujet doit veiller à ce que les systèmes informatiques permettent, d'une part, aux conseils généraux de vérifier que les Caf ont bien répercuté en temps réel, sur le niveau des prestations versées pour leur compte, les changements de situation financière des allocataires, d'autre part à l'ensemble des acteurs concernés de partager les mêmes données sur les allocataires grâce à un outil informatique commun.

M. Auguste Cazalet, rapporteur, a rappelé que le nouveau système de versement de la prestation devrait être fourni aux caisses à la mi-juin, ce qui n'autorise aucun échec dans la conception, compte tenu de la proximité de la date d'entrée en application effective du RSA. Une solution de rechange, en cas de problème technique, a-t-elle été imaginée ?

M. Martin Hirsch a indiqué que l'expérimentation du RSA dans plusieurs départements n'a pas posé de problèmes informatiques insurmontables. Le versement de la prime de solidarité active, sur l'ensemble du territoire, constitue par ailleurs un test qui permettra de mettre à jour en amont, les fichiers lorsque cela sera nécessaire.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, s'est interrogé sur la viabilité du financement du RSA : la prise en charge de la partie « socle » de l'allocation est-elle remise en cause par la baisse des recettes de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) ? Le financement de la partie « chapeau » est-il touché par la diminution du volume des produits d'assurance-vie, soumis à la « contribution RSA », au profit du livret A, qui en est exonéré ? Enfin, dans un autre domaine, les modalités de mise en place du revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) sont-elles déjà définies ?

M. Martin Hirsch a considéré que le gonflement du livret A ne relève pas d'une stratégie d'optimisation fiscale, mais il a reconnu ne pas disposer d'informations précises expliquant le phénomène. Le RSTA est un dispositif transitoire qui se différencie du RSA sur deux points : il prend moins en compte les charges familiales, puisque la part forfaitaire est plus importante, et il monte plus haut dans l'échelle des revenus. Il est applicable rétroactivement depuis le 1er mars mais ne sera versé qu'à compter du 1er juillet par les caisses de sécurité sociale sous l'égide de la caisse nationale d'assurance vieillesse qui en sera le liquidateur. Le calendrier du passage au RSA n'est pas encore défini.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a souhaité connaître le degré de préparation et d'implication de Pôle emploi, qui a déjà dû surmonter de nombreuses difficultés pour se constituer.

M. Martin Hirsch a insisté sur l'engagement tenu par Pôle emploi d'offrir aux bénéficiaires du RSA les mêmes prestations de services qu'aux demandeurs d'emplois. La réussite du RSA passe désormais par la coordination de tous les acteurs et les conseils généraux ont donc tout intérêt à maintenir leur effort de financement de Pôle emploi à son niveau actuel, soit 70 millions sur le milliard d'euros consacré à la réinsertion des allocataires du RMI.

M. Gérard Miquel a souligné que la coopération des conseils généraux avec les Caf et les mutualités sociales agricoles (MSA) ne posent aucune difficulté particulière, mais qu'elle est parfois plus compliquée avec Pôle emploi, notamment en raison de la mise en place assez lente de cet organisme. Il a rappelé que le transfert de la charge du RMI aux départements ne s'est jamais accompagné, en dépit des engagements du gouvernement, d'une compensation des coûts à l'euro près. Il n'est pas envisageable que le Gouvernement se désintéresse, cette fois-ci, de la charge financière que représente le RSA pour les conseils généraux qui risquent, en raison de la baisse des droits de mutation, d'être dans l'incapacité de la supporter. Enfin, dans un autre domaine, la mise en place de représentants des bénéficiaires du RSA n'est-elle pas paradoxale, puisque l'allocation a justement été créée pour faciliter le retour à l'emploi, et donc pour sortir in fine du RSA ?

M. Alain Vasselle a souhaité connaître le résultat des évaluations du RSA expérimental. Observe-t-on, par exemple, une augmentation du taux de retour à l'emploi dans les départements qui l'ont proposé ? Quelles sont les économies budgétaires qui en découlent ?

M. Eric Doligé a rappelé qu'un accord-cadre entre l'association des départements de France (ADF) et Pôle emploi sera prochainement conclu. Il a souligné que les départements rencontreront cette année des difficultés pour financer les aides aux personnes handicapées. Concernant la prestation de compensation du handicap (PCH), par exemple, les recettes de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ne devraient lui permettre de compenser les dépenses des conseils généraux qu'à hauteur de 74 % du total. Le reste à charge pour un département moyen serait d'environ un million d'euros.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur la capacité du RSA à répondre à l'ampleur des problèmes d'emploi et de pauvreté créés par la crise économique. Dans quelle mesure, par exemple, sera-t-il efficace face à une progression du chômage de l'ordre de 180 000 personnes en deux mois ? Ne risque-t-on pas, une fois de plus, de se contenter de donner un peu aux plus fragiles pour se dispenser de leur offrir une solution durable ?

M. Claude Jeannerot a mis en évidence le problème financier que représente pour les départements le mode de compensation du RSA : l'Etat ne remboursera aux conseils généraux le reste à charge de l'année 2009 que sur présentation de leurs comptes administratifs, qui ne seront disponibles qu'au deuxième semestre 2010. Dès lors, en période de crise économique, l'avance de trésorerie risque d'être trop volumineuse et il serait donc utile de prévoir une clause de revoyure pour les départements qui ne peuvent y faire face. Concernant la collaboration avec Pôle emploi, il est certain que les conseils généraux doivent s'engager, pour faciliter la réinsertion des allocataires du RSA, au-delà du minimum légal, mais il faut également veiller à ce que les prestations de droit commun fournies par cet organisme soient de qualité, ce qui est loin d'être le cas actuellement.

