COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mercredi 10 décembre 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Traités et conventions - Accord France-Espagne sur les contrôles juxtaposés de Biriatou - Examen du rapport

Lors d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Louis Carrère sur le projet de loi n° 35 (2008-2009) autorisant la ratification de l'accord entre la République française et le Royaume d'Espagne relatif au bureau à contrôles nationaux juxtaposés de Biriatou.

M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, a indiqué que le déplacement d'une centaine de mètres du bureau à contrôles nationaux juxtaposés de Biriatou avait donné lieu à un accord bilatéral, signé le 13 novembre 2006, ce bureau étant lui-même régi par un accord franco-espagnol de 1976. Le déplacement des bâtiments où opèrent, côte-à-côte, les services français et espagnols des douanes et de la police aux frontières, se justifie par les travaux de réaménagement de la barrière de péage de Biriatou, qui offrira 20 couloirs de passage au lieu de 13 actuellement et sera située à un emplacement assurant une meilleure sécurité de la circulation.

Le rapporteur a rappelé que le poste frontière de Biriatou, sur l'autoroute A 63, constituait un point de passage extrêmement fréquenté, notamment pour le trafic poids lourds qui atteint 9 000 camions par jour en moyenne.

Il a indiqué que l'accord du 13 novembre 2006 fixait le nouvel emplacement des bâtiments des douanes et des polices françaises et espagnoles, ainsi que le périmètre de la nouvelle zone de contrôle dans laquelle les agents des deux Etats sont autorisés à intervenir.

Il a précisé que la mise en place de la nouvelle gare de péage de Biriatou s'inscrivait dans le contexte plus large de l'amélioration de l'axe Bordeaux-Espagne. D'une part, l'autoroute A 63 sera élargie à 2x3 voies sur une quarantaine de kilomètres, de la frontière à Ondres, dans le Sud des Landes. D'autre part, le projet de mise en concession et de transformation en autoroute de la RN 10 entre Saint-Geours de Maremne et Salles a été débloqué dans le cadre du plan de relance annoncé le 4 décembre dernier. Le coût de cette opération sera supporté par le concessionnaire.

En réponse à M. Robert del Picchia, M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, a précisé la forte attente des collectivités territoriales concernées vis-à-vis de l'amélioration de l'axe Bordeaux-Espagne, compte tenu d'un trafic poids lourds de transit extrêmement important et en augmentation constante. Il a aussi indiqué que les collectivités souhaitaient la mise en oeuvre de projets susceptibles de reporter une partie de ce trafic vers le transport ferroviaire ou maritime.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Accord franco-suisse sur les bureaux de contrôles juxtaposés - Examen du rapport

M. Josselin de Rohan, président, a ensuite présenté, en remplacement de M. René Beaumont, rapporteur, le projet de loi n° 36 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la création de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés en gares de Pontarlier et de Vallorbe.

Il a précisé que la France avait mis en place avec la Suisse 24 bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et que ces bureaux garderaient leur raison d'être après l'entrée de la Suisse dans l'espace Schengen, qui se traduira par la suppression des contrôles systématiques des personnes aux frontières à compter du 12 décembre 2008. En effet, les accords de Schengen prévoient la possibilité de rétablir ces contrôles dans certains cas particuliers. Par ailleurs, la Suisse demeure un pays tiers non membre de l'Union européenne. Des formalités douanières seront donc toujours requises lors du franchissement de cette frontière.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que les bureaux à contrôles nationaux juxtaposés des gares de Pontarlier et Vallorbe étaient situés sur deux axes ferroviaires importants entre la France et la Suisse, l'un au nord, desservant Berne et Zürich via Pontarlier, l'autre au sud, desservant Lausanne via Vallorbe.

Il a précisé que les arrangements de 1967 et 1969 régissant ces deux bureaux méritaient d'être actualisés, et que tel était l'objet de l'accord sous forme d'échanges de lettres annexé au présent projet de loi. Cet accord apporte un certain nombre d'adaptations de détail, tient compte des réaménagements des dessertes ferroviaires et permet que les personnes arrêtées ou refoulées lors d'un contrôle soient ramenées dans le pays de provenance par voie routière, et non exclusivement par voie ferroviaire.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Centre spatial guyanais - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Xavier Pintat sur les projets de loi n° 90 (2008-2009) autorisant l'approbation du protocole portant amendement de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Agence spatiale européenne relatif au Centre spatial guyanais (CSG) et n° 89 (2008-2009) autorisant l'approbation de la déclaration de certains gouvernements européens relative à la phase d'exploitation des lanceurs Ariane, Vega et Soyouz au Centre spatial guyanais.

M. Xavier Pintat, rapporteur, a rappelé qu'Arianespace, avec le lanceur Ariane 5, était actuellement le leader mondial des systèmes de lancement pour le marché commercial, et que les pays membres de l'Agence spatiale européenne avaient décidé de diversifier leur gamme de lanceurs. D'une part, sept pays européens participent au développement du lanceur Vega, adapté aux petits satellites de 600 kg à 2,5 tonnes. D'autre part, une nouvelle version du lanceur russe Soyouz, dénommée Soyouz ST, a été développée en Russie avec la contribution technique et financière d'Arianespace, en vue de répondre aux besoins de lancement de satellites moyens.

