COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 20 décembre 2006
  • Organisme extraparlementaire - Commission de suivi de la détention provisoire - Désignation d'un candidat
  • Fonction publique - Fonction publique territoriale - Examen des amendements
  • Fonction publique - Modernisation de la fonction publique - Examen des amendements
  • Prévention de la délinquance - Examen du rapport en deuxième lecture

Mercredi 20 décembre 2006

Organisme extraparlementaire - Commission de suivi de la détention provisoire - Désignation d'un candidat

La commission a tout d'abord désigné M. Jean-René Lecerf candidat à la nomination du Sénat pour siéger au sein de la commission de suivi de la détention provisoire, en remplacement de M. François-Noël Buffet, démissionnaire.

Fonction publique - Fonction publique territoriale - Examen des amendements

La commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 21 (2006-2007), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la fonction publique territoriale.

A l'article 18 AA (maintien du contrat à durée indéterminée de l'agent non titulaire recruté pour occuper un nouvel emploi au sein de la même collectivité territoriale ou du même établissement public), la commission a examiné l'amendement n° 64 de M. Yves Détraigne, ayant pour objet de prévoir que les agents non titulaires ayant bénéficié de plein droit d'un contrat à durée indéterminée (CDI), du fait qu'ils avaient plus de cinquante ans et répondaient aux conditions fixées par la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, conserveraient l'avantage de ce CDI en cas de changement de poste au sein de la collectivité territoriale ou de l'établissement public qui les emploient, et quelle que soit la nature des nouvelles fonctions qu'ils occupent.

Présentant cet amendement, M. Yves Détraigne a expliqué qu'il offrait une garantie utile à ces agents non titulaires bénéficiant de droit d'un contrat à durée indéterminée, M. Simon Sutour s'étant à son tour déclaré favorable à cet amendement.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué qu'il conviendrait, en tout état de cause, de rectifier l'amendement afin d'en améliorer la rédaction, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur cet amendement.

A l'article 25 (octroi d'autorisations spéciales d'absence pour l'exercice du droit syndical), la commission a examiné l'amendement n° 57 de M. Alain Vasselle, tendant à porter le plafond de financement des autorisations spéciales d'absence octroyées aux agents, à titre syndical, par les collectivités territoriales de moins de cinquante agents, du quart à la moitié du montant versé par les centres de gestion en compensation des décharges d'activité de service.

Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord rappelé que l'article 25 du projet de loi prévoyait initialement la mutualisation complète de la charge financière de ces autorisations spéciales d'absence, dans la mesure où celles-ci sont actuellement assumées par la seule collectivité territoriale ou le seul établissement public local qui emploie l'agent qui en bénéficie, alors qu'elles sont attribuées pour l'ensemble des collectivités territoriales et établissements publics de moins de cinquante agents.

Indiquant que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement tendant à restreindre le remboursement des autorisations spéciales d'absence par les centres de gestion à un quart du montant déjà versé par eux au titre des décharges d'activité de service, il a ensuite rappelé que la commission présentait un amendement tendant à supprimer ce plafonnement, estimant que cette mutualisation complète était une mesure juste.

L'amendement n° 57 n'allant pas aussi loin que l'amendement de la commission, M. Jean-Jacques Hyest, président, a par conséquent estimé qu'il convenait d'en demander le retrait, rejoignant ainsi la position défendue par Mme Jacqueline Gourault, rapporteur.

La commission a décidé de demander le retrait de cet amendement.

A l'article 28 (extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions), la commission a examiné les amendements n°s 72 de suppression, présenté par M. Jean Boyer, et 49, présenté par MM. Pierre Hérisson, Pierre Jarlier et Yves Détraigne, tendant à maintenir l'exclusion temporaire de fonctions pour trois jours parmi les sanctions du premier groupe.

M. Yves Détraigne a expliqué que cette sanction, retirée du premier groupe, était utile aux employeurs publics territoriaux afin qu'ils disposent d'un ensemble varié de sanctions pouvant être prononcées sans saisine du conseil de discipline.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a rappelé qu'en supprimant cette sanction du premier groupe, l'Assemblée nationale avait entendu aligner le droit disciplinaire de la fonction publique territoriale sur celui des deux autres fonctions publiques.