M. Jean Desessard a regretté que la déclaration de ressources des allocataires du RSA ne soit pas mensuelle. Il s'est enquis auprès du Haut commissaire du succès rencontré par sa proposition aux dirigeants de grandes entreprises de consacrer une partie de leur rémunération au financement du RSA.

M. Martin Hirsch a apporté les éléments de réponse suivants :

- la transformation du RMI en RSA est neutre financièrement pour les départements : elle n'apporte ni amélioration, ni détérioration de la compensation ; pour ce qui est du remplacement de l'API par le RSA, une clause de revoyure est prévue dans dix-huit mois, qui permettra de vérifier que les modalités de compensation financière sont satisfaisantes ; ceci étant, le risque financier est limité pour les conseils généraux, puisque la partie API ne représente que 10 % du RSA « socle » et que ceux-ci bénéficieront directement de la mise en place du RSA « chapeau », financé uniquement par l'Etat, et qui devrait conduire à réduire fortement le nombre d'allocataires du RSA « socle » ;

- dans les départements qui ont expérimenté le RSA, le taux de retour à l'emploi a été supérieur de 30 % à celui observé dans les départements témoins ; en outre, dans ces départements, les revenus du travail n'ont pas baissé, ce qui prouve que le RSA ne s'est pas substitué, mais bien ajouté, aux revenus tirés d'un emploi ; enfin, on constate que les employeurs n'ont pas diminué le temps de travail des bénéficiaires du RSA ;

- il est vrai que la réussite du RSA passe par la coopération de chaque acteur public et il ne faudrait pas que certains se désinvestissent au détriment des autres sur lesquels retomberait la charge de travail ; il serait utile, en ce sens, que le Parlement contrôle l'implication de tous les protagonistes ;

- certes, l'inquiétude vis-à-vis de la capacité de Pôle emploi à remplir son rôle est grande, mais cela montre bien que cet organisme est désormais reconnu comme un acteur essentiel dans la réinsertion des allocataires du RSA, ce qui est très positif ; les bénéficiaires du RSA vont dorénavant pouvoir bénéficier, au même titre que les demandeurs d'emploi, des prestations de service que propose Pôle emploi, comme la validation des acquis de l'expérience, les aides à la mobilité ou les tarifs réduits sur les transports, ce qui représente plusieurs centaines de millions d'euros par an ; par ailleurs, l'Etat a ouvert une ligne de crédits supplémentaire de 150 millions d'euros pour créer une prestation nouvelle, l'aide personnalisée pour le retour à l'emploi, destinée à financer des soutiens ponctuels aux allocataires qui retrouvent un emploi ; les conseils généraux, Pôle emploi et les Caf devront se répartir annuellement, dans un cadre conventionnel, cette somme dont 10 % devront obligatoirement être distribués sous forme d'aides à la mobilité.

Mercredi 8 avril 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Crise financière internationale et dispositif de financement de l'économie française - Table ronde sur les agences de notation

La commission a procédé à l'audition de MM. Jérôme Cazes, directeur général de la COFACE, Frédéric Drevon, responsable pour l'Europe de Moody's, Bernard de Lattre, président de Fitch France, et Mme Carol Sirou, présidente de Standard & Poor's pour la France.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord souhaité recueillir l'appréciation des participants sur la crise actuelle et, plus particulièrement, sur le cycle de la crise, la portée des réponses nationales et internationales, l'identification des secteurs économiques les plus fragiles, et le risque souverain.

M. Bernard de Lattre, président de Fitch France, a rappelé que le catalyseur de la crise financière actuelle avait été la crise du marché américain des crédits hypothécaires « subprimes », conjuguée à l'accroissement rapide de l'endettement du système financier et à l'effondrement de la liquidité. Dans un contexte de chute de la valeur des actifs et d'un processus de désendettement des banques, les inquiétudes sur la solvabilité des banques, notamment après la faillite de Lehman Brothers, ont amplifié la crise et nécessité une intervention massive, rapide et synchronisée des banques centrales et des Etats. Ces derniers ont également dû soutenir, par des efforts budgétaires importants, leur économie, ce qui pose aujourd'hui la question de la durée et de l'ampleur de la récession.

Le processus de désendettement s'étend désormais au-delà du secteur financier. Ainsi, la croissance ces douze derniers mois du taux d'épargne des ménages américains, qui représentent 20 % du produit national brut (PNB) mondial, est la plus forte jamais enregistrée depuis la Seconde Guerre mondiale. Selon l'agence, la baisse moyenne de produit intérieur brut (PIB) en 2009 dans les principaux pays développés serait de l'ordre de 4 %. Toutefois, l'année 2010 devrait être marquée par une légère reprise grâce aux mesures d'assouplissement budgétaires et financières.

Il a ajouté que les mesures de soutien au secteur bancaire ont varié selon les pays mais présentent des caractéristiques communes : apports de liquidités, recapitalisations, relèvement du plafond de garantie des dépôts, assurance des actifs dits « toxiques » dans les bilans des banques, garantie des Etats sur la dette bancaire, nationalisations dans certains cas. S'agissant de la France, il convient de noter que le secteur bancaire était moins exposé que d'autres aux actifs « toxiques » et que les mesures de soutien ont été innovantes avec notamment la création de la Société de financement de l'économie française (SFEF). Face à une récession mondiale, des réponses macro-économiques ont été mises en place par les Etats et, à ce titre, le plan de relance français, qui représente 1,3 % du PIB, est comparable aux autres plans européens. Toutefois, la France devrait être touchée par la récession en 2009 avec une baisse de son PIB de l'ordre de 2,7 %.

