COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 23 octobre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président, et de M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles.

France Télévisions - Contrat d'objectifs et de moyens - Audition de M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions

La commission, conjointement avec la commission des affaires culturelles, a procédé à l'audition de M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, et de M. Patrice Duhamel, directeur général en charge des antennes, du développement et de la diversification, M. Damien Cuier, directeur général en charge de la gestion, des finances et des ressources humaines, M. Philippe Santini, directeur général de France Télévisions Publicité, M. Philippe Baudillon, directeur général de France 2, Mme Geneviève Giard, directrice générale de France 3, Mme Hayet Zeggar, directrice générale de France 4, M. Claude-Yves Robin, directeur général de France 5, et M. François Guilbeau, directeur général de Réseau France Outre-mer, sur le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions.

M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, a tout d'abord rappelé que l'audition de M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions, intervenait au moment de la mise en oeuvre du nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM) entre France Télévisions et l'Etat, pour la période 2007-2010.

Il a observé que la commission des affaires culturelles avait émis un avis favorable sur le projet de COM, qui lui avait été transmis avant sa signature, et dont les objectifs ambitieux s'inscrivaient dans un contexte d'évolution technologique et de développement de l'offre télévisuelle.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est réjoui de cette audition conjointe avec la commission des affaires culturelles. Il a observé qu'à cette occasion, l'examen de la bonne gestion du groupe France Télévisions participait de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Après avoir présenté les membres de son équipe de direction qui l'accompagnaient, M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a marqué son attachement à satisfaire les Français en tant que téléspectateurs et contribuables, ce qui l'a conduit à engager France Télévisions sur la voie de la réforme, tant de sa ligne éditoriale que de ses structures.

C'est ainsi que les antennes du service public cultivent leurs différences, tant par une offre culturelle forte, que par une contribution permanente au débat public, bien au-delà des obligations réglementaires (493 heures de programme pour les campagnes électorales).

Puis il a cité plusieurs exemples de la politique engagée pour moderniser l'organisation de l'entreprise : la signature d'un accord avec les partenaires sociaux sur la filière production ; les négociations conclues au niveau du groupe, et non plus de chacune des chaînes, dans les domaines de la formation, de l'égalité entre les hommes et les femmes et du handicap ; enfin, la mise en place de la charte d'organisation afin d'améliorer les circuits de décision interne.

Après s'être félicité de ce que le nouveau gouvernement ait respecté les discussions conduites antérieurement sur le nouveau COM, il a observé que la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle augmenterait selon une moyenne annuelle de 3 % au cours de la période 2008-2010, la hausse s'élevant à 3,5 % dans le projet de loi de finances pour 2008.

Puis il a détaillé les objectifs poursuivis par le groupe France Télévisions :

- la poursuite du « virage éditorial » dans le respect de l'identité de chacune des chaînes constitutives du groupe, afin que celui-ci s'affirme comme le premier bouquet de chaînes gratuites numériques ;

- le déploiement des programmes en haute définition sur la télévision numérique terrestre (TNT) et le développement de l'offre en vidéo à la demande (VOD), tout en confortant la spécificité des contenus par rapport à l'offre télévisuelle privée ;

- l'approfondissement de la modernisation de la gestion du groupe, dans la limite des moyens alloués par l'Etat actionnaire.

M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a souhaité démentir certaines rumeurs sur des projets de fusion entre France 2 et France 3 ou la création d'une « BBC à la française », en observant que l'objectif était, au contraire, de développer la complémentarité entre les chaînes du groupe, tout en créant de nouvelles synergies fondées sur une mutualisation des moyens de production. A cet égard, il a annoncé que des débats seraient conduits avec la tutelle pour faire évoluer les statuts du groupe France Télévisions, d'une part, et réexaminer les relations entre producteurs et diffuseurs, d'autre part.

En réponse à une observation de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a reconnu que France Télévisions n'avait pas eu de COM en 2006, dans la mesure où le précédent s'était achevé en 2005 et que le nouveau COM ne commençait qu'à partir de 2007. Il a cependant observé que le groupe France Télévisions avait obtenu, en 2006, son meilleur résultat d'exploitation des six dernières années, malgré l'absence de COM. Il n'y a pas vu, pour autant, un lien de cause à effet.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Claude Belot, rapporteur spécial des crédits de la mission « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public » au nom de la commission des finances, s'est tout d'abord félicité de ce que la démarche de performance inhérente à la LOLF ait permis de considérer que France Télévisions devait être gérée comme une entreprise.

Il a relevé la nette amélioration du climat social au sein du groupe, dans un contexte d'évolution technologique et de diversification du paysage audiovisuel, malgré l'absence de revalorisation du montant de la redevance audiovisuelle. Dans ce contexte, il a déclaré que la BBC ne pouvait pas constituer un modèle économique viable pour France Télévisions, alors que le groupe public britannique avait procédé à des réductions drastiques d'emplois.

Puis il a souligné les défis auxquels allait être confronté le groupe France Télévisions, dans un contexte d'un faible dynamisme de la base fiscale, au lendemain de l'adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation.

Il s'est interrogé sur l'augmentation de l'emploi précaire au sein de RFO, qui est passé de 12,6 % à 13,7 % de l'emploi total entre 2004 et 2006, selon les réponses apportées au questionnaire budgétaire, alors qu'une évolution en sens inverse avait été observée au sein du groupe France Télévisions au cours de la même période.

Puis il a appelé de ses voeux la conclusion de partenariats entre France 3 et les collectivités territoriales, dans un contexte d'essor de l'offre de chaînes locales privées.

M. François Guilbeau, directeur général de Réseau France Outre-mer (RFO), a fait état d'un recours de RFO à l'emploi intermittent plus élevé que dans les autres chaînes du groupe France Télévisions, en raison de ses activités de radio. Cependant, il a insisté sur la résorption de l'emploi précaire au sein de RFO, depuis la fin de l'année 2006, à hauteur d'environ 80 emplois, sur un effectif total de 2.000 personnes.

S'agissant des relations avec les collectivités territoriales, M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a envisagé l'amplification des partenariats pour la diffusion de l'offre télévisuelle sur de nouveaux supports, tel Internet.

Mme Geneviève Giard, directrice générale de France 3, a ajouté que le travail de proximité conduit en relation avec les collectivités territoriales devait prendre en compte les contraintes réglementaires fixées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) s'agissant de la production, laquelle incombait souvent à des sociétés privées qui pouvaient solliciter des subventions publiques en provenance des conseils régionaux, dès lors que le principe de leur diffusion par France 3 est acquis.

Par ailleurs, elle a noté que des subventions d'investissement des collectivités territoriales aideraient France Télévisions à opérer un meilleur maillage du territoire national.

M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public » au nom de la commission des affaires culturelles, s'est tout d'abord interrogé sur les moyens de l'audiovisuel public mis en oeuvre pour satisfaire les objectifs du COM, alors que ni la proposition d'une nouvelle coupure publicitaire, ni celle d'une augmentation de la redevance audiovisuelle n'avait été retenue.

Par ailleurs, il a souligné l'ardente obligation de prendre en compte la dispersion des supports de diffusion, puisqu'en moyenne, chaque foyer pouvait recevoir les programmes de télévision sur 4,4 écrans.

M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a répondu que l'introduction d'une coupure publicitaire dans les émissions dites de flux, comme les jeux et les divertissements, aurait permis de conforter la stratégie éditoriale du groupe et d'accélérer le rythme des réformes, puisqu'elle aurait entraîné un surcroît de ressources propres compris entre 15 et 20 millions d'euros. Il a déploré que les discussions avec la tutelle n'aient pas abouti sur ce point.

Par ailleurs, il a souligné les conséquences d'un passage de l'heure glissante (par exemple, de 21 h 15 à 22 h 15) à l'heure d'horloge (dans son exemple, de 21 h à 22 h puis de 22 h à 23 h) pour mesurer la durée horaire de publicité. A cet égard, il a relevé les disparités entre l'audiovisuel public et ses concurrents privés s'agissant de la hausse des recettes publicitaires qui en résulterait : 8 à 10 millions d'euros par an pour France Télévisions, 85 millions d'euros pour M6 et 135 millions d'euros pour TF1.

M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, a souhaité disposer de précisions sur l'impact des changements technologiques dans l'évolution des dépenses du groupe.

M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a rappelé le rôle précurseur de France Télévisions dans le développement de la TNT puis de la haute définition. S'agissant du coût de grille dont la progression était indépendante de celle des supports technologiques, il a relevé que ce coût avait crû en moyenne de 2,7 % entre 2005 et 2006 pour France Télévisions, alors que cette augmentation s'était élevée à 15,3 % pour TF1 et à 17,1 % pour M6 au cours de la même période.

Afin de souligner la spécificité du secteur public de l'audiovisuel, M. Patrice Duhamel, directeur général en charge des antennes, du développement et de la diversification, a rappelé que, si les capacités financières de TF1 lui avaient permis de l'emporter sur France Télévisions pour les droits de retransmission de la Coupe du monde de rugby, seulement une partie des rencontres avait été rediffusée sur la chaîne privée, contrairement au choix qu'aurait opéré l'audiovisuel public.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, M. Damien Cuier, directeur général chargé de la gestion des finances et des ressources humaines, a précisé que le coût de grille de France Télévisions s'élevait à 1,8 milliard d'euros (dont 800 millions d'euros pour France 2), contre 1 milliard d'euros pour TF1 et 300 millions d'euros pour M6.

M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis des crédits de la mission « médias » et « Avances à l'audiovisuel public » au nom de la commission des affaires culturelles, a souhaité obtenir des précisions concernant les résultats de la politique de promotion de la marque France Télévisions menée par la direction et la modification des statuts du groupe évoquée dans son propos introductif par le président Patrick de Carolis.

M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a souligné qu'en France, le périmètre de France Télévisions n'avait cessé de diminuer sur les ondes hertziennes depuis la privatisation de TF1, ce mouvement ayant été accentué par le lancement de nouvelles chaînes gratuites sur la télévision numérique terrestre. Il a rappelé que l'Etat avait attribué en 2000, à chaque éditeur diffusant une chaîne en mode hertzien gratuit, un canal supplémentaire sur la télévision numérique terrestre sans avantager particulièrement France Télévisions, faisant ainsi passer le paysage audiovisuel hertzien français de 6 canaux gratuits dont 3 appartenant à France Télévisions à 18 chaînes dont seulement 4 éditées par le groupe public voire 5 avec France Ô. Il a précisé que le périmètre du service public avait, quant à lui, augmenté depuis le lancement de la télévision numérique terrestre avec l'attribution d'un canal propre à Arte et celui partagé par les deux chaînes parlementaires.

M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a affirmé qu'il n'y avait aucune chaîne superflue dans l'offre gratuite proposée par France Télévisions sur la télévision numérique terrestre. Le groupe propose aux téléspectateurs un bouquet de chaînes complémentaires permettant de toucher différents publics au sein d'un paysage audiovisuel dans lequel la place des grandes chaînes généralistes est appelée à se réduire. Il a insisté sur le fait que France Télévisions demeurait le premier groupe audiovisuel français et devait s'adresser dans la mesure du possible à tous les publics par l'intermédiaire de ses différentes chaînes.

Il a notamment affirmé que la remise en cause de France 4, souhaitée ouvertement par certains concurrents privés, serait une erreur stratégique majeure. Cette chaîne permet, en effet, de rajeunir considérablement l'audience du groupe en s'adressant à un public jeune, celui des 15 à 34 ans.

M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, s'est déclaré fier de la tâche accomplie et des complémentarités déjà mises en place. Il a assuré que tous les efforts de la direction visaient à continuer à offrir ce bouquet de chaînes gratuites à l'ensemble de la population.

M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public » au nom de la commission des affaires culturelles, au nom d'un de ses collègues ultramarins, a souhaité que Réseau France Outre-mer (RFO) et France Ô cultivent leur différence, mais s'attachent en priorité à faire connaître l'outre-mer aux téléspectateurs de métropole.

M. Eric Doligé a fait part de la défiance de nombreux élus locaux à l'égard des programmes proposés par France 3 en région. Estimant qu'il était inquiétant de voir ces élus locaux attendre avec impatience l'implantation sur leur territoire de chaînes locales privées diffusées sur la télévision numérique terrestre, il a conseillé à la direction de la chaîne de se rapprocher de ces derniers afin de nouer des liens plus étroits et des partenariats efficaces.

M. Ivan Renar a souligné que la place occupée par France Télévisions au sein du paysage audiovisuel français était importante sur le plan quantitatif et qualitatif. Il a félicité M. Patrick de Carolis et ses équipes pour le travail accompli ainsi que pour leur volonté de diffuser des programmes mettant en avant la création artistique, tels que la collection « Maupassant » ou la pièce de théâtre « Cyrano de Bergerac ». S'interrogeant sur le formatage des fictions proposées par l'ensemble des chaînes hertziennes françaises, il a encouragé France Télévisions à prendre plus de risques en ce domaine.

M. René-Pierre Signé s'est associé à ces félicitations concernant le travail réalisé par la direction de France Télévisions. S'agissant des programmes proposés par les différentes chaînes du groupe, il a dénoncé les contraintes publicitaires contraignant les équipes à réaliser des concessions en matière éditoriale et à diffuser des « émissions populistes », réduisant ainsi la différence entre l'offre des chaînes du service public et celle des chaînes privées. Il a estimé qu'un financement public intégral, bien qu'il ne puisse être envisagé, permettrait de limiter considérablement cette course à l'audimat, qu'il a jugée « stérile » pour les chaînes publiques.

