Mercredi 15 novembre 2006
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.Nomination de rapporteurs
La commission a tout d'abord nommé M. Laurent Béteille rapporteur pour avis, en application de l'article 11 alinéa 1er du règlement du Sénat :
- sur la proposition de résolution n° 63 (2006-2007), présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à la création d'une commission d'enquête sur les causes de la panne d'électricité du 4 novembre 2006, et sur l'état de la sécurité d'approvisionnement de l'électricité en France dans le cadre des politiques européennes d'ouverture à la concurrence du secteur énergétique ;
- sur la proposition de résolution n° 66 ( 2006-2007), présentée par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à la création d'une commission d'enquête sur le groupe EADS, et sur les raisons des retards de production et de livraison du groupe Airbus.
PJLF pour 2007 - Mission « Outre-mer » - Audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer
Elle a ensuite procédé à l'audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, sur les crédits de la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2007.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que les crédits de la mission « Outre-mer », dont il avait la charge, représentaient 2,03 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 1,96 milliard d'euros en crédits de paiement, ce qui manifestait, dans un contexte marqué par de fortes contraintes pour le budget de l'Etat, l'attachement du gouvernement aux collectivités ultramarines.
Il a rappelé que les crédits de cette mission ne représentaient que 13 % de l'ensemble de l'effort budgétaire, financier et fiscal global de l'Etat, qui s'élevait à 15 milliards d'euros. Il a précisé que ces sommes étaient destinées, en priorité, au développement des collectivités situées outre-mer, qui passait par une meilleure reconnaissance de leurs identités particulières et un plus large exercice de leurs responsabilités, comme en attestaient les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, ainsi que le soutien financier apporté aux collectivités territoriales dans le cadre de l'aménagement du territoire et de la continuité territoriale.
Il a insisté sur le fait que 60 % des crédits de la mission étaient affectés à la politique de l'emploi, ce qui représentait 1,16 milliard d'euros destinés notamment à financer les exonérations de charges sociales définies par la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Il a précisé que la mission d'évaluation de ces dispositifs avait été installée en juillet 2006 et avait déjà rendu un rapport d'étape.
Le ministre a indiqué qu'en 2007, 57.400 contrats aidés pourraient ainsi être financés, dont 14.000 contrats d'accès à l'emploi inscrits sur le budget du ministère de la cohésion sociale, et que 3.000 jeunes seraient formés dans le cadre du service militaire adapté avec l'objectif d'une intégration de plus de 70 % d'entre eux dans la vie professionnelle.
Il a souligné que ces différents dispositifs contribueraient à maintenir un contexte favorable au développement de l'emploi outre-mer, constatant que le nombre d'emplois salariés avait progressé l'an passé à un rythme 3,5 fois supérieur à celui de la métropole et que le nombre de chômeurs avait diminué : dans les départements d'outre-mer, 30.000 emplois salariés ont été créés et 38.000 personnes ont quitté une situation de chômage.
Il a néanmoins reconnu que des progrès importants devaient encore être réalisés, le taux de chômage, le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et le nombre de contrats aidés restant deux à trois fois supérieurs à ceux de la métropole.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a mis en exergue l'action de la mission « Outre-mer » en faveur du logement social outre-mer, soulignant l'ampleur sans équivalent des besoins en la matière.
Il a noté que le retard en crédits de paiement actuellement constaté dans les dotations budgétaires destinées au logement social avait pour effet de pénaliser non seulement la réalisation des objectifs du gouvernement, mais encore les artisans et les petites et moyennes entreprises du secteur, qui peinaient à maintenir leurs effectifs salariés.
Il a précisé que, pour apurer la dette de l'Etat, qui atteignait plus de 110 millions d'euros, un premier versement de 30 millions d'euros avait été opéré par la Caisse des dépôts et consignations. Il a rappelé l'engagement du Premier ministre de voir l'ensemble de la dette résorbée avant la fin du premier trimestre 2007, en annonçant l'ouverture sur le programme « Conditions de vie outre-mer », dès 2006, de 30 millions d'euros de crédits supplémentaires, selon les modalités suivantes : 9,6 millions en provenance de la réserve gouvernementale ; 8,4 millions transférés ; 12 millions ouverts dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2006.
Il a souligné que le Premier ministre avait également décidé d'aligner le rythme de progression des crédits du logement social outre-mer sur celui fixé pour la métropole par le plan de cohésion sociale et la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, ce qui se traduirait par une augmentation de 20 % des crédits du logement social outre-mer pour les trois prochaines années, représentant ainsi 120 millions d'euros supplémentaires, dont 60 millions seraient dégagés dès 2007, 30 millions en 2008 et 30 millions en 2009.
Il a précisé que les crédits prévus pour 2007, d'un montant de 60 millions en autorisations d'engagement et de 13 millions en crédits de paiement, seraient ouverts dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2006 et reportés en 2007, par dérogation aux règles de report des crédits prévus par la loi organique relative aux lois de finances.