Mme Carol Sirou, présidente de Standard & Poor's pour la France, a souligné le caractère mondial de la crise actuelle et a estimé que le taux de défaut des entreprises notées par son agence pourrait augmenter en 2009 et 2010. En effet, si, à la fin de l'année 2008, le taux de défaut cumulé du secteur du service bancaire pour entreprises (« corporate ») était compris entre 8 % et 10 %, ce taux pourrait être compris entre 12 % et 14 % cette année et l'année prochaine. Malgré une tendance baissière des notations sur de nombreux secteurs économiques, un retournement de tendance pourrait être envisagé fin 2009 ou début 2010. Les notes de l'agence reflètent la qualité du crédit et la capacité de l'émetteur à rembourser sa dette conformément à l'échéancier prévu. Ainsi, s'agissant des Etats, certaines notes ont été abaissées cette année, notamment celles de l'Espagne et de l'Irlande, l'agence ayant estimé que la crise affecterait structurellement leurs capacités de remboursement. Les conditions de refinancement des Etats restent satisfaisantes, mais il convient de prévenir un effet d'éviction des acteurs privés qui pourrait alimenter les inquiétudes et, par conséquent, la crise.

Après avoir rappelé que le taux de défaut des entreprises avait atteint un nouveau record au mois de mars 2009, M. Frédéric Drevon, responsable pour l'Europe de Moddy's, a estimé que la crise doit être en premier lieu jugulée aux États-Unis d'Amérique par une stabilisation du marché immobilier de ce pays. Il a jugé que, si le système bancaire est sur le point d'être sauvé grâce à des initiatives communes, le système financier est en cours de transformation. Selon son agence, « la France n'était pas le pays le mieux placé au début de la crise mais elle ne sera pas le pays le moins bien placé à la fin de la crise », ce qui témoigne d'une bonne résistance du modèle économique français. Par comparaison, le Royaume-Uni, du fait de l'exposition de son économie au secteur financier et de l'endettement de ses ménages, est davantage touché par la crise.

Les pays peuvent ainsi être classés en trois catégories : les pays « résistants », tels que la France, l'Allemagne, le Canada et certains pays nordiques ; les pays « résilients » tels que les États-Unis ou le Royaume-Uni qui conservent une capacité de « rebond », et les pays « vulnérables », comme l'Espagne ou l'Irlande, dont la crise a remis en cause et affaibli le modèle économique. Concernant la forte baisse d'activité des entreprises, il convient de noter que la majorité des entreprises ont des plans de financement jusqu'à la fin de 2009, mais que, au-delà, la question du financement, en particulier des petites et moyennes entreprises (PME) - qui ne peuvent notamment pas accéder au marché de la titrisation - sera particulièrement problématique et le risque de défaillance accru.

M. Jérôme Cazes, directeur général de la Coface, a souligné que la crise actuelle résulte de la succession de deux crises : la première, qui a duré neuf mois et qui fait suite à l'explosion de la bulle immobilière sur le marché américain ; la seconde, qui s'est déclenchée lors de la faillite de Lehman Brothers et la montée des inquiétudes sur la solvabilité des banques qui a conduit les entreprises, mêmes les entités « saines », à réduire leur activité selon un schéma d'anticipations auto-réalisatrices. La crise s'étend à l'ensemble des secteurs économiques. Actuellement le « choc de croissance » par rapport à 2007 est de 5,7 points, soit un niveau qui n'a jamais été atteint depuis la Seconde Guerre mondiale. Deux scenarii peuvent donc être envisagés :

- le premier repose sur l'hypothèse d'un arrêt de la chute de la croissance mondiale dans les prochaines semaines, et par conséquent une diminution des défaillances et un rétablissement du marché du crédit d'ici à la fin de l'année ;

- le second repose sur l'hypothèse de la survenance éventuelle de mauvaises nouvelles qui pourraient prolonger la crise et dégrader encore davantage la situation.

S'agissant du risque souverain, la notation des agences n'apparaît pas satisfaisante dans la mesure où elle envoie un faux message. En effet, les Etats ne feront pas défaut ; en revanche certains auront plus de difficultés que d'autres à s'ajuster à la crise. Il n'est ainsi pas opportun, selon lui, d'accréditer l'idée que les Etats sont fragiles alors mêmes qu'ils forment « les îlots de résistance à la crise ».

M. Jean Arthuis, président, a relevé que la sophistication de certains produits financiers a conduit de nombreux investisseurs à s'en remettre au seul jugement des agences de notation. Dès lors, quel est le sentiment de ces agences face au « procès » qui leur est fait dans le cadre de la crise actuelle, en particulier face aux accusations de conflits d'intérêt ? Par ailleurs, quel est leur jugement sur les déclarations du G 20 relatives aux procédures d'enregistrement des agences de notation aux Etats-Unis et en Europe ?

M. Frédéric Drevon a reconnu que la rémunération des agences de notation par l'émetteur de la dette engendre une situation de conflit d'intérêt potentiel. Cependant, les modèles alternatifs n'apparaissent pas préférables de ce point de vue. En effet :

- un paiement par l'investisseur pourrait également créer un biais. De plus, dans une telle perspective, la notation ne serait plus un bien public mais un bien privé, ce qui entraînerait des distorsions dans l'accès à l'information ;

- une agence publique pourrait aussi se trouver en situation de conflit d'intérêts, notamment parce que les agences établissent des notes souveraines ainsi que des notes sur des entreprises publiques ou soutenues par des Etats.

Le véritable problème à résoudre est donc la gestion des conflits d'intérêts. L'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) a établi un code de bonne conduite qui doit être appliqué. Mais une réglementation adéquate assortie d'une surveillance par les pouvoirs publics est de nature à renforcer la crédibilité des agences de notation de ce point de vue.

S'agissant des crédits hypothécaires à risques (« subprimes ») américains, M. Frédéric Drevon a estimé que l'erreur de jugement des agences n'a pas été causée par la complexité des produits titrisés mais par l'ampleur des changements macroéconomiques aux Etats-Unis, que les agences de notation n'ont pas complètement mesurée. Quant au comportement des investisseurs s'en remettant au jugement de ces agences, il s'explique avant tout par un défaut de disponibilité de l'information sur le marché.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Frédéric Drevon a déclaré que l'analyse du risque de crédit sur une seule entité est complexe, la titrisation simplifiant théoriquement l'analyse. Le véritable problème à résoudre pour envisager un redémarrage des produits titrisés est celui de l'amélioration de l'accès de tous les acteurs financiers à l'information.

