COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Vendredi 26 septembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Projets de loi de finances pour 2009 et de programmation des finances publiques - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur le projet de loi de finances pour 2009 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette présentation conjointe constituait une innovation prometteuse.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a considéré que le projet de budget pour 2009 présentait trois caractéristiques :

- un « budget de vérité », reposant sur une hypothèse de croissance d'1 %, se situant dans la fourchette basse des prévisions, et non plus dans la médiane ;

- un budget en faveur de la croissance durable, avec des mesures favorables à l'environnement et aux travaux de rénovation énergétique ;

- et un budget témoignant d'un souci de justice fiscale, par le plafonnement des « niches » fiscales.

Evoquant un environnement économique très difficile, elle a indiqué que la croissance dans la zone euro avait été négative au deuxième trimestre 2008, avec - 0,2 %, dont - 0,3 % pour la France et l'Italie et - 0,5 % pour l'Allemagne, dans un contexte très différent de la croissance négative du début des années 90, tant en ce qui concerne le niveau du chômage, des taux d'intérêt et de la solvabilité des agents. L'économie française avait cependant bien résisté au premier semestre de 2008, avec un encours de crédits encore en hausse (de 11 % en juillet 2008 sur douze mois) et des créations d'entreprise toujours dynamiques.

Depuis le mois de juillet 2008, les baisses conjuguées de l'euro et du cours du pétrole constituaient deux éléments favorables, facteurs de recul de l'inflation à court terme et, s'ils perduraient, de redressement graduel de l'activité en 2009. L'aggravation de la crise financière et la « purge » qui affecte les marchés depuis plusieurs semaines, après des années de taux d'intérêt bas et de liquidités abondantes, pèseraient cependant sur la croissance. Les prévisions officielles de croissance américaine sont ainsi d'1,8 % pour 2008 et de 0,5 % pour 2009.

Mme Christine Lagarde a estimé que la zone euro n'était certes pas immunisée contre les effets de cette crise, mais que sa situation économique et financière différait de celle des Etats-Unis : les agents demeurent solvables, les effets de richesse jouent moins dans la zone euro et les revenus des banques reposent majoritairement sur les dépôts et non sur les activités de marché. Les banques européennes, et en particulier françaises, témoignent donc d'une meilleure résistance que leurs homologues américaines.

Elle a indiqué que le reflux de l'inflation dans les prochains mois devrait, selon le Gouvernement et la plupart des économistes, faciliter un redémarrage de l'activité à compter du printemps 2009. Considérant que seule la poursuite de réformes de structure permettrait toutefois de bénéficier à plein de la reprise de la croissance, elle a évoqué certaines dispositions introduites par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat et la loi de modernisation de l'économie ainsi que les mesures relatives à la politique de l'emploi, telles que la fusion entre l'ANPE et l'UNEDIC, le revenu de solidarité active, la loi sur les droits et devoirs des demandeurs d'emploi et la réforme de la formation professionnelle.

Mme Christine Lagarde a ensuite exposé les chiffres-clef des prévisions macro-économiques pour la période 2008-2012, dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques :

-1 % de croissance pour 2008, 1 % à 1,5 % en 2009, et 2,5 % de 2010 à 2012 ;

- 2,9 % d'inflation en 2008, 2 % en 2009 et 1,75 % de 2010 à 2012 ;

- enfin un taux de prélèvements obligatoires stabilisé à 43,2 % sur l'ensemble de la période, après 43,9 % en 2006 et 43,3 % en 2007.

La politique fiscale du Gouvernement se veut cohérente, dans la continuité de ce qui a été mené depuis un an et répond à l'objectif de retour à l'équilibre des finances publiques à l'horizon 2012. Cet objectif implique également de poursuivre l'ajustement structurel des dépenses, à hauteur de 0,5 point de PIB par an, et la stabilisation du taux de prélèvements obligatoires. Elle a ajouté que l'élasticité des recettes pourrait cependant offrir quelques marges de manoeuvre.

S'attachant à clarifier le débat sur les hausses et baisses d'impôts depuis le début de la législature, Mme Christine Lagarde a affirmé que les allègements nets seraient supérieurs à 10 milliards d'euros d'ici à 2012, compte tenu en particulier des mesures de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (12 milliards d'euros cumulés en 2012), de l'élargissement du crédit d'impôt-recherche (1,7 milliard d'euros), de la suppression de l'impôt forfaitaire annuel (1,2 milliard d'euros d'ici à 2012) et de l'incitation à l'intéressement (1,2 milliard d'euros). Au titre des hausses de prélèvements, elle a mentionné le financement du revenu de solidarité active (1,5 milliard d'euros) et de l'audiovisuel public (500 millions d'euros), la fiscalité environnementale (1 milliard d'euros) et les mesures de redressement de la sécurité sociale (1,4 milliard d'euros).