Le ministre a souligné qu'au total 281 millions d'euros en autorisations d'engagement et 201 millions d'euros en crédits de paiement seraient mobilisés en 2007, ce qui représentait une hausse de 5 % des autorisations d'engagement et de 18 % des crédits de paiement consacrés au logement social en outre-mer.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a également souligné la nécessité de réorganiser la politique du logement et a indiqué que le Premier ministre avait annoncé la création d'une conférence nationale du logement outre-mer, placée sous la présidence commune du ministre de l'outre-mer et du ministre de la cohésion sociale. Il a estimé que cette instance permettrait d'améliorer le pilotage de la politique du logement avec une meilleure représentation des collectivités, des opérateurs et des financeurs, et de favoriser la coordination et l'efficacité des interventions financières des acteurs du logement social outre-mer.
Le ministre a indiqué que l'autre priorité du ministère de l'outre-mer était de renforcer l'Etat de droit et de lutter contre l'immigration clandestine, qui se traduisait par un renforcement des moyens et une adaptation des dispositifs juridiques aux spécificités locales, comme le permettent les articles 73 et 74 de la Constitution.
Il a relevé que des progrès significatifs avaient été enregistrés outre-mer, tant pour la lutte contre l'insécurité que contre l'immigration clandestine. Il a souligné qu'au cours des neuf premiers mois de l'année 2006, le nombre des mesures d'éloignement prononcées depuis les seules collectivités ultramarines avait déjà atteint celui de l'ensemble de l'année 2005. Il a précisé que 53 % des mesures de reconduites en France étaient pratiquées depuis Mayotte, la Guyane et la Guadeloupe.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, s'est félicité de ce que le rapporteur à l'Assemblée nationale ait jugé que les crédits consacrés à l'outre-mer permettaient d'avoir pour 2007 un budget dynamique, rigoureux et généreux.
M. Christian Cointat, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Outre-mer », a d'abord interrogé le ministre sur les évolutions prévues au sein du ministère de l'outre-mer afin de prendre en compte les critiques du rapport public 2006 de la Cour des comptes, puis sur la possibilité de transformer, à terme, la mission « Outre-mer » en mission interministérielle, seule réellement conforme à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances.
Il a par ailleurs regretté le manque de lisibilité de l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer, lié notamment à la disparition des « jaunes » budgétaires relatifs à l'outre-mer au profit d'un « document de politique transversale » moins bien renseigné. Il a annoncé qu'il présenterait un amendement destiné à assurer le contenu informatif réel de ce document.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a déclaré partager les critiques de la Cour des comptes, soulignant le poids politique et le rôle de coordination qui devait être celui de son ministère. Il a considéré que l'organisation du ministère devrait faire l'objet d'une évolution qui serait prochainement soumise au comité technique paritaire du ministère, et qu'un décret en Conseil d'Etat créerait un poste de secrétaire général et réorganiserait l'administration centrale en trois pôles : l'un constitué par l'actuelle direction des affaires politiques, administratives et financières ; l'autre constitué de la direction des affaires sociales, économiques et culturelles ; le dernier étant une direction des affaires juridiques nouvellement créée.
Il a indiqué qu'une réflexion devrait également être engagée pour savoir si les crédits de logement figurant actuellement sur la ligne budgétaire unique (LBU) devraient être gérés par le ministère du logement, s'il apparaissait que ce mode de gestion permettait une meilleure efficacité de l'action budgétaire en faveur du logement outre-mer.
Il a indiqué qu'il avait souhaité qu'un audit de modernisation soit lancé afin de déterminer les modalités permettant à l'ensemble de l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer d'être mieux mis en valeur.
S'agissant du « document de politique transversale », le ministre a indiqué qu'il n'avait pas vocation à remplacer le « jaune » mais qu'il présenterait, en 2008, de manière plus complète, l'effort budgétaire, financier et fiscal de l'Etat outre-mer.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a rappelé que l'effort budgétaire de l'Etat s'élevait à quelque 15 milliards d'euros, répartis entre 12,4 milliards d'euros de crédits et 2,5 milliards d'euros de dépenses fiscales. Quant aux crédits de la mission, il a précisé qu'ils augmentaient de 0,35 % à périmètre constant.
Constatant que la question de l'indemnité temporaire de pension instituée en 1952 au profit des retraités de la fonction publique de l'Etat établis outre-mer faisait l'objet d'une nouvelle mise en cause dans le cadre d'un audit de modernisation qui prévoyait la suppression de ce dispositif, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a souhaité savoir si une réforme des conditions actuelles d'octroi de ce complément de pension, destinée à adapter son montant au coût réel de la vie outre-mer et à limiter son bénéfice aux seuls fonctionnaires ayant servi outre-mer ou pour l'outre-mer, était envisagée à court terme.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a estimé qu'un tel complément avait sa raison d'être compte tenu des conditions particulières de vie outre-mer, le coût de certains produits courants pouvant y être parfois dix fois plus élevé qu'en métropole, et qu'il ne constituait en rien un « privilège » qu'il conviendrait d'abolir.