Après que M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que le conseil de discipline devrait donner son avis avant toute exclusion temporaire de fonctions, y compris de moins de trois jours, M. Pierre-Yves Collombat s'est demandé si l'extension de six mois à deux ans de l'exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, également proposée par cet article, était réellement utile, voyant peu de motif d'exclure si longtemps un agent pour le réintégrer ensuite.

Au terme d'un large débat, la commission a décidé de demander le retrait de l'amendement de suppression n° 72 et de donner un avis favorable à l'amendement n° 49, sous réserve de sa rectification, afin qu'il tienne compte des dispositions que l'article 28, qu'il réécrit complètement, contenait initialement dans sa version telle que proposée par le projet de loi.

A l'article 28 bis A (présidence des conseils de discipline par l'autorité territoriale), la commission a examiné les amendements n°s 27 de M. Alain Vasselle, 58 de M. Yves Détraigne, 69 de M. Jean Boyer, 77 de Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et 83 rectifié de MM. Claude Domeizel et François Marc, de suppression de cet article qui tend à confier à l'autorité territoriale, plutôt qu'à un magistrat de l'ordre administratif, la présidence des conseils de discipline.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, président, eut rappelé que, lors de l'examen du rapport, la commission n'avait pas souhaité revenir sur ce dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, M. Simon Sutour a estimé qu'il convenait de libérer les magistrats de ce type de tâches alors qu'ils ne sont déjà pas assez nombreux pour exercer leurs fonctions juridictionnelles.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, ayant indiqué que ce changement de présidence répondait à une attente forte d'un nombre important d'employeurs publics territoriaux, M. Yves Détraigne a quant à lui estimé que les magistrats avaient davantage d'autorité pour assurer la présidence des conseils de discipline.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'autorité territoriale avait déjà présidé autrefois le conseil de discipline, sans que cela pose de difficultés, et que, à son initiative, le magistrat de l'ordre judiciaire avait par la suite été remplacé par un magistrat de l'ordre administratif, la juridiction administrative étant compétente pour juger des éventuels recours.

M. Patrice Gélard a craint que la suppression du magistrat ne conduise à une forte hausse des recours contre les sanctions prononcées, M. Yves Détraigne estimant qu'il convenait de ne pas changer le système actuel qui a fait ses preuves.

La commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

Après l'article 28 ter, la commission a examiné l'amendement n° 80 présenté par M. Claude Domeizel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à augmenter le montant de la contribution des collectivités territoriales et des établissements publics non affiliés pour la prise en charge des agents dont l'emploi a été supprimé.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré qu'il n'était pas souhaitable de modifier l'équilibre actuellement établi en la matière, M. Pierre-Yves Collombat estimant pour sa part injustifié que les centres de gestion, et donc les collectivités et établissements affiliés, paient pour les collectivités non affiliées.

Après que Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, eut craint que la modification proposée ne remette en effet en cause l'équilibre actuellement établi entre les centres de gestion et les collectivités territoriales et les établissements publics non affiliés, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur cet amendement.

A l'article 40 (moyens de défense octroyés aux ordonnateurs ayant cessé leurs fonctions lors d'un contrôle de la chambre régionale des comptes), la commission a examiné l'amendement n° 66 de M. Jacques Blanc, tendant à réécrire cet article pour :

- poser le principe selon lequel l'instruction conduite par la chambre régionale des comptes dans le cadre de la préparation du rapport provisoire serait uniquement menée avec l'ordonnateur dont la gestion est contrôlée pour seul interlocuteur ;

- rétablir la disposition qui figurait initialement dans cet article inséré par le Sénat en première lecture, tendant à prévoir que la collectivité ou l'établissement devrait rembourser les frais d'avocat engagés par l'ordonnateur ou le dirigeant ayant cessé ses fonctions ;

- prévoir une sanction pénale pour tout contrevenant à la confidentialité du rapport provisoire établi par la chambre régionale des comptes.

M. Simon Sutour s'est déclaré embarrassé par cet amendement, en particulier par la condamnation pénale, tout en rejoignant M. Jean-Jacques Hyest, président, lorsqu'il a estimé qu'il pouvait effectivement être difficile pour les ordonnateurs ayant cessé leurs fonctions de se défendre lors d'un contrôle de la chambre régionale des comptes sur un exercice au cours duquel ils exerçaient leurs fonctions et s'est réjoui de ce que l'article 40 du projet de loi améliore cette situation.

