COMPTES RENDUS DE LA MISSION D'EVALUATION ET DE CONTROLE DE LA SECURITE SOCIALE

Mercredi 21 février 2007

- Présidence de M. Alain Vasselle, président -

Pensions de réversion - Audition de Mmes Janine Dujay-Blaret, vice-présidente, Christiane Journeau, responsable de la commission ressources des retraités, M. Benoît Jayez, responsable de la commission territoriale, et de Mme Marie Rozet, membre du Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA)

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la mission a procédé à l'audition de Mmes Janine Dujay-Blaret, vice-présidente, Christiane Journeau, responsable de la commission ressources des retraités, M. Benoît Jayez, responsable de la commission territoriale, et de Mme Marie Rozet, membre du Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA).

Au préalable, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a précisé que la Mecss souhaite plus particulièrement analyser la spécificité du veuvage, par rapport aux problématiques beaucoup plus larges des retraites et du vieillissement de la population. Puis, après avoir rappelé la difficile mise en oeuvre de la réforme des pensions de réversion intervenue en 2003-2004, il a invité les membres du Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA) à présenter cet organisme, et à faire valoir leurs observations et leurs propositions sur ces questions.

Mme Janine Dujay-Blaret, vice-présidente, a indiqué que le CNRPA comprend au total trente-deux membres rassemblant des représentants des institutions (notamment Assemblée nationale et Sénat), des associations, des syndicats et des personnes qualifiées.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souhaité savoir quelle appréciation le CNRPA porte sur la réforme des pensions de réversion et de l'assurance veuvage intervenue en 2003 et 2004.

Après avoir indiqué que le CNRPA n'entend pas sortir des limites de ses attributions et n'a donc pas participé au dialogue préalable entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux, M. Benoît Jayez a souligné les vives inquiétudes soulevées parmi la population des veuves et des veufs par les mesures réglementaires d'application publiées en août 2004. A cette occasion, le comité s'était unanimement prononcé contre la transformation du mécanisme des pensions de réversion en un système d'allocation différentielle, révisable et présentant in fine le caractère d'une aide sociale.

Mme Janine Dujay-Blaret s'est déclarée fermement attachée aux principes fondamentaux des pensions de réversion. Elle a estimé que, compte tenu de l'importance du développement récent du travail à temps partiel et de la fréquence des carrières incomplètes, les retraites de droits directs des femmes ne seront pas, à elles seules, avant longtemps suffisantes pour leur permettre de disposer d'un niveau de vie décent à l'âge de la retraite.

A ce titre, Mme Marie Rozet a fait valoir que, dans le secteur du commerce et de l'artisanat, les épouses ont pendant longtemps participé à l'activité professionnelle de leur mari, sans pour autant acquérir de droits propres. La possibilité qui leur est dorénavant offerte de constituer des droits propres risque de s'avérer un marché de dupes à cause du plafond de ressources, qui entraînera mécaniquement une diminution de leur pension de réversion. Il paraît nécessaire de revoir ces plafonds et notamment la règle de prise en compte des biens propres dans la limite de 3 % de leur valeur. Mme Marie Rozet s'est par ailleurs inquiétée de constater que certaines veuves, conjointes d'artisan, en soient désormais réduites à recourir aux Restaurants du coeur pendant les mois d'hiver.

Mme Christiane Journeau, responsable de la commission ressources des retraités, a considéré que la réversion constitue un droit qui est la contrepartie légitime des cotisations acquittées par les assurés sociaux pendant leur vie active.

M. Claude Domeizel, rapporteur, s'est demandé s'il convient d'aller vers une harmonisation, voire une unification pure et simple, des règles d'octroi des pensions de réversion. Il s'est également interrogé sur l'opportunité d'étendre le bénéfice de la réversion aux formes de vie en couple autres que le mariage, c'est-à-dire le pacte civil de solidarité (Pacs) et le concubinage.

Après avoir constaté la grande diversité des règles d'indemnisation du veuvage entre les grands régimes sociaux, Mme Janine Dujay-Blaret s'est inquiétée de l'instabilité juridique qui affecte les pensions de réversion : d'une part, du fait du risque de changement brutal des règles, d'autre part, parce que la pension de réversion est devenue aujourd'hui une allocation différentielle à caractère d'aide sociale révisable périodiquement.

M. Alain Vasselle, président, a souhaité savoir quel régime pourrait, le cas échéant, servir de modèle aux autres en matière de réversion.

M. Benoît Jayez, responsable de la commission territoriale, s'est prononcé en faveur d'une harmonisation sur la base du « mieux disant ».

Revenant sur la réforme de 2003-2004, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a précisé que le législateur avait alors supprimé les conditions d'âge et de non-remariage, sans pour autant aborder dans le détail la question des plafonds de ressources. S'il est exact que les décrets intervenus en cette matière ont suscité des incompréhensions, voire des inquiétudes, les disparités plus générales de niveau d'indemnisation entre les régimes sociaux sont tout aussi mal vécues par les Français.

Mme Christiane Journeau s'est prononcée en faveur de la réalisation d'études approfondies avant la mise en oeuvre d'un futur projet de réforme dans le sens d'une harmonisation, tout en rappelant que ces questions techniques ne relèvent pas des attributions du CNRPA et doivent faire l'objet d'une négociation préalable avec les partenaires sociaux.

M. Alain Vasselle, président, a précisé que la Mecss souhaite simplement connaître le sentiment des membres du CNRPA sur une telle perspective d'harmonisation.

Mme Janine Dujay-Blaret et M. Benoît Jayez ont tous deux indiqué qu'ils seront vigilants, à l'occasion de la prochaine réforme des retraites, face au risque de voir remis en cause les fondements du système des pensions de réversion. En tout état de cause, si une meilleure harmonisation devait être recherchée, ce serait dans la direction d'une amélioration des conditions d'octroi des pensions de réversion, et notamment de la suppression des conditions de ressources.

M. Alain Vasselle, président, a fait valoir que la Mecss a conscience des problèmes rencontrés par les veuves et les veufs et entend aborder cette question dans un esprit constructif, loin de toute considération politicienne.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souhaité connaître l'opinion des membres du CNRPA sur l'objectif du système de pension de réversion et sur sa justification actuelle, alors que le taux d'activité des femmes s'est considérablement accru depuis 1945. Il s'est demandé par ailleurs si ce dispositif juridique doit ou non rester au sein de l'assurance vieillesse.

Mme Janine Dujay-Blaret a estimé que si le taux d'activité des femmes a effectivement progressé depuis 1945, leur situation se caractérise toutefois par une durée de carrière plus courte que celle des hommes, et donc par des retraites d'un niveau nettement plus faible. Elle s'est déclarée très hostile à un financement de la réversion par des mécanismes de solidarité, notamment par la caisse nationale de solidarité par l'autonomie (CNSA), dont les fonds sont déjà très sollicités.

M. Benoît Jayez a défendu la spécificité du système français de réversion et s'est prononcé en faveur de son maintien au sein de l'assurance vieillesse. Se poser la question d'un retrait de la réversion de l'assurance vieillesse équivaut déjà à envisager sa suppression pure et simple.

Après avoir relevé que le CNRPA prône une harmonisation des pensions de réversion sur la base du « mieux disant », M. André Lardeux a souhaité savoir comment le surcoût de cet alignement pourrait être financé.

M. Guy Fischer a pris acte des positions de principe du CNRPA et s'est inquiété de la diminution du pouvoir d'achat des retraités, qui semble avoir avoisiné 15 % depuis 1993. Il a qualifié de « machiavélique » les dispositions des décrets de 2004 sur les conditions de ressources applicables aux veuves et aux veufs, dans la mesure où le renforcement du plafonnement n'avait jamais été clairement annoncé au préalable.

Mme Janine Dujay-Blaret a considéré qu'il sera sans doute difficile de réaliser une harmonisation immédiate pour tous les assurés sociaux, tout en soulignant que le rôle du CNRPA ne consiste pas à réfléchir au mode de financement si une telle décision politique venait à être prise.

Après avoir remercié le CNRPA pour l'éclairage qu'il a fourni aux parlementaires, M. Claude Domeizel, rapporteur, a souligné que la Mecss entend aborder avec un esprit objectif la question de l'avenir des pensions de réversion.

Pensions de réversion - Audition de Mmes Dominique Arviset, présidente, Christiane Poirier, vice-présidente, Andrée Mengin, secrétaire générale, et Geneviève Lobier, secrétaire générale adjointe, de la Fédération des associations des conjoints survivants (Favec)

Puis la commission a procédé à l'audition de Mmes Dominique Arviset, présidente, Christiane Poirier, vice-présidente, Andrée Mengin, secrétaire générale, et Geneviève Lobier, secrétaire générale adjointe, de la Fédération des associations des conjoints survivants (Favec).