Elle a insisté sur le rôle de la politique fiscale comme outil de politique économique et d'orientation des comportements, selon trois axes :

- la stimulation de l'investissement, avec le triplement du crédit d'impôt-recherche et la possibilité d'affecter l'impôt de solidarité sur la fortune à l'investissement dans les PME. Parmi les mesures à venir, elle a évoqué la suppression en trois ans de l'impôt forfaitaire annuel et la volonté d'exonérer les investissements nouveaux de taxe professionnelle, à l'issue d'une concertation sur la ressource de substitution et les compétences et niveaux de l'administration territoriale ;

- l'équité fiscale. Après le bouclier fiscal porté à 50 %, le projet de budget pour 2009 comporte un plafonnement de trois « niches fiscales » (l'avantage dit « Malraux », les réductions d'impôts pour investissements outre-mer et le régime des loueurs en meublé professionnels), conduisant à répartir l'avantage fiscal sur davantage d'investisseurs ;

- enfin la croissance durable, favorable à l'environnement comme à la création de nouvelles activités, avec le « verdissement » de dispositifs existants, la création d'un prêt à taux zéro pour les travaux de rénovation énergétique, et des incitations pour les entreprises telles que la hausse de la taxe générale sur les activités polluantes, la réduction progressive de la défiscalisation de biocarburants et l'extension progressive de la taxe kilométrique sur les poids lourds.

Le projet de loi de finances prévoit une augmentation du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique, une exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour l'agriculture biologique, un aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), une réduction de la défiscalisation des biocarburants, une généralisation de la taxe kilométrique sur les poids lourds et un abaissement de la taxe à l'essieu.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que la crise financière affecterait l'économie réelle dans tous les pays.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a estimé, comme le Président de la République l'avait indiqué le 25 septembre 2008, face aux difficultés de l'économie mondiale, qu'il est impératif que le Gouvernement dise la vérité aux Français. Il a considéré que tel était le cas, grâce, notamment, au présent projet de loi de finances, et au projet de loi de programmation des finances publiques qui, pour la première fois, l'accompagne.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a estimé que le déficit de l'Etat en 2008, chiffré à 42 milliards d'euros par la loi de finances initiale, serait de 49 milliards d'euros, du fait notamment de 5 milliards d'euros de moins-values de recettes fiscales, et d'une charge de la dette supérieure de 4 milliards d'euros aux prévisions, car les autres dépenses de l'Etat ne seraient pas réduites à due concurrence pour compenser ce « dérapage ». Compte tenu du niveau élevé d'inflation en 2008, les dépenses de l'Etat augmenteraient moins vite que l'inflation, conformément à la règle dite du « zéro volume ». Par ailleurs, la norme « zéro volume » en 2009 serait appliquée en prenant pour base les dépenses de 2008, réduites de ce « dérapage » de la charge de la dette.

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit de consacrer près d'un milliard d'euros à la mise à niveau de dotations historiquement sous-dotées, comme les remboursements à la sécurité sociale et les opérations extérieures du ministère de la défense (OPEX), de reprendre la dette du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), auquel 1,5 milliard d'euros de ressources durables serait apporté, et d'accorder à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) une subvention d'1,2 milliard d'euros devant lui permettre d'équilibrer ses comptes. Sans ces opérations tendant à une plus grande sincérité budgétaire, le déficit de l'Etat aurait été stable en 2009 au lieu de passer de 49 milliards d'euros en 2008 à 52 milliards d'euros.

Il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2009 reposait sur les hypothèses d'une croissance du PIB d'1 % et d'une élasticité des recettes fiscales au PIB de 0,8. Il a jugé que l'hypothèse de croissance retenue pour 2010-2012, de 2,5 %, était également prudente, du fait du rebond vigoureux qui, selon lui, se produirait alors.

Il a évalué l'augmentation annuelle, d'ici à 2012, de la charge de la dette de l'Etat et des dépenses de pensions des administrations publiques, à respectivement 2 et 13 milliards d'euros par an. Il a jugé nécessaire de prévoir en 2010 un rendez-vous sur les retraites.