M. Xavier Pintat, rapporteur, a précisé que les deux accords soumis à l'approbation du Sénat visaient à adapter les instruments régissant actuellement le Centre spatial guyanais pour tenir compte de l'utilisation depuis Kourou, à compter de 2009, de ces deux nouveaux lanceurs.

Le protocole du 12 novembre 2006 modifie l'accord bilatéral relatif au Centre spatial guyanais conclu le 11 avril 2002 entre la France et l'Agence spatiale européenne. Il amende cet accord en tenant compte des évènements intervenus depuis avril 2002 et en étendant les clauses applicables à Ariane aux deux nouveaux lanceurs Vega et Soyouz qui seront exploités à Kourou. Le protocole ne modifie pas l'économie générale des relations entre la France, propriétaire du site de Kourou, et l'Agence spatiale européenne, propriétaire des ensembles de lancement, qui supporte aussi les deux-tiers des frais fixes de fonctionnement du CSG.

La déclaration du 30 mars 2007 est quant à elle un instrument multilatéral conclu entre les 17 Etats européens membres de l'Agence spatiale européenne. Elle se substituera à la déclaration qui fixait jusqu'à présent les principes de fonctionnement du CSG pour le seul lanceur Ariane. Elle définit un nouveau cadre commun, couvrant l'exploitation depuis Kourou des deux lanceurs développés par l'Agence spatiale européenne, à savoir Ariane et Vega, et celle du lanceur euro-russe Soyouz ST. Elle confie expressément à Arianespace l'exécution de la phase d'exploitation de ces trois lanceurs à Kourou. Les Etats s'engagent sur un ordre de priorité qui privilégie les lanceurs développés par l'Agence spatiale européenne, puis le lanceur Soyouz exploité à Kourou, avant les autres lanceurs.

La déclaration établit également le régime de responsabilité en cas de dommages causés par un lancement. La responsabilité incombe à la France, Etat de lancement, pour Ariane et Soyouz, alors qu'elle est partagée avec l'Agence spatiale européenne dans la proportion un tiers/deux-tiers pour Vega. Cette responsabilité est mise en jeu au-delà d'un montant de 60 millions d'euros à la charge d'Arianespace.

En conclusion, le rapporteur a observé que les deux accords mettaient en forme les accords politiques intervenus au sein du conseil des ministres de l'Agence spatiale européenne, notamment lors de la session ministérielle de Berlin en décembre 2005. Il a estimé que ces accords permettaient de pérenniser et développer le Centre spatial de Kourou et l'ensemble de l'industrie du lancement spatial en Europe.

Suivant l'avis de M. Xavier Pintat, rapporteur, la commission a adopté les projets de loi et proposé qu'ils fassent l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Partenariat avec le Tadjikistan - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. André Dulait sur le projet de loi n° 37 (2008-2009) autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République du Tadjikistan, d'autre part.

M. André Dulait, rapporteur, a tout d'abord rappelé que le Tadjikistan était l'une des cinq Républiques d'Asie centrale issue de l'ex-Union soviétique, que c'était un pays enclavé, sans accès à la mer, et en superficie le plus petit pays de l'Asie centrale, dont 93 % du territoire était constitué de montagnes. Ce pays de 6,5 millions d'habitants était déjà le pays le plus pauvre de l'ancienne Union soviétique, et à la suite de la guerre civile de 1992-1997, qui a opposé le Gouvernement pro-communiste et l'opposition islamiste, et qui a fait plus de cent mille morts et un million de réfugiés, il était même devenu l'un des pays les plus pauvres au monde.

A la différence de ses voisins, comme l'Ouzbékistan, dont le sous-sol est riche en hydrocarbures (pétrole ou gaz), ses sources de revenu, liées à l'exportation du coton et de l'aluminium, sont précaires et rendent l'économie vulnérable aux périodes de sécheresse et aux cours du marché.

Ce pays n'est toutefois pas dénué d'importance stratégique.

Il est proche d'une zone de conflits potentiels, aux confins nord du Pakistan et de l'Inde, et à l'est de l'Afghanistan.

Le territoire du Tadjikistan se retrouve ainsi au coeur de nombreux trafics, notamment de drogue.

Il est également décrit comme un maillon faible dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, du fait de la faiblesse du contrôle exercé sur les infrastructures et les exportations de produits sensibles.

Compte tenu de sa proximité avec l'Afghanistan, la France a d'ailleurs signé en 2001 un accord sur le stationnement de troupes françaises dans ce pays, et en 2002 un accord de coopération en matière de défense avec le Tadjikistan.

Ce pays abrite ainsi un détachement de l'armée de l'air, afin de soutenir les troupes françaises déployées en Afghanistan.

Le ministre des affaires étrangères et européennes a d'ailleurs effectué récemment une visite dans ce pays.