M. Bernard de Lattre a indiqué que les agences notent les subprimes de longue date et disposent de bases de données et d'historiques qui ont longtemps permis d'analyser correctement les produits financiers dérivés de ces crédits. En revanche, les agences n'ont pas perçu la forte dégradation des sous-jacents à partir de 2005. Les produits ne sont donc pas devenus plus complexes ces dernières années, mais c'est la nature du risque qui a changé.

Mme Carol Sirou a souligné que les dispensateurs de crédit ont relâché leurs procédures à partir de 2005, ce qui a rendu inadéquates les grilles d'analyse des agences de notation, fondées sur des modèles historiques périmés.

Pour l'avenir, les investisseurs doivent prendre conscience que la note d'un produit ne reflète qu'un jugement sur un risque de crédit et ne constitue pas une recommandation d'achat. Par ailleurs, les agences devront progresser en termes de transparence sur le processus les ayant conduites à accorder leur note et à accompagner ladite note de scenarii évolutifs fondés sur diverses hypothèses.

Au sujet des conflits d'intérêt, Mme Carol Sirou a précisé que la rémunération des analystes n'est en aucun cas liée à la facture payée par l'émetteur et que, conformément aux recommandations de l'OICV et à la réglementation européenne, Standard & Poor's a dressé des « murailles de Chine » entre ses différents départements.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité savoir pourquoi les agences de notation n'ont pas vu venir la faillite de la banque américaine Lehman Brothers.

M. Frédéric Drevon a expliqué que le jugement des agences sur les banques se fonde, d'une part, sur l'analyse de sa solidité financière intrinsèque et, d'autre part, sur la probabilité d'un soutien étatique à l'établissement s'il devait se trouver en difficulté. Dans le cas de Lehman Brothers, Moody's avait perçu et mesuré la dégradation financière de la banque mais estimé, à tort, que le gouvernement fédéral américain interviendrait pour empêcher sa faillite. Il a ajouté que Lehman Brothers était très exposée aux risques liés aux subprimes et supportait, de plus, les conséquences d'engagements aux termes desquels toute dégradation de sa notation se traduisait par de forts surcoûts financiers. Enfin, la perte de confiance des marchés à l'égard de cette banque a entraîné une brutale coupure de ses lignes de crédit.

Puis, répondant à M. Jean Arthuis, président, Mme Carol Sirou a confirmé que les agences de notation avaient considéré que la banque Lehman Brothers était « trop grosse pour sombrer » et serait, en conséquence soutenue en dernier ressort par le gouvernement des Etats-Unis, comme Bear Sterns l'avait été en mars 2008. A l'avenir, les agences devront encore mieux distinguer les banques « trop importantes » et les autres.

M. Bernard de Lattre a ajouté que la présence de nombreux déposants est également essentielle dans l'analyse de la probabilité d'un soutien étatique en dernier ressort à l'égard d'une banque. Les banques d'investissement « pures » se sont ainsi montrées plus fragiles que les établissements ayant une activité de dépôt.

M. Jérôme Cazes a regretté le manque de responsabilité des émetteurs d'emprunts subprimes qui, à partir de 2004 ou 2005, ont agi comme si la titrisation desdits emprunts faisait disparaître le risque qui leur est lié. En outre, les investisseurs se sont montrés « naïfs » en s'exposant à ce type de produits, parfois au mépris de leurs besoins réels, sur le seul fondement de leur notation.

Cependant, la notation reste vitale pour les entreprises souhaitant émettre des emprunts. Les pouvoirs publics ont d'ailleurs contribué à introduire la notation au sein de la définition de nombreux mécanismes et procédures, en particulier dans la réglementation prudentielle dite de « Bâle II ». Dès lors, les agences de notation sont presque délégataires d'un service public de fait et leur activité devrait être encadrée comme telle. Les propositions du Parlement européen en matière de supervision vont dans le bon sens. De plus, l'introduction d'une plus grande concurrence dans ce secteur serait bénéfique.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si une plus grande concurrence ne ferait pas courir le risque d'une baisse des tarifs négociée en fonction de la qualité de la notation attribuée.

M. Jérôme Cazes a souligné que la Coface, du fait de son activité d'assurance-crédit, est indirectement conduite à indemniser ses clients lorsqu'elle surestime la qualité du crédit d'un émetteur. Ce modèle économique, distinct de celui des autres agences de notation qui ne sont pas positionnées sur l'assurance-crédit, est facteur d'alignement des intérêts des émetteurs et de leurs contreparties.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur le mode de facturation des agences, Mme Carol Sirou a indiqué qu'elles se rémunèrent par quelques points de base sur le taux de l'émission obligataire de l'entité notée, et éventuellement par un forfait annuel, fonction de la taille de l'émetteur mais qui ne dépasse pas quelques centaines de milliers d'euros.

Faisant le constat que les agences de notation ne sont pas réellement en mesure d'évaluer, avec un recul suffisant et au-delà des seuls produits, le comportement des acteurs financiers, et peuvent être sujettes à des interférences politiques et des conflits d'intérêt, M. François Marc s'est interrogé sur le statut des agences de notation. Il a estimé qu'il pourrait être pertinent que la notation de crédit soit assurée de manière indépendante par une ou plusieurs entités publiques supra-nationales.

M. Bernard de Lattre a considéré que sa société s'attache à améliorer sa vision macro-économique des risques, et a observé que cette préoccupation est, de fait, au coeur du rapport du groupe de travail présidé par M. de Larosière, qui a recommandé la mise en place d'un Conseil européen du risque systémique.