Il a également regretté que les principaux événements sportifs impliquant les équipes nationales ne soient pas systématiquement retransmis sur les antennes des sociétés nationales de programmes.

Après avoir considéré qu'un assouplissement des règles relatives à la publicité pourrait conduire un certain nombre de téléspectateurs à s'écarter des chaînes tentées de diffuser un nombre trop important d'écrans publicitaires, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souhaité connaître l'intérêt pour les chaînes de passer du système dit « de l'heure glissante » à celui de « l'heure d'horloge ». Il s'est également interrogé sur les évolutions législatives souhaitées par la direction de France Télévisions concernant le statut du groupe.

M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a précisé que la réforme du statut du groupe faisait l'objet d'intenses discussions avec les différents représentants de l'Etat actionnaire afin de garantir l'avenir de France Télévisions.

Considérant que les ressources propres du groupe proviennent non seulement des recettes publicitaires et des recettes de diversification, mais également des économies issues des réformes réalisées en interne, il a estimé que ces dernières pourraient être mises en oeuvre de manière plus efficace si le statut juridique des différentes sociétés composant le groupe France Télévisions était modifié.

Après avoir précisé que l'unification juridique du groupe n'était synonyme ni de fusion des chaînes, ni d'un retour au temps de l'ORTF, M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a toutefois assuré que le maintien de l'organisation juridique actuelle ne ferait pas obstacle à la poursuite des réformes déjà engagées. Il a d'ailleurs annoncé que, dès le début de l'année 2008, la mise en oeuvre de la nouvelle charte d'organisation du groupe permettrait d'employer les différents collaborateurs de manière plus souple et plus efficace.

M. Patrice Duhamel, directeur général en charge des antennes de France Télévisions, a souligné la préoccupation permanente des équipes de France Télévisions de proposer quotidiennement aux téléspectateurs des programmes originaux et novateurs. Il a affirmé que cette politique audacieuse serait amplifiée en matière de spectacles vivants. Ainsi, pour la première fois depuis des dizaines d'années, une pièce de théâtre spécialement montée pour France Télévisions sera bientôt diffusée en direct par France 2.

Il a déclaré que la principale différence entre France Télévisions et ses concurrents privés tenait à la capacité du groupe public à proposer le choix le plus large possible en matière de fiction. Il a estimé que la mission des chaînes de France Télévisions était de trouver le bon équilibre entre la diffusion de grandes oeuvres patrimoniales et celle de fictions modernes et contemporaines. A cet égard, il a annoncé qu'une nouvelle case de deuxième partie de soirée serait bientôt consacrée à « l'audace créatrice ».

Après avoir précisé que les dirigeants de France Télévisions n'étaient pas « obsédés » par l'audience, M. Patrice Duhamel, directeur général en charge des antennes, du développement et de la diversification, a toutefois confié qu'il était difficile de reprocher aux différentes équipes du groupe de chercher à capter l'attention du public le plus large possible. Défendant la nécessité de diffuser des programmes consensuels, il a néanmoins rappelé que France Télévisions prenait des risques importants en diffusant des documentaires en première partie de soirée ou en étant le seul groupe audiovisuel en Europe à proposer la diffusion d'un magazine culturel quotidien en deuxième partie de soirée.

Il a enfin annoncé la publication, d'ici à la fin de l'année 2007, d'un baromètre qualitatif hebdomadaire portant sur les programmes de première et deuxième parties de soirée des cinq chaînes du groupe. Chaque semaine, ce baromètre livrera le classement des cinq émissions préférées des téléspectateurs, selon une méthode qui prend en compte la note attribuée par le public mais aussi la qualité de l'audience. Il a précisé que ce baromètre s'appuierait sur un panel de 10.000 internautes, dont 2.000 seraient interrogés quotidiennement.

M. Philippe Santini, directeur général de France Télévisions Publicité, a indiqué que l'intérêt commun des chaînes de télévision était de diffuser les écrans publicitaires au même moment. Il a néanmoins précisé que TF1 avait la possibilité d'effectuer une coupure publicitaire pendant les épisodes des séries de 52 minutes et de conserver l'audience de la « ménagère de moins de cinquante ans », notamment en introduisant une coupure au moment où le public est captif.

Il a noté que la cible de la « ménagère de moins de cinquante ans » était une construction intellectuelle d'origine américaine conditionnant fortement l'évolution du secteur de la télévision. Dans la mesure où cette construction n'a pas de fondement sociologique et où l'équipe dirigeante de France Télévisions a défini une politique éditoriale novatrice, il a annoncé que la régie publicitaire avait décidé de ne plus tarifer les écrans en fonction de la « ménagère de moins de cinquante ans ».

Rappelant que la publicité représentait un montant de 800 millions d'euros dans le budget annuel de France Télévisions, M. Patrick de Carolis, président-directeur général de France Télévisions, a estimé qu'un montant de redevance fixé à 180 euros ne suffirait pas pour compenser la perte éventuelle des recettes publicitaires, dans la mesure où les chaînes privées bénéficieraient directement du 800 millions d'euros de recettes supplémentaires, qui aggraveraient mécaniquement le déséquilibre entre les ressources des chaînes publiques et celles des chaînes privées.

Après avoir remercié M. Patrick de Carolis, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a déclaré que de véritables réformes structurelles devaient être définies et mises en oeuvre tant par l'Etat que par la télévision publique. Il a souhaité que sur le plan juridique, la proposition de M. Patrick de Carolis concernant la modification des statuts trouve un écho favorable du côté de l'Etat actionnaire.

M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, a souhaité renouveler toute la confiance de la commission au service public audiovisuel. Il a rappelé que celle-ci serait attentive à ce que la mission confiée à France Télévisions soit remplie et à ce que le groupe dispose des moyens nécessaires pour la mener à bien.

Mercredi 24 octobre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Ecole navale de Brest - Communication

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord entendu une communication de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, sur l'école navale et la réforme des procédures dérogatoires des dépenses de l'armée.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté l'école navale de Lanvéoc Poulmic, en soulignant que la maîtrise des métiers militaires n'était pas le seul objectif de la formation dispensée par les forces armées.

Il a indiqué que les écoles relevant du ministère de la défense étaient marquées par leur ouverture sur le monde universitaire, leurs relations plus étroites avec les entreprises, et leur rayonnement international, récemment accru par l'annonce de la création d'une école Saint-Cyr à Doha, au Qatar.

Il a noté que l'école de Lanvéoc Poulmic bénéficiait d'un environnement de travail exceptionnel sur la presqu'île de Crozon. Il a rappelé que l'école appuyait son action sur la maîtrise des trois domaines suivants : la formation supérieure et maritime, la recherche scientifique et la voile de haut niveau. Il a précisé que le groupe des écoles de Lanveoc Poulmic comprenait l'école navale, formant les officiers de marine, l'école militaire de la flotte, dédiée aux officiers spécialisés, l'école de manoeuvre et de navigation, destinée aux officiers mariniers, et l'institut de recherche de l'école navale, l'IRENav. Il a ajouté que les principales activités de ce dernier étaient tournées vers les systèmes d'information géographique, l'hydrodynamique et les systèmes de propulsion, et enfin, l'acoustique sous-marine. Il a observé que le groupe des écoles du Poulmic avait adopté le schéma européen des diplômes (Licence Master Doctorat) et recevait chaque année 1.600 élèves.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que le déplacement sur place et sur pièce à l'école navale le 14 juin 2007, avait permis d'attirer l'attention des rapporteurs spéciaux sur la réforme des procédures dérogatoires de dépense de l'armée, dites « dépenses à bon compte et fonds d'avance ». Il a approfondi ce sujet lors de sa visite au 11e régiment d'artillerie de marine (RAMa) de Saint-Aubin-de-Cormier. Il a expliqué que les dépenses à bon compte, qui représentaient, en 2005, 11 milliards d'euros, soit un tiers des dépenses de fonctionnement du ministère de la défense, permettaient le paiement de certaines dépenses avant justification du service fait par la transformation des crédits en fonds. Il a relevé que ce procédé aboutissait à une déconnexion entre la dépense réelle et la dépense budgétaire. Il a noté que ce mécanisme dérogatoire était hérité de l'Ancien Régime, les trésoriers militaires recevant alors une somme destinée à couvrir par avance la solde des militaires, l'excédent étant conservé.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé que les différentes catégories des dépenses à bon compte du ministère faisaient, depuis 2006, l'objet d'une profonde réflexion afin de redéfinir les critères justifiant le caractère dérogatoire des procédures budgétaires et comptables mises en oeuvre et de supprimer les trop importantes réserves de trésorerie, constituées par l'armée au fil de l'application de ces dérogations. La réforme distingue désormais les différentes procédures dérogatoires :

- le fonds d'avance « soldes » a été transformé en avance de trésorerie, définie sur des critères objectifs, bien que la présence de plus de 200 primes par armée et les nombreux frais de déplacement puissent rendre l'exercice complexe ;

- le fonds d'avance « alimentation » a également été supprimé au profit de dépenses budgétaires, à l'exception de quelques dépenses résiduelles ;

- les quatre « masses », à savoir les dépenses d'entretien du personnel, les dépenses de chauffage, d'éclairage, d'eau et de force motrice, les dépenses de casernement et enfin les dépenses d'entretien des matériels d'usage courant, ont été remplacées par trois régimes.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que ces dépenses de masses étaient revenues dans le droit commun pour les unités qui n'étaient ni en opérations extérieures (OPEX) ni susceptibles de recevoir un tel ordre de mission. Le régime « opérationnel », applicable aux OPEX, maintient le système des masses pour l'ensemble des dépenses et le régime « restreint », relatif aux unités susceptibles de recevoir un ordre de mission, limite le système des masses à quelques dépenses.

Il a précisé que le régime restreint faisait l'objet d'expérimentation dans certaines unités de la marine et de l'armée de terre, ce qui l'avait conduit à étudier un exemple concret d'application de cette réforme, notamment au sein du 11e RAMa. Il a observé que cette unité devait gérer des dépenses imputables à chacun des trois dispositifs issus de la réforme, selon les circonstances, et que la frontière entre ces « nomenclatures » nouvelles semblait inadéquate et inadaptée aux spécificités de la mission d'un tel régiment.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a expliqué que les enjeux de cette expérimentation étaient importants, dans la mesure où la réussite de celle-ci conditionnait l'adhésion des personnels de la défense à la réforme des procédures dérogatoires, et plus largement à la LOLF. Or, il a constaté que les premières conclusions faisaient état d'une souplesse réduite, d'une fongibilité atténuée, d'une responsabilisation moins grande des gestionnaires, d'une bureaucratisation accrue, ce qui était, selon lui, l'exact opposé des objectifs poursuivis par la LOLF.

Après avoir rappelé l'importance de la restitution comptable des différentes procédures, M. Jean Arthuis, président, a estimé que le système de dépenses à bon compte jusqu'alors pratiqué était par nature « lolfien », puisqu'il reposait sur l'efficacité et la responsabilisation des gestionnaires de crédits, au niveau le plus fin.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que la constitution de réserves avait soulevé de légitimes questions de transparence et avait pu donner lieu à certains abus, ce qui justifiait la présente réforme. Il a observé que la rénovation des procédures posait surtout des problèmes pour l'armée de terre appelée à se déplacer fréquemment et marquée par la distinction des fonctions opérationnelles et des fonctions de soutien. A ce titre, il a indiqué qu'une réflexion était en cours afin de réorganiser l'armée de terre et, plus précisément, de mettre en place une organisation permettant une coordination optimale entre le commandement de la force d'action terrestre, la chaîne de commandement opérationnel, les régions Terre, et les chaînes de commandement des fonctions « soutien ».

Il a donc estimé qu'il était nécessaire de surveiller attentivement l'expérimentation et les divergences qui pouvaient apparaître entre les états-majors et les unités opérationnelles. Il a notamment souligné, s'agissant du nouveau régime d'avance dérogatoire expérimenté, la difficulté d'établir une frontière pertinente entre le régime de droit commun et le régime restreint pour les unités opérationnelles.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui souhaitait avoir des précisions sur la définition des régions Terre, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé que la France comptait un commandement de la force d'action terrestre (CFAT), 5 régions géographiques « Terre », et 17 brigades, soit 92 régiments. Il a observé que des problèmes pouvaient notamment surgir lorsque l'activité d'une brigade était répartie sur deux régions Terre.

Il s'est déclaré favorable à l'instauration d'un système dérogatoire de dépenses militaires relativement large et souple, estimant que la séparation entre les OPEX et les autres activités, (exercice, entraînement d'une unité) n'était pas pertinente.

M. Jean Arthuis, président, a porté la même appréciation sur le régime des masses, en précisant toutefois que lorsque des abus étaient constatés, les responsables devaient être sanctionnés, le principe de confiance devant être doublé d'un principe de responsabilité du gestionnaire, conformément à la logique de la LOLF.

M. Adrien Gouteyron a souligné la complexité de la réforme ici présentée, qui conduisait à distinguer trois régimes différents d'exécution des dépenses.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ajouté que cette complexité impliquait une réorganisation de l'armée de terre qui devait impérativement pouvoir combiner les logiques géographique et opérationnelle. Il a indiqué que la réforme ne pourrait être considérée comme un succès que si elle garantissait, notamment, la prise en charge rapide des frais de déplacement des militaires.