Il a néanmoins reconnu la nécessité de parvenir à un dispositif pertinent et efficace, un tel résultat ne pouvant intervenir qu'en vertu d'une méthode et d'un calendrier qui associeraient l'ensemble des parties concernées par cette question. Il a jugé que le dispositif actuel ne saurait, en tout état de cause, être modifié par la voie d'un amendement à l'actuel projet de loi de finances.
M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a ensuite interrogé le ministre sur les effets déjà perceptibles des nouveaux dispositifs destinés à lutter contre l'immigration clandestine outre-mer, introduits dans la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.
Evoquant une baisse globale en 2005 des faits de délinquance dans les collectivités ultramarines, il s'est néanmoins inquiété de la situation que connaissait la Guyane, où l'indice de criminalité avait atteint le taux de 122 %o et a demandé quels moyens seraient mis en oeuvre pour y redresser la situation.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a confirmé que des effets positifs avaient déjà été constatés en matière de lutte contre l'immigration irrégulière, rappelant les résultats obtenus en matière d'éloignement des étrangers, concrétisés par 7.206 reconduites effectuées depuis le 1er janvier 2006 depuis l'ensemble des collectivités ultramarines. Il a estimé que les nouveaux dispositifs législatifs mis en place en 2006 contribueraient efficacement à améliorer la situation, évoquant l'extension à la Guadeloupe du caractère non suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière, l'extension des zones où la visite sommaire des véhicules peut être pratiquée, ainsi que les mesures tendant à mieux encadrer les reconnaissances d'enfants à Mayotte afin d'éviter les fraudes.
Concernant la délinquance en Guyane, il a relevé l'existence d'une intense pression migratoire qui pesait lourdement sur les chiffres de la délinquance dans ce département et la situation difficile à Cayenne. Il a relevé que des efforts logistiques et humains avaient été déployés en Guyane qui se traduisaient par la signature avec les forces armées guyennaises de protocoles permettant leur participation aux opérations de lutte contre l'immigration irrégulière, le renforcement du poste de la police aux frontières de Saint-Georges de l'Oyapock et de la compagnie de sécurité dotée de 25 fonctionnaires supplémentaires, l'extension du centre de rétention administrative de Cayenne-Rochambeau et la reconstruction de l'hôtel de police de Cayenne.
Il a indiqué que cette mobilisation avait permis, depuis le 1er janvier 2006, une baisse de la délinquance globale -hors infractions à la législation sur les étrangers- de 14,8 %, ainsi qu'un recul de 14,8 % et 17,7 % respectivement de la délinquance de voie publique et des violences aux personnes.
Abordant la situation de la Nouvelle-Calédonie, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a demandé si, dans la Province Sud, la construction de l'usine Goro nickel suivait désormais son cours normal et si des mesures étaient envisagées afin d'assurer un strict contrôle des rejets d'effluents contenant notamment du manganèse en mer, alors que la protection du récif coralien par l'UNESCO était sollicitée. Puis il a questionné le ministre sur l'état d'avancement du projet d'usine pyrométallurgique à Koniambo, dans la province nord, et sur les conséquences du rachat de la société Falconbridge par la société suisse Xstrata.
Estimant la situation sociale en Nouvelle-Calédonie particulièrement préoccupante compte tenu des nombreuses grèves paralysant la collectivité, et relevant qu'aucune perspective de résolution à long terme des conflits n'était en vue, il a souhaité connaître les actions que l'Etat envisageait de mener afin de mettre un terme à une situation de conflit social quasi permanent.
Soulignant la surpopulation carcérale particulièrement aiguë et chronique en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, les prisons polynésiennes accueillant 358 détenus pour 245 places au 1er août 2006, et le centre pénitentiaire de Nouméa 302 détenus pour 192 places, il a demandé l'état d'évolution des projets visant à réaménager les établissements pénitentiaires de ces collectivités.
S'agissant de l'exploitation du nickel en Nouvelle-Calédonie, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que dans la Province Sud les investisseurs avaient confirmé leur volonté d'exploiter le gisement de Goro, en dépit de débats parfois violents avec les associations locales. Il a indiqué que ce projet industriel prenait en compte les exigences de la protection de l'environnement, incombant non seulement à l'Etat, chargé d'exercer un contrôle en cette matière, mais aussi aux investisseurs exploitant le site.
Déclarant que l'exploitation du site de Koniambo était confirmée par la mise en oeuvre des accords de Bercy de février 1998 et par le rejet du recours formé par la société Eramet contre l'attribution du gisement à la Société minière du sud Pacifique et à Falconbridge, il a précisé que les dirigeants de la Société Xstrata devraient prochainement se rendre sur place et rencontrer M. Paul Néaoutyne, président de la Province Nord. Il a affirmé la volonté du Gouvernement d'assurer le respect des accords de Bercy, considérant que le projet d'exploitation du massif de Koniambo représentait une condition du maintien de la paix civile en Nouvelle-Calédonie et d'un équilibre fragile, auquel l'Etat devait être particulièrement attentif.