M. Jérôme Cazes a ajouté que le conflit d'intérêt potentiel des agences de notation est sans commune mesure avec celui de la sphère bancaire, ainsi que l'ont illustré les pratiques abusives de titrisation, qui se traduisaient par un gain immédiat pour la banque cédante du risque de crédit mais un risque durable pour l'acquéreur. En l'absence de réelle contrepartie, les fonds structurés n'offrent pas la même faculté d'alignement des intérêts que la notation d'entreprises.

Faisant référence à un récent ouvrage de M. Michel Aglietta sur la crise financière, M. Jean-Pierre Fourcade a jugé que la notation d'un produit présente une différence de nature avec celle d'une entreprise ou entité, et comporte davantage de risques.

Mme Carol Sirou a reconnu que l'étendue des garanties apportées par les collatéraux dans les opérations de titrisation a souvent été surestimée par les agences, et a été absorbée par les pertes des fonds structurés plus rapidement que prévu. Ces défaillances, liées à un contexte particulier aux Etats-Unis, ne doivent pas pour autant entacher la titrisation et les financements structurés dans leur ensemble. A l'instar des obligations foncières, qui sont peu invoquées par les médias mais n'en constituent pas moins des produits structurés, la titrisation demeure une importante source de financement des entreprises et répond à leurs besoins. A ce titre, la méthodologie des agences de notation doit être améliorée pour permettre la poursuite d'une titrisation viable et bien calibrée.

Rappelant que les investisseurs s'en étaient remis à la notation de produits structurés trop complexes et dont ils ne maîtrisaient pas le contenu, M. Jean Arthuis, président, s'est étonné que les agences aient elles-mêmes attribué des notes en se fondant sur des probabilités et séries statistiques, mais sans analyser de manière suffisamment approfondie les actifs portés par ces produits.

M. Bernard de Lattre a rappelé que les emprunteurs insolvables ne représentaient qu'une petite partie des prêts titrisés, et que les banques ne peuvent aujourd'hui octroyer un volume de crédits qui soit conforme aux besoins sans recourir à la titrisation. Il doit être possible, en temps normal, de titriser la grande majorité des créances avec un risque modéré, mais il est également nécessaire d'aboutir à une plus grande simplification des produits.

M. Jean Arthuis, président, a reconnu que la crise actuelle ne doit pas conduire à « faire le procès » de la titrisation. Il a néanmoins rappelé que l'audit annuel des comptes a été introduit à la faveur de la crise des années 1930 et que la responsabilité civile des auditeurs peut être soulevée s'ils n'accomplissent pas les diligences requises. Il s'est dès lors interrogé sur la possibilité de mettre en jeu, de manière analogue, la responsabilité des agences de notation.

M. Bernard de Lattre a admis qu'une agence de notation peut effectivement se tromper, mais qu'une condamnation en justice dès la première erreur la placerait dans une insécurité permanente. Mme Carol Sirou a ajouté que les agences, lorsqu'elles notent des produits structurés, se fondent également sur les comptes certifiés des banques qui les conçoivent. La méthodologie de Standard & Poor's, comme ses séries statistiques sur les taux de défaut, sont ainsi publiques, et la sanction encourue par les agences est avant tout morale et commerciale.

M. Jérôme Cazes a néanmoins considéré que l'absence de données auditées sur les produits structurés est un facteur important de différenciation de ce type de notation de celle des sociétés, et que les autorités de régulation, en particulier aux Etats-Unis, ont une grande part de responsabilité dans la crise, en ce qu'elles ont longtemps porté une appréciation favorable sur la titrisation à grande échelle, en tant que fondement d'un nouveau modèle économique des banques. Dès lors, ces autorités auraient dû, selon lui, exiger des banques qu'elles conservent dans leur bilan une part substantielle des actifs titrisés, par exemple 25 %.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si avec un ratio de 5 %, les préconisations formulées par le G20 lors de sa réunion du 2 avril sont bien à la hauteur des enjeux. Il a également rappelé que le groupe de travail commun de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la crise financière a, dans son dernier document remis au Président de la République, formulé une recommandation situant à 10% ce ratio de conservation au bilan.

M. Bernard de Lattre a estimé que, malgré tout, le G20 a, abordé nombre de sujets importants et opportunément insisté sur la transparence des produits ou sur la réglementation des fonds alternatifs (« hedge funds ») et agences de notation. Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur la notation des fonds de rachat d'entreprise par effet de levier (« leveraged buy-out LBO »), il a indiqué que les agences sont susceptibles de classer en titres risqués et à haut rendement (« high yield »), les émissions liées à ces opérations de LBO et d'assortir cette notation d'une mention sur la probabilité élevée de défaut.

Pour conclure, M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si la notation d'un produit structuré ne pourrait pas être fonction de la quotité conservée par la banque émettrice dans son bilan. M. Jérôme Cazes a jugé qu'une telle appréciation est de la responsabilité des régulateurs bancaires, et non de celle des agences. M. Bernard de Lattre a ajouté que les banques peuvent contourner une telle obligation en recourant aux dérivés de crédit et à la titrisation synthétique.

Crise financière internationale et dispositif de financement de l'économie française - Table ronde sur l'assurance crédit

La commission a ensuite procédé à l'audition de MM. Jérôme Cazes, directeur général de la COFACE, Paul-Henri Denieuil, président du conseil de surveillance d'Atradius, Eric Lenoir, directeur des risques pour l'Europe du Sud d'Atradius et Michel Mollard, président du directoire d'Euler Hermes.