M. Charles Guené a également estimé que le système des masses était adapté aux contraintes spécifiques de l'armée. Il a souhaité savoir s'il était possible de disposer d'éléments de comparaison avec d'autres pays européens, afin de connaître les dispositifs retenus, les contraintes étant, par définition, quasiment identiques d'un pays à un autre.

En réponse à M. Adrien Gouteyron qui souhaitait savoir s'il existait toujours des généraux de division, alors que les divisions en tant que telles n'existaient plus, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a expliqué que le grade militaire avait été maintenu. Il a évoqué l'important développement des états-majors, aussi bien en France que dans les organisations internationales.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a précisé que la constitution de réserves de trésorerie par l'armée relevait du « bon sens ». Il a estimé que les militaires avaient réalisé d'importants efforts d'adaptation suite à la mise en place de la LOLF qui, dans leur métier, représentait un changement significatif.

Il s'est inquiété du fait que la perception directe de la taxe d'apprentissage par l'école navale de Lanvéoc Poulmic soit remise en cause par la création d'un fonds de concours spécifique rattaché au ministère de la défense. Il a déploré cette situation qui signifiait une moindre autonomie pour l'école, alors même qu'elle était un exemple de modernité et un haut lieu de formation des officiers. En conséquence, il a plaidé pour la restitution intégrale des sommes initialement collectées par l'école navale. La taxe d'apprentissage représente en effet 8 % du budget de l'école, soit en moyenne 120.000 euros par an.

Il a regretté que le statut de l'école navale ne lui permette pas de percevoir des subventions extérieures publiques, européennes, étatiques ou locales, ou encore des financements privés dans le cadre de son activité d'enseignement et de recherche sans avoir recours à des structures tierces servant de support comptable. Il s'est ainsi déclaré très favorable à la constitution d'un groupement d'intérêt public permettant de résoudre cette situation

En réponse à M. Adrien Gouteyron, M. François Trucy, rapporteur spécial, a expliqué qu'il lui semblait que l'école navale était le seul établissement d'enseignement supérieur relevant du ministère de la défense à avoir été agréé par la commission du titre, agrément qui conditionnait la faculté de percevoir la taxe d'apprentissage. Il a indiqué que la perception de cette taxe constituait un sujet majeur de préoccupation pour les écoles militaires, de plus en plus appelées à interagir avec leur environnement économique, que ce soit par la recherche qu'elles réalisent ou les ingénieurs qu'elles forment.

M. André Ferrand a évoqué l'activité internationale des écoles militaires françaises, que ce soit au niveau de la formation d'officiers étrangers ou du développement de la coopération internationale.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que les rapporteurs spéciaux puissent continuer à examiner attentivement l'évolution de la réforme du système des masses qui lui semblait, dans son principe fondateur, conforme aux principes de la LOLF. Il les a également incités à réaliser une étude comparée, notamment au niveau européen, des procédures de dépenses dérogatoires mises en oeuvre au sein des armées. En accord avec les rapporteurs spéciaux, il les a invités à faire état de leurs conclusions en séance publique à l'occasion de l'examen de la mission « Défense », puis de publier un rapport d'information en ce sens.

La commission a alors donné acte, à l'unanimité, aux rapporteurs spéciaux, de leur communication.

Contrôle budgétaire - Service militaire adapté (SMA) - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. François Trucy, rapporteur spécial, sur le service militaire adapté (SMA).

Il a rappelé que le SMA avait été mis en place en 1961, pour répondre aux objectifs suivants : mieux intégrer les jeunes ultramarins au sein de la Nation et participer au développement économique des territoires outre-mer. Il a indiqué que la décision de professionnaliser les armées et de suspendre la conscription en 1996 avait fait craindre la suppression concomitante du service militaire adapté. Finalement, à la demande des collectivités territoriales d'outre-mer et avec l'appui du Président de la République, le SMA a été maintenu sous la forme d'un type spécifique de volontariat dans les armées.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a estimé que la professionnalisation de l'armée était nécessaire et même indispensable, les exemples américains et britanniques renforçant cette analyse. Il a observé que, lors du débat sur le projet de loi relatif aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées, de nombreuses inquiétudes s'étaient exprimées au Sénat sur les conséquences probables de la suppression de l'éducation civique des jeunes par l'armée. Il a noté que la formation civique et le brassage social qui étaient effectués pendant la conscription avaient sans doute longtemps empêché que les violences dans les banlieues n'atteignent le niveau qu'on leur a récemment connu.

Il a souligné qu'à la demande des élus d'outre-mer, le service militaire adapté avait été transformé en un « formidable » outil de formation des jeunes ultramarins. Il a indiqué que l'objectif d'insertion de ces jeunes par le biais du SMA était d'autant plus important que les disparités économiques et sociales entre la métropole et les collectivités ultramarines restaient très fortes, tant en termes de niveau de chômage des jeunes que de niveau scolaire moyen.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a expliqué que les jeunes accomplissaient leur SMA sous le statut de volontaires stagiaires dans les armées, le volontariat étant un contrat d'une durée de douze mois renouvelable une fois. Les volontaires, filles ou garçons, doivent avoir plus de 18 ans et moins de 26 ans, être nés ou avoir leur résidence habituelle dans les départements et collectivités d'outre mer. Il a remarqué que les volontaires techniciens, titulaires d'un diplôme professionnel acquis le plus souvent au SMA, assumaient des fonctions de soutien ou d'aide moniteur de formation professionnelle, dans le cadre de contrats renouvelables de 12 mois pour une durée maximale de quatre ans. Il a estimé que c'était une des forces du SMA de savoir s'appuyer sur des jeunes formés en interne.

Il a souligné que les volontaires stagiaires étaient recrutés par les unités du SMA parmi les jeunes les plus en difficulté, c'est-à-dire sortis du système scolaire sans qualification et hors d'état d'intégrer directement un dispositif classique de formation. Il a indiqué que la frontière avec la prédélinquance était mince. Dans cette perspective, les stagiaires ont vocation à recevoir, dans un premier temps, une éducation militaire, civique et citoyenne, pendant 30 % du temps passé au SMA, puis une formation professionnelle. L'encadrement est assuré par des personnels militaires, et environ 35 % d'instructeurs civils.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a observé que les formations professionnelles proposées aux jeunes volontaires comptaient quarante et une filières réparties en sept pôles : métiers du bâtiment, travaux publics, métiers de la terre et de la mer, mécanique et maintenance industrielle, sécurité et restauration, activités touristiques et sportives et métiers du transport. Il a rappelé que les différentes filières étaient, d'une part, définies au niveau local par les acteurs sociaux et économiques, dont le préfet, l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), ainsi que les employeurs locaux et, d'autre part, approuvées par le commandement militaire.

Il a constaté que la diversité des filières de formation permettait d'adapter l'offre de formation aux besoins constatés localement sur le marché du travail. Les évolutions s'avérant nécessaires, telles que la mise en sommeil ou la fermeture de filières non rentables, l'ouverture d'autres filières plus adaptées aux besoins économiques et sociaux sont étudiées par le commandement supérieur du SMA (COMSMA) et soumises chaque année à la décision des responsables locaux de la formation professionnelle lors des conseils de perfectionnement des corps, présidés par le préfet ou le haut-commissaire compétent.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que le taux d'insertion des jeunes ultramarins à l'issue de leur volontariat au SMA était excellent, soit 80 % en Martinique, 65 % en Guadeloupe, 75 % en Guyane, 75 % à la Réunion, 89 % à Mayotte, 69,5 % en Polynésie française et 51 % en Nouvelle-Calédonie. Il a estimé que cette réussite correspondait à un effort financier non excessif. Il a rappelé que le coût de fonctionnement du SMA était partiellement pris en charge par l'Union européenne par le biais de l'objectif 1 des fonds structurels, au titre des actions visant à améliorer l'employabilité des jeunes. La part des financements communautaires représente ainsi environ 10 % des crédits consacrés au SMA.

Il a indiqué qu'un effort significatif devait être fait en faveur des crédits d'infrastructure et d'investissement du SMA. Il a constaté que les crédits d'investissement du SMA avaient subi une érosion importante de 1998 à 2000, soit une diminution de 57,3 %. Il a noté qu'en 2005 un premier effort avait été réalisé, confirmé en 2006, 2007 et 2008 : le niveau d'investissement semblant stabilisé à près de 8 millions d'euros. Il a jugé que cet effort était nécessaire, car, outre le problème récurrent de l'entretien des bâtiments et infrastructures, le retard accumulé en matière de renouvellement des matériels commençait à poser des problèmes sérieux de respect des normes de sécurité du travail. La pérennité de certaines formations qualifiantes pourrait, à terme, être remise en question si cette situation se prolongeait.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a conclu sa présentation en soulignant la réussite de l'initiative originale que constituait le SMA.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité obtenir des précisions sur le coût et le budget dévolu au SMA. Il a également voulu savoir sur quelle mission étaient imputés le budget du SMA et les soldes des militaires affectés au SMA.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que le coût annuel d'un stagiaire du SMA en 2004 atteignait 32.447 euros. Il a précisé que le budget du SMA s'établissait en moyenne à 90 millions d'euros par an et relevait du ministère chargé de l'outre-mer. Les personnels militaires nécessaires au fonctionnement du SMA sont affectés par le ministère de la défense au ministère de l'outre-mer, ce dernier les rétribuant.

M. André Ferrand s'est interrogé sur les effectifs du SMA, et le montant de la solde des volontaires.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué qu'en 2004 le nombre de candidatures enregistrées par les unités du SMA s'élevait à 9.300 personnes, pour un total de volontaires engagés de 3.100 personnes par an environ. Il a rappelé que les formations dispensées étaient rémunérées, les stagiaires volontaires recevant une solde de 301 euros par mois. Il a noté que les stagiaires techniciens recevaient pour leur part 1.089 euros en moyenne dans l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer.

M. Adrien Gouteyron a estimé que le SMA était un exemple remarque d'insertion réussie. Il a souhaité savoir si ce dispositif pouvait inspirer des adaptations en métropole.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé que le ministère de la défense et le ministère chargé de l'insertion sociale avaient mis en place une initiative originale, « Défense deuxième chance », visant à former les jeunes en difficulté dans des centres de formation spécifiques, avec un encadrement comprenant un fort taux de militaires à la retraite. Il a indiqué qu'il avait souhaité rencontrer les responsables de l'établissement public d'insertion de la défense responsable de la gestion de ce dispositif. Il a regretté de ne pas être parvenu à visiter des centres « Défense deuxième chance » afin d'établir, le cas échéant, un parallèle avec le SMA.

Au vu des informations fournies, et après que la commission eut donné acte au rapporteur spécial de sa communication, M. Jean Arthuis, président, a suggéré que le rapporteur spécial poursuive ses investigations et présente ses conclusions à la commission au cours du premier trimestre de l'année 2008.

Agriculture - Réforme de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles - Communication

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la réforme de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles.

Après avoir rappelé que la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, dite « taxe ADAR », avait fait l'objet d'un sixième débat en quatre ans à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2006, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, est brièvement revenu sur les circonstances de sa création. Il a notamment rappelé que son instauration avait répondu à la double nécessité de supprimer la parafiscalité et de mettre fin à la gestion critiquée de l'Association nationale de développement agricole (ANDA).

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a ensuite exposé que la création d'un impôt sur le chiffre d'affaires résultait de la volonté de rationaliser le financement du développement agricole, de lui procurer une recette stable, et de l'asseoir sur l'activité des exploitations. Il a également précisé qu'une telle assiette avait l'avantage de la simplicité technique, puisque cela permettait de recouvrer la taxe et de la contrôler selon les procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

Ayant brièvement décrit le dispositif adopté en 2002, composé d'une part forfaitaire de 90 euros et d'une part variable de 0,19 % du chiffre d'affaires jusqu'à 370.000 euros et de 0,05 % au-delà, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a relevé que les transferts occasionnés avaient, à l'époque, été jugés limités, dans la mesure où les agriculteurs relevant du régime de remboursement forfaitaire agricole seraient exonérés et que les deux taux de part variable évitaient de taxer lourdement les chiffres d'affaires les plus élevés.

Il a toutefois observé que cette interprétation « optimiste » n'avait pas été partagée par une partie de la profession agricole, en particulier le secteur viticole. Les craintes d'un transfert de fiscalité au détriment de ce secteur avaient donc conduit en 2002 à l'adoption d'un amendement assortissant la taxe sur le chiffre d'affaires d'un mécanisme provisoire et dégressif d'écrêtement.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite relevé que la progressivité de l'écrêtement n'avait jamais été mise en oeuvre, dans la mesure où le dispositif voté en 2002 avait été systématiquement modifié afin de maintenir constant le plafond de taxe à acquitter au titre de la part variable.

Dressant l'inventaire des critiques adressées à la taxe, il a cité successivement :

- la pénalisation des secteurs procédant à la transformation et à la commercialisation de leurs produits, et en particulier le secteur viticole et les exploitations en « circuit court », procédant à la vente directe de leurs produits (horticulture, maraîchage, arboriculture) ;

- l'exonération des exploitants placés sous le régime du remboursement forfaitaire agricole, contestée par certaines organisations professionnelles au motif que l'ensemble des agriculteurs bénéficiaient du développement agricole et rural et qu'ils devaient tous y cotiser ;

- la référence à une cotisation historique pour définir le plafonnement, qui était susceptible d'introduire des distorsions en ne permettant pas de prendre pleinement en compte l'évolution réelle de l'activité et du chiffre d'affaires des exploitations et en privant les exploitants installés postérieurement à 2002 de toute possibilité de plafonnement.