Il a souligné le rôle essentiel des représentants de l'Etat en Nouvelle-Calédonie pour veiller au maintien de la cohésion sociale, potentiellement menacée par les rapports entre les populations wallisiennes et mélanésiennes. A cet égard, il a précisé que la Nouvelle-Calédonie comptait désormais plus de personnes d'origine wallisienne que l'île de Wallis.
Indiquant que le centre pénitentiaire de Faa'a, en Polynésie française, connaissait un taux de surpopulation de 150 %, il a rappelé qu'une mission du ministère de la justice conduite en 2005 avait envisagé deux possibilités pour améliorer cette situation : l'agrandissement du centre pénitentiaire actuel ou la construction d'un nouveau centre pénitentiaire sur un autre site. Expliquant que la Chancellerie avait retenu le projet d'extension du centre pénitentiaire afin de créer cent nouvelles places, il a précisé que cette extension devrait être mise en service à l'horizon 2009-2010.
M. Jean-Paul Virapoullé a fait part de sa satisfaction de voir l'outre-mer rattraper une partie de son retard sur la métropole et a insisté sur le changement de mentalité des jeunes Réunionnais, qui se tournent désormais davantage vers les emplois du secteur marchand. Il a constaté que le secteur privé avait créé, dans ce département, plus d'emplois que les emplois aidés, et a souligné les effets satisfaisants de la loi de programme pour l'outre-mer en matière de logement, ainsi que pour le développement des petites et moyennes entreprises et des nouvelles technologies.
Il a estimé que les conditions actuelles du principe de continuité territoriale n'étaient pas pleinement satisfaisantes, jugeant qu'il aurait été préférable de conserver ce dispositif dans le giron de l'Etat, compte tenu des difficultés inhérentes à une gestion décentralisée des crédits de la dotation de continuité territoriale.
Il a jugé que le « passeport-mobilité » devrait pouvoir bénéficier aux jeunes désirant se rendre non seulement en métropole pour leurs études ou leur formation, mais encore dans les pays voisins des départements et collectivités d'outre-mer, à commencer par l'Australie, qui offrait de nombreuses opportunités. Il a estimé que le développement de cette mobilité bénéficierait grandement à l'emploi des jeunes Réunionnais.
S'agissant de la politique du logement social outre-mer, il a regretté que la construction de logements nouveaux soit si faible, alors qu'elle avait été multipliée par deux en métropole. Il a estimé que quelle que soit l'autorité chargée de la LBU qui serait choisie à terme, il fallait une politique efficace en la matière. Pour la Réunion, il s'est inquiété que les contrats de projet ainsi que le programme d'orientation communautaire (POC) se bornent à financer les projets les plus importants, au risque d'aggraver les déséquilibres existants et d'oublier l'essentiel, à savoir la viabilisation des terrains pour les rendre disponibles à la construction.
Il a rappelé les dangers que présentait l'aménagement actuel de la route du littoral à la Réunion.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a estimé que la gestion de la dotation de continuité territoriale par les collectivités constituait le niveau de gestion le plus satisfaisant.
Il a reconnu qu'une réflexion sur la modification des dispositifs de continuité territoriale devrait être envisagée pour permettre la mobilité des jeunes ultramarins dans leur environnement régional, soulignant qu'il fallait néanmoins tenir compte des contraintes imposées en la matière par l'Union européenne. Il a également relevé les difficultés de desserte intérieure que connaissent tant la Guyane que la Polynésie française, M. Gaston Flosse confirmant que le coût d'un billet d'avion Papeete-Los Angeles était moins élevé que celui d'un billet Papeete-Iles Marquises.
S'agissant du logement social, le ministre a indiqué qu'il convenait effectivement de renforcer l'action déjà entreprise en libérant davantage le foncier. Il a précisé que l'Etat apporterait un financement d'un million d'euros pour la sécurisation de la route du littoral.
M. Gaston Flosse a tout d'abord indiqué que si la Réunion ne parvenait pas à consommer la totalité des crédits qui lui sont alloués au titre de la continuité territoriale, en revanche, ces crédits étaient entièrement consommés dès le mois de juillet en Polynésie française. Il a ensuite déclaré que M. Oscar Temaru, président de la Polynésie française, souhaitant réduire le déficit de la Caisse de prévoyance sociale de la collectivité, avait récemment demandé à son ministre territorial de la santé d'inciter les médecins libéraux d'origine métropolitaine à quitter la collectivité et de recruter, pour les remplacer, des médecins d'origine chinoise, dont les services seraient moins coûteux. Précisant que M. Oscar Temaru devait se rendre en Chine le 6 décembre prochain afin de conclure avec le gouvernement chinois une convention visant à faciliter l'installation de médecins chinois en Polynésie française, il s'est inquiété des possibles conséquences du départ des médecins d'origine métropolitaine, aux qualifications reconnues, sur le système de santé polynésien. Il a enfin souhaité savoir si le mécanisme de sur-rémunération des fonctionnaires de l'Etat en Polynésie française serait modifié ou maintenu.