Pourtant, malgré ces liens politiques étroits, l'influence française au Tadjikistan reste limitée sur le plan économique.

Seulement trois entreprises françaises possèdent des bureaux de représentation et, seul, un projet d'ampleur, l'agrandissement de l'aéroport de la capitale Douchanbé, a donné lieu à un partenariat entre des entreprises françaises et l'Etat tadjik.

Dès 1991, l'Union européenne a souhaité renforcer ses relations avec les pays de la Communauté des Etats indépendants.

Cette politique a abouti à la conclusion, avec ces Etats, de plusieurs accords-cadre, baptisés accords de partenariat et de coopération.

Sur différents accords avec les cinq pays d'Asie centrale, trois sont entrés en vigueur en 1999, et concernent le Kazakhstan, la République kirghize et l'Ouzbékistan.

Dans le cas du Turkménistan, un accord a été signé en 1998, mais le processus de ratification a été retardé du fait de l'opposition rencontrée au sein du Parlement européen en raison des manquements à la démocratie et au respect des Droits de l'homme dans ce pays.

Le présent accord de partenariat et de coopération avec le Tadjikistan, quant à lui, n'a été signé qu'en octobre 2004 du fait de la guerre civile.

Cet accord est largement fondé sur le modèle des précédents accords.

Il rappelle le respect des principes démocratiques, la protection des Droits de l'homme et de l'Etat de droit et il contient une clause de suspension en cas de manquement à ces principes.

Son principal objectif tient au renforcement du dialogue politique, grâce à la création d'un Conseil de coopération, au niveau ministériel, et de diverses rencontres de hauts fonctionnaires et d'experts.

Une commission parlementaire est également prévue, qui réunira des membres du Parlement tadjik et du Parlement européen.

L'accord prévoit également de favoriser les échanges commerciaux et l'établissement de sociétés européennes au Tadjikistan.

Enfin, l'Union européenne s'engage à fournir une assistance technique et à contribuer à la modernisation de l'économie tadjike, sur des points aussi divers que l'agriculture, l'industrie ou encore la mise en place d'un système de protection sociale.

M. André Dulait, rapporteur, a indiqué que la ratification de cet accord devrait permettre de renforcer le rôle de l'Union européenne et de la France dans cette région stratégique.

L'Union européenne a d'ailleurs adopté en octobre 2007 une nouvelle approche stratégique pour l'Asie centrale, intitulée « Stratégie pour un nouveau partenariat ».

Cette stratégie s'appuie sur un instrument de coopération au développement, au titre duquel, sur la période 2007-2013, plus de 700 millions d'euros devraient être alloués à l'Asie centrale, soit environ trois fois plus que le volume versé dans le cadre du programme TACIS, entre 2002 et 2006.

Suivant les recommandations du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Coopération de défense avec le Brésil - Examen du rapport

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. André Dulait sur le projet de loi n° 122 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil relatif à la coopération dans le domaine de la défense et au statut de leurs forces.

M. André Dulait, rapporteur, a rappelé que les relations de la France avec le Brésil sont anciennes, puisque le premier traité franco-brésilien remonte à 1826 ; en 1900, a été conclu un accord sur la frontière entre la Guyane française et le Brésil, proximité géographique qui influe positivement sur les relations bilatérales.

Puis il a précisé que, depuis 1980, pas moins d'une quarantaine d'accords sur des sujets multiples, comme la coopération en matière de police, le tourisme, l'environnement, ou encore l'aéronautique militaire, avaient été conclus entre les deux pays.

Il a rappelé que le texte soumis à la commission avait été signé le 29 janvier 2008, et portait sur la coopération dans le domaine de la défense et sur le statut des forces. Il a fait valoir que la grande puissance émergente qu'est le Brésil s'attache à conforter sa capacité de défense, à partir d'un secteur aéronautique civil et militaire dynamique, animé notamment par la société Embraer. Le Brésil effectue ses acquisitions militaires auprès de plusieurs partenaires, dont la Russie et la France, en diversifiant ses achats pour garantir son indépendance.

M. André Dulait, rapporteur, a rappelé que Brasilia venait d'acheter 12 hélicoptères russes MI-35, destinés à son armée de terre, pour la surveillance de sa très longue frontière amazonienne, ce contrat ayant été finalisé lors d'une récente visite du Président Medvedev.

Il a évoqué le prochain déplacement du Président Sarkozy au Brésil, pour y conclure un partenariat stratégique, qui pourrait ouvrir la voie à l'achat de divers matériels militaires français, allant de sous-marins d'attaque conventionnels au système FELIN pour les fantassins. M. André Dulait, rapporteur, a évoqué le projet de Brasilia d'acheter également 36 avions de combat de nouvelle génération, qui devraient être choisis entre le F 18, le Gripen et le Rafale d'ici à octobre 2009.