Confirmant également l'analyse du président, M. Yves Détraigne a considéré que les règles actuellement applicables en la matière devaient effectivement évoluer, de même que celles pour l'application de la gestion de fait.

La commission a décidé de demander le retrait de cet amendement.

Sur les autres amendements, la commission a donné les avis suivants :

Fonction publique - Modernisation de la fonction publique - Examen des amendements

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Hugues Portelli, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 440 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation de la fonction publique.

La commission a tout d'abord rectifié ses amendements n°s 1, 11 et 12, afin d'en préciser la rédaction et d'opérer des coordinations.

Sur les autres amendements, la commission a donné les avis suivants :

Prévention de la délinquance - Examen du rapport en deuxième lecture

Enfin, la commission a procédé à l'examen, en deuxième lecture, du rapport de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi n° 102 (2006-2007), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la prévention de la délinquance.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a d'abord présenté les principaux apports de l'Assemblée nationale au projet de loi.

M. Jean-Pierre Sueur s'est étonné de devoir légiférer de nouveau, à l'extrême fin de la législature, en matière de délinquance. Il en a conclu que les nombreux textes adoptés sur ce sujet depuis 2002 n'avaient sans doute pas produit les effets attendus. Il a dénoncé par ailleurs le choix du Gouvernement de maintenir dans le projet de loi les articles 18 à 24 concernant l'hospitalisation d'office alors même qu'un article autorisant à légiférer par ordonnance pour modifier les dispositions relatives à l'hospitalisation sous contrainte avait été introduit dans le projet de loi organisant certaines professions de santé. Il a relevé que M. Alain Milon, rapporteur de ce dernier texte à la commission des affaires sociales, avait jugé cette situation « peu satisfaisante ». Il a estimé qu'une réforme d'ensemble concernant la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux était nécessaire et qu'en tout état de cause, cette question ne pouvait être traitée sous l'angle répressif. Il a donc souhaité que la commission supprime les articles 18 à 25 du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance.

Partageant les préoccupations de M. Jean-Pierre Sueur, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a demandé que la commission se prononce sur la suppression des dispositions du projet de loi concernant l'hospitalisation d'office.

M. François Zocchetto s'est déclaré surpris du nombre important de dispositions nouvelles introduites par l'Assemblée nationale en première lecture. Il a fait part, en outre, du malaise que lui inspirait l'examen de dispositions identiques relatives à l'hospitalisation d'office dans le cadre de deux projets de loi parallèles. Il a craint en outre que le choix de légiférer par ordonnance ne vide de tout son sens le travail parlementaire. En revanche, il s'est félicité que l'Assemblée nationale n'ait pas remis en cause la rédaction équilibrée, élaborée par le Sénat, sur la levée du secret médical pour certaines catégories de victimes de violences.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que l'habilitation demandée par le Gouvernement dans le cadre de l'article 12 du projet de loi organisant certaines professions de santé couvrait un champ plus large que la seule hospitalisation d'office, conformément au souhait exprimé par les représentants des psychiatres et des associations de malades et de leurs familles. Il a par ailleurs relevé que la poursuite de l'examen des articles 18 à 25 du projet de loi permettrait au Parlement de peser davantage sur le contenu de l'ordonnance. Rappelant que le projet de loi comportait plusieurs dispositions relatives aux violences conjugales, parachevant ainsi le dispositif très complet déjà adopté par le Parlement à l'initiative du Sénat, il a formé le voeu que le législateur observe désormais une pause dans ce domaine.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que s'il partageait certaines des observations concernant la procédure de traitement des mesures concernant l'hospitalisation d'office par le biais de deux véhicules législatifs différents, en revanche il considérait, sur le fond, que l'habilitation demandée par le Gouvernement permettrait de répondre aux deux critiques principales adressées aux articles 18 à 24 -à savoir, d'une part, le risque de confusion entre délinquance et maladie mentale et, d'autre part, le caractère partiel de la réforme de l'hospitalisation sous contrainte. Il a jugé réaliste le délai de deux mois à compter de l'adoption du texte organisant certaines professions de santé, fixé par le Gouvernement pour prendre l'ordonnance. Il a relevé à cet égard que la concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, suspendue du fait de l'opposition d'une majorité d'entre eux à l'insertion de mesures relatives à l'hospitalisation d'office dans le cadre du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, avait repris après l'initiative gouvernementale de légiférer par ordonnance pour réformer la loi de 1990. Il a par ailleurs estimé que le débat sur les articles 18 à 24 ne relevait pas d'un travail législatif virtuel, dans la mesure où l'ordonnance devrait reproduire les dispositions relatives à l'hospitalisation d'office adoptées par le Parlement.