M. Patrice Gélard, se félicitant de la création d'un service juridique renforcé au sein du ministère de l'outre-mer, a interrogé le ministre sur le calendrier de la révision constitutionnelle relative au corps électoral de Nouvelle-Calédonie. Soulignant l'ampleur du travail réalisé par M. Christian Cointat, rapporteur des projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, il a souhaité savoir quand serait mise en place la représentation nationale des nouvelles collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que lors de la discussion des projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, le Sénat avait adopté les amendements présentés par la commission des lois créant un siège de sénateur pour chacune des deux nouvelles collectivités d'outre-mer, laissant à l'Assemblée nationale le soin de définir les conditions de représentation en son sein des électeurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Expliquant que les agents des départements, régions et collectivités d'outre-mer bénéficiaient du même régime de sur-rémunération que les agents de l'Etat exerçant leurs fonctions outre-mer, il a indiqué que ce régime incitait ces collectivités à recruter des agents contractuels au statut précaire plutôt que des agents territoriaux au coût plus élevé. Il s'est interrogé sur la nécessité de maintenir la sur-rémunération pour des agents des collectivités d'outre-mer, alors que cet avantage vise à compenser les contraintes résultant d'une affectation ultra-marine, pour les agents de l'Etat préalablement installés en métropole.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a précisé que les agents territoriaux des départements, régions et collectivités d'outre-mer bénéficiaient de la sur-rémunération, et non du mécanisme de sur-pension. Il a indiqué que cette situation ferait l'objet d'une réflexion dans le cadre de l'audit de modernisation concernant ces dispositifs. Rappelant que ces règles relevaient du décret, il a expliqué que son objectif était de préparer tous les éléments d'une réforme qui pourrait être conduite au cours de la prochaine législature.
Répondant à M. Gaston Flosse, il a indiqué que le Gouvernement suivait tous les déplacements à l'étranger de M. Oscar Temaru et restait très attentif aux engagements que celui-ci pouvait prendre. Il a souligné que l'Etat veillerait au maintien de la qualité des soins offerts aux habitants de la Polynésie française.
Répondant à M. Patrice Gélard, il a déclaré que la parole du chef de l'Etat concernant le gel du corps électoral de Nouvelle-Calédonie serait respectée, précisant que le projet de loi constitutionnelle complétant l'article 77 de la Constitution serait examiné par l'Assemblée nationale le 12 décembre 2006 et par le Sénat le 16 janvier 2007. Il a rappelé qu'il revenait ensuite au Président de la République de convoquer le Parlement en Congrès afin d'adopter définitivement la révision constitutionnelle. S'agissant de la création des nouvelles collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, il a souligné que le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer laissait chacune des deux assemblées définir les conditions de leur représentation nationale.
Jeudi 16 novembre 2006
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.PJLF pour 2007 - Audition de M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique
La commission a procédé à l'audition de M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, sur le projet de loi de finances pour 2007.
Il a indiqué que les crédits du programme « Fonction publique » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » atteignaient pour 2007 175 millions d'euros (M€) en autorisations d'engagement et 174 M€ en crédits de paiement, soit une croissance de plus de 25 % des crédits, dont :
- 72 M€ au titre de l'action de formation des fonctionnaires ;
- 102 M€ au titre de l'action sociale interministérielle, soit une augmentation de 50 % en 2007, après une hausse de 25 % en 2006.
Il a expliqué que ce budget devait pour une grande part assurer le financement du protocole d'accord portant sur l'évolution de l'action sociale signé avec la CFDT, l'UNSA et la CFTC le 25 janvier 2006. Il a rappelé que le dernier accord de ce type remontait à huit ans.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a ensuite détaillé les nouvelles mesures financées au titre de l'action sociale interministérielle :
- l'ouverture aux fonctionnaires du bénéfice du chèque emploi service universel (CESU) pour la garde des enfants jusqu'à l'âge de trois ans. Il a indiqué que 18 M€ étaient prévus à cette fin pour 2007, ce qui permettrait de réduire de 40 à 60 %, selon les cas, le coût de cette garde ;
- le lancement d'un plan de rénovation sur cinq ans des restaurants inter-administratifs. Il a indiqué que 9 M€ étaient prévus pour 2007 contre 2 M€ en 2006. Il a par ailleurs précisé que l'ensemble des crédits interministériels relatifs à la restauration collective seront désormais inscrits sur le budget de la fonction publique, et non plus répartis entre les différents budgets des ministères ;
- la revalorisation et l'extension de l'aide à l'installation des personnels de l'Etat (AIP). Il a précisé que, depuis le 1er juillet 2006, son montant était passé de 609 euros à 700 euros en Ile-de-France, en Provence Alpes Côte d'Azur ainsi que dans les zones urbaines sensibles, et que cette aide était étendue à l'ensemble des autres régions, pour un montant de 350 euros ;
- la création depuis le 1er septembre 2006 d'un « prêt mobilité » sans intérêt de 1.000 euros au profit des primo-arrivants et des agents effectuant une mobilité à l'initiative de l'administration. Il a précisé que ce prêt remboursable sur trois ans était similaire au LOCA-PASS existant dans le secteur privé et devait servir au financement du dépôt de garantie locatif.