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que cette situation pouvait également induire des distorsions en cas de reprise d'exploitation.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, après être brièvement revenu sur les modalités d'utilisation des ressources de la taxe via le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », a observé que le débat n'était pas tranché entre mutualisation des moyens -en application d'une logique de solidarité entre les filières et les territoires- et taux de retour garanti à chaque filière. Il a également indiqué que le sentiment tenace persistait que certains fonds du compte d'affectation spéciale continuaient d'être partiellement attribués à des structures plutôt qu'à des actions. Ce sentiment est probablement renforcé par le fait que 15 % du produit de la taxe allait au financement du syndicalisme agricole.

Il a enfin estimé qu'un retour minimal au profit des filières fortement contributrices ne devait pas être exclu, sous réserve de pouvoir calculer de façon fiable et précise le concours desdites filières, ce qui ne semblait pas possible actuellement.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a insisté sur le fait que la situation actuelle n'était pas tenable, dans la mesure où le plafonnement en fonction d'une valeur historique était susceptible de contrevenir au principe d'égalité devant l'impôt. Il a expliqué les raisons statistiques et techniques pour lesquelles il était extrêmement difficile de connaître la situation des divers exploitants et filières au regard de la taxe, puis a fourni quelques éléments chiffrés. Il a notamment indiqué que son produit avait dépassé les estimations et que la cotisation moyenne au niveau national était passée de 314 à 327 euros par déclarant entre 2003 et 2005.

Sur la base d'une reconstitution théorique de l'évolution de la cotisation payée en fonction du chiffre d'affaires, il a démontré que le profil décroissant du régime de taxation « immunisait » les contribuables dont le chiffre d'affaires était élevé contre le paiement d'une cotisation trop lourde, grâce au jeu combiné de la part forfaitaire et de la part variable « à double détente ».

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a enfin évoqué les diverses alternatives au déplafonnement à l'étude au sein des services du ministre de l'agriculture, puis précisé que ces pistes n'avaient pas fait l'objet d'un arbitrage politique avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2008. Il a, en conséquence, pris acte de l'absence d'alternative pérenne à court terme et considéré que le dispositif voté par le Parlement en 2002 aurait enfin vocation à s'appliquer pleinement à compter du 1er janvier 2008, consécutivement à la suppression du plafonnement.

M. Jean Arthuis, président, a jugé qu'il convenait d'appliquer le texte ou de supprimer la taxe. En tout état de cause, il ne convenait pas qu'une fois de plus, le Parlement statue sur la question au dernier moment.

M. Philippe Adnot a jugé que le chiffre d'affaires n'était pas une assiette pertinente et que chaque exploitant devait cotiser à raison des bénéfices agricoles qu'il réalisait.

M. Charles Guené a rappelé que l'on raisonnait sur de faibles cotisations, en particulier pour les grosses exploitations, et que le déplafonnement était justifié.

M. Yves Fréville s'est étonné du manque de statistiques disponibles sur ce sujet, faisant observer que le ministère de l'agriculture était de loin le mieux doté en statisticiens. Il a également admis que la taxe pénalisait les exploitants valorisant leurs produits.

M. Michel Moreigne s'est interrogé sur les effets éventuels d'un déplafonnement sur les éleveurs qui auraient subi une importante perte de chiffre d'affaires, en raison des effets de la fièvre catarrhale ovine.

M. Jean Arthuis, président, a posé la question de la compatibilité d'une taxe sur le chiffre d'affaires avec le droit communautaire, et suggéré d'étudier la possibilité d'une taxe additionnelle à la TVA. Il n'a pas jugé équitable que certains exploitants soient exonérés. Il a également observé que le financement des organisations professionnelles agricoles devrait reposer sur des cotisations professionnelles plus que sur des impôts.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que le principal motif du choix du chiffre d'affaires comme assiette était la simplicité de recouvrement. Il a indiqué que l'absence de plafond n'aurait pas d'impact sur les exploitations subissant une perte de chiffre d'affaires.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que le débat soit ouvert sur le financement des organisations professionnelles agricoles, jugeant qu'il convenait d'évoluer par rapport au modèle actuel. Il s'est par ailleurs félicité de la démarche proposée par le rapporteur spécial visant à apporter un éclairage clair et complet, préalablement à la discussion budgétaire, afin de permettre au Parlement de statuer en toute connaissance de cause.

A l'unanimité, la commission a donné acte au rapporteur spécial de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Collectivités territoriales - Finances locales - Examen d'un rapport

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur, sur la proposition de loi n° 17 (2007-2008) d'orientation sur les finances locales.

M. Michel Mercier, rapporteur, a souligné le caractère ambitieux de l'intitulé de la proposition de loi, «  relative à la solidarité financière et la justice fiscale ». Il a indiqué que son article premier avait pour objet de renforcer la péréquation, et que son article 2 prévoyait que le gouvernement élabore un rapport présentant les modalités de substitution, à la part départementale de la taxe d'habitation, d'une part additionnelle de contribution sociale généralisée (CSG).

Il a estimé que les inégalités entre collectivités territoriales étaient importantes, en particulier entre communes, rappelant qu'en France métropolitaine, l'écart de potentiel fiscal par habitant entre la collectivité la plus pauvre et la collectivité la plus riche était à peu près de 1 à 4 pour les départements et de 1 à 1,5 pour les régions, et qu'entre communes, il allait,  théoriquement, de 1 à l'infini, puisque certaines communes avaient un potentiel fiscal nul.

Il a indiqué que l'article premier de la proposition de loi tendait à mettre en oeuvre une réforme d'ampleur de la péréquation, consistant non seulement à renforcer la péréquation, mais aussi à modifier certains des éléments fondamentaux du dispositif actuel. Il a indiqué qu'en particulier, elle prévoyait que le potentiel financier, qui comprenait le potentiel fiscal et la dotation forfaitaire, serait élargi, afin d'inclure, notamment, les dotations de péréquation de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il a précisé que serait en outre définie la règle selon laquelle, dans un délai fixé par la loi, le potentiel financier ainsi « élargi » par habitant ne pourrait être inférieur à 80 % de la moyenne de leur strate pour les communes, à 90 % de la moyenne de leur catégorie pour les départements, et à 95 % de la moyenne de leur catégorie pour les régions.

Il a estimé que si l'objectif poursuivi était, bien entendu, louable, l'article premier de la proposition de loi aurait un coût élevé, qu'il a chiffré à 920 millions d'euros, dont 780 millions d'euros pour les communes. Il a jugé que, compte tenu de la situation financière actuelle, ce renforcement de la péréquation se ferait vraisemblablement à enveloppe constante, ce qui représenterait un coût important pour les collectivités qui n'en bénéficieraient pas, et qui devaient déjà subir les conséquences de la réforme de l'indexation des dotations de l'Etat. Par ailleurs, il a considéré que cet article présentait des faiblesses formelles.

Il a déclaré qu'il y avait, dès lors, deux possibilités : rejeter l'article premier, ou en présenter une nouvelle rédaction, tendant à renforcer, de manière plus modeste, et partant, plus réaliste, la péréquation. Il a indiqué que la mesure qu'il proposait consistait non à modifier l'architecture d'ensemble de la péréquation, mais à prévoir que le complément de garantie de la DGF des communes, qui augmentait de 25 % au plus du taux de croissance de la DGF, n'augmenterait plus, au maximum, que de 15 % de ce taux. Il a souligné qu'avec cette mesure, aucune commune ne verrait sa DGF diminuer, puisque les communes « perdantes » la verraient seulement moins progresser.

M. Michel Mercier, rapporteur, a indiqué que l'article 2 prévoyait qu'un rapport du gouvernement, déposé au Parlement avant le 1er septembre 2008, étudiait les modalités d'un remplacement de la part départementale de la taxe d'habitation par une part additionnelle à la CSG. Il a considéré qu'une telle substitution serait d'autant plus pertinente que les bases de taxe d'habitation étaient obsolètes, et que 80 % des dépenses de fonctionnement des départements concernaient le domaine social. Il a rappelé que cette proposition s'inscrivait dans un débat ancien et nourri, évoquant en particulier le rapport (n° 447, 1999-2000), qu'il avait présenté, en 2000, au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation, et le récent rapport rédigé par M. Philippe Valletoux pour le Conseil économique et social. Dans la mesure où une réforme de la fiscalité locale avait d'ores et déjà été annoncée par le Président de la République pour l'année 2009, il a considéré qu'une telle relance du débat ne pouvait qu'alimenter utilement la réflexion sur l'avenir de la taxe d'habitation et sur les modalités du financement des dépenses sociales assumées par les départements. Il a considéré qu'en conséquence, l'article 2 de la proposition de loi pouvait être repris, moyennant quelques améliorations formelles.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la taxe d'habitation faisait l'objet d'importants dégrèvements et exonérations compensées par l'Etat. Il a invité le premier signataire de la proposition de loi à s'exprimer.

M. François Marc a remercié le rapporteur pour ses « propos constructifs ». Il a considéré que le renforcement de la péréquation et la réforme de la fiscalité locale étaient, avant tout, une question de volonté politique. Il a jugé pouvoir se rallier aux conclusions du rapporteur, concernant l'article 2 de la proposition de loi. Il a en revanche maintenu sa position sur l'article premier, considérant que, par rapport au montant global de la DGF (40 milliards d'euros), les 920 millions d'euros évoqués par le rapporteur représentaient une somme d'autant plus faible que sa proposition de loi prévoyait un « lissage » sur dix ans, de sorte que les montants en jeu étaient de l'ordre de 100 millions d'euros par an, ce qu'il a jugé réaliste. Il a estimé, en particulier, qu'il ne fallait pas raisonner à « enveloppe constante » de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a, en outre, considéré que le potentiel financier devait voir sa définition élargie, afin de mieux prendre en compte les ressources des collectivités territoriales. En conséquence, il n'a pas jugé pouvoir se rallier aux propositions du rapporteur concernant l'article premier.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la disposition de l'article premier, selon laquelle le potentiel financier devait être réformé, « afin qu'il représente au mieux le pouvoir d'achat réel des collectivités locales ».

En réponse, M. François Marc a estimé que cette rédaction pouvait être améliorée.

M. Michel Mercier, rapporteur, a indiqué que la commission ne disposait pas de simulations suffisamment précises de la mesure qu'il envisageait. Il a jugé que la rédaction qu'il proposait pour l'article premier, dont il évaluait le coût à environ 10 millions d'euros par an, présentait cependant l'avantage de renforcer la péréquation, sans pour autant bouleverser l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.

M. Joël Bourdin a indiqué qu'il était favorable à la péréquation, et estimé que les études à ce sujet étaient insuffisantes.

M. François Marc a considéré que la péréquation serait inefficace tant qu'elle ne s'appuierait pas sur une définition plus large du potentiel financier.

M. Charles Guené a considéré que la réforme de la péréquation devait avoir lieu dans le cadre de la réforme globale des finances locales annoncée par le Président de la République. Il a approuvé la rédaction de l'article 2 proposée par le rapporteur. Il s'est cependant demandé en quoi le texte proposé pour l'article premier renforçait la péréquation.

M. Michel Mercier, rapporteur, a précisé que le complément de garantie faisait partie de la dotation forfaitaire de la DGF. Aussi, en limiter la croissance permettait de dégager des sommes supplémentaires pour la péréquation.

M. Jean-Jacques Jégou a déploré l'insuffisance de la péréquation, et s'est interrogé sur la notion de « pouvoir d'achat réel des collectivités locales », figurant à l'article premier de la proposition de loi.

M. Michel Moreigne a considéré que la mesure proposée par le rapporteur n'était pas à la hauteur des enjeux. Il a rappelé le faible potentiel financier par habitant du département de la Creuse, et a regretté que le rapporteur ne soit pas davantage sensible à la nécessité de renforcer la péréquation entre départements. Il a considéré que la seule disposition ayant utilement renforcé la péréquation entre départements au cours des dernières décennies avait été l'instauration de la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

M. Eric Doligé a considéré qu'il était plus utile de limiter les transferts de charges de l'Etat vers les collectivités territoriales que de renforcer la péréquation. Il a, en outre, estimé que la péréquation pouvait, parfois, nuire à la libre administration des collectivités territoriales.

M. Henri de Raincourt a considéré que le Parlement pouvait obtenir du gouvernement la présentation de rapports sans pour autant en inscrire l'exigence dans la loi. Il s'est inquiété du risque que la réforme de la péréquation envisagée par l'article premier de la proposition de loi, devant intervenir dès « la plus prochaine loi de finances », et la remise du rapport prévu par son article 2, « avant le 1er septembre 2008 », ne suscite une certaine confusion en termes de calendrier. Il a rappelé que M. Alain Lambert s'était vu confier par le Premier ministre la mission de présider un groupe de travail portant sur les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui devait remettre ses conclusions le 15 novembre 2007. De même, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, s'était vu confier par le Président de la République la tâche de faire prochainement des propositions en matière de réforme des finances locales.