Evoquant enfin la première lecture, M. Jean-René Lecerf a relevé que le Sénat avait particulièrement enrichi les dispositions du texte concernant le rôle du maire et observé que plusieurs des articles additionnels introduits par les députés avaient tenu compte de certains éléments d'actualité intervenus après l'adoption du projet de loi par le Sénat.

Puis la commission a examiné les amendements proposés par le rapporteur.

A l'article premier (animation et coordination de la politique de prévention de la délinquance par le maire), la commission a adopté trois amendements tendant à :

- renforcer l'information dont un maire peut souhaiter disposer, sans alourdir excessivement la charge de travail du procureur de la République, en obligeant le procureur à informer le maire, à sa demande, de l'ensemble des suites judiciaires données à des faits signalés par lui en application de l'article 40 du code de procédure pénale ;

- rétablir l'obligation pour les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de prévention de la délinquance de se doter d'un conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance ;

- étendre au conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance la possibilité de créer des groupes de travail restreints au sein desquels des informations à caractère confidentiel pourraient être échangées.

A l'article 2 bis A (recrutement d'agents de police municipale communs à plusieurs communes), la commission a adopté deux amendements ayant pour objet :

- de permettre la mise en commun d'un seul agent de police municipale si nécessaire ;

- d'assurer la prééminence de la procédure en vigueur qui permet à un établissement public de coopération intercommunale de recruter des agents de police municipale sur cette nouvelle procédure de mise en commun par convention d'agents de police municipale.

A l'article 3 (participation des autorités organisatrices de transports collectifs de voyageurs à la prévention de la délinquance), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Puis la commission a supprimé l'article 4 bis (information des autorités sur la teneur de la décision de justice rendue à l'occasion des faits signalés) par coordination avec l'amendement n° 1.

Outre un amendement de précision, la commission a adopté à l'article 5 (partage de l'information entre les professionnels de l'action sociale et le maire) un amendement supprimant la précision ajoutée par les députés selon laquelle, dans le cadre du secret partagé, les personnes directement concernées par une information sont préalablement informées que celle-ci va être transmise ou échangée.

A l'article 6 (création du conseil pour les droits et devoirs des familles - accompagnement parental proposé par le maire), la commission a adopté deux amendements prévoyant que :

- le conseil pour les droits et devoirs des familles transmet au juge des enfants les informations qu'il a pu recueillir dès lors que des mesures d'assistance éducative ont déjà été ordonnées ;

- le maire sollicite l'avis du président du conseil général lorsqu'il met en place un accompagnement parental.

A l'article 8 (rappel à l'ordre par les maires), la commission a adopté un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture estimant qu'une convocation écrite pouvait être interprétée comme les prémisses d'une judiciarisation de ce dispositif.

A l'article 9 (lutte contre l'absentéisme scolaire - concours de l'éducation nationale à la prévention de la délinquance), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 9 bis (extension au délit d'escroquerie des procédures spécifiques applicables à la délinquance organisée), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer une référence inutile.

A l'article 10 (études de sécurité publique), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 11 quinquies (obligation pour les propriétaires d'un ensemble commercial de procéder à sa réhabilitation), la commission a adopté un amendement de précision.

A l'article 12 (répression des conducteurs étrangers pour excès de vitesse - fonctionnement des fourrières), la commission a adopté un amendement rétablissant des sanctions pénales à l'encontre des particuliers revendant des véhicules débridés tout en prévoyant des peines moins lourdes que celles encourues par des professionnels pour la même infraction.