M. Jean Arthuis, président, a souligné l'importance de l'assurance-crédit pour le financement des entreprises, et le statut de leaders mondiaux des trois sociétés auditionnées, qui représentent 75 à 80 % du marché mondial. Il a rappelé que le Parlement a adopté, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008, un mécanisme de partage des risques, le complément d'assurance-crédit public (CAP), consistant en une garantie de l'Etat à la Caisse centrale de réassurance (CCR) pour ses opérations de réassurance de risques d'assurance-crédit portant sur des PME. Le montant de cette garantie a ensuite été plafonné à 20 milliards d'euros dans la première loi de finances rectificative pour 2009 du 5 février 2009. Le système CAP n'a cependant pas rencontré le succès attendu et a donc été renforcé, sous la dénomination « CAP + », par la seconde loi de finances rectificative pour 2009, en cours de discussion.

Il a ajouté que nombre d'élus locaux et nationaux sont aujourd'hui alertés par des responsables de PME, qui déclarent être confrontés à une diminution des couvertures d'assurance-crédit. Il s'est enfin interrogé sur les montants des capitaux propres détenus par les assureurs-crédit, au regard d'engagements que M. René Ricol, médiateur du crédit, a évalués à 300 milliards d'euros lors de son audition par la commission, le 10 février 2009.

M. Michel Mollard, président du directoire d'Euler Hermes, a dans un premier temps rappelé les principaux mécanismes de l'assurance-crédit, qui est actuellement « sur le devant de la scène ». Les entreprises disposent de trois sources externes de financement : les marchés financiers, le crédit bancaire et le crédit fournisseur, lequel s'exerce par les délais de paiement. Les flux de crédit interentreprises atteignent ainsi environ 1 600 milliards d'euros par an. Certaines entreprises choisissent de s'assurer, en particulier lorsque leurs créances clients représentent une part importante de leur bilan, de l'ordre de 30 % à 40 %, et constituent donc un facteur de risque. L'assurance-crédit leur offre ainsi des services de prévention (rechercher les partenaires commerciaux solvables), de recouvrement en cas d'impayés, et d'indemnisation lorsque la créance devient irrécouvrable. Environ 20 % des entreprises françaises sont ainsi assurées.

M. Jean Arthuis, président, a opéré un rapprochement entre l'activité des agences de notation et celle des assureurs-crédit, qui sont conduits à porter une appréciation sur la solvabilité des entreprises. Il a également constaté que ces assureurs, d'après plusieurs dirigeants de PME, « restreignent la voilure » en temps de crise.

M. Michel Mollard a indiqué que les assureurs-crédit, qui disposent d'informations précises sur les délais de paiement, sont « aux avant-postes » pour observer la crise et en ont constaté des signes avant-coureurs dès le début de l'année 2008. Il a souligné l'ampleur inédite de cette crise, révélée par la diminution d'environ 20 % du chiffre d'affaires de leurs clients depuis septembre 2008, qui doit se traduire mécaniquement par une baisse équivalente des encours de crédit interentreprises. Les encours d'Euler Hermès ont toutefois diminué de seulement 8 % depuis début 2008 puis sont revenus à leur niveau de fin 2007, évolution qu'il a jugée « raisonnable » si on la compare aux performances inférieures de l'économie française en 2008, caractérisées par une baisse de la production industrielle de 13 %, ou encore de 20 % du secteur de la construction.

M. Paul-Henri Denieuil, président du conseil de surveillance, a écarté toute analogie avec les agences de notation, dans la mesure où les assureurs-crédit portent, sur les entreprises, une appréciation qu'ils ne commercialisent pas et en encourant un risque sur leurs fonds propres. Leur lien avec les assurés est structurellement fort puisqu'ils contribuent à protéger leurs comptes clients, en accordant, le cas échéant, une couverture équivalente à 70 % à 75 % de l'encours en cas d'incident de paiement. Grâce à cette proximité et aux informations confidentielles dont peuvent disposer les assureurs-crédit, sa société d'assurance est en mesure de porter une appréciation sur la solidité de 53 millions d'entreprises dans le monde.

Il a précisé que, avec la crise, la situation financière des assureurs-crédit devient déséquilibrée, les primes qu'ils perçoivent étant insuffisantes pour couvrir les sinistres. Les réassureurs sont également davantage sollicités mais tendent à accroître leur taux de réassurance ou à limiter les encours réassurés. Ces contraintes conduisent donc les assureurs-crédit à réduire leurs engagements, tendance accélérée par la nécessité de préserver une notation de crédit satisfaisante par les agences de notation.

M. Jérôme Cazes, directeur général de la COFACE, a confirmé que la crise actuelle est exceptionnelle par sa brutalité. Elle doit cependant aussi inciter les assureurs-crédit à se préoccuper davantage du sort des « clients de leurs clients », sur lesquels ils portent leur jugement, et donc à engager un dialogue tant avec les fournisseurs qu'avec leurs clients. C'est dans cette perspective que la COFACE se positionne aussi en tant qu'agence de notation.

S'appuyant sur deux exemples concrets, M. Michel Mollard a relevé que les assureurs-crédit, notamment grâce à la fidélité de leurs assurés, contribuent à éviter l'« effet de dominos » que créerait la défaillance des fournisseurs. Cet important rôle contracyclique est, selon lui, de nature à atténuer la responsabilité que l'on voudrait faire porter aux assureurs-crédit.

En réponse à une question de M. Denis Badré sur la traduction concrète de cette « réduction de voilure » des assureurs-crédit, M. Paul-Henri Denieuil a indiqué qu'ils étaient amenés à être moins ambitieux dans leur démarche commerciale de prospection de nouveaux assurés, et à porter un regard plus sévère sur leurs clients, donc à réduire leurs engagements d'assurance. Toute autre attitude conduirait les réassureurs à abandonner les assureurs-crédit et donc à les condamner. Ainsi, alors même que de nombreux gouvernements s'interrogent sur les mesures à prendre pour aider les assureurs-crédit à prendre davantage de risques, telle n'est pas la bonne approche : ce sont les entreprises qui doivent être soutenues et, à partir du moment où elles présenteront un profil de risque raisonnable, les assureurs-crédit « feront leur métier ».