M. Michel Charasse a considéré que « tout le monde était pour la péréquation, pourvu que ce soit lui qui en bénéficie », et que l'article 72-2 de la Constitution n'impliquait de péréquation qu'en matière de recettes. Il a proposé de modifier le texte proposé par le rapporteur pour l'article 2, de manière à préciser que le rapport devait prendre en compte l'impact de la réforme envisagée sur le budget de l'Etat. Il a craint que la rédaction proposée par le rapporteur pour l'article premier n'ait pour effet de réduire la DGF de certaines communes pauvres. Il a suggéré que la DGF des communes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) soit réduite, afin de dégager des sommes supplémentaires pour la péréquation. Il a proposé diverses améliorations rédactionnelles à l'article premier de la proposition de loi, tendant à préciser la notion de « pouvoir d'achat réel des collectivités locales », et à prévoir que cet article n'entrerait en vigueur qu'en 2009, au vu de simulations. Il a évoqué la possibilité de supprimer les régularisations, négatives ou positives, de la DGF. Il a déploré l'obsolescence des valeurs locatives cadastrales.

Mme Marie-France Beaufils a considéré que la péréquation réalisée par certains EPCI était importante. Elle a jugé que le principe de l'« enveloppe normée » des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales présentait l'inconvénient de susciter des diminutions globales de dotation pour certaines communes pauvres, du fait des baisses annuelles de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui servait de « variable d'ajustement » à cette enveloppe. Elle a déclaré son opposition au principe même de l'article 2, considérant que la CSG ne pouvait servir à financer les collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a regretté qu'il n'ait pas été possible de réaliser de simulations des effets de la proposition de loi, estimant qu'en matière de finances locales on ne pouvait se contenter « d'acheter un lapin dans un sac ». Il a, par ailleurs, estimé que le comité des finances locales ne devait pas se substituer au Parlement.

M. Michel Mercier, rapporteur, a considéré que le principal problème des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales était celui des dépenses imposées par l'Etat. Il a considéré que dans le cas de la Creuse, il conviendrait d'instaurer une « allocation de remise à niveau spécifique », dont le montant financier serait, selon ses estimations, modique. Il a exprimé son accord quant à la précision proposée par M. Michel Charasse à l'article 2.

M. Michel Mercier, rapporteur, a considéré que la réforme qu'il suggérait à l'article premier ne devait être réalisée que si le gouvernement transmettait à la commission des simulations.

M. François Marc s'est déclaré favorable à la rédaction de l'article 2 proposée par le rapporteur, telle que modifiée sur la suggestion de M. Michel Charasse, mais qu'il ne pouvait accepter la rédaction de l'article premier proposée par le rapporteur.

M. Jean Arthuis, président, a alors proposé d'adopter l'article premier complété par une disposition prévoyant que, pour être applicable, la réforme prévue devait être précédée de la remise par le gouvernement de simulations adéquates.

La commission a alors adopté par 15 voix cette rédaction, le groupe socialiste déclarant s'abstenir.

La commission, à l'exception du groupe communiste, républicain et citoyen, a ensuite adopté l'article 2 dans la rédaction modifiée, présentée par le rapporteur.

PJLF pour 2008 - Mission « Remboursements et dégrèvements » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

A titre liminaire, Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a rappelé que la commission, à son initiative, en application de l'article 58-2° de la LOLF, avait saisi la Cour des comptes d'une demande d'enquête sur la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements. Le 3 octobre 2007, une audition s'était tenue, « pour suite à donner » à cette enquête. Elle s'est félicitée des propositions de réforme sur lesquelles cette audition avait débouché.

Puis elle a indiqué que cette mission constituait la plus importante du budget de l'Etat en termes de volume de crédits : plus de 83 milliards d'euros pour 2008, décomposés en 67 milliards d'euros pour le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » et 16 milliards d'euros pour le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ». A titre de comparaison, elle a signalé que les crédits demandés pour la mission « Enseignement scolaire » se montaient à 59 milliards d'euros.

Elle a précisé que 80 % des crédits de la mission se rapportaient aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat. Ils couvraient surtout des dépenses « techniques », liées aux modalités de recouvrement de certains impôts.

Elle a relevé que les crédits de la mission enregistraient une augmentation, de 8,7 % par rapport à 2007 et de 15 % par rapport à l'exécution de 2006. Cette hausse, outre un effet d'évolution « spontané », traduisait principalement :

- d'abord, la réévaluation du montant des remboursements et dégrèvements en 2007, à hauteur de 3 milliards d'euros ;

- ensuite, des mesures d'aménagement de droits présentées dans le projet de loi de finances pour 2008 ou votées antérieurement, en particulier l'élargissement du plafonnement des impositions directes instauré par loi du 21 août 2007 relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat. Ces mesures induisaient des remboursements à hauteur de près d'un milliard d'euros ;

- enfin, pour 2,8 milliards d'euros, l'impact sur les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux de la réforme de la taxe professionnelle votée en loi de finances initiale pour 2006, dont la mise en oeuvre interviendrait en 2008.

Compte tenu du niveau de ces dépenses et de leur dynamisme, elle a souhaité que les remboursements et dégrèvements associés à des politiques publiques définies soient couverts, dans l'avenir, par la norme de dépense.

Elle a mis en exergue deux caractéristiques de la mission :

- d'une part, l'hétérogénéité des dépenses, les unes étant de nature « technique », tandis que les autres participaient de diverses politiques publiques ;

- d'autre part, la méconnaissance du principe, posé par la LOLF, d'un regroupement des crédits par finalité, cette mission rassemblant des crédits en fonction de la nature des dépenses.

Dans ce contexte, une réforme lui paraissait indispensable. Toutefois, elle a souhaité en examiner toutes les conséquences budgétaires et juridiques, afin d'éviter que le changement d'architecture ne nuise à la lisibilité budgétaire et, par conséquent, au pouvoir du Parlement.

Evoquant les axes de cette réforme, elle en a pointé les difficultés. Elle a notamment souligné les obstacles à la ventilation dans d'autres missions des crédits relatifs aux dispositifs fiscaux appuyant une politique publique.

Dans la mesure où la LOLF exige l'isolement de ces crédits, en raison de leur nature évaluative, sur des programmes spécifiques, elle a proposé de ne ventiler, à court terme, que les crédits correspondant à des dispositifs de taille suffisante pour créer de nouveaux programmes, afin d'éviter un « émiettement ». Dans cette perspective, eu égard aux règles de recevabilité des amendements parlementaires, elle a proposé de supprimer les crédits relatifs à la prime pour l'emploi et au crédit d'impôt recherche, afin d'inviter le gouvernement à réinscrire ces crédits dans les missions « Travail et emploi » et « Enseignement supérieur et recherche ».

S'agissant des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, elle a présenté l'alternative suivante. Si l'on considère les dispositifs en cause comme un soutien aux collectivités territoriales, l'ensemble des crédits du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » pourrait être rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Si, au contraire, on privilégie la vocation sociale ou économique de ces dispositifs, il conviendrait de répartir les crédits du programme entre les différentes missions correspondantes.

De son point de vue, la seconde de ces hypothèses est la mieux fondée, car les dégrèvements d'impôts locaux constituent essentiellement une mesure d'accompagnement de politiques fiscales décidées par l'Etat, et non par les collectivités territoriales. Afin de porter ce débat en séance publique, elle a proposé un amendement visant à supprimer les crédits du programme.

Deux autres réformes de l'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements » lui paraissent souhaitables. La première consiste à créer, par amendement, un nouveau programme retraçant les remboursements de crédits de TVA. Ces crédits, en effet, représentent plus de la moitié des crédits de la mission dans sa configuration actuelle.

La seconde réforme tend à affiner le découpage de l'action « balai », intitulée « Autres produits directs, indirects et divers », figurant au sein du programme relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat. Elle a appelé le gouvernement à réaliser cette modification.

Elle a enfin souligné la médiocrité du dispositif de mesure de la performance.

En premier lieu, pour chaque programme, la mesure de la performance se trouve exclusivement axée sur la qualité du service rendu aux usagers, et ne s'appuie que sur un objectif de rapidité de traitement des remboursements.

En deuxième lieu, les valeurs cibles fixées, pour chacun des indicateurs, en 2008 et en 2009, se révèlent moins élevées que les réalisations enregistrées en 2005 et en 2006.

En troisième lieu, ces indicateurs ne couvrent qu'une faible part des dépenses retracées par la mission. En particulier, aucun indicateur n'est associé au financement de la prime pour l'emploi ou aux dégrèvements de la taxe professionnelle.

Dans ce cadre, elle a préconisé trois améliorations :

- d'une part, étendre la mesure de la qualité du service rendu aux usagers à une partie plus importante des dépenses retracées par la mission, et compléter l'objectif de rapidité d'exécution par un objectif centré sur la fiabilité et la régularité des opérations ;

- d'autre part, mesurer le coût de la gestion des dispositifs de remboursements et dégrèvements au moyen des outils adéquats, notamment une comptabilité analytique ;

- enfin, évaluer l'efficacité socio-économique des dégrèvements et remboursements relevant de politiques publiques spécifiques.

Sur ce dernier point, elle a reconnu l'existence de difficultés techniques et fonctionnelles, car cette mission ne retrace qu'une partie de la dépense fiscale, et l'information dont dispose l'administration fiscale reste limitée aux montants financiers, ainsi qu'à certaines caractéristiques des contribuables. Cependant, les expériences de collaboration entre le ministère chargé de l'économie et des finances et les autres ministères techniques, en matière de crédit d'impôt recherche notamment, prouvent qu'il est possible d'instaurer une mesure de l'efficacité socio-économique des dispositifs en cause.

Un débat s'est alors instauré sur les amendements proposés par Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, dont elle a souligné le caractère d'amendements « d'appel ».

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la pertinence de présenter des amendements de suppression de crédits inscrits sur une mission en vue de voir ces crédits réaffectés dans une autre mission.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les règles de recevabilité des amendements parlementaire n'autorisaient pas, en l'occurrence, d'autre moyen d'intervention. Il reviendrait au gouvernement, le cas échéant, de tirer les conséquences de l'adoption de ces amendements.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a signalé l'existence de précédents en la matière, et a insisté sur la nécessité d'obtenir du gouvernement qu'il engage les réformes souhaitables de cette mission.

M. Jean Arthuis, président, a ajouté qu'une clarification de la présentation budgétaire des remboursements et dégrèvements était en effet, à ses yeux, impérative. Cette conclusion s'était imposée à l'issue de l'audition « pour suite à donner » à l'enquête de la Cour des comptes.

Par ailleurs, il a suggéré que les dégrèvements de taxe d'habitation soient, à l'avenir, rattachés à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », et les dégrèvements et crédits d'impôts afférents à la taxe professionnelle à la mission « Développement et régulation économiques ».

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, les trois amendements proposés par la rapporteure spéciale, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » ainsi modifiés.

Contrôle de l'application des lois  - Communication

La commission a enfin entendu une communication sur le contrôle de l'application des lois.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que chaque année le Sénat publiait un rapport sur le contrôle de l'application des lois et que celui-ci connaissait un fort retentissement médiatique.

Il a également indiqué que les commissions permanentes étaient chargées d'établir un bilan de la parution des textes règlementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement dont elles avaient été saisies au fond. Ce bilan faisait l'objet d'une communication dans chaque commission.

Sans entrer dans le détail de chacune des mesures attendues, qui figuraient par ailleurs dans une note disponible auprès du secrétariat de la commission, il a présenté ses principales observations.

Il a en premier lieu relevé, statistiquement, une nouvelle augmentation, en volume, du « stock global » des textes en attente (84 au lieu de 76 en 2006).

Il a attribué cette augmentation à l'effet conjugué d'un stock ancien qui n'était toujours pas résorbé et d'une forte demande de textes d'encadrement règlementaire pour les dispositions résultant des lois votées au cours de la précédente session.

Le constat est particulièrement vérifié pour la loi de finances rectificative pour 2006, qui nécessitait le recours à 42 textes règlementaires. A ce jour, il a noté que seulement 14 de ces textes avaient été publiés, laissant en attente un reliquat de 28 unités représentant à lui seul le tiers de l'ensemble des textes attendus.

En second lieu, revenant sur l'ensemble des mesures qui restaient en souffrance suite au précédent contrôle, M. Jean Arthuis, président, a mis en évidence « l'inclinaison » du gouvernement à publier prioritairement les textes règlementaires nécessaires à la mise en oeuvre effective des mesures dont il était à l'origine. Il a précisé que sur les 164 textes attendus à la fin du mois de septembre 2006, 92 étaient d'origine gouvernementale et 72 issus d'amendements parlementaires (56 % contre 44 %). Il a ensuite indiqué que sur la période faisant l'objet du présent contrôle, 80 textes avaient été publiés ou étaient devenus sans objet. Sur ce total, 57 visaient des mesures issues du projet initial, contre seulement 23 pour celles introduites par le Parlement (14 pour l'Assemblée nationale et 9 pour le Sénat). Il a relevé une proportion de 70 % - 30 % en faveur du gouvernement. Ce rapprochement l'a conduit à recommander une attention particulière au suivi des mesures issues de la volonté parlementaire.

Troisièmement, M. Jean Arthuis, président, a relevé que sur les 76 textes publiés, 14 l'avaient été durant la période courant du 30 octobre au 31 décembre 2006, soit sur deux mois. Ils représentaient près de 20 % des publications de l'année. Il en a conclu qu'il s'agissait, sans doute d'une « heureuse coïncidence », certainement pas totalement déconnectée de la publication du rapport sénatorial sur l'application des lois, ce qui justifiait un suivi attentif de la part des commissions.

