Mardi 3 octobre 2006
- Présidence de M. Jean Puech, président -Audition de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales
L'Observatoire de la décentralisation a procédé à l'audition de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales.
Après l'intervention liminaire de M. Jean Puech, président, qui a adressé au ministre ses souhaits de cordiale bienvenue et précisé le cadre de son audition, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a déclaré que le projet de loi de finances (PLF) pour 2007 s'inscrivait dans la continuité des précédents, en représentant, pour le Gouvernement, le moyen de respecter ses engagements vis-à-vis des collectivités territoriales ; il a noté que le projet de loi de finances était aussi l'occasion d'une réflexion sur les enseignements à tirer de l'année 2006.
Le ministre a tout d'abord rappelé les quatre engagements du Gouvernement.
Le premier d'entre eux a trait au maintien de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales. Cet effort représente désormais plus de 67,7 milliards d'euros. Si l'on y ajoute la fiscalité transférée et la fiscalité partagée, le montant est supérieur à 80 milliards d'euros.
Le soutien aux collectivités et le financement de la décentralisation constituent ainsi désormais la première dépense de l'Etat, devant l'Education nationale.
Le ministre a notamment relevé la reconduction du « contrat de croissance et de solidarité » avec un mécanisme d'indexation inchangé, conformément au souhait des élus locaux. Cette mesure, a-t-il ajouté, est d'autant plus « remarquable » que l'Etat s'impose une norme de croissance très stricte, celle du « zéro volume -1 ». Les dotations prises en compte dans le « contrat de croissance et de solidarité » augmenteront en 2007, de 2,22 % par rapport à 2006, pour s'établir à 45,4 milliards d'euros.
A structure constante, l'effort supplémentaire consenti par l'Etat au bénéfice des collectivités atteindra ainsi plus de 985 millions d'euros.
L'essentiel de cette croissance, a-t-il souligné, ira à la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui progressera, en 2007, de 2,5%, soit un montant de 956 millions d'euros : les communes et leurs groupements bénéficient d'une augmentation de leur enveloppe de 542,4 millions d'euros, tandis que le gain net pour les départements sera de 286,3 millions d'euros et celui des régions de 126,8 millions d'euros.
Le ministre a ensuite évoqué la progression du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), principale contribution de l'Etat aux dépenses d'investissement des collectivités territoriales, alors que les crédits inscrits en loi de finances pour 2006 étaient déjà en hausse de 6,3% par rapport à 2005 : les crédits pour 2007 devraient augmenter de 16,9%, en s'élevant à 4,7 milliards d'euros.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a ensuite rappelé le deuxième engagement du Gouvernement : le renforcement de la péréquation entre les collectivités territoriales. La solidarité territoriale, a-t-il insisté, aura constitué l'une des priorités majeures du Gouvernement tout au long de la législature.
En témoignent notamment la consécration du principe de péréquation par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, la simplification de l'architecture des dotations de l'Etat dans la loi de finances pour 2004, enfin la modification, par la loi de finances pour 2005, des règles internes de répartition des dotations pour en renforcer l'efficacité péréquatrice.
Le ministre a expliqué que ces différentes réformes avaient permis à la péréquation régionale d'augmenter, en 2006, de 19,5%. Pour les départements, la dotation de péréquation urbaine a crû de 8,8% et la dotation de fonctionnement minimale de 12,6%. La dotation de solidarité urbaine (DSU) a pour sa part augmenté de 15,8%, la dotation de solidarité rurale (DSR), « fraction bourgs centres » de 20,2% et la DSR, « fraction péréquation », de 10%.