Puis il a rappelé les éléments-clé de la puissance militaire brésilienne, qui dispose d'une armée de 300 000 hommes, dont 190 000 dans l'armée de terre, 65 000 dans l'armée de l'air et 45 000 dans la marine, et un budget de défense qui devrait s'élever à 2 % du PIB en 2009. Ce pays possède déjà des équipements militaires de qualité, dont 180 blindés, 200 avions de combat, parmi lesquels 12 Mirage 2000, 4 sous-marins, 14 frégates et 1 porte-avion, l'ancien Foch français, devenu le Sao Paulo. M. André Dulait, rapporteur, a relevé que le Brésil construisait actuellement, en coopération avec le Chili, la Colombie et l'Afrique du Sud, un avion militaire de transport, le 390, qui devrait être opérationnel en 2011, pour remplacer les Hercules C-130 américains vieillissants. Cet avion, bi-turbines, aura des capacités un peu inférieures à l'A 400 M.

Il s'est félicité de ce que le Brésil ait signé avec la France, le 1er juillet dernier, une déclaration d'intention portant sur la fabrication, sur son territoire, de 50 hélicoptères de transport Super Cougar, par la société brésilienne Hélibras, dont 45 % des capitaux sont détenus par Eurocopter.

Il a constaté que le présent accord s'inscrivait dans une politique résolue menée par le Brésil pour accroître son poids sur la scène internationale, en se dotant des équipements nécessaires à la préservation de sa souveraineté et à la défense de ses intérêts nationaux. L'affermissement de la défense brésilienne doit passer, pour ses dirigeants, par un développement de l'industrie nationale, s'appuyant sur des transferts de technologies obtenus à l'occasion d'achats à l'étranger.

M. André Dulait, rapporteur, a estimé que ce texte constituait un cadre juridique cohérent, inspiré des dispositions classiques en usage dans ce domaine, de nature à faciliter la coopération bilatérale en matière de défense, et a estimé qu'il était opportun de soutenir le Brésil dans sa volonté de renforcer son secteur de défense : certes, ce pays est mû par une politique de puissance, tout à fait légitime au regard de ses atouts en termes économiques, de population, et de situation géographique, mais n'est pas inspiré par des intentions belliqueuses.

Il a rappelé que le Brésil était conscient que ses ambitions sur la scène internationale, et notamment son aspiration à obtenir le statut de membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU, passaient par l'organisation d'une armée bien équipée, capable de participer à des opérations de maintien de la paix. Ainsi, 1 200 militaires brésiliens sont présents à Haïti, pour contribuer à la longue et difficile mission de l'ONU de restauration de la paix civile.

En conclusion, il a recommandé à la commission l'adoption de l'accord.

Un débat s'est alors ouvert au sein de la commission.

M. Didier Boulaud a estimé que le Brésil serait la prochaine grande puissance aéronautique mondiale, surclassant la Chine dans ce domaine.

M. Josselin de Rohan, président, a souligné le fort nationalisme animant ce pays, ainsi que la dureté des négociations commerciales dans lesquelles il est partie prenante.

M. Jean Besson a souligné que 2009 serait l'année de la France au Brésil, manifestation dans laquelle sont impliquées de nombreuses collectivités territoriales des deux côtés de l'Atlantique. Il a estimé que les récentes découvertes de gisements pétroliers au large du Brésil confortaient le poids économique de ce pays, qui a su juguler, en quinze ans, une inflation galopante. Il s'est donc félicité de la conclusion du présent accord, qui arrive à un moment particulièrement opportun.

M. Joseph Kergueris a salué la qualité des technologies aéronautiques brésiliennes, qui font de ce pays le premier constructeur d'aéronefs civils d'une centaine de places, devant le Canada.

M. Jean-Louis Carrère a rappelé qu'il avait constaté, à l'occasion d'un déplacement effectué, au Brésil, au titre de la commission, en 2007, l'ampleur de la déforestation de la zone amazonienne au profit de cultures utilisant des OGM, et visant à la production massive de carburants d'origine agricole. Il a souligné les tensions sociales existantes dans les mégalopoles brésiliennes, estimant que la France ne saurait approuver l'ensemble de la politique menée par ce pays. Il a fait valoir la nécessité, pour la France, de ménager l'Argentine, qui a su opérer un redressement économique spectaculaire depuis la crise de 2001.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que Brasilia venait de s'engager dans un ambitieux programme de reforestation.

M. Xavier Pintat a rappelé que le Brésil était le pays avec lequel la France avait la plus longue frontière terrestre, avec son département de Guyane.

Puis la commission, suivant les recommandations du rapporteur, a adopté le projet de loi, en prévoyant son examen selon la procédure simplifiée.

Traités et conventions - Accords sur les flux migratoires avec le bénin, le Congo, le Sénégal et la Tunisie - Examen du rapport

Lors d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Tasca sur les projets de loi :

- n° 464 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Bénin relatif à la gestion concertée des flux migratoires et au codéveloppement ;

- n° 465 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Congo relatif à la gestion concertée des flux migratoires et au codéveloppement ;

- n° 68 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'accord relatif à la gestion concertée des flux migratoires entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal et de son avenant ;

- n° 69 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'accord-cadre relatif à la gestion concertée des migrations et au développement solidaire, du protocole relatif à la gestion concertée des migrations et du protocole en matière de développement solidaire entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tunisienne.