La politique de rééquilibrage des comptes publics menée par le Gouvernement repose exclusivement sur la maîtrise de la dépense, à savoir ramener la croissance des dépenses publiques de 2 % à 1 % en volume, soit des économies annuelles d'environ 10 milliards d'euros. Il a déclaré que le déficit public serait de 2,7 points de PIB en 2008 et en 2009, et 0,5 point de PIB en 2012. Il a jugé injustes les critiques selon lesquelles le Gouvernement aurait manqué de « courage politique » en ne finançant pas la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) par 1,5 milliard d'euros d'économies supplémentaires.

Si depuis 1999 les dépenses d'intervention et de fonctionnement de l'Etat avaient été stabilisées en euros courants, et si ses dotations aux collectivités territoriales avaient été seulement indexées sur l'inflation, le budget de l'Etat serait actuellement proche de l'équilibre.

La révision générale des politiques publiques (RGPP) permettrait en 2009 de ne pas remplacer près d'un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique, soit une baisse des effectifs de 30.600 emplois égale aux efforts faits sur le quinquennat précédent. Il a confirmé que la moitié des économies ainsi réalisées serait rétrocédée aux fonctionnaires et que, contrairement à la pratique antérieure, la négociation pour les trois prochaines années du point d'indice de la fonction publique avait été effectuée en amont du présent projet de loi de finances.

En 2009, les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales augmenteraient au même rythme que l'inflation, soit d'1,1 milliard d'euros, et le déficit du régime général de sécurité sociale serait stabilisé à moins de 9 milliards d'euros, avec un objectif national de croissance des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) de 3,3 %. L'équilibre de l'assurance maladie en 2011 ne pourrait être atteint uniquement par des modifications législatives, et il faudrait donc également « des changements de comportements » et « une action puissante et sans relâche des gestionnaires ».

Il a considéré qu'il n'était pas économiquement souhaitable de réduire davantage les dépenses que la programmation le prévoyait, et que le présent projet de loi de finances n'était pas un budget de « rigueur ». La maîtrise des dépenses n'empêcherait pas de consacrer chaque année 1,8 milliard d'euros de plus à la recherche et à l'enseignement supérieur, de mettre en oeuvre le « Grenelle de l'environnement », de généraliser le RSA. Il a rappelé que les mesures décidées depuis le début de la législature tendaient, globalement, à réduire les prélèvements obligatoires de plus de 10 milliards d'euros. Il a indiqué que la loi de programmation présente une évolution pluriannuelle des recettes, et établit des règles pour les « niches » fiscales et sociales, et que le Gouvernement serait « très ouvert » aux éventuelles initiatives parlementaires sur le plafonnement global des niches. Le débat budgétaire pourrait être l'occasion d'aborder la limitation de la durée de certains crédits d'impôt, souhaitée par la commission.

Il a enfin souligné que la programmation des finances publiques prévoit une réduction du déficit structurel de 0,5 point par an d'ici à 2012.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que l'engagement de plafonner les niches fiscales apparaissait comme le corollaire du maintien du bouclier fiscal.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a noté que ce budget était paradoxal : d'une part, il fallait se résigner à une simple stabilisation du déficit public mais, d'autre part, nombre d'orientations et de recommandations formulées par la commission avaient été prises en compte par le Gouvernement. Il a relevé que la crise financière s'était diffusée et approfondie et a salué le discours de vérité tenu par le Président de la République sur le caractère fondamental de cette crise.

Après avoir mis en évidence les nombreuses incertitudes qui en résultent, il a souligné le caractère prudent des hypothèses macro-économiques retenues et a indiqué qu'une amélioration de la situation économique au cours de l'année 2009 pourrait se traduire par une exécution budgétaire meilleure qu'envisagée.

Si ce budget est rigoureux, il ne s'apparente pas à un budget de rigueur et le projet de loi de programmation des finances publiques comporte des avancées s'agissant des dépenses fiscales. A cet égard, il a souhaité que la proposition de la commission de limiter la durée des niches fiscales puisse se concrétiser et que la norme de dépenses soit gérée avec beaucoup de sérieux.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est déclaré en accord avec l'orientation selon laquelle la norme de dépenses (« zéro volume ») s'appliquant à l'Etat devait s'appliquer de la même manière aux dotations versées aux collectivités territoriales, à condition que ces dotations soient équitablement réparties. Il a estimé que, dans le détail, certains sujets, comme celui de la dotation de solidarité urbaine (DSU), devraient être revus, et fait part de la préoccupation des collectivités territoriales quant à l'avenir de la taxe professionnelle, évoquant l'importance du lien entre territoire et développement économique. Au total, il a jugé que les grandes orientations de ce budget étaient responsables.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la nouveauté résultant de la programmation pluriannuelle des finances publiques et a relevé que l'examen de ce projet de loi et le débat sur les prélèvements obligatoires pourraient être menés conjointement.