Il a également précisé que le budget de l'Etat devrait désormais assurer le financement d'une plus grande partie des dispositifs d'aide aux familles, jusqu'à présent assuré par le fonds de roulement de la Mutualité fonction publique.
S'agissant des crédits consacrés aux actions de formation des fonctionnaires, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a rappelé qu'ils permettaient notamment de financer la formation initiale assurée par les écoles interministérielles, c'est-à-dire l'Ecole nationale d'administration et les cinq instituts régionaux d'administration.
Enfin, il a rappelé que les crédits du programme « Fonction publique » ne représentaient qu'une infime partie des dépenses de personnel du budget de l'Etat, qui s'élèvent à 119 milliards d'euros, soit 44 % de l'ensemble du budget.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a ensuite présenté les principales dispositions du projet de loi de modernisation de la fonction publique qui doit être examiné prochainement en première lecture par le Sénat et qui concrétise l'accord signé le 25 janvier 2006 avec la CFDT, l'UNSA et la CFTC sur l'amélioration des carrières dans la fonction publique.
Il a indiqué qu'à la suite de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale en première lecture :
- le chapitre premier relatif à la formation professionnelle des agents publics tout au long de la vie reconnaissait un droit individuel à la formation, créait un droit aux congés pour valider les acquis de l'expérience et prévoyait la prise en compte de l'expérience professionnelle dans les concours ainsi que pour la promotion interne et l'avancement de grade ;
- le chapitre II relatif aux règles de mise à disposition des fonctionnaires assouplissait les conditions de mise à disposition entre les trois fonctions publiques et améliorait la transparence, notamment en rendant obligatoire la conclusion d'une convention avant toute mise à disposition ;
- le chapitre III relatif aux règles de déontologie réduisait de cinq à trois ans la durée de l'interdiction d'exercer certaines activités privées à compter de la cessation des fonctions de l'agent et prévoyait que l'avis d'incompatibilité de la commission de déontologie lierait désormais l'administration. De manière générale, il a expliqué que la contrepartie du renforcement des pouvoirs de la commission de déontologie était qu'un agent ayant reçu un avis de compatibilité de la commission de déontologie ne puisse plus être pénalement condamné pour prise illégale d'intérêts ;
- le chapitre IV relatif au cumul d'activité supprimait les règles de cumul plus restrictives applicables aux agents à temps partiel et accordait aux agents publics qui créent ou reprennent une entreprise le droit de travailler à temps partiel pour une durée maximale d'un an.
Sans méconnaître le fait que les personnels mis à la disposition du ministère de la fonction publique relèvent des services du Premier ministre, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a souhaité savoir quelles raisons justifiaient que le responsable du programme « Fonction publique » soit le Secrétaire général du gouvernement, plutôt que le directeur général de l'administration et de la fonction publique, l'ensemble des crédits concernés relevant en effet uniquement du ministère de la fonction publique.
Après avoir rappelé que les statistiques relatives à l'encadrement supérieur mettaient en évidence la faible proportion de femmes dans les emplois de direction de la fonction publique en dépit de leur nombre dans les viviers, elle s'est interrogée sur la nature des actions qui seraient, d'après les informations fournies par le ministère de la fonction publique, actuellement menées pour y remédier.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a tout d'abord indiqué qu'il était apparu cohérent de confier la responsabilité de la mission « Direction de l'action du gouvernement » à une seule autorité, le choix s'étant légitimement porté sur le Secrétaire général du gouvernement. Il a ajouté qu'en pratique le directeur général de l'administration et de la fonction publique détenait la responsabilité opérationnelle des actions menées par le ministère de la fonction publique, cette répartition ne posant aucune difficulté particulière.
S'agissant de la féminisation de l'encadrement supérieur de la fonction publique, il a estimé que l'essentiel était de développer les mesures de politique familiale permettant aux femmes de ne pas prendre de retard pour l'accès aux postes d'encadrement supérieur.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a souhaité savoir selon quels critères la rémunération à la performance se pratiquait au sein de la fonction publique, constatant qu'elle ne cessait de se développer.
Elle a également demandé si la réforme actuellement engagée sur les statuts particuliers concernerait indifféremment les trois fonctions publiques.