Mme Catherine Tasca, rapporteur, a tout d'abord rappelé que les accords de gestion concertée des flux migratoires, soumis à l'examen du Sénat, constituaient l'un des aspects de la politique de développement solidaire conduite par le Gouvernement, qui vise à prendre en considération la dimension du développement dans la politique migratoire de notre pays.

Ces accords consistent dans une forme de contractualisation de la relation bilatérale sur la question des migrations.

Elle a souligné que ce dialogue bilatéral était indispensable tant la différence d'appréciation sur la migration est considérable entre un pays destinataire de l'immigration, comme le nôtre, et les pays d'origine.

Elle a rappelé que les transferts des migrants étaient supérieurs à l'aide publique au développement et qu'ils constituaient, pour certains pays d'origine, une des premières, sinon la première, source de revenus.

Elle a indiqué que tout comme le premier accord examiné par le Sénat, qui concernait le Gabon, le schéma général de ces accords comportait trois parties : la facilitation de la circulation et le développement de l'immigration de travail, la lutte contre l'immigration clandestine et le soutien à des projets de développement.

Elle a relevé que les accords, qui concernent le Sénégal, le Bénin, le Congo et la Tunisie, seraient les premiers à comporter un véritable enjeu sur les questions migratoires, les échanges avec le Gabon ne concernant qu'un très faible nombre de migrants.

Elle a indiqué qu'en dépit de leurs spécificités propres, les relations migratoires entre la France et ces pays avaient des caractéristiques communes :

- une part prépondérante et croissante du regroupement familial ;

- une évolution à la baisse du nombre de visas pour études ;

- une part très marginale pour l'immigration professionnelle.

Elle a ensuite évoqué le détail des différents accords.

Sur le terrain de la migration légale, la France s'engage à accorder plus de visas de circulation, à mieux accueillir les étudiants, à développer l'accueil de travailleurs migrants.

Dans une forme de contrepartie, les Etats signataires s'engagent à lutter contre l'immigration clandestine et à réadmettre leurs ressortissants entrés illégalement sur le territoire français.

La partie « développement » de ces différents accords est plus spécifique. Pour ce qui concerne le Congo, elle reste encore très largement à définir. En revanche, tant pour le Sénégal que pour le Bénin ou la Tunisie, elle témoigne, a observé Mme Catherine Tasca, rapporteur, d'une réflexion de qualité sur les secteurs d'intervention et les instruments à privilégier.

Elle a estimé que grâce à une partie « développement » plus structurée, l'économie générale de ces accords tendait vers un ensemble plus équilibré que l'accord avec le Gabon, dont la partie « développement » relevait plutôt du témoignage.

Elle a cependant exposé certaines interrogations et inquiétudes sur la mise en oeuvre de ces accords.

La première de ces interrogations concerne la mise en oeuvre effective de la facilitation de la migration professionnelle qui suscite beaucoup d'attentes de nos partenaires.

Mme Catherine Tasca, rapporteur, a rappelé que l'immigration professionnelle restait très limitée pour les pays concernés par ces accords de gestion concertée des flux migratoires. Pour des pays comme le Congo et le Bénin, elle est anecdotique : moins de 10 personnes par an. Pour la Tunisie, elle a concerné 1 413 personnes cette année, ce qui est très faible. Les différentes mesures en faveur de l'immigration professionnelle, qui datent de 2006, ont un impact très limité. Les objectifs de dispositifs comme les échanges de jeunes professionnels sont modestes (environ 150 par an) et les réalisations plus restreintes encore. Elles ne sont pas à la mesure de l'ampleur de la pression migratoire qui s'exerce sur notre pays.

Mme Catherine Tasca, rapporteur, a noté qu'après un temps d'hésitation, la France avait reconnu, les accords en témoignent, que l'immigration professionnelle ne devait pas nécessairement être une immigration qualifiée, ce qui paraît plus conforme non seulement aux besoins et aux attentes de nos partenaires, mais encore aux besoins de nos entreprises.

Mais en ces temps de crise économique et de rétraction des emplois, elle s'est interrogée sur la capacité de notre pays à tenir ses engagements en termes de migration professionnelle, alors que l'accord avec le Sénégal se fixe un objectif de 3 000 personnes par an.

Elle a indiqué que sa deuxième interrogation portait sur la mise en oeuvre concrète de ces accords qui ajoutent, à un ensemble déjà difficile, des facteurs de complexité supplémentaires.

Elle a observé que cette politique de développement solidaire, dont on ne doit pas sous-estimer les difficultés d'élaboration, « tâtonnait » et restait encore en cours de définition. Son démarrage est très lent.

La délivrance des cartes « compétences et talents » reste ainsi très embryonnaire. 36 cartes seulement ont été délivrées à des Tunisiens.

Les différents livrets d'épargne codéveloppement, mis en place avec retard, ne drainent pas encore l'épargne des migrants.