Il a ensuite souligné, s'agissant des lois les plus anciennes promulguées avant le 1er octobre 2006, que la progression de leur taux global d'application n'était que de 2 points, pour s'établir désormais à 91 %, contre 89 % en 2006. La progression n'étant que d'un point pour les lois de la dernière session (47 % et 46 % en 2006).

Au cours de la période, trois lois sont devenues entièrement applicables. Il s'agit de la loi de finances rectificative pour 2003, de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers et de la loi relative aux offres publiques d'acquisition.

Enfin, concernant les opérations de suivi de l'application des lois, M. Jean Arthuis, président, a déploré que l'envoi au Parlement de rapports particuliers d'application des principales lois (également en ligne sur le site Légifrance), qui avait été initié l'année dernière, n'ait pas été maintenu. Malgré les différences qui pouvaient apparaître lors d'une comparaison entre la liste des textes attendus par le Parlement et celle du gouvernement, pour les textes dont il prévoyait une publication, cet outil était d'une très grande utilité. Il a donc souhaité que son rétablissement soit envisagé

La commission a alors donné acte, à l'unanimité, à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

Assurances - Recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

Enfin, la commission a décidé de se saisir pour avis de la proposition de loi n° 40 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés, et a désigné comme rapporteur pour avis M. Philippe Marini.

Jeudi 25 octobre 2007

- Présidence de M. François Trucy, secrétaire, de M. Jean Arthuis, président, et de M. Yann Gaillard, vice-président.

Contrôle budgétaire - Sports- Etat-consortium Stade de France - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Michel Sergent, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », sur la convention Etat-consortium Stade de France.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a tout d'abord précisé que la convention signée entre l'Etat et le Stade de France, le 29 avril 1995, comportait un système de pénalité pour absence de club résident qui conduit, chaque année, à l'inscription d'une charge de plusieurs millions d'euros supportée par le programme « Sport » de la mission qu'il rapporte. Il a rappelé que, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, le président Jean Arthuis avait proposé un amendement de suppression de ces crédits afin d'obtenir des explications de M. Jean-François Lamour, alors ministre des sports, de la jeunesse et de la vie associative. C'est dans ce cadre qu'il a situé ses travaux de contrôle budgétaire, soulignant la nécessité d'une information plus complète de la commission.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite rappelé que le Stade de France avait été construit pour accueillir la Coupe du monde de football de 1998. Il a observé que, la France ayant été désignée par la Fédération internationale de football association (FIFA) pays organisateur de cet événement le 1er juillet 1992 à Zürich, les pouvoirs publics avaient disposé de 6 ans pour édifier cet ouvrage.

Il a cependant regretté le retard alors pris par l'Etat pour arrêter sa décision, en particulier le choix du site, réflexion pourtant engagée dès 1988. Il a ainsi indiqué que le choix définitif du site de Saint-Denis avait été effectué en septembre 1993 et confirmé par la loi n° 93-1435 du 31 décembre 1993 relative à la réalisation d'un grand stade à Saint-Denis en vue de la Coupe du monde de football de 1998.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a remarqué qu'au moment de la promulgation de la loi précitée, il ne restait que 4 ans pour construire un stade opérationnel. Puis il a déclaré qu'au terme d'un appel d'offres unique portant à la fois sur la construction du stade et sur la concession de son exploitation, un consortium réunissant SGE, Bouygues et Dumez (aujourd'hui Bouygues et Vinci) avait été désigné le 5 octobre 1994.

Il a regretté que, contraint par l'urgence, le gouvernement ait alors abordé les négociations relatives au contrat de concession en « position de faiblesse ». Il a souligné que ce contrat, d'une durée de 30 ans, avait finalement été signé le 29 avril 1995, entre les deux tours de l'élection présidentielle et 3 ans avant la Coupe du monde.

Puis M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a évoqué l'article 39 de ce contrat, définissant l'équilibre financier de la concession, aux termes duquel l'Etat garantit au consortium la tenue, en moyenne chaque année, de 9 « manifestations réservées » par les fédérations françaises de football et de rugby, les accords initiaux conclus avec lesdites fédérations étant joints au contrat.

En outre, il ressortait des stipulations de cet article le versement par l'Etat d'une pénalité au consortium si le renouvellement des contrats signés avec les fédérations de football et de rugby était moins profitable au consortium que le contrat initial ou en l'absence de club de football résident. Il a constaté qu'aucun club de football n'ayant jamais élu domicile au Stade de France, cette dernière clause s'était traduite par l'inscription d'une provision pour financer cette pénalité dans chacune des lois de finances depuis la mise en service du stade. En contrepartie, l'Etat percevait une redevance du consortium d'un montant de 50 % de surcroît de bénéfice qu'il réalisait par rapport aux prévisions financières annexées au contrat.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite observé que le coût de la pénalité prévue à l'article 39 du contrat de concession pour absence de club résident avait très vite augmenté, passant de 3,9 millions d'euros en 1998 à 15 millions d'euros en 2000.

Face à cette situation, et en l'absence de toute perspective d'installation d'un club de football au Stade de France, M. Laurent Fabius, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et Mme Marie-George Buffet, alors ministre de la jeunesse et des sports, avaient chargé, le 24 novembre 2000, M. Claude Villain, inspecteur général des finances, d'engager des discussions avec le consortium Stade de France en vue de trouver « un accord durable et équilibré » dans le cadre d'une évaluation globale de la concession.

Mais il a précisé que les conclusions de cette mission, remises en juillet 2001, ne recommandaient pas une résiliation du contrat et avaient abouti, en mai 2003, à un protocole d'accord sur une révision de portée purement technique.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, s'est ensuite félicité de ce que le fort développement des activités du Stade de France depuis le début des années 2000, notamment du fait de l'organisation d'événements extra-sportifs, ait permis, conformément aux stipulations de l'article 39 du contrat de concession, la perception par l'Etat d'une redevance égale à la moitié des bénéfices supplémentaires ainsi dégagés, et donc la diminution du montant net de sa pénalité.

Il a ainsi expliqué qu'après une stabilisation entre 7 et 8 millions d'euros, de 2001 à 2006, l'indemnité versée par l'Etat avait été réduite à 2,1 millions d'euros en 2007, montant dont resterait proche l'indemnité de l'année 2008 selon les dirigeants du consortium qu'il avait auditionnés. A cet égard, il a relevé que le montant inscrit à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2008 s'élevait à 6,6 millions d'euros, ce qui lui semblait excessif.

En conclusion, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a déclaré partager les conclusions de la mission menée par M. Claude Villain : une dénonciation du contrat de concession par l'Etat serait coûteuse et ne garantirait pas l'obtention de conditions beaucoup plus favorables auprès d'un autre concessionnaire.

Tout en se félicitant une nouvelle fois de la tendance à la baisse de l'indemnité nette versée au consortium, il a souligné que cette ligne budgétaire pourrait de nouveau « déraper » à moyen terme :

- d'une part, en raison de l'apparition prochaine d'autres « grands stades » français dans des villes comme Lyon ou Lille, susceptibles de concurrencer le Stade de France ;

- d'autre part, si, à l'expiration des accords actuels avec les fédérations de football et de rugby, en 2013, de nouveaux contrats, moins favorables financièrement au consortium, étaient conclus, ce que stipule l'article 39 du contrat de concession.

Un débat s'est ensuite instauré.

En réponse à M. François Trucy, président, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a confirmé que, pressé par le temps et lié par son engagement, auprès de la FIFA, de disposer d'un « grand stade » pour la Coupe du monde de football de 1998, l'Etat avait négocié le contrat de concession en « position de faiblesse ».

Puis, répondant à M. François Trucy, président, il a déclaré qu'à ce jour, il semblait que le renouvellement du contrat liant le consortium Stade de France à la Fédération française de football ne devrait pas soulever de grande difficulté, la situation paraissant toutefois plus complexe s'agissant de la Fédération française de rugby.

A M. Michel Moreigne, qui s'inquiétait de la charge due au titre de l'entretien du Stade de France, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a répondu que celle-ci incombait au concessionnaire, qui doit rendre à l'Etat un ouvrage en parfait état de marche au terme du contrat, en 2025. En outre, il a précisé que, d'après les éléments communiqués par les responsables du consortium, la plupart des grands équipements du stade devraient être renouvelés dans les 2 ou 3 prochaines années.

Enfin, après une demande de précision de M. Marc Massion, M. André Ferrand a souhaité savoir si le consortium Stade de France communiquait de façon adéquate sur certaines des activités annexes qu'il pouvait organiser, comme les congrès ou séminaires, voire les événements familiaux. En réponse, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que ce type de communication devait, par nature, s'effectuer auprès d'un public ciblé.

A l'unanimité, la commission a donné acte au rapporteur spécial de sa communication.

PJLF pour 2008 - Mission « Sport, jeunesse et vie associative » - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné le rapport spécial de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a tout d'abord félicité le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, qui, comme l'année dernière, a répondu avant la date limite du 10 octobre 2007 à l'intégralité de son questionnaire budgétaire.

Il s'est, en revanche, déclaré plus circonspect s'agissant des crédits de la mission figurant dans le projet de loi de finances pour 2008. Il a expliqué que ceux-ci étaient en baisse à périmètre constant. De surcroît, ces baisses ne concernaient pas les dépenses de structure mais les crédits d'intervention de la mission et ce, pour des raisons peu satisfaisantes qu'il s'est proposé de détailler.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué qu'à périmètre constant, la baisse des crédits du programme « Sport » s'élevait à 24,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 17 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit respectivement - 1,6 % et - 7,6 % par rapport à 2007. Cette baisse devait être « compensée » par l'augmentation parallèle des moyens du Centre national de développement du sport (CNDS), dont le budget devrait passer de 236 millions d'euros à 266 millions d'euros en 2008. Il a d'ailleurs souligné que les présentations du gouvernement consolidaient systématiquement les crédits du programme et du CNDS.

Il a néanmoins observé :

- d'une part, que le budget du CNDS dépendait de l'évolution des recettes de la Française des Jeux et du niveau des droits télévisés des événements sportifs. Or, il s'agissait de deux recettes à l'évolution incertaine en raison de la prochaine ouverture à la concurrence du secteur des jeux et de la renégociation des droits télévisuels du championnat de France de football ;

- d'autre part, que le CNDS ne pouvait pas toujours se substituer au budget de l'Etat. De ce fait, certains acteurs du monde sportif risquaient de faire face à des difficultés financières.

Puis M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a exprimé sa crainte que la baisse des aides aux acteurs « de terrain » du monde sportif ne résultent de la nécessité de financer deux dépenses plus élevées que ce que l'Etat avait initialement envisagé : la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) et le remboursement à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) de l'exonération des « droits à l'image collectifs » des sportifs professionnels.

S'agissant de l'INSEP, il a rappelé que les AE affectées à la partie « Nord » (équipements extra-sportifs), qui fait l'objet d'un partenariat public-privé, étaient passées de 60 millions d'euros à 88 millions d'euros, soit une hausse de 50 %. Il a ajouté que, pour la partie « Sud » du site (équipements sportifs), qui relève uniquement de l'Etat, les AE correspondantes ont été réévaluées de 13,8 millions d'euros par rapport à un engagement de départ de 55,2 millions d'euros. Il a estimé nécessaire que le coût de la rénovation de l'INSEP, par ailleurs nécessaire, soit enfin maîtrisé.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que l'exonération des droits à l'image collectifs des sportifs professionnels faisait actuellement l'objet d'un contrôle budgétaire de sa part. Sans anticiper sur son résultat, et après avoir indiqué l'attachement du monde du sport professionnel à ce dispositif, il a observé que son coût paraissait dériver. Il a ainsi relevé qu'après l'inscription de 15 millions d'euros à ce titre dans la loi de finances pour 2007, somme qui devrait, en fait, se révéler proche de 30 millions d'euros en exécution, l'inscription dans le projet de loi de finances pour 2008 s'élevait à 32 millions d'euros Il a, de plus, souligné que, les clubs sportifs étant, en pratique, ordonnateurs de cette dépense publique non plafonnée, celle-ci n'était pas contrôlable par l'Etat.

Faisant suite à sa communication sur le Stade de France, il a enfin proposé à la commission de tirer les conséquences de la différence entre les crédits inscrits dans le projet de loi de finances au titre de l'indemnité due au consortium Stade de France, soit 6,6 millions d'euros, et le coût réel de ladite indemnité, soit environ 2 millions d'euros, en adoptant un amendement transférant 3 millions d'euros du programme « Sport » au programme « Jeunesse et vie associative ». Il a noté que cette estimation prudente laisserait une certaine marge de manoeuvre au gestionnaire du programme « Sport », tout en profitant au programme « Jeunesse et vie associative ».

A cet égard, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que ce dernier programme subissait, lui aussi, une baisse de ses crédits, non compensée, elle, par le CNDS. Il a mis en exergue, en particulier, la diminution de 4 millions d'euros de ses CP, soit 2,9 %, relevant que, comme pour le programme « Sport », ce n'était pas les coûts de structure qui étaient touchés, mais les crédits d'intervention.