Il a souligné que le PLF 2007 renforçait la péréquation en élargissant les marges de manoeuvre du comité des finances locales (CFL) en matière d'indexation de la dotation forfaitaire, afin de dégager davantage de ressources redistribuées. Trois aménagements sont ainsi proposés :
- la généralisation du pouvoir d'indexation du CFL aux quatre parts de la dotation forfaitaire des communes ;
- l'instauration d'une fourchette d'indexation distincte pour les deux parts de la dotation forfaitaire des départements : alors que la dotation de base et le complément de garantie des départements font actuellement l'objet d'une même indexation, arrêtée par le CFL entre 35 et 70% du taux de progression de la DGF, il est proposé d'instituer une fourchette d'indexation distincte pour la garantie, égale au plus à 50% du taux de progression de la DGF ;
- une troisième et dernière mesure concernant la DGF des régions : dans l'attente d'un accord entre les membres de l'Association des Régions de France (ARF), la fourchette d'indexation de la dotation forfaitaire, jusqu'alors comprise entre 75 et 95% du taux de progression de la DGF, est abaissée pour être comprise entre 60 et 90% de ce même taux. Le ministre a fait observer que, si le CFL retenait un taux de 60% (et non de 88% comme en 2006), le gain pour la péréquation régionale serait de près de 35 millions d'euros en 2007.
Il a souligné que ces trois mesures étaient génératrices d'une marge potentielle de péréquation de plus de 100 millions d'euros.
S'agissant du troisième engagement de l'Etat, à savoir la compensation intégrale des transferts de compétences issus de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales a précisé que les charges transférées en deux ans, au titre de 2005 et 2006, s'élevaient au total à 1,9 milliard d'euros. Si elles atteignent, pour les régions, 1,2 milliard d'euros, soit 6,4% des budgets régionaux, elles ne sont, pour les départements, que de 0,5 milliard d'euros, soit 1% des budgets départementaux en 2005.
Après avoir rendu hommage aux travaux « objectifs et rigoureux» de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), il a observé qu'en dépit de certaines critiques, le Gouvernement était allé au-delà de ses obligations législatives et constitutionnelles, en acceptant, pour certains transferts, de calculer le droit à compensation, non pas sur le fondement de la moyenne des trois dernières années, mais au regard des dépenses réalisées par l'Etat au cours de la dernière année précédant le transfert : cette solution a été retenue pour le syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), le fonds de solidarité pour le logement (FSL), les centres locaux d'information et de coordination (CLIC), ainsi que pour les formations et les bourses sanitaires et sociales. Si bien qu'au total, l'effort supplémentaire consenti dans ce domaine s'élève à 157,145 millions d'euros.
Le ministre a ensuite évoqué les transferts de charges liés à la loi du 18 décembre 2003 relative à la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI). Il s'agit, a-t-il souligné, de l'unique point de désaccord entre l'Etat et les départements. L'État a transféré le montant correspondant à ses propres dépenses de l'année 2003, soit près de 5 milliards d'euros. Il a rappelé que la CCEC avait approuvé le projet d'arrêté fixant le droit à compensation dû au titre du RMI, et ajouté que ce dernier représentait 9,2 % du budget 2005 des départements.
Il a estimé que les difficultés afférentes au RMI étaient liées non pas à un défaut de compensation, mais à deux difficultés : la première résulte de l'effet de ciseaux entre les dépenses transférées, qui ont augmenté à un rythme élevé et le droit à compensation, et la seconde du temps d'appropriation de la compétence pleine et entière du RMI par les départements.
Le ministre a ensuite évoqué les mesures « exceptionnelles » prises par le Gouvernement pour répondre à cette situation, à savoir la création, pour trois ans, d'un fonds doté de 500 millions d'euros annuels. Il a souligné que, puisqu'aucune obligation législative ne s'imposait à lui, le Gouvernement aurait pu « ne rien faire », et ce d'autant plus que l'effet de ciseaux était atténué par l'évolution des autres ressources départementales. Le ministre a cité l'exemple des droits de mutation, dont le produit a augmenté de 80 % entre 2000 et 2005, pour une hausse de plus de 800 millions d'euros en 2004 et de presque 840 millions d'euros en 2005.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a ensuite évoqué la loi « Handicap » du 11 février 2005, qui avait suscité des inquiétudes, du fait des difficultés de financement de l' « allocation personnalisée d'autonomie » (APA). La croissance de la dépense liée à l'APA a été, en effet, de 73 % en 2003, de 12 % en 2004 et de 9,5 % en 2005.