Les aides au retour volontaire ne concernent qu'un nombre très limité de personnes.

Elle s'est interrogée sur la façon dont consulats et préfectures allaient se repérer dans le maquis de délais, de conditions d'âge et de secteurs spécifiques introduits par les accords de gestion concertée des flux migratoires et qui s'ajoute à la véritable sédimentation de dispositifs opérée par les nombreuses lois relatives à l'immigration de ces dernières années.

Elle s'est également interrogée sur le sort des clauses applicables aux ressortissants de la zone de solidarité prioritaire, alors que cette notion est complètement revue dans la réforme du dispositif français de coopération.

Elle a souligné que la politique migratoire de la France hésitait ainsi encore entre attractivité, contrôle des flux et lutte contre la fuite des cerveaux.

Enfin, elle s'est interrogée sur la mise en oeuvre du volet « développement » de ces accords dans un contexte de réduction drastique des crédits dévolus à l'aide bilatérale au développement.

Elle a précisé que les accords identifiaient les projets dont le financement relevait du ministère de l'immigration mais renvoyaient au ministère des affaires étrangères pour un effort accru d'accompagnement. Rien ne permet de dire que le ministère des affaires étrangères aura les moyens de cette intervention complémentaire, pourtant indispensable.

Aussi a-t-elle considéré que l'équilibre recherché par ces accords semblait bien fragile. Si les volets « migration professionnelle » et » développement » n'étaient pas mis en oeuvre dans de bonnes conditions, il n'en resterait que les aspects les plus restrictifs, le plus symbolique d'entre eux étant la réadmission.

Sous le bénéfice de ces observations, elle a recommandé l'adoption de ces quatre projets de loi, tout en appelant à la vigilance sur les conditions de leur mise en oeuvre, qui s'annoncent difficiles sous le double effet de la crise économique et de la réduction de notre effort bilatéral d'aide au développement.

Elle a précisé que si elle recommandait à la commission l'adoption de ces accords en dépit des difficultés prévisibles pour leur application, c'est qu'elle y voyait la définition d'une méthode, l'ouverture d'un chemin de dialogue innovant qui peut préparer la voie à une relation plus équilibrée sur la question des migrations.

Elle a jugé souhaitable que la commission fasse une évaluation par étapes de la mise en oeuvre de ces accords au cours des années à venir.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. André Dulait a indiqué qu'il souscrivait à son analyse et a souhaité qu'une évaluation régulière des accords soit réalisée.

Puis la commission a adopté les quatre projets de loi.

Situation internationale - Audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes.

M. Josselin de Rohan, président, a souhaité que le ministre s'exprime sur les répercussions des attentats de Bombay sur les relations indo-pakistanaises et la situation de la sous-région. Il s'est inquiété du regain de tension entre les deux pays, mais aussi des effets d'une fragilisation du pouvoir pakistanais sur la situation dans les zones tribales et en Afghanistan. Il a également souhaité connaître la position du ministre sur les réactions chinoises après la récente rencontre entre le Président Nicolas Sarkozy et le Dalaï Lama. De manière plus générale, il s'est interrogé sur les relations entre défense des Droits de l'homme et politique étrangère.

M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, a tout d'abord évoqué les attentats de Bombay. Il a rappelé que les autorités indiennes déclaraient avoir alerté depuis longtemps le Pakistan sur les agissements du groupe islamiste Lashkar-e-Taïba, auquel sont attribuées la préparation très minutieuse et la réalisation de ces attentats. Il a estimé que l'arrestation au Pakistan de deux hauts responsables de ce groupe témoignait de la bonne volonté des autorités pakistanaises ; le refus de les extrader vers l'Inde était justifié par la volonté de traduire les intéressés devant la justice pakistanaise.

Le ministre s'est lui aussi inquiété de l'escalade verbale entre responsables politiques indiens et pakistanais, ainsi que de l'évocation d'un conflit potentiel, alors que le président du Pakistan, M. Zardari, avait entrepris un dialogue avec l'Inde dès son élection. Il s'est également interrogé sur les relations, au sein du pouvoir pakistanais, entre le président Zardari et l'armée pakistanaise.

M. Bernard Kouchner a estimé que le regain de tension avec l'Inde, au moment où le Pakistan est également dans une situation économique très difficile, ne contribuera pas à faciliter les actions de contrôle des zones tribales à la frontière afghane. Il a fait état de la récente visite à Paris du ministre de l'intérieur afghan, ainsi que de l'éventualité d'un report de l'élection présidentielle à l'automne 2009, alors que le mandat du président Karzaï vient normalement à échéance au mois d'avril prochain.

Il a considéré que, dans la situation actuelle, la communauté internationale, et en premier lieu l'Union européenne, devait confirmer leur soutien au Pakistan, tant en matière politique qu'économique.