Il a particulièrement regretté les baisses concernant :

- au sein de l'action n° 3, les associations nationales agréées, dont les subventions directes diminueraient de 1,8 million d'euros (- 14,4 %), et les crédits à la disposition des services déconcentrés pour le soutien aux politiques locales de jeunesse dans le cadre des actions partenariales locales, dont les crédits seraient réduits de 0,8 million d'euros (- 23,8 %) ,

- au sein de l'action n° 2, le dispositif « Envie d'agir ! », destiné à soutenir les jeunes, notamment des quartiers en difficulté, à accomplir un projet, souvent à caractère professionnel, dont les crédits baisseraient de 0,4 million d'euros (- 5,4 %).

En conséquence, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a proposé d'affecter les 3 millions d'euros issus du programme « Sport » du fait des bons résultats commerciaux du Stade de France à l'action n° 3 du programme « Jeunesse et vie associative » à hauteur de 2,6 millions d'euros et à l'action n° 2 de ce même programme, à raison de 0,4 million d'euros.

Enfin, il a évoqué le programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », qui regroupe 442,6 millions d'euros de CP, soit environ 57 % des CP de la mission, ainsi que la totalité de ses emplois, soit, pour 2008, 7.044 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Il a regretté que, du fait de la taille de ce programme, les gestionnaires des deux autres programmes ne disposent pas de l'ensemble des moyens nécessaires à l'accomplissement de leurs objectifs.

S'intéressant à l'évolution des crédits de personnel (titre 2) du programme, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné le caractère paradoxal de leur augmentation (+ 2,3 % par rapport à 2007), alors même que le plafond d'emplois diminuait de 248 ETPT, souhaitant obtenir des explications à ce sujet. Il s'est, d'autre, part, interrogé quant à l'opportunité de créer, dans un tel contexte, 5 nouveaux postes d'inspecteurs généraux de la jeunesse et des sports.

Ayant ensuite relevé l'augmentation très notable des dépenses d'immobilier, passées de 12,6 millions d'euros à 27 millions d'euros, il a indiqué qu'elle provenait d'une estimation plus complète de ces coûts, espérant que, désormais, ce poste se stabiliserait.

Enfin, après avoir de nouveau fait part de sa circonspection, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a toutefois invité la commission à adopter les crédits de la mission, sous réserve de l'adoption de l'amendement précité, qui s'inscrivait dans le droit fil d'une initiative prise l'an dernier par le président Jean Arthuis.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. François Trucy a fait part de ses inquiétudes à propos de l'évolution, à moyen terme, des ressources de la Française des jeux, au vu des négociations actuelles avec la Commission européenne au sujet de la libéralisation du secteur des jeux de hasard. Il a, dès lors, estimé nécessaire que la France obtienne des nouveaux opérateurs qu'ils participent au financement du sport, comme de la filière hippique, ce que M. Jean Arthuis, président, a approuvé. En outre, après avoir, lui aussi, critiqué la création de 5 nouveaux postes d'inspecteurs généraux de la jeunesse et des sports, il s'est interrogé sur les moyens, pour le Sénat, de s'y opposer, notamment lors de la discussion sur les plafonds d'effectifs de l'Etat.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a déclaré que, si les explications du gouvernement sur cette question n'étaient pas satisfaisantes, il conviendrait, de surcroît, d'adopter un amendement diminuant les crédits du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » du montant correspondant à la rémunération de ces 5 emplois.

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, l'amendement présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi modifiés. M. Marc Massion a souligné que l'approbation, à ce stade, de son groupe en séance publique dépendrait des explications complémentaires que le rapporteur spécial obtiendrait du gouvernement.

PJLF pour 2008 - Mission « Immigration, asile et intégration » (et article 45 rattaché) - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. André Ferrand, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration » ainsi que sur l'article 45 rattaché.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Immigration, asile et intégration », créée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, constituait la traduction budgétaire du nouveau ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. Il a souligné que le montant de ses crédits apparaissait limité, 609 millions d'euros en crédits de paiement, pour ce qui constituait la première étape d'une intégration des administrations publiques concourant à la politique de l'immigration du gouvernement.

Il a précisé que deux programmes figuraient au sein de la mission :

- le programme 303 « Immigration et asile », regroupant, pour 414 millions d'euros, les crédits relatifs aux centres de rétention administrative, aux reconduites à la frontière, à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile et au traitement de leur demande par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Commission de recours des réfugiés (CRR). Ce programme inclut également les fonctions « support » de la future administration centrale du nouveau ministère ;

- le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » finançant, à hauteur de 195 millions d'euros, l'accueil des étrangers par la voie du contrat d'accueil et d'intégration mis en oeuvre par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), et l'intégration par le biais d'associations financées par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué que la nouvelle mission présentait trois caractéristiques, faisant remarquer que :

- 50 % de la dépense (300 millions d'euros) était liée au traitement de la demande d'asile, et en particulier à l'hébergement des demandeurs, les délais d'examen de la demande ayant un impact direct sur les frais d'hébergement des demandeurs d'asile, notamment en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ;

- un tiers des crédits de la mission étaient mis en oeuvre par des opérateurs de l'Etat : OFPRA, ANAEM et ACSé, ce qui impliquait de définir les modalités de la tutelle du nouveau ministère sur ces organismes ;

- la mission regroupait seulement 609 emplois, soit uniquement les effectifs d'une administration d'état-major, les services déconcentrés - préfectures, consulats, service de la main-d'oeuvre étrangère des directions départementales du travail - ne figurant pas au sein de la présente mission.

Il a observé que l'administration centrale du ministère était confrontée au défi d'être à la fois une administration destinée à produire des textes et des règlements, et un outil de pilotage de services aux actions très fortement hétérogènes, dans l'objectif de renforcer une performance encore perfectible.

Puis, en premier lieu, il a souligné que la mise en cohérence des administrations chargées de l'immigration et de l'intégration était une nécessité, comme l'avait indiqué dès novembre 2004 la Cour des comptes dans un rapport dont il a rappelé les termes : « dans un domaine sensible, l'absence de pilotage n'a pas été étrangère à l'incapacité à définir une politique claire de l'immigration, et elle a favorisé le cloisonnement des politiques ministérielles et l'autonomisation des divers établissements et institutions chargés des différents dossiers, sans que les moyens de leur cohérence soient toujours réunis ». Il a indiqué que le rôle, et la difficulté, du nouveau ministère était d'agréger des administrations aux cultures de travail éparses et aux traditions parfois antagonistes. Il s'agissait dès lors de décloisonner les administrations, les systèmes informatiques et les méthodes de travail.

En deuxième lieu, il a noté que le nouveau ministère de l'immigration devait être un ministère symbole de la réforme administrative. Il a cité l'exemple de l'immigration économique, et de l'attractivité du territoire auprès des étudiants et des personnes les plus qualifiées. Il a tout d'abord regretté l'absence d'objectif, et d'indicateur, sur ce sujet, dans le projet annuel de performances, alors que ceci était au coeur de la lettre de mission adressée par le Président de la République à M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, rappelant l'objectif de porter le taux d'immigration économique à 50 % des flux migratoires. Par ailleurs, il a précisé qu'il fallait définir avec précision la « population cible » : 60 métiers avaient déjà été ouverts à l'immigration économique, et 152 le seraient prochainement. Il a rappelé que des accords avaient été passés avec le Sénégal en septembre 2006, avec le Gabon en juillet 2007, et récemment avec les Philippines. D'autres accords étaient prévus fin 2007 avec le Bénin et le Congo-Brazzaville.

Par conséquent, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué qu'il serait nécessaire de produire une administration de l'immigration économique cohérente et efficace. Dans cet esprit, il a suggéré de créer des indicateurs de simplification administrative ainsi qu'un indicateur qualitatif sur l'accueil dans les services des visas et des préfectures, sur la base d'enquêtes. Il a rappelé que les personnes qualifiées viendraient d'autant plus volontiers en France que le service public d'accueil des étrangers y serait de qualité.

En troisième lieu, au sujet de l'intégration, autre pilier essentiel de la politique de l'immigration, il a précisé que l'ensemble des actions étaient déléguées à l'ACSé, pour un peu plus de 100 millions d'euros, sans aucun objectif ou indicateur de performances et que plus de 4.800 associations étaient financées par ce biais.

Il a précisé qu'il y avait un besoin d'évaluation des actions entreprises, l'ACSé en étant consciente puisqu'elle avait lancé des audits sur les principales associations financées. Il a rappelé que ces audits ont montré, selon le rapport d'activité de l'agence, l'essoufflement de la vie associative de certaines grandes associations. Il a également relevé que plusieurs opérateurs éprouvaient de la difficulté à orienter leurs actions sur leur coeur de métier : la lutte contre les discriminations, notant qu'il y avait donc, dans ce domaine, un besoin « d'activation » de la dépense pour la rendre globalement plus efficace.

Enfin, en quatrième lieu, il a souligné la nécessité de renforcer la tutelle financière sur les opérateurs de la mission et d'en moderniser la gestion. Il a jugé qu'il en était ainsi de la commission de recours des réfugiés, bientôt transformée en Cour nationale du droit d'asile, dont les délais d'examen des recours étaient trop longs. Une réduction du nombre de formations de jugement et une professionnalisation progressive des présidents de ces formations apparaissaient incontournables.

S'agissant de l'ANAEM et de l'ACSé, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a mis en exergue :

- la question de la répartition des tâches entre l'ANAEM et l'ACSé, notamment en ce qui concerne la formation linguistique. En théorie, il a montré que la répartition des tâches était claire : à l'ANAEM le contrat d'accueil et d'intégration, et donc l'accueil et les formations aux primo-arrivants ; à l'ACSé l'intégration, c'est-à-dire la formation linguistique des personnes présentes sur le sol français depuis plus d'un an. En pratique, il a observé que cette distinction était peu opérante, puisque les personnes concernées étaient en définitive les mêmes, et que les opérateurs, qui gagneraient d'ailleurs à être professionnalisés, étaient en grande partie identiques ;

- la question des objectifs de chaque agence, celles-ci se caractérisant par l'empilement au fil des ans de compétences parfois très hétérogènes et éclatées, sans « revue générale des politiques publiques » ;

- la question de la performance de la gestion, conformément aux prescriptions de la LOLF.

Sur ce point, il a fait valoir la nécessité pour la tutelle de ces opérateurs d'introduire une comptabilité d'engagement et une comptabilité analytique, et de fixer les fonds de roulement et les plafonds d'emploi au niveau strictement nécessaire à l'exercice des missions. S'agissant de l'ANAEM, qui ne disposait ainsi pas de comptabilité d'engagement, il a considéré qu'il y avait là une anomalie qui devait être corrigée au plus vite. Elle empêchait, en effet, de savoir avec certitude si les ressources budgétaires de l'ANAEM étaient conformes à ses besoins. En outre, il a précisé que l'agence disposait au 30 septembre 2007 d'un fonds de roulement de 62 millions d'euros, à comparer avec le montant du budget de l'ANAEM, qui s'établissait en 2007, à titre prévisionnel, à 134 millions d'euros.

Dans ces conditions, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a présenté l'article 45 rattaché qui portait la taxe sur les attestations d'accueil, affectée à l'ANAEM, de 30 à 45 euros, en s'interrogeant sur :

- la pertinence du mode de financement de l'Agence par l'empilement de six « petites » taxes affectées ;

- les besoins financiers réels de l'organisme ;

- la perception, à plusieurs reprises, sur les personnes étrangères, de droits de timbre qui n'étaient plus tout à fait de l'ordre du symbolique (frais des centres des études en France pour les étudiants, de l'ordre de 80 à 100 euros selon les pays, frais de visas de 60 euros, taxe sur le titre de séjour), appelant par conséquent à une rationalisation.

A l'issue de cet exposé, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a néanmoins proposé d'adopter l'article 45 sans modification. Il a présenté trois amendements sur la mission :

- le premier amendement vise à donner au Parlement une vision complète et exhaustive des crédits alloués à la politique de l'immigration et de l'intégration dans un document de politique transversale ;

- le deuxième amendement tend à permettre à la tutelle sur l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) de définir un fonds de roulement au niveau strictement nécessaire à l'exercice des missions de l'opérateur ;

- le troisième amendement vise à permettre à la tutelle sur l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) de définir un plafond d'emplois au niveau strictement nécessaire à l'exercice de ses missions.

A l'issue de cette présentation, M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de ce que le rapporteur spécial, récemment désigné dans ses fonctions, ait entamé un travail aussi approfondi sur une mission nouvellement créée. S'agissant des trois amendements présentés, il a souligné que les préfectures devaient recruter elles-mêmes leurs collaborateurs, et que les agences ne devaient pas être un moyen pour les administrations de se soustraire aux objectifs de réduction des effectifs publics. Il a soutenu les efforts du rapporteur spécial pour diminuer les trésoreries dormantes de certains organismes.

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, les trois amendements présentés par M. André Ferrand, rapporteur spécial, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter ainsi modifiés les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », ainsi que, sans modification, l'article 45 qui lui était rattaché.