Puis, en réponse à une observation de M. Jean Arthuis, président, sur la diminution modérée des encours d'Euler Hermès, il a précisé que sa société, Atradius, est un acteur de petite taille sur le marché français, avec environ 13 % de parts de marché. M. Michel Mollard a ajouté que la situation des trois principaux assureurs-crédit est différente et qu'Euler Hermès, société cotée, communique des données mensuelles à la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE). Il a observé que le doublement du risque d'impayés depuis juillet 2008 ne peut être compensé par un doublement des primes, et amène donc sa société à réduire ses engagements, moyennant un dialogue constructif avec les fournisseurs.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, M. Michel Mollard a précisé que le montant des primes sur le marché français est de l'ordre de 900 millions d'euros par an.

M. Jérôme Cazes est revenu sur l'évolution des encours assurés par la COFACE, notant que ceux-ci sont passés de 43 milliards d'euros sur les entreprises françaises au début de la crise financière à 53 milliards d'euros actuellement. Cependant, si cet assureur accepte de prendre davantage de risque sur des entreprises solides, il se montre plus prudent vis-à-vis de sociétés plus fragiles. Ainsi, il existe une catégorie de sociétés représentant 5 % à 10 % des entreprises françaises qui pouvaient bénéficier de crédit interentreprises avant la dégradation de la situation économique, mais qui ne le peuvent plus à présent. Toutefois, les assureurs-crédit, qui établissent leur jugement à partir de facteurs objectifs, ne devraient pas servir de « boucs émissaires », l'ensemble des entreprises, assurées ou non, observant la même attitude et parfois de façon moins rationnelle.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître le jugement des assureurs-crédit sur les dispositifs de complément d'assurance-crédit public (CAP), issu de l'article 125 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, et « CAP + », proposé par l'article 8 bis du projet de loi de finances rectificative pour 2009 en cours d'examen par le Parlement.

M. Michel Mollard a considéré que le CAP est un très bon mécanisme pour traiter le cas des réductions d'encours garantis par les assureurs-crédit. En effet, si un assureur-crédit révise à la baisse l'encours du client d'un assuré qu'il garantit, la Caisse centrale de réassurance (CCR) peut accorder un complément d'assurance-crédit à l'assuré sur son client, jusqu'à hauteur du risque conservé par l'assureur-crédit. Un tel système permet de maintenir le crédit interentreprises à un niveau satisfaisant tout en limitant le risque pris par l'Etat au travers de la CCR.

Il a estimé qu'il est trop tôt pour dresser un bilan du CAP, la modicité des encours actuellement garantis par la CCR pouvant notamment s'expliquer par le fait qu'un assureur comme Euler Hermes maintient son niveau d'encours garanti pendant trois mois lorsqu'il prend une décision de réduction. A ce jour, un quart des clients de cet assureur a souscrit au CAP.

M. Michel Mollard a déclaré que le CAP ne traite pas la question des entreprises pour lesquelles les assureurs-crédit ne souhaitent garantir aucun encours. C'est ce qui a motivé l'Etat à imaginer le dispositif dit « CAP + », par lequel la CCR assurera la couverture de certains risques refusés par les assureurs-crédit. Les assureurs pourront commercialiser ce mécanisme si nécessaire, mais il s'agit d'une véritable prise de risque pour l'Etat.

M. Jérôme Cazes a jugé que le CAP est un échec qui « était écrit d'avance » et que symbolise le montant des encours ainsi garantis par la CCR, soit 200 millions d'euros, ce qui est très peu par rapport à l'ensemble du crédit interentreprises. Par définition, le CAP ne traite qu'une petite partie du problème car, d'une part, seuls 20 % des fournisseurs ont un assureur-crédit et, d'autre part, seules 20 % des décisions des assureurs-crédit sont des accords pour un niveau d'encours inférieur à la demande de l'assuré. De plus, le CAP fait peser un surcoût de prime à l'assuré alors même que c'est son client qui est en difficulté.

Il est donc indispensable de faire en sorte que le CAP + soit réellement efficace en étant orienté vers les entreprises et non vers les assureurs-crédit.

M. Paul-Henri Denieuil a estimé que ce serait une « grave erreur » de condamner le CAP prématurément. Pour le moment, les assureurs-crédit maintiennent souvent le niveau de leur engagement. Il sera plus opportun de dresser un bilan des dispositifs mis en place par la puissance publique en septembre, avec davantage de recul.

M. Eric Lenoir, directeur des risques pour l'Europe du Sud d'Atradius, a déclaré que le CAP devrait se montrer particulièrement utile lors de la sortie de crise, quand il s'agira d'assurer à de nombreuses entreprises des encours de crédit de niveau élevé sur le fondement de résultats publiés dégradés.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur la vision que les réassureurs ont des dispositifs CAP et CAP +. Par ailleurs, il est probable que, dans le contexte actuel, un grand nombre d'entreprises non assurées désirent souscrire à une assurance-crédit. Les assureurs sont-ils actuellement en mesure de leur offrir ce service ?

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si le niveau des fonds propres des assureurs-crédit est adéquat.

M. Michel Mollard a indiqué qu'Euler Hermes n'a pas réduit son activité et compte, début 2009, 30 % de prospects en plus qu'un an plus tôt. Ce dernier chiffre illustre la prise de conscience par de nombreuses sociétés, parfois de grande taille, de la nécessité de mieux gérer leur encours clients. A ce stade, Euler Hermes est capable de faire face à ces nouvelles demandes.

S'agissant du CAP, les réassureurs n'ont pas pris de position particulière, le risque complémentaire étant assuré par la CCR avec la garantie de l'Etat. Dans ce système, les assureurs-crédit ne jouent qu'un rôle de « courroie de transmission ».