Mme Dominique Arviset, présidente, a insisté, en introduction, sur les données relatives au veuvage : il existe actuellement en France près de 4 millions de veufs et de veuves, ainsi que 500 000 orphelins de moins de vingt ans. La fédération des associations de conjoints survivants (Favec) regroupe seize unions régionales, ainsi que quatre-vingt-quatorze fédérations départementales. Elle revendique 40 000 adhérents, chiffre à nouveau en hausse après la baisse constatée ces dernières années. La fédération est dorénavant ouverte aux hommes, mais les femmes y demeurent très majoritaires, les statistiques faisant état de six veuves pour un veuf.

La principale préoccupation de la Favec a trait à la reconnaissance du veuvage précoce, pour lequel plus aucun dispositif spécifique ne sera prévu au terme du processus de disparition progressive de l'allocation veuvage. L'absence d'allocation d'orphelin généralisée est également l'un des thèmes prioritaires qui mobilisent la fédération.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a rappelé que le législateur de 2003 n'avait adopté que deux dispositions précises en matière de réversion : la disparition de l'obligation d'âge et celle de l'obligation de non-remariage du bénéficiaire de la pension. Au vu de l'ampleur des contestations suscitées par la précédente réforme, peut-être conviendra-t-il, la prochaine fois, que les assemblées entrent plus avant dans le détail des modifications à adopter.

Approuvant les propos de Mme Arviset sur le veuvage précoce, il a estimé qu'il n'est pas pertinent de traiter sur un pied d'égalité la jeune veuve avec des enfants encore à charge et la veuve plus âgée, dont le conjoint décédé était déjà à la retraite. Il a interrogé les représentantes de la Favec sur les grandes lignes de leurs propositions concernant l'avenir de l'assurance veuvage.

Mme Andrée Mengin, secrétaire générale, a rappelé les revendications de la fédération, exprimées avant la réforme de 2003 : l'abaissement de la limite d'âge imposée pour le bénéfice de la pension de réversion, la revalorisation du taux de liquidation jusqu'à 60 %, enfin le renouvellement, voire la suppression, du plafond de cumul.

La suppression de la condition d'âge est incontestablement une avancée pour les conjoints de personnes décédées ayant effectué une carrière complète, c'est-à-dire la plupart des bénéficiaires de cinquante ans et plus. En revanche, pour les bénéficiaires plus jeunes, dont le conjoint n'a pas suffisamment cotisé, les montants servis apparaissent extrêmement modiques : au 1er janvier 2007, la pension mensuelle de réversion s'élevait à 258,08 euros pour une durée de cotisation du conjoint décédé égale à quinze ans ; en dessous de cette durée, le montant de la pension est établi au prorata et n'atteint ainsi que le tiers de la somme si la durée de cotisation n'a été que de cinq ans. Cette allocation apparaît très faible pour une personne qui peut par ailleurs avoir encore des enfants à charge.

S'agissant de la suppression des règles de cumul des droits directs et des droits dérivés instaurée par la réforme de 2003, cette mesure est incontestablement avantageuse pour les petites retraites.

Le principal problème subsistant à l'heure actuelle vient en fait de la suppression progressive de l'allocation veuvage, même si son montant (au maximum 549 euros par mois) est faible et si le nombre de ses bénéficiaires très limité, du fait d'un plafond de ressources fixé à 2059 euros par trimestre.

Antérieurement à la réforme de 2003, l'allocation veuvage était alimentée par une cotisation égale à 0,1 % des salaires, mais la somme ainsi collectée n'était véritablement affectée à sa destination première qu'à hauteur d'un peu plus de 25 %, le reste étant attribué à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), sans contrôle de son utilisation. Le montant des prélèvements effectués au titre de l'allocation veuvage et conservés par la Cnav s'est ainsi élevé à 5 milliards d'euros. La Favec était pour sa part favorable, en 2003, à une amélioration des conditions d'octroi de cette allocation, qui aurait permis un usage intégral du montant des cotisations.

Après la parution de la loi de 2003 et de ses décrets d'application en août 2004, la Favec s'est opposée au durcissement des conditions de plafond de ressources, ainsi qu'au principe de vérification annuelle du respect de ces conditions. En dépit des améliorations apportées par le Gouvernement en 2005, la situation demeure insatisfaisante sur deux points : d'une part, parce que les pensions de réversion de base sont dorénavant incluses dans le calcul du plafond de ressources ; d'autre part, parce que la suppression de la condition d'âge a été repoussée au 31 décembre 2011.

En réponse à une question de M. Claude Domeizel, rapporteur, sur l'opportunité d'harmoniser à terme les règles d'octroi des pensions de réversion et d'en étendre le bénéfice aux formes de vie en couple autres que le mariage (pacte civil de solidarité [Pacs] et concubinage), Mme Christiane Poirier, vice-présidente, a exprimé la conviction que la pension de réversion doit rester un droit contributif lié au versement préalable de cotisations.

Cependant, l'avenir des pensions de réversion doit être examiné dans un contexte plus large, englobant la question du pouvoir d'achat, des politiques familiales et de l'emploi. Les taux de remplacement des retraites ont diminué depuis 1994. 12 % des retraités vivent aujourd'hui en dessous du seuil de pauvreté. S'agissant plus particulièrement du statut des femmes, celles-ci ne peuvent exercer une profession sans l'autorisation de leur mari que depuis 1965, ce qui se traduit encore aujourd'hui par le fait que le niveau des retraites qu'elles perçoivent est en moyenne inférieur de 38 % à celui des retraites des hommes. Dans ce contexte, les pensions de réversion apparaissent indispensables pour assurer un rééquilibrage au profit des femmes.

Mme Christiane Poirier s'est déclarée en faveur d'une extension du bénéfice de la pension de réversion à toutes les formes de couple.

Interrogée par MM. Claude Domeizel et Dominique Leclerc sur la praticabilité de cette extension, notamment afin d'éviter les unions de complaisance, Mme Dominique Arviset a estimé qu'il conviendrait peut-être de réserver le droit à réversion aux couples ayant eu au moins un enfant, preuve d'une vie en commun d'une durée minimale.

Mme Geneviève Lobier, secrétaire générale adjointe, a de nouveau insisté sur la situation particulièrement préoccupante des jeunes veuves. Il convient en effet de relativiser l'affirmation selon laquelle le taux d'activité des femmes se serait considérablement accru depuis 1945. Si les femmes seules ont un taux d'activité (79,5 %) légèrement supérieur à celui des femmes vivant en couple (75,7 %), c'est parce que l'on comptabilise les femmes travaillant à temps partiel et celles au chômage.

Les femmes représentent 85 % des personnes travaillant à temps partiel. Elles n'ont en outre que rarement des carrières complètes, ayant interrompu ou réduit leur activité, notamment pour élever leurs enfants. La pension de réversion apparaît donc comme une nécessité vitale pour la plupart de ces veuves. Il ne faut pas oublier que les femmes seules avec des enfants sont aujourd'hui en tête du public se trouvant en dessous du seuil de pauvreté.

Sans doute, à l'avenir, faudra-t-il prendre des mesures pour que les femmes accèdent plus facilement à des carrières complètes.

En réponse à la question des rapporteurs sur la nature des pensions de réversion, Mme Geneviève Lobier a estimé à son tour que cette prestation ne relève pas des principes de solidarité et doit rester dans le périmètre des assurances sociales, constitué en contrepartie du versement de cotisations.

Revenant sur la question de l'harmonisation des règles d'octroi des pensions de réversion en réponse à MM. Claude Domeizel, rapporteur, et Guy Fischer, les représentantes de la Favec ont souligné la nécessité d'une harmonisation par le haut grâce à un alignement sur les conditions les plus favorables existant dans les différents régimes. Pour autant, cet effort de rapprochement suppose un travail préalable considérable de mise à jour des données relatives à la réversion : la Favec ne connaît pas, par exemple, le nombre actuel de bénéficiaires de pension de réversion et leur répartition dans les différents régimes.

Pensions de réversion - Audition de MM. Dominique Libault, directeur, Franck Le Morvan, sous-directeur des retraites, Jean-Luc Vieillerivière, sous-directeur des études et des prévisions financières, et Nicolas Agnoux, chef de bureau, de la Direction de la sécurité sociale

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la mission a procédé à l'audition de MM. Dominique Libault, directeur, Franck Le Morvan, sous-directeur des retraites, Jean-Luc Vieillerivière, sous-directeur des études et des prévisions financières, et Nicolas Agnoux, chef de bureau, de la Direction de la sécurité sociale.