Il a assuré que ces difficultés ne devraient pas se renouveler avec la « prestation de compensation du handicap » (PCH), le financement de la PCH étant acquis avant la mise en oeuvre de la réforme. Dès 2006, en effet, 503 millions d'euros issus de la « Journée de solidarité » s'ajouteront aux 710 millions d'euros que les départements consacraient déjà à l'allocation compensatrice « tierce personne » (ACTP). Par ailleurs, un effort est accompli en vue d'aider les départements à mettre en place les nouvelles « maisons départementales du handicap » : un concours de 50 millions d'euros a ainsi été apporté par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) en 2005, tandis qu'un concours de 20 millions d'euros est prévu pour 2006, et que l'Etat a mis en place un concours exceptionnel de 20 millions d'euros supplémentaires, en dehors de toute obligation légale.
Concernant le quatrième et dernier engagement de l'Etat, le ministre a estimé que, deux ans après le vote de la loi du 13 août 2004, le « partage des services » était « sur de bons rails ». Dans le domaine social, les conventions de mise à disposition ont été signées dans 45 départements et 3 régions. Pour les autres collectivités, les projets d'arrêtés de mise à disposition ont été examinés en juillet 2006 par la commission nationale de conciliation qui, compte tenu des difficultés, a conditionné son avis à la réalisation d'une mission d'inspection sur le sujet.
Sur le plan financier, le ministre a saisi la CCEC des modalités de compensation des partages de services, ce qui ne relève pas d'une obligation juridique, mais d'une « exigence de transparence et de concertation ».
Il a ajouté que le PLF 2007 comptait d'ores et déjà plus de 593 millions d'euros au titre du « partage des services ». Ce montant est toutefois susceptible d'évoluer en fonction de l'exercice du droit d'option des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) de l'Education nationale.
45 .000 agents TOS ont, à ce jour, demandé à rejoindre la fonction publique territoriale dès 2007, ce que le ministre a qualifié d'« incontestable succès ».
Puis le ministre a souligné que le PLF 2007 était également l'occasion d'une réflexion sur l'avenir.
Il a tout d'abord évoqué la réforme de la fiscalité locale.
Le ministre a constaté que les impôts locaux avaient connu de nombreux aménagements législatifs depuis la fin des années 1970 : pas moins de 29 lois ont en effet été adoptées à cet égard.
Rappelant que les gouvernements de l'actuelle législature avaient conduit plusieurs réformes d'envergure en la matière, le ministre n'en a pas moins estimé que, d'une manière générale, ces révisions successives avaient fragilisé le système fiscal local. La fiscalité locale ne remplit aujourd'hui, selon lui, aucun des trois objectifs traditionnels de l'impôt que sont le « rendement fiscal », la « justice sociale et territoriale » et l'« efficacité économique ».
S'agissant du « rendement fiscal », il faut noter que l'Etat est devenu le premier contribuable local : sa part, dans le produit des quatre taxes directes, a atteint 34% en 2003.
L' « efficacité économique » des impôts locaux n'a cessé d'être contestée. Cela est vrai pour la taxe professionnelle, mais aussi pour les droits de mutation, qui renchérissent l'acquisition de logement. Les impôts locaux ne sont, en outre, peut-être plus adaptés à une économie moderne qui repose non sur des stocks, mais sur des flux.
L'objectif d'« équité territoriale et sociale » n'est pas non plus rempli : on accuse au contraire la fiscalité locale de creuser les disparités entre les collectivités, les citoyens et les entreprises.
Dans ces conditions, le système fiscal local n'est satisfaisant pour aucun de ses acteurs, qu'il s'agisse de l'Etat, des collectivités territoriales ou des contribuables.
Les compensations et dégrèvements qu'il comporte en vue d'alléger les impôts pour le contribuable local coûtent cher à l'Etat dans un contexte budgétaire difficile, et les impôts locaux sont trois fois plus coûteux à gérer que les impôts d'Etat.
Les élus locaux constatent une réduction de leur marge de manoeuvre fiscale sous l'effet de plusieurs phénomènes : la suppression d'impôts locaux, la réduction de la liberté des collectivités territoriales de déterminer les taux de leurs impôts et la diminution des bases fiscales (la part des salaires comprise dans la taxe professionnelle n'a ainsi cessé, depuis 1982, de diminuer, avant sa suppression totale à partir de 1999).