A l'article 12 ter A (subordination de la détention de chiens dangereux à l'évaluation comportementale du chien), la commission a adopté un amendement précisant que l'évaluation comportementale devrait être périodique et à la charge du propriétaire.

Incidemment, M. François Zocchetto a fait remarquer que l'article 12 bis prévoyait désormais des peines complémentaires de confiscation ou d'interdiction de détention d'un animal sans viser spécifiquement les chiens de première ou deuxième catégorie.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait en effet profité de cet article pour toiletter les textes relatifs à ces peines complémentaires. Il a expliqué que ces dispositions n'instauraient pas une interdiction absolue de détenir un animal, le juge pouvant limiter l'interdiction à certaines catégories d'animaux.

A l'article 12 quinquies (conditions du pouvoir de réquisition du préfet), la commission a adopté un amendement corrigeant une erreur matérielle.

A l'article 16 (levée du secret médical - délit de provocation aux violences), la commission a adopté un amendement tendant à revenir sur la faculté ouverte par l'Assemblée nationale de permettre aux associations de lutte contre les violences ou les discriminations fondées sur le sexe de se porter partie civile pour l'ensemble des provocations aux violences y compris celles n'ayant aucun lien avec le sexe. Le rapporteur a estimé en effet qu'il n'était pas justifié d'élargir le champ d'intervention de ces associations au-delà de l'objet spécifique pour lequel elles avaient été constituées. La commission a souhaité en revanche corriger une lacune de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse afin de permettre au procureur de la République d'exercer d'office les poursuites en cas de diffamation ou d'injure commise à raison du handicap.

La commission a adopté en outre un amendement tendant à compléter l'article 2-19 du code de procédure pénale afin de permettre aux associations départementales de maires de se porter partie civile en cas de diffamation à l'encontre de maires.

Outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté à l'article 17 (protection des mineurs vis-à-vis des représentations pornographiques ou violentes - lutte contre la pédophilie sur internet) un amendement étendant à la lutte contre la traite des êtres humains et les infractions de proxénétisme commises par le biais de moyens électroniques, la possibilité pour les services de police d'acquérir ou d'échanger les contenus illicites.

A l'article 22 (compétence de principe du maire en matière d'hospitalisation d'office), la commission a adopté un amendement revenant au texte du projet de loi initial afin de garantir que la confirmation de l'hospitalisation d'office n'interviendrait qu'au vu du deuxième certificat médical au terme d'une période d'observation de 72 heures.

A l'article 26 bis A (circonstances aggravantes de guet-apens - incrimination spécifique des violences volontaires commises contre les forces de l'ordre et d'autres catégories de personnes - incrimination du délit d'embuscade - aggravation de la répression de la rébellion), la commission a adopté un amendement réparant une omission.

Puis elle a adopté un amendement créant une nouvelle incrimination afin de réprimer, au même titre que la complicité, le fait d'enregistrer ou de diffuser des images relatives à la commission effective d'infraction de violences.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que cette disposition ne s'appliquerait pas lorsque l'enregistrement ou la diffusion résulterait de l'exercice normal d'une profession ayant pour objet d'informer le public ou serait réalisé afin de servir de preuve en justice.

A l'article 43 (sanction-réparation), la commission a adopté un amendement afin de fusionner le dispositif de sanction-restauration avec celui de sanction-réparation et supprimé en conséquence l'article 43 bis (sanction-restauration).

A l'article 44 bis (généralisation de la mesure de confiscation), la commission a adopté un amendement maintenant la possibilité de confisquer l'objet même de l'infraction ainsi qu'un amendement rédactionnel.

A l'article 45 bis B (possibilité de transmission de documents sous forme numérique à la suite d'une réquisition judiciaire), la commission a adopté un amendement ouvrant la faculté de procéder à une réquisition judiciaire par tout moyen y compris numérique.

A l'article 45 bis D (possibilité pour le procureur de la République de délivrer un mandat d'arrêt en cas de manquement à une obligation liée au placement sous surveillance électronique mobile), la commission a adopté un amendement étendant la faculté donnée au procureur de la République de délivrer un mandat d'amener dans toutes les hypothèses où une personne qui exécute sa condamnation en milieu ouvert manque à l'une des obligations qui lui est assignée.