Après avoir accueilli M. Dominique Libault, directeur de la direction de la sécurité sociale et ses collaborateurs, M. Alain Vasselle, président, a souligné que le sujet du veuvage et des pensions de réversion comporte de multiples aspects, sur lesquels la Mecss entend fournir une synthèse dans son prochain rapport.

M. Claude Domeizel, rapporteur, s'est demandé quelles étaient les justifications de la réforme des pensions de réversion et de l'assurance veuvage intervenues en 2003 et 2004 et si ces mesures législatives et réglementaires répondaient à des revendications formulées par les partenaires sociaux ou les associations de veuves.

M. Dominique Libault, directeur, a rappelé que ce volet de la loi du 21 août 2003 correspondait au souhait du gouvernement de mener une réforme globale des retraites qui ne se limite pas à des considérations strictement financières. Compte tenu du rapport publié par la Cour des comptes en 2000, des revendications des associations comme la fédération des associations de conjoints survivants (Favec), ainsi que des demandes formulées par certains parlementaires, il ne semblait pas possible alors de faire l'impasse sur le sujet de la réversion. A tort ou à raison, la décision politique de traiter cette question a donc été prise, ce qui a suscité ensuite des malentendus pour des raisons techniques et pédagogiques.

M. Dominique Libault a souligné que la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites se limitait pour l'essentiel à supprimer les conditions d'âge et de non-remariage dans le régime général et les régimes alignés, tout en renvoyant au pouvoir réglementaire les modalités financières de l'ajustement prévu au niveau des conditions de ressources. L'équilibre de la réforme reposait sur l'idée d'une neutralité financière à moyen terme, mais certains effets de seuil n'avaient pas été correctement perçus. Ce sont finalement ces réactions spontanées des assurés sociaux qui ont alerté les pouvoirs publics sur l'ampleur du problème posé.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, s'est interrogé sur les leçons qu'il convient de tirer de cet épisode fâcheux.

M. Dominique Libault a considéré que le sujet de la réversion apparaît singulièrement complexe et il a regretté a posteriori que cette réforme ait été conçue sans que l'on ait pris le temps alors d'essayer de construire un diagnostic partagé. Il a par ailleurs insisté sur les limites des outils de projection statistique, ainsi que sur la difficulté à résoudre les questions de principe qui se posent : doit-on privilégier une approche individualiste des droits sociaux, à l'instar des pays scandinaves, ou considérer que la situation actuelle des veuves impose le maintien du système conçu en 1945 ? Le problème de la répartition des droits dérivés, en cas de plusieurs mariages successifs de la personne décédée, se pose avec autant d'acuité.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a souhaité connaître les montants consacrés par les régimes sociaux au financement des pensions de réversion et à l'indemnisation de veuvage. Il s'est également demandé quel a été jusqu'ici et quel sera à l'avenir l'impact financier de la réforme des pensions de réversion et de l'assurance veuvage de 2003.

M. Dominique Libault a indiqué que cette réforme devrait en définitive se traduire par un surcoût de près de 100 millions d'euros pour le régime général en 2006.

A plus long terme, M. Franck Le Morvan, sous-directeur, a évalué l'impact financier de ces mesures, pour les comptes de la Cnav, à 400 millions d'euros à l'horizon 2020 et à 600 millions d'euros par an en 2050.

M. Dominique Libault a précisé qu'en 2005 l'ensemble des régimes figurant dans le champ d'investigation de la commission des comptes de la sécurité sociale a consacré 17,7 milliards d'euros aux pensions de réversion, dont 7,7 milliards pour le seul régime général. A côté de sommes aussi importantes, l'assurance veuvage n'a représenté la même année qu'un montant de 69 millions d'euros, dont 65 millions pour le régime général.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a souhaité savoir s'il existe des données prospectives permettant d'évaluer, d'ici à l'horizon 2020/2050, l'évolution prévisible du nombre des veufs et des veuves, ainsi que la masse financière représentée par les pensions de réversion. Il s'est demandé par ailleurs ce que représenterait le coût d'une extension aux formes de vie en couple autres que le mariage, comme le pacte civil de solidarité (Pacs) et le concubinage notoire.

Sous réserve des limites des outils de projections disponibles, M. Dominique Libault a indiqué que le nombre de veufs et de veuves du régime général pourrait plus que doubler entre 2005 (2,4 millions de personnes) et 2050 (5,2 millions d'assurés sociaux), tandis que le montant de l'indemnisation correspondante triplerait, en passant de 7,7 à 19,5 milliards d'euros. Il convient de préciser que si ces calculs ne prennent pas en compte une éventuelle extension du régime de la réversion aux personnes pacsées ou vivant en concubinage, ils reposent cependant sur l'hypothèse d'un taux de nuptialité de 90 %, ce qui rend ce chiffrage relativement pertinent.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a observé que la difficulté à établir et à disposer de données prospectives précises en cette matière ne facilite pas la tâche du pouvoir politique, auquel incombe in fine de procéder à des choix difficiles.

Puis il s'est interrogé sur la viabilité financière du dispositif actuel de couverture du risque veuvage, dans un contexte de vieillissement de la population impliquant une forte augmentation des besoins de financement de l'assurance maladie, mais aussi du coût des régimes de retraite, ainsi qu'une montée en charge des dépenses liées à la dépendance. Il s'est demandé également si la France ne se situe pas ainsi à contre-courant de ses partenaires européens qui semblent avoir durci, ces dernières années, les conditions d'accès aux systèmes de réversion et d'assurance veuvage.

M. Dominique Libault a estimé que compte tenu des réformes intervenues dans le reste de l'Europe, allant parfois dans le sens d'une suppression de la réversion comme dans les pays scandinaves, la France se singularise effectivement par le maintien d'un régime de pensions de réversion généralisé.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a observé que les modalités de versement des pensions de réversion apparaissent extrêmement complexes et sont caractérisées par des disparités considérables entre les différents régimes de base et complémentaires. Il s'est demandé ainsi s'il serait utopique de vouloir tracer une perspective d'harmonisation, voire d'unification progressive, des règles dans les domaines des plafonds de ressources, des règles de minima et de maxima, des conditions tenant au mariage, des conditions d'âge, des conditions d'éligibilité en fonction du sexe et des avantages accordés aux orphelins.

Il s'est interrogé a contrario sur l'opportunité de privilégier le statu quo en raison des difficultés intervenues en 2003/2004, d'une part, du souci de préserver la stabilité du cadre juridique des personnes âgées, d'autre part.

M. Dominique Libault a considéré qu'une approche cartésienne de la question des pensions de réversion conduit naturellement à prendre en compte l'ampleur des disparités entre les régimes et à s'interroger sur l'absence de plafonnement dans la fonction publique et les régimes complémentaires et spéciaux, ainsi d'ailleurs que sur le défaut d'harmonisation des conditions d'âge et de non-mariage du conjoint survivant. Il s'est déclaré favorable à une généralisation des plafonds de ressources, ainsi qu'à une unification des règles relatives aux conditions de mariage et d'âge.

Pour autant, il importe certainement de faire preuve de prudence, aussi longtemps que des travaux préparatoires n'ont pas été préalablement menés à bien, et où n'apparaît pas un consensus minimum sur les modalités d'une prochaine réforme. De ce point de vue, une éventuelle réforme des pensions de réversion ne fait pas partie des figures imposées du débat sur les retraites, qui aura lieu en 2008. Elle pourra y être incluse si les esprits ont suffisamment mûri à cette date.

M. Alain Vasselle, président, a attiré l'attention de la Mecss sur le sort des jeunes veuves et des orphelins.

M. Franck Le Morvan a précisé que la prise en charge du veuvage précoce par la collectivité nationale relève davantage de la politique familiale, par l'intermédiaire notamment de l'allocation de parent isolé, que de l'assurance veuvage.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, s'est demandé, en l'absence d'une prochaine réforme de grande ampleur des pensions de réversion, s'il ne conviendrait pas de mettre en oeuvre des aménagements techniques de portée limitée.

Après avoir avancé le risque d'un manque de cohérence de tels ajustements, M. Dominique Libault a indiqué que deux mesures techniques lui sembleraient envisageables dans cette perspective : harmoniser les conditions de ressources sur la base des données fiscales, établir une pension de réversion unique pour les personnes pluripensionnées.