Prélèvements obligatoires - Communication

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est félicité de ce que le débat sur les prélèvements obligatoires permette de mettre cette notion en perspective et de procéder à un examen général des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale avant l'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

Après avoir rappelé que le taux de prélèvements obligatoires était passé de 30,6 % du PIB en 1960 à 44,2 % du PIB en 2006, il a remarqué que cette évolution s'était traduite par une forte augmentation dans la première moitié des années 1980, puis, depuis le début des années 2000, par une croissance plus faible que la tendance de long terme. Il a fait observer que les allégements de prélèvements obligatoires avaient été contenus sous la précédente législature et que leur augmentation de ces prélèvements en proportion du PIB sur la même période était due au dynamisme spontané des recettes.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite relevé que la répartition des prélèvements obligatoires avait changé, la quasi-totalité de leur augmentation provenant de celle des prélèvements sociaux. Il a précisé que cette augmentation s'était faite presque exclusivement par le recours à l'impôt affecté, évolution traduisant la fiscalisation progressive du financement de la protection sociale.

Puis il a indiqué que la France se situait au quatrième rang des pays de l'OCDE pour le taux de prélèvements obligatoires, les seuls grands pays ayant un taux supérieur à celui de la France étant la Suède, le Danemark et la Belgique. Il a, par ailleurs, relevé que les évolutions des taux de prélèvements des différents pays étaient extrêmement disparates.

M. Aymeri de Montesquiou a considéré que les comparaisons étaient pertinentes entre pays similaires, tels que la France et l'Allemagne. Il s'est également interrogé sur l'opportunité de corréler le taux de prélèvements obligatoires de chaque pays à son niveau d'endettement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir brièvement décrit les liens existants entre l'évolution du taux de prélèvements obligatoires et les différents scénarios de retour à l'équilibre des comptes publics, a abordé la question de la TVA sociale. Il est revenu sur les contributions récentes au débat apportées par le rapport de M. Eric Besson, secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre, chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques, et de l'inspection générale des finances, pour considérer que les analyses qu'elles développaient étaient globalement favorables à une TVA sociale recentrée sur les bas salaires.

Il a jugé que ces contributions posaient clairement les termes du débat en dessinant deux conceptions de la TVA sociale : concentrée sur les bas salaires pour créer de l'emploi, ou visant au renforcement de la compétitivité de l'économie, par une forme de dévaluation compétitive. Sur cette question, il a enfin évoqué les travaux de M. Jérôme Chartier, député, pour souligner qu'ils synthétisaient des approches très diverses.

Il par ailleurs jugé que des travaux devaient être menés sur l'évolution des prix à la consommation, des comportements de consommation et de leurs conséquences sur le solde extérieur. En particulier, il a estimé que l'usage d'outils économétriques anciens pour évaluer ces phénomènes n'avait guère de sens, dans le contexte d'une économie désormais mondialisée, caractérisée par la baisse des prix des produits manufacturés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite abordé le thème de l'écofiscalité. Il a en premier lieu rappelé que cette fiscalité se composait en réalité essentiellement, en France, d'impôts de rendement et de taxes diverses, ainsi que de redevances ayant pour objet de financer le fonctionnement de services publics via la rémunération d'une prestation. Il a observé que la seule réelle écotaxe française, ayant vocation à orienter les comportements des agents économiques, était la taxe générale sur les activités polluantes.

Puis il a fait valoir que la part de la fiscalité écologique dans l'ensemble des recettes fiscales françaises était revenue de 6,2 % à 4,9 % entre 1999 et 2004. La France est le pays d'Europe où la part de la fiscalité environnementale est la plus réduite, à la fois en proportion du PIB et au sein de l'ensemble des recettes fiscales. Il a expliqué ces phénomènes par le ralentissement de la croissance des recettes tirées de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), lié à la diésélisation du parc automobile français et au différentiel de taxation entre gazole et essence, par la suppression de la vignette automobile en 2000 pour les véhicules des particuliers et par l'absence d'actualisation des taux nominaux d'imposition.

Indiquant que l'écofiscalité avait vocation à orienter les comportements des agents économiques, il a souligné le paradoxe selon lequel cette fiscalité avait, en dernier ressort, vocation à détruire son assiette et ne pouvait, en conséquence, constituer une variable d'ajustement budgétaire. Il y a vu, reprenant une formule proposée par M. Jean-Jacques Jégou, une forme de « fiscalité biodégradable ».

Mme Marie-France Beaufils a rappelé que certaines écotaxes ne visaient pas principalement la modification des comportements, mais la rémunération d'un service rendu, citant à l'appui de son propos les prélèvements opérés en matière d'ordures ménagères.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a soumis à l'appréciation de la commission dix « principes » ayant vocation à guider le développement d'une écofiscalité. Posant comme préalable la nécessaire compatibilité de cette fiscalité avec la compétitivité économique, il a jugé indispensable de déployer de nouvelles écotaxes à pression fiscale constante, de combiner de façon équilibrée écotaxes de rendement et écotaxes d'incitation, ainsi que de substituer des impôts environnementaux à des prélèvements plus dommageables à la croissance et l'emploi. Il a également recommandé l'affectation du produit de la fiscalité écologique au budget général de l'Etat et souligné qu'il conviendrait d'imposer aux produits importés le même tarif environnemental qu'aux produits nationaux.

Il a, dans un second temps, estimé que l'écofiscalité devait poursuivre une finalité plus incitative que punitive, et suggéré de promouvoir les mécanismes de contributions volontaires assorties d'une taxe « sanction », à l'instar des mécanismes existant dans le domaine de la distribution d'imprimés. Il a également jugé acceptable l'encouragement des comportements écologiquement vertueux par un nombre limité de dépenses fiscales régulièrement évaluées et d'application limitée dans le temps. Il s'est enfin prononcé en faveur d'une introduction progressive des nouvelles écotaxes, afin de laisser aux agents économiques le temps d'ajuster leurs pratiques, et de l'introduction de mécanismes d'accompagnement pour les secteurs économiques exposés et les ménages modestes.

M. Jean Arthuis, président, a souligné l'importance de raisonner à l'échelon européen en matière d'écofiscalité, et s'est interrogé sur les motifs qui conduisaient actuellement à exonérer de taxation les carburants utilisés par les navires et les avions.

M. Michel Charasse a considéré que la recherche de recettes liées à l'écologie devait commencer par l'application de contraventions aux individus irrespectueux de l'environnement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite fait état de la prolifération des « niches fiscales ». Il a noté que 48 nouvelles niches avaient fait leur apparition en 2006, contre 38 en 2005. Il a regretté l'absence d'évaluation sérieuse du coût et de l'impact de ces dépenses fiscales. Il a ainsi relevé que le coût réel du « bouclier fiscal » était très inférieur aux évaluations initiales et a estimé qu'il pourrait en être de même s'agissant du coût de la défiscalisation des heures supplémentaires, compte tenu de la complexité de ce dispositif. Il a, par ailleurs, observé que de nombreuses dépenses fiscales ne faisaient pas l'objet d'une évaluation chiffrée lors de la présentation du projet de loi de finances, ce qui était anormal.

M. Jean Arthuis, président, ayant relevé la très grande complexité du dispositif d'exonération d'impôt sur le revenu et de charges sociales des rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires, a approuvé l'analyse du rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite énoncé quatre principes qui devraient guider l'analyse de la commission en la matière, à savoir :

1) progresser dans l'évaluation des niches fiscales ;

2) inclure les dépenses fiscales dans la norme de dépense ;

3) renforcer la fongibilité entre dispositifs de dépense budgétaire et de dépense fiscale ;

4) rendre temporaires, et donc incitatifs, tous les dispositifs de dépense fiscale.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que l'utilité de chaque dépense fiscale devrait faire l'objet d'un débat lors de l'examen des crédits des différentes missions. En effet, le montant des dépenses fiscales est parfois supérieur à celui des crédits budgétaires. Il a, par ailleurs, indiqué que ces principes de bonne gouvernance devraient également s'appliquer aux « niches sociales », qui représentaient un enjeu de 35,5 milliards d'euros pour le régime général de la sécurité sociale, selon les estimations de la Cour des comptes.

Il a ensuite fait le point sur les dispositifs de lutte contre la fraude, rappelant que le montant global des irrégularités et de la fraude serait compris entre 29 et 40 milliards d'euros, selon les estimations du Conseil des prélèvements obligatoires. Il a jugé nécessaire de prendre des mesures visant à assurer un recouvrement plus efficace des créances de contrôle fiscal, recouvrées seulement à hauteur de 40 %. Il s'est interrogé sur l'opportunité de « moins redresser pour mieux recouvrer ». Il a estimé qu'il fallait, d'une part, mieux distinguer les irrégularités de la fraude afin de développer des instruments propres à chaque phénomène et, d'autre part, simplifier les procédures fiscales et sociales.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que tous les dispositifs de niches constituaient une incitation à la fraude. Il a remercié le rapporteur général pour les orientations qu'il avait dessinées, estimant qu'elles permettaient à la commission de se doter d'un corps de doctrine en la matière.

M. Michel Charasse a fait part de la volonté exprimée par le président de la République de mettre en place une délégation nationale à la lutte contre la fraude et a jugé que cette initiative devait être soutenue.

M. Alain Lambert a remercié le rapporteur général pour la qualité de son intervention, puis a noté que le taux de prélèvements obligatoires présentait, en tant qu'indicateur, certaines faiblesses. Il a précisé que les prélèvements obligatoires étaient liés à la conjoncture et que le taux de ces prélèvements ne pouvait donc pas être piloté comme un solde budgétaire. Il a estimé que d'autres notions devaient être explorées, comme celle de recettes publiques, sur laquelle le rapporteur général avait déjà travaillé.

Il a ensuite observé que la fiscalité écologique était effectivement « biodégradable » et a souligné l'importance de ce point, alors que certaines collectivités territoriales souhaiteraient s'en voir attribuer une fraction, tout en recherchant des recettes stables et dynamiques, ce qui lui a semblé contradictoire.

Enfin, afin d'en faciliter la compréhension, il a souhaité que les sommes en jeu soient exprimées en euros plutôt qu'en points de PIB.

Mme Nicole Bricq a jugé que l'appellation de « fiscalité écologique » était préférable à celle de « fiscalité verte ». Elle a rappelé que la protection de l'environnement pouvait passer par différents outils, comme l'édiction de normes ou la fiscalité. Elle a estimé que la fiscalité, plus souple que la norme, avait pour objectif essentiel d'internaliser les coûts. A cet égard, elle a contesté l'inclusion de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) au sein de la fiscalité écologique. Elle a ensuite insisté sur trois des principes proposés en ce domaine par le rapporteur général, visant à combiner de façon équilibrée écotaxes de rendement et écotaxes d'incitation, à substituer des impôts environnementaux à des prélèvements plus dommageables à la croissance et l'emploi, enfin, à prévoir des mécanismes d'accompagnement pour les secteurs économiques exposés et les ménages modestes.

Elle a fait valoir que l'impôt ne devait poursuivre qu'un seul objectif et qu'il ne fallait pas mélanger « fiscalité écologique » et politiques de solidarité, la théorie du double dividende ne lui semblant pas opérante, à la lumière des expériences passées. De même, elle a jugé impossible de combiner efficacement incitation et rendement.

Mme Marie-France Beaufils a relevé que le taux de prélèvements obligatoires était l'expression de choix politiques et sociaux et qu'il était donc difficile d'effectuer des comparaisons entre différents pays sans en tenir compte. Comme Mme Nicole Bricq, elle a jugé l'appellation « fiscalité écologique » préférable à celle de « fiscalité verte ». Elle a émis des réserves sur le périmètre de la fiscalité écologique, observant que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères avait été créée afin de rémunérer un service, et non pour être incitative.

Après avoir évoqué l'enquête sur la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts remise à la commission par la Cour des comptes, elle a indiqué que les mesures tendant à inciter à l'acquisition de véhicules GPL avaient essentiellement bénéficié aux personnes les plus aisées. Elle s'est interrogée sur l'efficacité de ces dispositifs et a souhaité pouvoir disposer, à l'avenir, d'outils permettant d'évaluer le caractère incitatif de ces mesures. Elle a observé que la mission « Remboursements et dégrèvements » ne permettait pas de porter un jugement sur l'efficacité des dépenses fiscales, les indicateurs de performance de cette mission ne portant pas sur cet aspect.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il se référerait dans son rapport écrit à la notion de recettes publiques. Il a observé que la notion de prélèvements obligatoires était à la fois usuelle et artificielle. Il a noté que l'analyse de ces données devait prendre en compte les modalités de financement et de structuration des services publics. S'agissant du cas des Etats-Unis, il a précisé que, si l'on prenait en compte les dépenses de protection sociale, leur taux de prélèvements obligatoires resterait inférieur de 5 à 10 points de PIB à celui de la France. Il a souligné le lien entre l'évolution des prélèvements obligatoires et la croissance. Puis il a mis en évidence la nécessité de faire preuve pour l'avenir d'une certaine prudence dans l'analyse de leur évolution et de leurs déterminants, en considérant qu'il convenait de bien mesurer l'impact des mesures exogènes, c'est-à-dire des modifications législatives concernant les prélèvements obligatoires.

Il a fait part de son accord avec les remarques de Mmes Nicole Bricq et Marie-France Beaufils, jugeant également préférable de parler de fiscalité écologique ou « d'écofiscalité ». Il a relevé avec intérêt les propos de Mme Nicole Bricq relatifs à l'objectif unique de la fiscalité et évoqué le risque de vouloir traiter, en même temps, des problèmes de nature différente par le biais de mesures fiscales. Il a enfin confirmé que l'écofiscalité devait bien être « biodégradable ».

La commission a ensuite donné acte, à l'unanimité, à M. Philippe  Marini, rapporteur général, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.