Le ministre des affaires étrangères et européennes a ensuite évoqué les relations franco-chinoises. Il a qualifié de disproportionnée la réaction de Pékin à la rencontre entre le Dalaï Lama et le Président Nicolas Sarkozy, d'autant que ce dernier avait annoncé, de longue date, son intention de procéder à une telle rencontre avant la fin de l'année. Il a rappelé que jamais la France n'avait mis en cause ni l'intégrité territoriale de la Chine, ni la légitimité du Dalaï Lama.

M. Josselin de Rohan, président, se référant notamment aux cyberattaques contre le site internet de l'ambassade de France à Pékin et à la convocation de notre ambassadeur par le ministère des affaires étrangères chinois, a souligné que la réaction à l'encontre de la France paraissait particulièrement virulente, au regard de ce qu'a pu être l'attitude chinoise vis-à-vis d'autres pays européens dont les dirigeants ont, eux aussi, rencontré le Dalaï Lama. Il s'est demandé si la Chine ne réagissait pas d'autant plus fortement qu'elle avait cru percevoir, dans notre politique, une certaine hésitation entre deux attitudes : une volonté de défendre les Droits de l'homme et un souhait de préserver de bonnes relations, notamment dans le domaine commercial. Il a estimé que cette affaire illustrait, d'une certaine manière, le dilemme entre défense des Droits de l'homme et politique étrangère.

M. Bernard Kouchner a répondu que d'autres pays européens s'étaient attirés des réactions très vives de la Chine sur la question des contacts avec le Dalaï Lama, ce qui n'avait pas empêché, avec le temps, le retour à des relations normales. Il est convenu que, s'agissant de la France, ces réactions s'exprimaient avec une intensité particulière, pouvant peut-être s'expliquer par le fait que les autorités chinoises attendaient de notre pays une attitude différente de celle des autres pays européens.

Le ministre a considéré qu'une politique étrangère ne pouvait se résumer au respect des Droits de l'homme, mais qu'elle devait être très largement sous-tendue par cet objectif fondamental.

Il a estimé que la politique française vis-à-vis de la Chine ne pouvait être qualifiée d'hésitante. La France a très clairement condamné les manifestations de violence au Tibet et dans les régions avoisinantes, mais le Président de la République a toujours indiqué qu'il souhaitait rencontrer le Dalaï Lama. Au demeurant, cette rencontre, qui s'est déroulée dans le cadre du 25è anniversaire de la remise du prix Nobel de la paix à M. Lech Walesa, est pleinement légitime.

A l'issue de l'exposé du ministre, un débat s'est ouvert au sein de la commission.

M. Didier Boulaud a souhaité obtenir des informations sur le récent accord conclu entre l'Union européenne et Israël ; il s'est interrogé sur la date retenue pour cette conclusion, qui intervient avant les élections législatives prévues dans ce pays en février 2009. Il s'est déclaré surpris de la contradiction découlant de la conclusion d'un tel accord avec les dénonciations réitérées de l'Union européenne du mur de sécurité, de l'extension des colonies sauvages, et de la multiplication des points de contrôle.

Puis il a exprimé sa vive préoccupation sur la zone de non-droit que constituaient les frontières entre l'Algérie, le Mali et le Niger.

M. Robert del Picchia a relevé que, selon une récente étude réalisée par une ONG, 72 % de l'Afghanistan semblait être plus ou moins contrôlé par les Talibans, et s'en est inquiété, dans la perspective des élections législatives et présidentielle à venir. Il s'est étonné des vives critiques exprimées par le Président Karzaï sur les mauvais résultats obtenus par la coalition occidentale, ainsi que de son appel au retrait prochain de ces troupes.

M. Jean-Pierre Chevènement a souhaité savoir si les contreparties attendues par la France pour finaliser son rapprochement avec l'OTAN étaient considérées comme obtenues, et les effets pratiques qui sont attendus. Il s'est également interrogé sur la position de la France s'agissant de l'attribution à l'Ukraine et à la Géorgie du statut de futur membre de l'OTAN (MAP).

M. Jean François-Poncet s'est interrogé sur les résultats des contacts pris par les autorités afghanes avec des « Talibans modérés », par l'entremise de l'Arabie saoudite.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a souhaité connaître la position de la France face à la décision de la Cour européenne de justice déclarant illégal le gel, par l'Union européenne, des avoirs de l'organisation iranienne des Moudjahidins du peuple. Elle a salué les récents résultats de la conférence d'Oslo bannissant les armes à sous-munitions, et a émis le voeu que le projet de loi de ratification soit rapidement soumis au Parlement. Enfin, elle s'est enquise des perspectives en matière de contributions au Programme alimentaire mondial.