Dans l'hypothèse où une réforme des pensions de réversion, quelle que soit son ampleur, s'avérait indispensable à l'avenir, M. Claude Domeizel, rapporteur, s'est interrogé sur le processus opératoire qu'il conviendrait alors d'adopter : faudrait-il y consacrer un volet au sein de la prochaine réforme des retraites, ou au contraire concevoir un texte spécifique dans cet objectif ?

M. Dominique Libault a estimé que compte tenu de la sensibilité de ce sujet, il conviendrait certainement d'agir avec prudence. Pour autant, il semblerait techniquement difficile d'envisager l'avenir du veuvage en dehors des clauses de révision régulière de la réforme des retraites.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, s'est demandé si le système des pensions de réversion relève aujourd'hui de la politique des retraites, de celle de la famille, ou de la solidarité nationale. Puis il s'est interrogé sur sa justification même, alors que le taux d'activité des femmes s'est considérablement accru depuis 1945.

M. Dominique Libault a considéré que le système français des pensions de réversion recouvre effectivement des logiques très différentes et ce, pour des raisons essentiellement historiques. D'une part, l'existence d'un plafond de ressources et d'un montant minimum tire la réversion vers les principes de l'aide sociale. D'autre part, la répartition de la pension de réversion entre les différents conjoints survivants en cas de remariage souligne son caractère de bien patrimonial.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a estimé que l'évolution de la société française, caractérisée aussi bien par le développement de l'activité féminine, l'augmentation des divorces et la diminution du nombre des mariages, tend inévitablement à remettre en cause les fondements de la prise en charge du veuvage, tel qu'il a été conçu en 1945 dans le régime général.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a souhaité avoir davantage de précisions sur les perspectives financières des pensions de réversion, notamment au regard des nouvelles formes de vie en couple.

M. Dominique Libault a rappelé que le choix de l'extension ou non du bénéfice des pensions de réversion aux personnes pacsées ou vivant en concubinage notoire relève à l'évidence du pouvoir politique. La mission de la direction de la sécurité sociale se limite à éclairer les pouvoirs publics et la représentation nationale sur ce point. Sous ces réserves, il lui apparaîtrait nécessaire d'accompagner une éventuelle reconnaissance du Pacs pour l'ouverture du droit à réversion par l'instauration d'une condition minimale de vie commune, afin d'éviter le développement de phénomènes de fraude.

M. Dominique Libault a par ailleurs considéré que compte tenu des besoins massifs de financement de la sécurité sociale et de l'Etat-Providence au cours des prochaines décennies, il sera vraisemblablement impossible de satisfaire tous les besoins exprimés par les acteurs sociaux, sauf à accepter une forte hausse des prélèvements obligatoires. Il reviendra donc aux politiques de faire des choix.

Après avoir rappelé que les associations de veuves prônent toutes un alignement par le haut des dispositifs existants de pension de réversion, M. André Lardeux s'est demandé comment un tel processus d'harmonisation pourrait être raisonnablement envisagé.

M. Dominique Libault a précisé qu'un abandon éventuel de la condition de ressources coûterait probablement environ 2 milliards d'euros par an au régime général à l'horizon 2020.

Se plaçant sur le plan de la méthode et de la faisabilité d'une future réforme de la réversion, M. André Lardeux s'est interrogé sur les personnes qui pourraient être concernées par cette dernière : faudrait-il en réserver le bénéfice aux futurs veufs ou l'étendre aussi aux personnes ayant déjà liquidé leurs droits ?

M. Alain Vasselle, président, s'est demandé pourquoi les cotisations perçues dans le cadre de l'assurance veuvage n'étaient utilisées, semble-t-il, qu'à hauteur de 25 % de leur produit.

M. Dominique Libault a précisé que cette cotisation de 0,10 %, créée en 1980, ne pouvait pas juridiquement être affectée au veuvage, et ce en l'absence de branche spécifique. Elle a donc servi principalement à abonder les ressources de l'assurance vieillesse.

Pensions de réversion - Audition de M. Bertrand Fragonard, président de la 2e Chambre de la Cour des comptes

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Bertrand Fragonard, président de la 2e Chambre de la Cour des comptes.

M. Bertrand Fragonard, président, a rappelé qu'il a participé aux réflexions sur les pensions de réversion et la prise en charge du veuvage en deux occasions : pour la rédaction d'un rapport de la Cour des comptes consacré à ces sujets en 2000 et à la demande du Gouvernement et du conseil d'orientation des retraites (Cor), lors de la crise provoquée par les décrets d'août 2004.

Il s'est déclaré frappé par l'ignorance assez générale qui affecte les questions liées à la réversion et qui a conduit à cette crise, laquelle traduisait une réelle absence de maîtrise technique du sujet. Cette ignorance est difficilement compréhensible, alors que le veuvage et la réversion concernent 7 % de la population et représentent 14 % du montant des retraites versées.

L'étude du veuvage fait ressortir deux types de lignes de partage. Il convient, en premier lieu, de distinguer veuvage précoce, lorsque le conjoint décède avant cinquante-cinq ans, et veuvage des seniors. Le veuvage précoce représente 35 000 décès par an sur un total de 520 000 à 540 000. Dans un tiers des cas, le conjoint survivant a encore la charge d'enfants.

Une seconde distinction doit être faite selon le niveau de prise en charge assurée par les différents régimes. Deux situations extrêmes se côtoient. D'une part, la fonction publique assure un traitement très favorable du veuvage en ne prévoyant aucune condition d'âge ou de ressources et en complétant le dispositif par une pension temporaire d'orphelin. Au contraire, le régime général de base propose un mécanisme dont l'accès est très restrictif, même si la réforme de 2003 a supprimé les conditions tenant au cumul des droits propres et des droits dérivés ainsi que la condition d'âge. L'existence de pensions de réversion des régimes complémentaires de l'association générale des institutions de retraite des cadres (Agirc) et de l'association des régimes de retraite complémentaire (Arrco) ne modifie pas franchement ce constat, sauf pour les conjoints de cadres d'un niveau élevé, qui bénéficient effectivement d'un bon niveau de réversion.

Il est regrettable qu'en 2003 la réflexion se soit limitée à la question de la suppression de la condition d'âge, alors qu'il eût été possible d'aller dans la direction de la mise en place de mécanismes de prévoyance, similaires à ceux prévus pour les cadres par la convention de 1947.

Le paysage de la réversion apparaît ainsi totalement incohérent, avec des écarts considérables de traitement selon les cas.

M. Bertrand Fragonard a estimé qu'il est nécessaire, en cette matière, de réfléchir au préalable sur la question de savoir si le veuvage est un risque justifiant une couverture sociale. Soit, en effet, l'on considère qu'une veuve, notamment une jeune veuve, est susceptible de trouver du travail et de se remarier : dès lors, il est possible de rester dans la logique de l'assurance veuvage telle qu'elle existait avant la réforme de 2003, c'est-à-dire une allocation faible et temporaire. Soit l'on estime qu'il s'agit bien d'un risque, et il est alors nécessaire de préciser s'il doit être couvert par un système assurantiel ou par un mécanisme de prévoyance.

Si le régime assurantiel est retenu, il convient ensuite de faire un choix entre une approche généreuse, de type pension de réversion de la fonction publique, ou plus restrictive, de type régime général.

Compte tenu des effectifs concernés, l'enjeu budgétaire de la couverture du risque veuvage se concentre essentiellement sur les veufs et les veuves de conjoints qui avaient déjà liquidé leurs droits à la retraite.

M. Bertrand Fragonard a indiqué qu'à ce point de l'analyse la première des deux questions majeures à poser sur le veuvage des seniors porte sur le lien à établir entre le droit à une pension de réversion et le statut matrimonial des conjoints. La réversion est restée, jusqu'à présent, corrélée à une condition de mariage dans un contexte où le taux de nuptialité, excédait 90 % de la population. La baisse continue, ces dernières années, de la nuptialité impose cependant de s'interroger sur une extension du bénéfice de la réversion à toutes les formes d'unions. Une brèche a déjà été ouverte en matière de capital-décès, dorénavant ouvert aux personnes ayant conclu un pacte civil de solidarité (Pacs). Une ouverture en direction du Pacs et du concubinage poserait cependant des difficultés d'ordre pratique, notamment pour établir la réalité de la vie en commun du bénéficiaire et de son conjoint décédé.

Sur un plan financier, la limitation du droit à réversion aux seuls couples mariés aura des effets lourds, avec une forte baisse de la masse des pensions à l'horizon 2020. A l'inverse, une extension aux couples en Pacs ou en situation de concubinage pourrait à terme représenter un coût tel qu'il risquerait de justifier la suppression de la réversion.

