COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX DROITS DES FEMMES

Mardi 19 septembre 2006

- Présidence de Mme Gisèle Gautier, présidente. -

Parité - Élections - Parité en politique - Audition de Mme Marie-Cécile Moreau, présidente de l'Association française des femmes des carrières juridiques

La délégation a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Marie-Cécile Moreau, présidente de l'Association française des femmes des carrières juridiques, sur les propositions de loi relatives à la parité en politique, dont la délégation a été saisie pour avis par la commission des lois.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a présenté l'intervenante, précisant qu'elle siégeait à l'Observatoire de la parité depuis 2002 et qu'elle présidait depuis 2004 l'Association française des femmes des carrières juridiques, dont elle avait été l'une des vice-présidentes, depuis 2001.

Mme Marie-Cécile Moreau, après avoir noté que la parité était un sujet comportant de nombreux aspects politiques, a indiqué qu'elle traiterait d'abord les aspects juridiques des dix propositions de loi d'initiative sénatoriale soumises à la délégation par la commission des lois, en essayant de les classer selon les différents modes de scrutin concernés. Elle a fait observer que la majorité de ces propositions de loi visaient les élections municipales et, dans une moindre mesure, les élections cantonales, législatives et sénatoriales. Elle a ajouté qu'elle avait également étudié la proposition de loi récemment déposée par M. Jean-Louis Masson concernant notamment le renforcement de la parité pour les élections législatives.

Mme Marie-Cécile Moreau a présenté trois questions soulevées par les propositions de loi, s'agissant du scrutin municipal.

Elle a d'abord constaté que la loi du 6 juin 2000 n'avait pas traité de la parité dans les exécutifs des conseils municipaux. Elle a noté que le Conseil constitutionnel, dans le cadre de sa jurisprudence depuis 2000, s'était prononcé dans un sens permettant de penser qu'il ne verrait pas d'obstacle à une adaptation du code électoral afin d'améliorer la parité au sein des exécutifs. A cet égard, elle a considéré que la décision du Conseil constitutionnel du 16 mars 2006 sur la loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes avait renforcé la parité en politique (14e considérant), rappelant que, selon le juge constitutionnel (décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000), la révision constitutionnelle de juillet 1999 permet au législateur de prendre non seulement des mesures incitatives, mais également des mesures contraignantes en faveur de la parité, sous réserve de leur conformité aux autres principes constitutionnels.

Elle a ensuite estimé que la question de la disponibilité et de la formation des élus, soulevée par certaines propositions de loi, pourrait faire l'objet de précisions dans le code général des collectivités territoriales, y compris pour ce qui concerne les membres des exécutifs des assemblées locales.

Enfin, s'agissant de la proposition en faveur d'une application du scrutin de liste avec obligation de parité des candidatures dans les communes de moins de 3 500 habitants, elle a rappelé qu'une modification avait été initialement prévue dans le cadre de la loi du 6 juin 2000, pour les communes de 2 500 à 3 499 habitants, mais censurée par le Conseil constitutionnel. Elle a toutefois estimé que cette censure pouvait ne pas être considérée comme définitive, car le Conseil constitutionnel l'avait fondée sur le fait que cette mesure résultait d'une loi ordinaire, et non pas d'une loi organique, qui aurait été dans ce cas nécessaire, dans la mesure où la loi organique relative au cumul des mandats se réfère au seuil de 3 500 habitants. A ce propos, elle a fait remarquer qu'aucune des dix propositions de loi soumises à la délégation ne présentait un caractère organique et s'en est étonnée.

D'une manière générale, elle a estimé que les élections municipales constituaient peut-être celles pour lesquelles on pourrait le plus facilement obtenir un consensus pour le renforcement de la parité, même si certaines questions relevant de l'opportunité politique, telles que l'application de la représentation proportionnelle avec obligation de parité des listes dans les communes de moins de 3 500 habitants, restaient posées.