M. Paul-Henri Denieuil a déclaré que les réassureurs se montrent très attentifs à l'évolution des relations entre les assureurs-crédit et les gouvernements, redoutant, en particulier, que ces derniers imposent aux assureurs de prendre des risques non assurables.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Michel Mollard a précisé que, dans le cadre du CAP, la CCR ne réassure pas les assureurs-crédit en intervenant sur leur bilan, mais assure directement une fraction de l'encours client de leurs assurés.

Puis il a indiqué que, pour sa partie française, Euler Hermes affiche 800 millions d'euros de capitaux propres et assure 210 milliards d'euros d'encours client. Un tel niveau est toutefois suffisant, notamment en raison des mécanismes de réassurance : ainsi, Euler Hermes se réassure à 100 % pour tout risque supérieur à 20 millions d'euros, ainsi qu'à hauteur de 13 % pour l'ensemble de ses risques. Dès lors, critiquer les assureurs-crédit pour leur niveau de capitalisation est inutile, voire dangereux car une dégradation de leur notation serait très dommageable.

M. Jérôme Cazes a souligné que les réassureurs réagiraient mal si, dans le cadre du CAP +, les assureurs-crédit étaient contraints de participer à des risques que, par définition, ils ne souhaitent pas garantir.

Il a également considéré que le niveau des capitaux propres des assureurs-crédit ne pose pas de problème, l'essentiel étant la maîtrise du risque : quelle que soit leur capitalisation, les assureurs-crédit ne pourront pas couvrir un risque de défaillance de 2 % en encaissant une prime de l'ordre de 2 pour mille de l'encours garanti.

Il a enfin insisté sur le rôle d'amortisseur de l'assurance-crédit en temps de crise, relevant que la Belgique vient de supprimer la taxe sur l'assurance-crédit qui, en France, s'élève à 9 %.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite souhaité avoir des précisions sur les conventions devant être signées entre les assureurs-crédit et l'Etat pour mettre en oeuvre les dispositifs CAP et CAP +.

M. Michel Mollard a indiqué que la convention relative au CAP avait été signée, s'agissant d'Euler Hermès, le 16 mars 2009. La garantie complémentaire accordée par l'Etat et prise en charge via la CCR peut être égale, au maximum, au montant de la garantie initiale d'Euler Hermes en cas d'accord partiel sur une nouvelle demande, ou au montant de la nouvelle position de l'agence en cas de réduction. Cette garantie n'est appelée à jouer que si le sinistre dépasse la garantie de l'agence. S'agissant de CAP +, il a indiqué que le mécanisme pouvait être comparé au dispositif d'Oseo-Garantie et que les modalités de participation des assureurs-crédit ne sont pas encore définies.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé dans quelle mesure les assureurs-crédit ne pourraient pas être tentés de basculer les dossiers relevant actuellement du CAP sur le nouveau dispositif CAP +.

M. Jérôme Cazes a souligné que cette question renvoie au problème général de la notation. Il convient d'être très attentif à la situation des entreprises qui sont actuellement fragiles mais viables, soit environ une dizaine de milliers de sociétés. Une solution rapide doit être trouvée pour leur financement, soit par le canal bancaire, soit par le canal du crédit interentreprises.

M. Jean Arthuis a souhaité ensuite savoir qui prend la décision d'engager l'Etat dans le cadre du dispositif CAP +.

M. Michel Mollard a répondu que les discussions avec la DGTPE sont en cours. Il a souligné que les assureurs-crédit ne sont pas demandeurs mais qu'il convient d'encadrer l'engagement de l'Etat en limitant par exemple celui-ci à trois fois les fonds propres de l'entreprise. Cet encadrement est nécessaire car il n'est pas justifiable que l'Etat, ou les assureurs-crédit, soit significativement plus engagé que les actionnaires.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite demandé quel est l'impact de la réduction des délais de paiement prévue par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

M. Michel Mollard a répondu qu'il n'y a pas de corrélation particulière entre les délais de paiement et l'activité des assureurs-crédit, puisque par exemple aux Etats-Unis et en Allemagne, deux pays qui connaissent des délais de paiement plus courts qu'en France, l'activité des assureurs-crédit est dynamique. Toutefois, il a estimé que l'entrée en vigueur de ces dispositions en temps de crise n'est pas opportune.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur la réduction des opérations d'exportation qui sont essentielles à notre économie.

M. Jérôme Cazes a jugé que les mesures annoncées par Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi sont satisfaisantes dans la mesure où les banques sont appelées à consacrer davantage de ressources à cette activité. D'une manière générale, les difficultés de nature bancaire sont bien traitées par les pouvoirs publics, contrairement à celles du crédit interentreprises qui est un secteur moins bien connu. Selon lui, il conviendrait d'aider prioritairement les acheteurs qui pourraient ainsi consolider l'activité de leurs fournisseurs.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur l'impact de la proposition de loi de Mme Chantal Brunel tendant à favoriser l'accès au crédit des PME, MM. Michel Mollard, Jérôme Cazes et Paul-Henri Denieuil ont indiqué qu'ils sont favorables aux articles les concernant, M. Paul Henri Denieuil soulignant toutefois la nécessité d'être attentif à la réaction des acteurs de la réassurance.

M. Jérôme Cazes a précisé que les modifications de garanties résultent d'un changement de la note de l'entreprise. Dans cette perspective, la COFACE a mis en place une charte sur la transparence de la note permettant, d'une part, de « dédramatiser » la décision de désengagement et, d'autre part, de renforcer le dialogue entre la COFACE et ses clients, notamment en cas d'impayés ou de présentation de mauvais comptes.

M. Michel Denieuil a enfin insisté sur l'étroitesse des relations entre les assureurs-crédit et leurs assurés.