A cette question du statut matrimonial s'ajoute celle de la prise en compte des unions successives. Depuis 1978, la pension de réversion est partagée entre les différents conjoints du défunt, au prorata des durées de mariage. Lorsque le montant de la pension est faible, ce partage prend la forme d'un saupoudrage peu pertinent. M. Bertrand Fragonard a émis l'idée que la question de l'éventuel versement d'une pension de réversion soit traitée dans la convention de divorce, la réversion devant être considérée comme un actif.

La seconde des deux questions majeures touchant au veuvage des seniors est celle du droit à pension de réversion et du niveau de cette pension.

Trois approches doctrinales sont possibles. La première est celle qui prévaut dans la fonction publique : il s'agit d'une vision patrimoniale dans laquelle une fraction des droits à la retraite acquis par le défunt est automatiquement transmise au conjoint survivant, quelles que soient les ressources dont ce dernier bénéficie par ailleurs.

Une deuxième approche est celle du régime général : à l'opposé de la précédente, elle conçoit la réversion comme un minimum social accordé au conjoint survivant, dans la mesure seulement où les revenus de celui-ci sont faibles. Les plafonnements, assez sévères, créent un effet de seuil massif.

Dans ce système, la baisse continue de la nuptialité combinée avec la montée progressive des droits propres des femmes crée une formidable pression déflationniste et allège peu à peu le coût de la réversion pour le régime général.

M. Bertrand Fragonard a plaidé pour une troisième approche, qui n'est actuellement mise en oeuvre par aucun régime de retraite, conférant aux mécanismes de pension de réversion la mission de garantir au conjoint survivant le maintien du niveau de vie qui était le sien avant le décès du défunt.

Dans cette optique, le taux de liquidation de la pension doit tenir compte de tous les éléments de revenu du conjoint survivant, et notamment du régime fiscal dont il bénéficie.

A ce sujet, M. Bertrand Fragonard a regretté la grande myopie qui frappe les études sur les ressources des personnes âgées, alors que ces dernières paient moins d'impôts et de contribution sociale généralisée (CSG) que le reste de la population. Ainsi, les avantages dont bénéficient les veufs et les veuves sont loin d'être négligeables, grâce notamment à un mode de calcul de l'impôt sur le revenu qui favorise les exemptions, lesquelles entraînent à leur tour des exemptions de CSG et de taxe d'habitation.

La structuration du paysage de la réversion entre les deux modèles extrêmes que sont, d'un côté, la fonction publique et, de l'autre, le régime général, a pour conséquence une répartition des bénéficiaires le long d'une courbe en U. En effet, les conjoints survivants les plus modestes perçoivent des revenus convenables en termes relatifs en provenance du régime général, complétés par la pension de réversion de l'Arrco, le tout dans un environnement fiscal très favorable. A l'autre bout de l'échelle des revenus, les veufs et veuves les plus aisés perçoivent de confortables pensions de réversion de l'Agirc, tout en jouissant également d'un traitement fiscal avantageux. Les classes moyennes, en revanche, se situent dans le bas de la courbe.

M. Bertrand Fragonard a plaidé pour la définition d'une philosophie générale de la réversion avant tout lancement d'une réforme. Les décrets de 2004 ont ainsi pêché par absence de vision d'ensemble.

Puis revenant sur l'approche qu'il préconise, il a donné le détail des calculs qu'il a lui-même effectués pour déterminer le taux de réversion garantissant au conjoint survivant le maintien de son niveau de vie. Ces calculs reposent sur le présupposé, établi par l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee), selon lequel les coûts supportés par une personne seule s'élèvent à 1,5 lorsque les charges du ménage s'élevaient précédemment à 2. Il existe en effet des charges fixes incompressibles que le conjoint survivant doit continuer de couvrir avec ses revenus.

Sur cette base, le taux de réversion garantissant le maintien du niveau de vie sera de 67 % pour un conjoint survivant ne bénéficiant d'aucune retraite, mais il tombera à 33 % pour un conjoint touchant une retraite d'un montant identique à celle dont bénéficiait le défunt.

Ces taux apparaissent toutefois assez volatiles et varient considérablement selon que l'on s'éloigne du coefficient d'1,5 retenu par l'Insee. Ainsi, en prenant un coefficient de 1,4, le taux de réversion doit être porté à 71 % pour le conjoint survivant ne bénéficiant d'aucune retraite et à 43 % pour celui dont la retraite était équivalente à celle du défunt.

Le taux de 60 % réclamé par les partenaires sociaux pour les pensions de réversion du régime général, au lieu du taux actuel de 54 %, trouve une justification dans cette approche : il est celui permettant de garantir le niveau de revenu du conjoint survivant lorsque sa retraite représentait 20 % du montant de celle du défunt, en retenant le coefficient d'1,5 proposé par l'Insee.

M. Bertrand Fragonard a reconnu que le système qu'il propose pêche toutefois par sa complexité, qui le rend difficilement gérable. Il serait toutefois envisageable de définir un taux unique de réversion, de 43 %, correspondant à la situation moyenne observée, à savoir une veuve dont la retraite s'élève à 70 % du montant de la pension de son conjoint disparu.

En conclusion, M. Bertrand Fragonard a souligné à nouveau les écarts considérables dans les règles de réversion d'un régime à l'autre. Il a mentionné l'émergence de mécanismes de prévoyance, tout en relevant que ces mécanismes supposent que les bénéficiaires procèdent à des arbitrages, ce qui est très éloigné de notre culture. Il a insisté sur le défaut de doctrine qui affecte aujourd'hui la conception de la réversion. Enfin, il s'est déclaré opposé à toute idée de suppression de la réversion.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a indiqué déduire des propos de M. Bertrand Fragonard qu'il n'est peut-être pas opportun de lier une modification des règles de la réversion au rendez-vous de 2008 sur les retraites. Il a estimé qu'il est du devoir du législateur de proposer des progrès dans le sens d'une harmonisation des règles entre les régimes. Il a souligné le caractère spécifique de la situation des jeunes veuves par rapport au veuvage des seniors. Il a enfin exprimé sa certitude que les règles de la réversion ne pourraient qu'être bousculées par la montée en puissance des formes d'unions alternatives au mariage, ainsi que par le développement du divorce et des autres modalités de rupture de la vie en couple.

M. Bertrand Fragonard s'est prononcé en faveur d'une réflexion sur les pensions de réversion partiellement autonome par rapport à celle menée sur les retraites dans la perspective du rendez-vous de 2008.

Revenant sur la méthode mise en oeuvre lors de l'élaboration des décrets, il a insisté sur son caractère désastreux : il était particulièrement risqué d'imposer une révision aussi brutale des conditions de ressources à des personnes qui avaient déjà liquidé leurs droits à pension de réversion. Il est regrettable de ne pas avoir suivi la démarche prudente adoptée, par exemple, pour les deux précédentes réformes des retraites, qui avaient exigé très peu de sacrifices de la part des personnes proches de l'âge de départ en retraite et reporté l'essentiel de l'effort sur les générations les plus jeunes, lesquelles avaient, quant à elles, le temps de se préparer aux nouvelles conditions qui leur étaient imposées.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a rappelé que l'objectif du législateur de 1945, en créant les pensions de réversion, était d'assurer un niveau de revenu décent aux veuves, dans un contexte où les femmes ne travaillaient pas et où, seul, l'époux pourvoyait aux ressources du foyer. En se plaçant sur un plan théorique, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas de supprimer la réversion pour la remplacer par d'autres mécanismes, au rebours de l'opinion exprimée par M. Bertrand Fragonard, dès lors que les situations auxquelles elle était censée apporter une réponse ont de fait disparu avec la montée en puissance du travail des femmes.

M. Bertrand Fragonard a tout d'abord rappelé que le schéma évoqué par M. Claude Domeizel est celui du régime général : dans la fonction publique, les pensions de réversion sont bien antérieures à 1945 et ont toujours obéi à une toute autre logique. Elles ont, en effet, été d'emblée considérées comme reflétant un « droit de suite » au bénéfice du conjoint survivant, puisant sa justification dans les droits à retraite acquis par le défunt.

L'idée d'une suppression de la réversion doit, d'une façon générale, être écartée, car elle aurait pour conséquence que les veufs et veuves seraient plus pauvres que les autres retraités. En définitive, ce qui fonde la réversion, ce sont les charges fixes du foyer.

Cependant, dès lors que les ressources des conjoints survivants augmentent, notamment grâce à la croissance des droits propres des veuves, il est légitime de prévoir une baisse tendancielle du taux de la réversion, conçue comme une garantie de maintien du niveau de vie.