La situation n'est pas non plus satisfaisante pour les contribuables. Sur la forme, la fiscalité locale n'est pas suffisamment lisible, et, sur le fond, elle ne tient pas compte de leur capacité contributive.
De ces différents constats, le ministre a conclu que la réforme du système fiscal local restait à faire.
Après avoir mentionné le souhait des associations d'élus locaux d'obtenir une rénovation de la fiscalité locale, ce qui s'est notamment concrétisé par une saisine du Conseil économique et social, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a énuméré les différentes pistes de réforme qui sont aujourd'hui ouvertes.
Il a d'abord évoqué le partage des impôts d'Etat, solution « explorée » en France avec la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA), et qui existe dans dix-neuf pays de l'Union européenne, notamment en Allemagne ou au Royaume-Uni. Ce partage repose sur l'idée que la « libre administration des collectivités » ne dépend pas d'un « pouvoir fiscal local », mais de la « libre disposition des ressources ». Les principaux impôts concernés pourraient être l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés ou encore la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Le ministre a ensuite évoqué l'option du « changement radical » de notre système fiscal local (création d'impôts nouveaux, transfert en totalité d'impôts d'Etat, vote de taux additionnels aux impôts perçus par l'Etat ou la sécurité sociale), mais aussi une modification des bases des « quatre vieilles » ou encore un aménagement du dispositif existant, notamment en poursuivant la spécialisation des impôts locaux. Il a estimé que l'ensemble de ces options et de ces pistes de réflexion devait être discuté.
Le second chantier à ouvrir est celui de la régulation des finances publiques. Il s'agit là, a-t-il souligné, d'une réflexion « dont les collectivités ne peuvent s'exonérer ». Il a rappelé que le Premier ministre avait proposé, en janvier 2006, un nouveau « pacte » pour les relations financières entre l'Etat et les collectivités afin de « maîtriser » tout à la fois les concours financiers de l'Etat et les dépenses des collectivités.
M. Jean Puech, président, a relevé que les différents thèmes abordés par le ministre étaient au coeur des préoccupations de l'Observatoire. Il a donné la parole à MM. Philippe Dallier et Éric Doligé, chargés tous deux d'une étude au nom de l'Observatoire, portant respectivement sur le bilan financier de l'intercommunalité et le transfert des personnels TOS et des directions départementales de l'équipement (DDE).
S'agissant de la carte intercommunale, M. Philippe Dallier, a évoqué les « schémas d'orientation » établis par les préfets et remis le 30 juin dernier, et demandé au ministre s'il pouvait dès à présent lui en livrer les premiers enseignements, en ce qui concerne tout particulièrement la pertinence des périmètres, la définition de l'intérêt communautaire et la problématique de l'efficacité de l'intercommunalité.
Il a souhaité connaître l'opinion du ministre sur les modèles d'intercommunalité applicables en Ile-de-France, les possibilités de contrainte sur les villes qui n'ont pas adhéré à une intercommunalité, ainsi que sur les problèmes posés par l'existence du « mille-feuilles » territorial français.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a estimé que l'intercommunalité avait été un grand succès et que le seuil des communes refusant d'adhérer à une intercommunalité avait sans doute atteint un niveau quasi incompressible. Il a souscrit à une réflexion du président Jean Puech, selon laquelle l'incitation fiscale avait joué un rôle déterminant dans le développement du regroupement intercommunal.
Il a reconnu que l'intercommunalité souffrait aujourd'hui de certains dysfonctionnements, ainsi que l'avaient révélé plusieurs rapports, dont celui, récent, de la Cour des comptes.
Le ministre a déclaré qu'il était indispensable de distinguer les différentes formes d'intercommunalité, et de prendre acte de l' « originalité » de l'intercommunalité francilienne.
A propos des schémas d'orientation, il a relevé que l'inventaire n'était pas complètement achevé. Il a toutefois indiqué que les premiers éléments recueillis confirmaient notamment la nécessité d'une certaine rationalisation des périmètres, citant l'exemple de vingt-quatre intercommunalités composées de deux communes. Il a souligné que l'amélioration de la pertinence des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale (E.P.C.I) à fiscalité propre supposait à la fois le regroupement des E.P.C.I. déjà existants, la réduction du nombre de syndicats, et que soit complétée la carte de l'intercommunalité à fiscalité propre.