Estimant que la rémunération à la performance constitue un facteur d'émulation important pour les agents, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a souhaité qu'elle se développe au-delà des seuls postes de directeurs d'administration centrale, tout en considérant que les modalités de cette évolution devaient être définies dans le cadre d'un dialogue social approfondi avec les organisations syndicales représentatives et en fonction des caractéristiques propres à chaque service.
Il a ensuite relevé que plus de deux cents textes réglementaires étaient actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat pour la seule fonction publique de l'Etat, avant de préciser que, si leur entrée en vigueur devait prendre du retard au regard des engagements pris lors des accords signés le 25 janvier 2006 avec trois organisations syndicales représentatives, des mesures seraient prises pour que les dispositions salariales soient en tout état de cause applicables au 1er novembre 2006. Après avoir rappelé que les réformes statutaires seraient effectuées pour la fonction publique territoriale dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, il a indiqué qu'un protocole d'accord avait été signé, pour la fonction publique hospitalière, par M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, et plusieurs organisations syndicales représentatives, le 19 octobre dernier.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a souhaité savoir quelles étaient les justifications à l'introduction à l'Assemblée nationale, dans le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, d'un amendement du Gouvernement tendant à permettre la mise à disposition d'agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée auprès d'autres administrations, alors, d'une part, que ces contractuels ne devraient être recrutés par l'administration que pour occuper un emploi précis et que, d'autre part, la mise à disposition est actuellement statutairement réservée aux fonctionnaires titulaires.
Rappelant que la généralisation du recours aux contrats à durée indéterminée pour l'emploi d'agents non titulaires ne visait pas à créer une fonction publique parallèle, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a expliqué que la possibilité de mettre à disposition ces personnels auprès d'autres employeurs constituerait un facteur de souplesse destiné à répondre à certaines situations particulières et qu'en tout état de cause les règles de droit commun applicable en matière de mise à disposition seraient appliquées.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il serait souhaitable que les possibilités de mise à disposition d'agents contractuels sous contrat à durée indéterminée soient encadrées.
Rappelant que le recours aux contrats à durée indéterminée ne devait pas conduire à l'instauration d'une seconde fonction publique, M. Simon Sutour a confirmé la nécessité de limiter le recours à la mise à disposition de contractuels à des cas spécifiques. M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a convenu que le dispositif proposé dans le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale pourrait être encadré plus strictement.
En sa qualité de rapporteur désigné par la commission des lois sur le projet de loi de modernisation de la fonction publique, M. Hugues Portelli a indiqué que le texte était pour l'essentiel assez consensuel, la plupart des organisations syndicales représentatives n'étant pas hostiles aux principaux dispositifs proposés. La fin de la législature approchant, il a souhaité que l'adoption du projet de loi ne soit pas retardée par le dépôt d'un trop grand nombre d'amendements sur de nouveaux sujets au cours des prochaines lectures.
Il s'est demandé s'il ne serait pas souhaitable de préciser dans le dispositif du projet de loi qu'un fonctionnaire de l'Etat ne peut être mis à disposition d'une société commerciale que pour exercer une mission de service public.
Enfin, s'agissant des règles de déontologie, il s'est interrogé sur l'opportunité de la réforme proposée, tendant à articuler la procédure devant la commission de déontologie avec celle applicable en matière pénale, les cas de jurisprudences contradictoires entre ces deux entités paraissant très rares, voire théoriques.
Complétant cette question, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité savoir s'il existait des cas où le juge pénal avait constaté l'infraction de prise illégale d'intérêts alors même que la commission de déontologie avait émis un avis d'incompatibilité non suivi par l'administration.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, s'est rallié à la suggestion de M. Hugues Portelli tendant à préciser que les mises à disposition auprès de sociétés commerciales d'agents publics ne pourraient être accordées que pour l'exercice de missions de service public.
Tout en concédant que les cas de divergence entre les positions de la commission de déontologie et du juge pénal demeuraient rares, voire hypothétiques, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a estimé difficile de prévoir que le juge pénal puisse condamner un agent public pour prise illégale d'intérêts sur le fondement de l'article 432-13 du code pénal, alors même que l'employeur public aurait accepté le départ de cet agent en suivant l'avis de la commission de déontologie qui, en vertu du projet de loi, serait désormais obligatoire et lierait l'administration.
M. Jacques Mahéas a observé que le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait la suppression de 15.000 emplois dans la fonction publique de l'Etat, dont 8.700 dans l'éducation nationale, de la maternelle à la terminale. Il a souligné que le nombre des emplois supprimés en une année serait ainsi équivalent au nombre cumulé des suppressions déjà intervenues au cours de la législature. Il s'est inquiété des conséquences de ces suppressions pour les collectivités territoriales. A titre d'exemple, il a relevé que des postes d'accompagnateur dans les cars scolaires avaient été supprimés en Seine-Saint-Denis.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a rappelé que les 15.000 suppressions d'emplois correspondaient toutes à des non-recrutements après des départs à la retraite. S'il a reconnu que les emplois dans l'enseignement du second degré seraient moins nombreux en 2007, en raison d'une baisse de 30.000 du nombre des élèves, il a souligné qu'à l'inverse, les effectifs de l'enseignement du premier degré et de l'enseignement supérieur progresseraient.