En 1945, le bon taux de réversion aurait vraisemblablement été de 60 %. Aujourd'hui, ce taux conduirait à des situations où les veuves auraient un revenu plus élevé après qu'avant le décès de leur conjoint, dans la mesure où elles bénéficient de plus en plus de droits propres.

Complétant son propos sur la nécessité de disposer d'une vision globale des ressources des veufs et des veuves afin de fixer le taux pertinent de réversion, M. Bertrand Fragonard a estimé qu'il convient non seulement de tenir compte de la fiscalité qui s'applique à eux, mais encore des clauses de protection prévues lors de la conclusion d'emprunts, ainsi que des mécanismes de prévoyance et de capital-décès dont ils sont, le cas échéant, amenés à bénéficier.

Il a proposé d'explorer la voie d'une suppression du traitement fiscal favorable dont bénéficient les veufs et les veuves, soulignant son caractère perturbant et ses effets indésirables.

Jeudi 22 février 2007

- Présidence de M. Alain Vasselle, président -

Pensions de réversion - Audition de Mmes Annick Merlen et Jacqueline Pasquier, secrétaires nationales de la Fédération générale des retraités de la fonction publique (FGR-FP)

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la mission a procédé à l'audition de Mmes Annick Merlen et Jacqueline Pasquier, secrétaires nationales de la Fédération générale des retraités de la fonction publique (FGR-FP).

Mme Jacqueline Pasquier, secrétaire nationale, a indiqué que l'association qu'elle représente a été créée en 1936 et rassemble les retraités, les veuves et les veufs des trois fonctions publiques, dans le but de défendre leurs intérêts. La FGR-FP regroupe ainsi 65 000 adhérents, principalement parmi les enseignants et les personnels du ministère des finances. Elle a noué par ailleurs deux partenariats institutionnels distincts, le premier avec les unions confédérales de retraités des grandes centrales syndicales, le second avec les autres associations de retraités du secteur public et parapublic (La Poste, France Telecom, la Gendarmerie, la Police nationale).

Mme Annick Merlen, secrétaire nationale, a indiqué qu'en ce qui concerne spécifiquement la fonction publique, la FGR-FP porte une appréciation positive sur la réforme des pensions de réversion mise en oeuvre dans le cadre de la loi du 21 août 2003 sur les retraites : les hommes se sont vu, en effet, reconnaître le bénéfice de dispositions jusqu'alors réservées aux femmes. S'agissant en revanche du régime général, elle a regretté que la suppression des conditions d'âge, de durée de mariage et de non-remariage se soit accompagnée d'un renforcement du plafond de ressources. D'une façon générale, plusieurs exemples récents, comme celui du dispositif dit des « carrières longues » ou comme la règle de départ sans condition d'âge pour les parents de trois enfants, ont montré qu'une mesure a priori favorable aux assurés sociaux fait souvent l'objet d'une contrepartie ultérieure beaucoup moins séduisante, qui en réduit singulièrement la portée.

Mme Annick Merlen s'est prononcée en faveur d'une harmonisation des règles d'octroi des pensions de réversion dans les différents régimes sociaux, à condition toutefois que ce processus soit réalisé sur la base des conditions les plus favorables : suppression des conditions d'âge et de ressources et augmentation à 60 % du taux applicable. Elle a estimé que les considérations d'équité souvent mises en avant à l'égard des ressortissants des trois fonctions publiques témoignent en réalité d'une volonté de régression sociale. Dans ces conditions, la FGR-FP est naturellement encline à prôner le maintien du statu quo. Elle a par ailleurs souhaité l'ouverture des pensions de réversion aux personnes pacsées et vivant en concubinage notoire.

Mme Annick Merlen a estimé que le système de pension de réversion doit poursuivre l'objectif visant à préserver approximativement le niveau de vie du conjoint survivant, car ce dernier doit faire face à des coûts fixes incompressibles, à commencer par les dépenses de logement. Il convient également de prendre en compte le fait que les personnes seules sont plus souvent et plus rapidement confrontées au risque de devenir dépendantes que celles qui vivent encore en couple. Dans ces conditions et compte tenu de la faiblesse persistante du salaire des femmes par rapport à celui des hommes, l'existence des pensions de réversion continue à apparaître aujourd'hui comme pleinement justifiées. Ces pensions ne représentent d'ailleurs pas uniquement un coût pour la collectivité : il s'agit avant tout d'un choix de société consistant à offrir à nos concitoyens des conditions de vie dignes. Elle a par ailleurs souligné que les conjoints survivants participent à la vie de la cité, consomment et sont à l'origine de créations d'emplois dans le domaine du maintien des personnes âgées à domicile.

D'un point de vue institutionnel, Mme Annick Merlen a estimé que le veuvage ne doit pas faire l'objet d'une nouvelle branche spécifique au sein du système français de protection sociale et doit rester au sein de l'assurance vieillesse. Elle a par ailleurs rappelé que, dans la fonction publique, la pension de réversion constitue le prolongement du traitement perçu par les fonctionnaires pendant leur période d'activité.

Après avoir observé que le Sénat a déjà publié un document de travail sur les pensions de réversion en Europe et que le conseil d'orientation des retraites a de son côté engagé une réflexion sur la question de l'égalité entre les femmes et les hommes, Mmes Annick Merlen et Jacqueline Pasquier ont souhaité connaître les raisons qui poussent la Mecss du Sénat à s'intéresser à ce sujet. A la lumière du précédent de 2003, elles se sont déclarées quelque peu inquiètes sur la perspective de voir de tels travaux déboucher sur une régression des droits.

M. Alain Vasselle, président, a précisé que la Mecss conduit une réflexion autonome sur le sujet des pensions de réversion, qu'il s'agit de mieux appréhender la complexité de ce dossier et que cette démarche relève d'une volonté de mener à bien une expertise dans ce domaine spécifique.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a indiqué qu'il est naturellement guidé à titre personnel par le souci de garantir au conjoint survivant un niveau de vie décent. Pour autant, la réflexion de la Mecss ne se situe pas au niveau politique. Il s'agit d'apprécier l'ensemble des données techniques, juridiques et statistiques d'un dossier fort complexe et de diffuser ces informations auprès de la représentation nationale.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a précisé que l'objectif des parlementaires vise, en l'espèce, à améliorer la méthode d'analyse de ce dossier. La complexité du sujet justifie en effet de conduire des investigations approfondies. Il a souligné que les auditions qui ont été réalisées par la Mecss ont mis en évidence de multiples aspects généralement méconnus de la situation des veuves et des veufs. Puis il a souhaité que les représentants de la FGR-FP exposent de manière plus approfondie leurs observations sur la question des perspectives d'harmonisation entre les mécanismes des différents régimes.

M. Guy Fischer a considéré que ces disparités sont anciennes et trouvent leur origine dans l'histoire sociale de la France. Elles ne doivent pas servir de justification à des tentatives de nivellement par le bas des avantages sociaux ou à une stigmatisation des régimes spéciaux.

M. André Lardeux a observé que les associations de conjoint survivant semblent s'accorder sur la nécessité d'une harmonisation sur la base du mieux-disant, mais que le coût d'une telle politique pour le seul régime général serait de 2 milliards d'euros par an.

Mme Annick Merlen a considéré que le souci de réalisme conduit naturellement à exclure une perspective d'harmonisation immédiate et totale. Puis elle a souligné que si la FGR-FP n'est pas spécifiquement en charge de la question du financement, il convient néanmoins de rechercher des ressources nouvelles par une augmentation de la CSG, des impôts ou par la taxation des profits boursiers. Elle a par ailleurs vivement contesté l'idée consistant à décrire comme des privilégiés les ressortissants de la fonction publique. Si la FGR-FP ne refuse pas le principe même d'une harmonisation, elle ne peut qu'aborder cette question avec réticence.

Mme Jacqueline Pasquier s'est interrogée sur les réformes conduites dans les pays nordiques, qui ont abouti à la suppression de l'assurance veuvage, ainsi que sur la question du financement de la protection sociale.

M. Alain Vasselle, président, a précisé que la Mecss du Sénat effectuera prochainement un voyage d'études en Suède, notamment dans le but d'apprécier les effets des dispositions adoptées il y a quelques années en matière de retraite et de réversion. Elle entend par ailleurs réaliser un travail très approfondi sur la question du financement de la protection sociale.

S'exprimant à titre personnel, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a fait part de sa conviction qu'une éventuelle démarche d'harmonisation entre les régimes de réversion ne saurait être totale, compte tenu de l'ampleur des différences existantes. L'apport de la Mecss sur ces questions se situe à un niveau différent : il s'agit simplement d'aborder le dossier du veuvage dans toutes ses dimensions sur le plan technique.