M. Aymeri de Montesquiou a relevé que l'évolution des dépenses de retraites était prévisible. Il a exprimé le souhait de disposer d'éléments de comparaisons internationales, permettant notamment d'apprécier l'impact de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Il a également exprimé ses préoccupations s'agissant de la situation du commerce extérieur et a souhaité connaitre les orientations du Gouvernement en la matière, évoquant notamment la piste offerte par la « TVA sociale ».

Mme Nicole Bricq s'est félicitée de ce que l'idée d'un découplage de la situation macroéconomique française par rapport à la situation du reste du monde ait été abandonnée par le Gouvernement. Elle a également relevé que la prévision de croissance avait été rectifiée, même si elle demeurait dans le haut de la « fourchette » des prévisions des économistes. Elle a souligné la crise de confiance actuelle des ménages et a exprimé des doutes sur la trajectoire des finances publiques retenue dans ce projet de budget, les hypothèses pour le deuxième semestre 2009 lui apparaissant optimistes.

Elle a ainsi jugé que ce budget présentait trois défauts. Il n'est pas de nature à restaurer la confiance, en l'absence de marges de manoeuvre budgétaires : elle a, en particulier, regretté l'incapacité à mener des dépenses productives en faveur de l'éducation, de la recherche et de certaines infrastructures. Elle a critiqué le changement de règles concernant l'évolution des dotations versées aux collectivités territoriales, alors que celles-ci assurent 73 % des dépenses publiques d'investissement. Enfin, elle a estimé que ce budget n'était pas de nature à assurer la justice fiscale et a observé que les principes fiscaux arrêtés lors du « Grenelle de l'environnement » ne se retrouvaient pas dans ce projet de budget.

Rappelant les évolutions de ces dernières années, M. Yann Gaillard s'est interrogé sur la capacité réelle de la France à renouer avec l'équilibre budgétaire dans les années à venir.

M. Joël Bourdin s'est félicité de la clarté de la présentation et de la prudence des hypothèses macroéconomiques. Il a toutefois estimé que les effets réels de la crise financière sur l'économie n'étaient, peut-être, pas suffisamment pris en compte, faisant notamment état de difficultés rencontrées par certains ménages en matière de crédit à la consommation. Il s'est également interrogé sur l'évolution des dotations aux collectivités territoriales, en estimant que celles-ci devraient être réparties de manière équitable et qu'elles ne devraient pas oublier, en particulier, les petites communes et les communautés de communes.

Après avoir salué les propos de M. Eric Woerth sur les bilans des entreprises et le courage qu'illustraient certains arbitrages budgétaires, M. Jean-Jacques Jégou a relevé la persistance de dépenses élevées et des hypothèses de croissance d'ici à 2012 relativement optimistes. Il s'est interrogé sur le sort de la dette cumulée depuis 2004, à hauteur de 7,5 milliards d'euros, du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), M. Jean Arthuis, président, précisant qu'elle serait reprise dans la dette de l'Etat. Il s'est également demandé comment serait financé, dans un contexte de stabilisation du taux de prélèvements obligatoires, le déficit de la sécurité sociale, d'un montant de 27 milliards d'euros. Il a préconisé que cette dette soit reprise par la Caisse d'amortissement de la sécurité sociale (CADES) et financée par un relèvement de 0,7 point du taux de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), ou que le taux de remboursement des dépenses de santé soit abaissé.

M. Serge Dassault s'est déclaré inquiet du montant du déficit prévisionnel pour 2009 (52 milliards d'euros), et de la poursuite d'une augmentation des dépenses publiques. Il a suggéré de supprimer progressivement certaines subventions à la sécurité sociale et les allègements de charge dont bénéficiaient les entreprises. Il s'est également alarmé de la hausse continue des effectifs des agents des collectivités territoriales, et a estimé que la titularisation des contractuels ne devrait plus être obligatoire. Il a partagé l'invitation de M. Philippe Marini, rapporteur général, à faire preuve de prudence en matière de réforme de la taxe professionnelle, et a enfin considéré que le financement de la sécurité sociale par les salaires était anti-économique.

M. Philippe Dallier s'est déclaré favorable à « l'esprit » de la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU), tout en la jugeant trop radicale, et a, dès lors, estimé que le légitime recentrage du dispositif sur les communes en difficulté devrait s'accompagner d'une révision de la péréquation entre communes. Puis il a fait part de son incompréhension quant à la baisse, à périmètre constant, des crédits de la mission budgétaire « Ville et logement » à l'horizon 2012, considérant la probable stabilité des aides à la personne.