M. Jacques Mahéas a ensuite souligné les difficultés rencontrées par les communes pour fournir des logements aux fonctionnaires et accueillir en crèche les enfants âgés de 2 à 3 ans que l'éducation nationale n'accepte plus, sauf dans les zones d'éducation prioritaire. Des aides de l'Etat lui ont semblé nécessaires.
Enfin, soulignant la situation extrêmement préoccupante de la Seine-Saint-Denis, M. Jacques Mahéas a souhaité connaître l'accueil susceptible d'être réservé aux recommandations de la mission commune d'information du Sénat sur les quartiers en difficulté consistant à favoriser le retour des classes moyennes dans les quartiers par des incitations fiscales et à attirer les professionnels expérimentés, notamment les enseignants et les policiers, en majorant l'indemnité de résidence des fonctionnaires affectés dans les quartiers et en améliorant leurs perspectives de carrière.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a tout d'abord indiqué que 5 % des logements sociaux étaient réservés, dans chaque commune, aux fonctionnaires. Reconnaissant que cette règle était difficile à faire respecter, il a annoncé l'envoi d'une circulaire aux préfets afin qu'ils dressent un bilan précis de la situation dans chaque département. Il a en outre rappelé que, pour favoriser la mobilité des fonctionnaires, l'aide à l'installation des personnels de l'Etat serait revalorisée en Ile-de-France et en Provence-Alpes-Côte-d'Azur puis étendue aux autres régions.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a ensuite souligné, d'une part, qu'entre 10.000 et 12.000 nouvelles places en crèche étaient créées chaque année depuis 2002, d'autre part, que le plan « Petite enfance » présenté par M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, prévoyait la création de 40.000 places supplémentaires en cinq ans. A titre de comparaison, il a relevé que 484 nouvelles places en crèche seulement avaient été créées en 2000.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, ayant déclaré que les crèches relevaient de la compétence des communes, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a précisé que les caisses d'allocations familiales apportaient une contribution significative, en finançant 28 % des charges de fonctionnement des crèches.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a ensuite exposé que la décision d'admettre les enfants âgés de 2 à 3 ans dans les écoles maternelles ne relevait pas de la compétence du gouvernement, mais des maires. Il a toutefois estimé que les enfants devaient être autonomes pour pouvoir être admis à l'école, cette dernière n'ayant pas vocation à être une garderie. Enfin, il a répété que les crédits prévus en 2007 pour l'ouverture aux fonctionnaires du bénéfice du chèque emploi service universel permettraient de réduire de 40 à 60 %, selon les cas, le coût de la garde des jeunes enfants, et rappelé que 200.000 familles bénéficiaient désormais de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).
Enfin, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a souligné l'ampleur du programme de rénovation urbaine engagé par le gouvernement, doté de 30 milliards d'euros pour la réalisation de 250 000 logements locatifs sociaux, la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux, la démolition de 250 000 logements, ainsi que la création d'équipements publics et d'aménagements urbains entre 2004 et 2011.
M. Jacques Mahéas a estimé que ces nouveaux logements n'étaient pas construits dans les quartiers où se manifestaient les besoins les plus importants. Observant que la commune de Neuilly-sur-Marne comptait 46 % de logements sociaux, tandis que celle de Neuilly-sur-Seine n'en comptait que 3 %, il a appelé de ses voeux une application plus stricte de l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui fait obligation aux communes de plus de 3.500 habitants de disposer de 20 % de logements sociaux.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé, d'une part, que l'obligation prévue par l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 n'avait pas été remise en cause lors de l'examen de la loi portant engagement national pour le logement, malgré les fortes demandes de nombreux élus, d'autre part, que la question de l'application de cette disposition était sans rapport avec l'objet de l'audition.
Après avoir précisé que la commune de Provins, dont il est maire, comptait elle aussi 46 % de logements sociaux, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a estimé que la crise actuelle du logement était due au retard pris pendant des années dans la construction.
Mme Josiane Mathon a souhaité connaître un premier bilan de l'exercice du droit d'option offert aux personnels techniciens, ouvriers et de service de l'éducation nationale entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le maintien au sein de la fonction publique de l'Etat. Il lui a semblé que les agents en début de carrière faisaient le choix de la fonction publique territoriale, tandis que les agents en fin de carrière souhaitaient rester dans le giron de l'Etat.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé qu'en Seine-et-Marne, environ 90 % des agents avaient déjà fait le choix de la fonction publique territoriale, contrairement à certaines prédictions faites lors de l'examen de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le ministre confirmant une tendance très largement majoritaire.