Pensions de réversion - Audition de MM. Jean Catherine, vice-président, et Jean Collin, secrétaire général, de la Confédération française des retraités (CFR)

Puis la commission a procédé à l'audition de MM. Jean Catherine, vice-président, et Jean Collin, secrétaire général, de la Confédération française des retraités (CFR).

M. Jean Catherine, vice-président, a indiqué que la Confédération française des retraités (CFR) comprend quatre fédérations : la Confédération nationale des retraités (CNR), la Fédération nationale des associations de retraités (Fnar), la Fédération nationale des aînés ruraux et l'Union française des retraités (UFR). Constituée en novembre 2000, la CFR regroupe ainsi près de deux millions d'adhérents.

La CFR revendique un statut d'association agréée qui lui permettrait de voir reconnue sa représentativité auprès des pouvoirs publics. En l'absence de ce statut, la confédération n'est ni informée, ni consultée sur les sujets relatifs aux retraites.

Les principes d'action qu'elle défend sont au nombre de trois : le respect des engagements, la solidarité et l'équité. Sur ce dernier point, ses membres observent que si le montant de la pension moyenne a augmenté ces dernières années, grâce à l'accroissement des droits propres des pensionnés, le pouvoir d'achat des retraités tend au contraire à diminuer du fait de l'insuffisance des revalorisations intervenues depuis 1993.

M. Jean Collin, secrétaire général, a abordé la question de la réversion en indiquant que, sur 3,5 millions de survivants, dont 3 millions de femmes, seuls 2,2 millions bénéficient d'une pension de réversion. Les jeunes veuves et veufs apparaissent comme les oubliés de la réforme Fillon de 2003.

M. Jean Catherine a souligné que la CFR avait considéré la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites comme positive, dans la mesure où elle a amorcé l'harmonisation entre les différents régimes. Toutefois, cette loi comporte encore nombre d'insuffisances et d'imperfections.

En matière de réversion dans le secteur privé, des améliorations ont certes été apportées. Mais les pouvoirs publics ont trop hâtivement fait suivre la suppression de la condition d'âge par la mise en extinction de l'allocation veuvage. Or, pour une jeune veuve, dont le conjoint avait accumulé encore peu de droits au titre de sa retraite future, le montant de la réversion est très faible.

La réversion relève de deux logiques : contributive, dans la mesure où elle est liée au versement de cotisation par le conjoint du bénéficiaire, mais aussi de solidarité, en ce sens que la pension de réversion a pour objet d'assurer une ressource minimale à ce conjoint. Lors de la réforme de 2003, ce principe de solidarité a été oublié et il apparaît aujourd'hui nécessaire de modifier la réglementation en faveur des jeunes veufs et veuves.

M. Jean Catherine a ensuite exprimé ses critiques à l'égard du changement de nature imposé par la loi de 2003 en ce qui concerne le critère de ressources prévu pour la réversion. Il ne s'agit plus dorénavant d'un critère d'ouverture du droit à pension, mais d'un montant plafond attribuable au conjoint survivant, l'allocation devenant dès lors différentielle : en cas de dépassement de ce plafond par la somme des revenus du bénéficiaires et de sa réversion, la pension est réduite à due concurrence.

La meilleure optique est celle suivie par le régime de la fonction publique, qui conçoit la réversion comme un droit patrimonial appartenant en propre au couple : aucune condition de ressources n'est ainsi opposée au conjoint survivant pour l'octroi de sa pension de réversion. Il s'agit d'une bonne formule, à condition qu'elle soit corrigée par l'instauration d'une pension minimale.

Les réversions du privé, en revanche, du fait de leur nature d'allocation différentielle, apparaissent comme une allocation de secours, une charité précaire et injuste.

M. Jean Catherine a critiqué la démarche ayant conduit aux deux décrets d'application du 24 août 2004 qui ont malencontreusement aggravé la situation, en allongeant la liste des ressources prises en considération pour le calcul du plafond, notamment avec la prise en compte des pensions de réversion complémentaires, et en prévoyant chaque année un réexamen des ressources entraînant, le cas échéant, une révision de la pension. 200 000 survivants, principalement des veuves, risquaient d'être privées de pension de réversion. Le risque était particulièrement fort pour les classes moyennes.

La CFR a activement participé aux consultations, tant avec le conseil d'orientation des retraités (Cor) qu'avec le Gouvernement. En définitive, celui-ci a supprimé en décembre 2004 les dispositions les plus contestées des décrets du 24 août 2004.

Une nouvelle menace sur les droits des retraités vient toutefois d'apparaître avec le décret du 14 février 2007 sur la carte Vitale, qui réduit de quatre à un an la durée pendant laquelle l'ayant droit sans droits propres d'un assuré social décédé bénéficie du maintien de ses droits à l'assurance maladie. Cette mesure touche les veuves n'ayant jamais travaillé et ayant eu moins de trois enfants. En raison de son absence de statut d'association agréée, la CFR n'a pas été associée à une éventuelle discussion sur cette modification réglementaire, qui devrait représenter un impact particulièrement fort pour les retraités.

Interrogé par les rapporteurs sur l'opportunité de progresser dans le sens d'une harmonisation des règles d'octroi des pensions de réversion, M. Jean Catherine a estimé que la première question à se poser, avant d'élaborer des propositions, est celle de la philosophie même des pensions de réversion. Cette démarche préalable est d'ailleurs celle proposée par le Cor. Or, il existe aujourd'hui deux optiques radicalement opposées : celle de la fonction publique et des régimes spéciaux, d'une part, celle du régime général, d'autre part.

La CFR est favorable à une harmonisation complète des régimes dans le sens d'un alignement sur les critères de la fonction publique. De même, elle est favorable à une extension du bénéfice de la réversion aux formes de vie en couple autres que le mariage (Pacs et concubinage).

Sur le plan de la méthode toutefois, quelle que soit l'orientation retenue, il faut absolument exclure les réformes brutales, à portée rétroactive, comme en 2004. Toutes les solutions sont possibles si l'on se donne le temps de les mettre en oeuvre.

M. Jean Catherine a rejeté l'idée selon laquelle la montée en puissance du travail des femmes justifierait la suppression à terme des pensions de réversion. Celles-ci effectuent, en effet, en moyenne, des carrières plus courtes que celles des hommes, du fait en particulier des maternités, et elles sont plus que les hommes soumises au travail à temps partiel. Au total, les droits propres qu'elles acquièrent sont globalement inférieurs à ceux de leurs conjoints, ce qui se traduit par des pensions de retraite notoirement plus faibles. En l'absence d'égalité dans les faits entre les hommes et les femmes, il apparaît indispensable de conserver les pensions de réversion.

Par ailleurs, la législation française ne tient pas suffisamment compte des situations de veuvage avec enfants à charge. Il n'existe ainsi pas d'allocation d'orphelin au sein du régime général.

En conclusion, M. Jean Catherine a abordé les exemples étrangers, en citant le cas de l'Allemagne, où les conjoints peuvent décider de mettre en commun, en vue d'un partage égalitaire, les droits à la retraite qu'ils acquièrent au long de leur carrière. Cette technique, dite du « splitting », s'inscrit dans une conception patrimoniale, où l'on considère que celui qui a moins travaillé que son conjoint dispose cependant des mêmes droits, dans la mesure où sa présence au foyer a favorisé la carrière professionnelle du conjoint et a contribué à l'acquisition de ses droits.

Pensions de réversion - Audition de MM. Patrick Hermange, directeur, Vincent Poubelle, directeur chargé de la prospective et de la coordination des études, Mmes Vanessa Leconte, responsable du département réglementation à la direction de la retraite et du contentieux, et Isabelle Bridenne, responsable du pôle évaluation à la direction de la prospective et de la coordination des études, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav)

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la mission a procédé à l'audition de MM. Patrick Hermange, directeur, Vincent Poubelle, directeur chargé de la prospective et de la coordination des études, Mmes Vanessa Leconte, responsable du département réglementation à la direction de la retraite et du contentieux, et Isabelle Bridenne, responsable du pôle évaluation à la direction de la prospective et de la coordination des études, de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav).

M. Patrick Hermange, directeur, a précisé que si la réforme des pensions de réversion intervenue en 2003 et 2004 ne correspondait pas à une demande précise et pressante des partenaires sociaux, les associations de conjoints survivants réclamaient en revanche de longue date une simplification des règles applicables dans le régime général.