Sur la question de l' « empilement » des niveaux d'administration, le ministre s'est déclaré lui-même plutôt partisan de la suppression des « pays », tout en ajoutant que certains présidents de régions y étaient très opposés.
Il a déclaré que beaucoup d'autres pistes de réflexion étaient envisageables, pour le long terme, afin de simplifier l'architecture de l'administration locale. Elles doivent porter sur l'ensemble de l'édifice afin de trouver des articulations rationnelles et cohérentes entre les différents échelons et les élus qui les représentent. Cela pourrait se traduire par le glissement des élus d'un niveau à un autre, comme, par exemple, la substitution de représentants d'E.P.C.I. à fiscalité propre aux actuels conseillers généraux.
M. Eric Doligé a déclaré que si le Gouvernement était effectivement allé au-delà de ses obligations s'agissant du RMI, il y avait ambiguïté, dans la mesure où les prestations que sont le RMI ou la PCH étaient distribuées par les départements, tout en étant « décidées » au niveau de l'Etat.
S'agissant de la question du transfert des personnels TOS et DDE, objet de l'étude pour laquelle l'Observatoire lui a confié un rapport, M. Eric Doligé a fait part de l'inquiétude des départements concernant le « coût induit » par le transfert de ces personnels. Sur un certain nombre de sujets, comme la formation professionnelle ou l'alignement du régime indemnitaire, des interrogations se font jour sur la compensation « à l'euro près » de ces transferts, qui ont pu susciter des distorsions. Le sénateur a demandé au ministre s'il avait connaissance de ces « coûts induits ».
En ce qui concerne les problèmes de gestion nés de la multiplication des personnels, il s'est demandé si la création d'un centre de gestion à compétence nationale, envisagée au mois de juin dernier par le ministre, était toujours d'actualité.
Il a ensuite fait état de la préoccupation des départements concernant le financement des « contrats d'avenir » et du « revenu minimum d'activité », dont les coûts pourraient bien être supérieurs à ceux du RMI.
Concernant le transfert des personnels TOS, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a estimé, qu'il y avait une vraie difficulté concernant les primes. Après avoir rappelé que l'Etat avait mis en garde les collectivités contre la création de primes, le ministre s'est référé à la position exprimée par le Conseil d'Etat, saisi par le Gouvernement, sur ce sujet. Selon la haute juridiction, les primes constituent non une rémunération, mais un complément de rémunération, et en cela, l'Etat n'a pas à compenser. Il a indiqué que le problème serait examiné par le CCEC le 8 novembre prochain, mais que, de toute façon, il n'y avait pas de marge de manoeuvre possible.
M. Eric Doligé a jugé difficile de revenir sur un avantage acquis.
M. Jean Puech, président, a fait observer qu'en matière de rémunérations accessoires, les collectivités n'avaient fait que s'inspirer de ce qui existait dans la fonction publique de l'Etat.
Le ministre a appelé de ses voeux l'adoption rapide de la réforme « très importante » que constitue le projet de loi sur la fonction publique territoriale, qui contient notamment une disposition permettant aux collectivités de s'affilier à un centre de gestion pour les personnes ne relevant que d'un cadre d'emploi.
Il a évoqué la nécessité de régler le problème des dépenses de santé des agents transférés, qui, comme l'a expliqué M. Eric Doligé, oblige parfois plusieurs communes à cotiser pour un même agent travaillant à temps partiel pour ces différentes communes.
En conclusion, M. Jean Puech, président, a remercié le ministre délégué aux collectivités territoriales. Il a évoqué les « difficultés relationnelles » entre l'Etat et les collectivités territoriales et l'absence d'une vraie volonté de « partenariat », regrettant notamment que les collectivités territoriales n'aient pas été suffisamment associées à l'élaboration des contrats de projet Etat-régions. Il a appelé de ses voeux une « reprise du dialogue », condition d'une décentralisation réussie, et par conséquent d'une démocratie locale « enthousiaste et revigorée ».