En réponse, le ministre a apporté les éléments suivants :

- la décision de poursuivre la négociation de l'accord entre l'Union européenne et Israël a été prise par l'Allemagne, alors présidente de l'Union européenne, en avril 2007 ;

- ce sont le Président de l'autorité palestinienne et Mme Livni, ministre des affaires étrangères d'Israël, qui ont souhaité poursuivre leurs discussions. De plus, un rehaussement de la relation avec les Palestiniens, alors même que l'Etat palestinien n'existe pas encore, est également prévu. Une réunion du Quartet se tiendra prochainement avec Tony Blair, envoyé spécial de l'Union européenne au Proche-Orient. Le ministre a souhaité que la nouvelle administration américaine poursuive l'effort entrepris dans le cadre du processus d'Annapolis ;

- les 43 pays membres de l'Union pour la Méditerranée se sont accordés pour attribuer deux secrétariats généraux adjoints de cette organisation, respectivement aux Israéliens et aux Palestiniens ;

- il existe, effectivement, une zone difficile à contrôler entre les frontières algérienne, et malienne, comme en témoignent les prises d'otages répétées. De plus, il y a, en Afrique occidentale, un point d'entrée de la drogue en provenance d'Amérique latine. La situation politique et sécuritaire en Mauritanie est également problématique ; après le coup d'Etat, qui s'est certes déroulé sans effusion de sang, la Ligue arabe, l'Union africaine, l'Union européenne, l'Organisation internationale de la francophonie ainsi que la Conférence islamique se sont rendues dans ce pays. Des recommandations devraient être formulées en faveur du retour à l'ordre constitutionnel, à partir de leurs conclusions.

- il n'y a pas de solution militaire en Afghanistan : la seule issue possible réside dans un passage graduel des responsabilités en matière de sécurité aux autorités afghanes ; le Président Karzaï a effectivement invité le Mollah Omar à négocier avec lui, ce qui laisse entrevoir la possibilité d'une intégration éventuelle de Talibans à un futur gouvernement afghan en cas de réconciliation. La stratégie du Président semble être de tracer une ligne de partage entre les combattants qui sont, avant tout, nationalistes, et les djihadistes internationalistes liés à Al Quaïda ;

- le plan sur le renforcement de la défense européenne, qui sera adopté par les 27 Etats membres de l'Union européenne lors du prochain Conseil Européen est un grand succès, qui vient s'ajouter à des progrès vers une certaine « européanisation » de l'OTAN. L'avenir de l'OTAN pourrait être discuté au sommet de Strasbourg-Kehl. Les Etats-Unis ont renoncé à conférer rapidement le statut de futur adhérent à l'OTAN (MAP) tant à la Géorgie qu'à l'Ukraine, suivant ainsi le souhait exprimé par la France, l'Allemagne et plusieurs autres alliés ; ils ont également accepté la poursuite du dialogue OTAN/Russie ;

- les contacts noués entre le Gouvernement afghan et les Talibans par l'intermédiaire de l'Arabie Saoudite pourraient déboucher sur une amélioration des relations entre les tribus et groupes afghans ;

- l'accord récent conclu à Oslo par une centaine de pays sur la prohibition des armes à sous-munitions devrait être ratifié par la France avant la fin 2009 : l'armée française a d'ailleurs accepté de détruire le type d'armes visées par la convention dans un délai de 8 ans ; ainsi, la France a renoncé à utiliser deux types d'armes qui constituent plus de 90 % des stocks. Ces armes provoquent, en effet, des ravages inacceptables au sein des populations civiles, comme l'illustrent les séquelles de l'offensive menée par Israël au Sud Liban à l'été 2006. Il faut cependant déplorer que de grands pays comme les Etats-Unis, la Russie et la Chine n'aient pas signé ce traité et les inciter à le faire ;

- la France est effectivement favorable du maintien des Moudjahidins du Peuple sur la liste européenne des organisations terroristes. Ce mouvement, essentiellement basé en Irak, pose un certain nombre de problèmes. La décision du maintien ou non de cette organisation sur la liste se prendra à 27 ;

- l'Union européenne a décidé d'apporter, au cours des deux ou trois prochaines années, une contribution d'un milliard de dollars supplémentaire à la sécurité alimentaire mondiale, et la France a, par ailleurs, augmenté son aide alimentaire de 45 millions d'euros en 2008. On estime qu'il existe près de 965 millions de personnes sous-alimentées dans le monde aujourd'hui, et que ce chiffre a crû de 73 millions en 2008. Ce problème ne pourra être durablement réglé que par un développement volontariste de l'agriculture locale, soutenu par des travaux d'irrigation.

En réponse à M. Josselin de Rohan, président, qui s'interrogeait sur l'application de l'obligation de protéger les populations civiles en République démocratique du Congo, le ministre a indiqué que :

- le secrétaire général de l'ONU a récemment adressé une lettre à l'Union européenne décrivant le besoin et les contours d'une « opération Artemis bis » en République démocratique du Congo, dans l'attente de l'arrivée des 3 000 casques bleus supplémentaires prévus, mais nos partenaires européens ne semblent guère enthousiastes ;

- la situation en Somalie va être bouleversée par la décision de l'Ethiopie de retirer ses 2 000 hommes, alors que sa présence protège les 800 soldats burundais formés par la France au maintien de la paix. Pour y remédier, l'ONU réclamera sans doute des troupes de substitution, mais cette demande sera difficile à satisfaire. Après ce retrait, les tribunaux islamiques se sentiront sans doute encouragés à accélérer leur quête du pouvoir.