Par ailleurs, de nombreux problèmes pratiques et juridiques rendaient nécessaire une modification des mécanismes de la réversion : les dispositions relatives aux conditions de ressources apparaissaient complexes, l'existence de nombreux contentieux devant les tribunaux tendait à créer un contexte d'insécurité juridique, tant pour les assurés sociaux que pour les services gestionnaires de la Cnav, le dispositif de l'assurance veuvage ne répondait pas aux attentes initiales des conjoints survivants en raison de la faiblesse des montants versés. A cela s'ajoutait la nécessité de tenir compte de l'évolution de la société en supprimant les conditions de durée de mariage et d'absence de remariage.

M. Patrick Hermange a estimé que la nouvelle législation a clarifié et simplifié les règles de la réversion en créant un plafond de ressources unique et en instituant une prestation différentielle. Cette simplification apparaît cependant toute relative, dans la mesure où l'on n'a pas avancé substantiellement dans le sens d'une harmonisation avec les régimes spéciaux. Si le risque de contentieux a disparu, en revanche, les modalités de prise en compte des ressources apparaissent au moins aussi compliquées qu'auparavant. On pourrait envisager à l'avenir que cette prise en compte repose sur un transfert d'informations depuis les services de la direction générale des impôts. Cette modification pourrait d'ailleurs intervenir par voie réglementaire.

Il s'est en outre interrogé sur la portée de la suppression de la condition d'âge pour l'ouverture des droits. En effet, les jeunes veuves ayant des enfants à charge, dont le conjoint avait accumulé peu de droits au titre de sa retraite future, ne sont pas favorisées par cette mesure. La collectivité n'a pas correctement pris en compte les besoins de cette population spécifique, dont on peut d'ailleurs se demander si elle doit être prise en charge dans le cadre de l'assurance vieillesse.

Après avoir rappelé que les réflexions de la Mecss s'inscrivent dans le contexte du bilan de la réforme des retraites de 2003 et de la préparation de celle de 2008, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que les principes fondateurs des pensions de réversion sont profondément ancrés dans la culture française. Il a également constaté que les jeunes veuves constituent en quelque sorte un « angle mort » dans notre système de protection sociale et considéré qu'elles mériteraient sans doute de faire l'objet de mesures spécifiques.

M. Vincent Poubelle, directeur chargé de la prospective et de la coordination des études, a indiqué que le montant des pensions de réversion versées par le régime général s'est établi à 7,435 milliards d'euros en 2005 et devrait atteindre 7,78 milliards d'euros en 2006. Les prestations attribuées dans le cadre de l'assurance veuvage apparaissent en revanche beaucoup plus modiques et ne dépassaient pas 65 millions d'euros en 2005.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que la grande complexité des règles des pensions de réversion s'ajoute à celles des pensions de droit direct. Il conviendrait donc d'engager une réflexion sur les modalités d'harmonisation à long terme entre les régimes.

M. Patrick Hermange a insisté à son tour sur la diversité des normes applicables aux différentes catégories d'assurés sociaux. Il a toutefois précisé que pour les salariés du secteur privé, la rigueur du plafond de ressources du régime général est en quelque sorte compensée par l'absence d'une telle condition pour les pensions de réversion de l'association générale des institutions de retraite des cadres (Agirc) et de l'association des régimes de retraite complémentaire (Arrco).

S'agissant en particulier de la question de l'impact financier de la suppression de la condition d'âge, M. Vincent Poubelle a estimé que le surcoût correspondant pour les comptes de la Cnav avait été de 35 à 40 millions d'euros en 2005 et de 85 millions d'euros en 2006. Ce chiffre, qui correspond à un flux supplémentaire de 23 000 et 24 000 bénéficiaires par an, ne tient toutefois pas compte de l'impact de la suppression de l'assurance veuvage, qui a représenté 28 millions d'euros en 2005. Le surcoût net apparaît donc très faible.

A plus long terme, M. Patrick Hermange a estimé que la réforme de 2003 et 2004 pourrait se traduire par une augmentation des dépenses annuelles du régime général de 300 millions d'euros en 2020 et de 400 à 500 millions à l'horizon 2050, ce qui correspond à un accroissement de 3 à 5 % du montant total des prestations versées aux veuves et des veufs.

M. Vincent Poubelle a précisé que ces estimations reposent sur l'hypothèse d'un taux de nuptialité de 90 %, mais qu'à cette échéance fort lointaine il est tout à fait possible que le Pacs ou le concubinage soient reconnus comme des formes de vie en couple donnant lieu à l'ouverture des droits à la réversion. Dès lors, ces estimations n'apparaissent pas incohérentes, même si elles mériteraient sans doute d'être affinées.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a estimé que l'évolution constatée au cours des dernières années, aussi bien pour le taux d'activité féminin que pour la nuptialité et la divorcialité des couples, remet progressivement en cause les fondements du système conçu en 1945.

M. Patrick Hermange a rappelé que les pensions de réversion constituent en moyenne 23 % des ressources des femmes retraitées et que ce montant, au demeurant significatif, rend le principe même de la réversion d'autant plus indispensable qu'aujourd'hui encore les droits directs à pension des femmes ne correspondent qu'à 62 % de ceux des hommes. La suppression de la réversion entraînerait une paupérisation importante des femmes. Pendant plusieurs décennies encore, le modèle scandinave d'individualisation des droits ne sera donc guère transposable en France, pour des raisons tant culturelles que sociales, mais aussi parce que notre pays connaît à la fois un taux de chômage plus élevé et un taux d'emploi des seniors nettement plus faible que celui de la Suède.

M. Alain Vasselle, président, a souhaité savoir si le poids financier des pensions de réversion est amené à s'accroître significativement à l'avenir.

M. Patrick Hermange a indiqué qu'exprimés en termes relatifs, les montants consacrés aux veuves et aux veufs devraient légèrement décroître, en revenant de 10 à 9 % des dépenses totales de la Cnav entre 2005 et 2050. Il n'existe donc pas de perspective d'alourdissement significatif du poids du coût de la réversion. Il a estimé toutefois qu'aucun pays européen ne saurait faire l'économie d'engager une réflexion sur les principes mêmes de la prise en charge du risque de veuvage. Pour autant, il n'existe pas de modèle étranger aux résultats incontestables ou de solution miracle.

M. Alain Vasselle, président, s'est interrogé sur la possibilité de parvenir à une plus grande harmonisation des mécanismes de réversion des différents régimes sociaux. Il s'est par ailleurs demandé si la réforme de 2003 se traduit effectivement, comme le soulignent les associations de conjoints survivants, par une atteinte aux principes fondateurs de 1945.

M. Patrick Hermange a considéré que le système français de réversion demeure caractérisé par son caractère mixte : les régimes de la fonction publique comme d'ailleurs de l'Agirc et de l'Arrco obéissent avant tout à une logique contributive, tandis que le régime général mêle une logique contributive et une optique de préservation d'un certain niveau de vie au conjoint survivant et impose, pour cela, une condition de ressources. Pour autant, il a rappelé que le conseil d'administration de la Cnav s'était opposé aux dispositions des décrets d'août 2004, les jugeant trop restrictives.

Dans l'hypothèse où la prochaine réforme de la réversion prendrait la forme d'ajustements techniques de portée limitée, il a suggéré d'examiner en priorité, d'une part, la question du contrôle des conditions de ressources en liaison avec les services fiscaux, d'autre part, celle des modalités de calcul définitif du plafond applicable aux assurés sociaux, car elles peuvent s'avérer défavorables à ces derniers.

Il a estimé par ailleurs qu'il semblerait logique d'examiner la situation des veuves et des veufs à l'occasion des clauses de rendez-vous réguliers de la réforme des retraites. Prévoir a contrario l'intervention d'un texte spécifique, comme ce fut le cas récemment pour l'ordonnance sur le minimum ne représente pas nécessairement un gage d'efficacité, notamment en ce qui concerne les délais de parution des mesures réglementaires d'application.

Interrogé sur la justification d'un maintien des réversions au sein de l'assurance vieillesse, M. Patrick Hermange a estimé que cette justification est entière en ce qui concerne les seniors, dans la mesure où elle correspond à un droit contributif, assis sur les cotisations de retraite. S'agissant des survivants jeunes en revanche, le financement des prestations versées devrait relever d'autres secteurs de la politique sociale.

M. André Lardeux a considéré que dans la perspective d'une prochaine réforme des pensions de réversion, il conviendrait également d'analyser la situation des conjoints survivants sous l'angle des mesures fiscales.

M. Guy Fischer a fait part de sa satisfaction de voir réaffirmé le caractère indispensable des pensions de réversion. Il s'est néanmoins inquiété d'une possibilité de remise en cause des droits des assurés sociaux par voie réglementaire.