Après avoir relevé la clarté de la présentation des ministres, M. Roland du Luart a jugé que la dérive des finances publiques était surtout due à une décentralisation mal maîtrisée depuis 25 ans, et dont la nécessaire simplification requérait du courage. Il a approuvé le principe de la norme de stabilité en volume des transferts de l'Etat aux collectivités territoriales, pour autant que ces dernières n'aient pas à appliquer de nouvelles normes de sécurité et d'équipement, financièrement non compensées, à l'instar de celles sur le handicap, qui grevaient les budgets des conseils généraux en dépit d'une intention généreuse.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné de ce que les plus-values réalisées par certains gestionnaires financiers soient soumises au droit commun des plus-values, soit un taux de 16 %, auquel s'ajoutaient 11 % de prélèvements sociaux, et non aux cotisations sociales et à l'impôt sur le revenu, comme les salaires. Il y a vu un possible gisement de recettes fiscales. Il s'est interrogé sur la distorsion de concurrence qui pourrait résulter de la future réforme de la taxe professionnelle, si celle-ci devait être supprimée pour les investissements nouveaux. Il a jugé que la commission devait être associée à la réflexion sur les prélèvements obligatoires pour déterminer la structure optimale de la fiscalité.

En réponse, Mme Christine Lagarde a jugé que la compétitivité des entreprises serait renforcée par la réforme du crédit d'impôt recherche. Elle a déclaré que la commission serait associée à la réflexion sur les « niches » fiscales. Elle a affirmé ne jamais avoir soutenu la thèse d'un « découplage » entre la croissance de la zone euro et celle des Etats-Unis, et jugé nécessaire de s'interroger sur la rémunération des dirigeants et sa fiscalité.

M. Eric Woerth a précisé qu'il n'avait aucunement été surpris de l'augmentation des pensions d'ici à 2012, et avait seulement indiqué qu'il s'agirait d'une charge supplémentaire, dont il fallait tenir compte. Il a estimé que les dépenses publiques seraient maîtrisées conformément à la programmation des finances publiques. Il a déclaré que la croissance des dépenses de l'Etat en 2008 serait inférieure à l'inflation, et s'est déclaré favorable à un débat sur la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU).

Mme Christine Lagarde a indiqué que le Gouvernement proposerait prochainement des mesures relatives au crédit à la consommation.

Enseignement supérieur - Accès des étudiants à l'emprunt - Communication

La commission a ensuite entendu une communication sur l'instauration d'un mécanisme de garantie de l'Etat visant à élargir et faciliter l'accès des étudiants à l'emprunt.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, avaient sollicité l'accord de la commission au sujet de l'instauration d'un mécanisme de garantie de l'Etat visant à élargir et faciliter l'accès des étudiants à l'emprunt. Ce dispositif sera examiné dans le cadre du collectif budgétaire de fin d'année alors qu'il doit être mis en oeuvre, pour être pleinement efficace, dès la rentrée universitaire.

Il a rappelé que, seuls, 2.500 étudiants sur 2,2 millions bénéficiaient de prêts d'honneur contractés auprès de l'Etat, sans intérêt, d'un montant moyen de 2.000 euros, pour un coût légèrement inférieur à 4,8 millions d'euros. En outre, près de 60.000 prêts sont accordés annuellement par les banques aux étudiants, le plus souvent sous condition de ressources parentales et essentiellement aux étudiants des grandes écoles.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, face à cette situation, le Gouvernement souhaitait mettre en place un système de garantie publique des prêts consentis par des établissements bancaires aux étudiants. La garantie de l'Etat, portée par l'établissement public OSEO, serait de 70 % du capital restant dû hors intérêts, 30 % du risque restant à la charge des prêteurs. L'objectif est de garantir, dès cette année, 20.000 prêts d'un montant moyen de 7.500 euros et, d'ici à 2 ans, 60.000 prêts pour un total d'encours de 143 millions d'euros. Sur la base d'un taux de défaillance estimé à 5 %, le coût estimé pour le budget de l'Etat s'élèverait ainsi à 5 millions d'euros.

Il a souligné qu'un tel mécanisme permettrait à de nombreux étudiants, notamment à certains boursiers, de diversifier leurs sources de financement.

La commission a donné acte de sa communication à M. Jean Arthuis, président.

Logement - Lutte contre l'exclusion - Demande de renvoi pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

Enfin, la commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 497 (2007-2008) de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et a désigné comme rapporteur pour avis M. Philippe Dallier.