Mme Marie-Cécile Moreau a ensuite abordé les élections cantonales. Elle a rappelé que la loi du 6 juin 2000 ne contenait aucune disposition en la matière, alors que plusieurs propositions de loi envisageaient des réformes de ces élections. Faisant observer que la modification du scrutin cantonal nécessiterait, selon elle, une loi organique, elle a jugé que l'introduction d'un scrutin de liste pour élire les conseillers généraux serait probablement complexe à mettre en oeuvre. A cet égard, elle a cité l'exemple de la loi relative au nom de famille, dont l'entrée en vigueur avait dû être différée de quatre ans afin de permettre aux services de l'état civil de se préparer à l'appliquer.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, s'est demandé si l'instauration d'un « ticket paritaire », composé d'un titulaire et d'un suppléant de sexe opposé, ne constituerait pas une mesure plus simple à mettre en oeuvre s'agissant des élections cantonales.

Mme Marie-Cécile Moreau a confirmé cette analyse, en ajoutant qu'un « ticket paritaire » permettrait en outre d'éviter de nombreuses élections cantonales partielles. Elle a rappelé que l'éventualité de l'élection d'un suppléant de sexe opposé avait déjà été évoquée lorsque Mme Nicole Ameline était ministre de la parité, et s'est interrogée sur l'opportunité de prévoir un statut pour un tel suppléant, ce qui supposerait également un financement adéquat.

Elle a également rappelé qu'en 2000, plusieurs constitutionnalistes, dont M. Guy Carcassonne, disaient n'avoir trouvé aucune solution pour introduire la parité au sein des structures de coopération intercommunale, mais a estimé que les esprits avaient beaucoup évolué depuis cette époque.

Mme Gisèle Printz a fait observer que les représentants au sein de ces structures étaient désignés par les conseils municipaux des communes membres.

Mme Marie-Cécile Moreau a noté que cette désignation n'était actuellement soumise à aucune obligation du respect de la parité.

Mme Gisèle Gautier, présidente, s'est interrogée sur l'opportunité d'une élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, en même temps que l'élection des conseillers municipaux.

Mme Marie-Cécile Moreau a ensuite abordé les élections sénatoriales, dont les derniers résultats démentent, selon elle, les avancées de la parité, estimant que la loi du 30 juillet 2003 avait constitué un « retour en arrière ». Elle s'est déclarée favorable à un retour à la représentation proportionnelle dans les départements où sont élus trois sénateurs et plus, au lieu de quatre et plus actuellement.

Par ailleurs, elle a mentionné l'intervention du Président de la République de la veille, le 18 septembre 2006, au cours de laquelle celui-ci avait cité la parité parmi les dossiers qui seraient traités d'ici à la fin de son mandat.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a indiqué qu'elle avait récemment interrogé le Premier ministre sur le calendrier de l'examen parlementaire du projet de loi en préparation visant à renforcer la parité et que le chef du gouvernement l'avait assurée du respect des engagements présidentiels, même si l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées ne permettrait peut-être pas l'examen de ce texte avant le début de l'année 2007.

Mme Marie-Cécile Moreau a ensuite évoqué la question des élections législatives. Elle a fait part de ses réserves quant à la proposition d'accroître sensiblement les « pénalités financières » applicables aux partis politiques pour non-respect de la parité des candidatures, qu'elle a préféré appeler « modalités financières », rappelant que le Conseil constitutionnel, s'il s'est montré ouvert à la parité politique, a toujours considéré que les nouveaux principes d'ordre constitutionnel, tels que l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats politiques, devaient être combinés avec les anciens, le constituant n'ayant renoncé à aucun des autres principes de valeur constitutionnelle. Elle s'est dès lors interrogée sur la façon dont le Conseil constitutionnel jugerait une telle mesure, qui pourrait être interprétée comme portant atteinte au principe de la libre activité des partis.

Elle a également estimé qu'une loi organique serait nécessaire pour prévoir, comme le fait l'une des propositions de loi, la présentation par la même formation politique de deux candidats de sexe opposé, avec la possibilité pour les électeurs de choisir le titulaire et le suppléant en rayant le nom de celui qu'ils ne souhaitent pas élire comme titulaire. Elle a ajouté que le développement du vote électronique rendrait peut-être plus aisé à mettre en oeuvre un tel mode de scrutin.

A titre de conclusion, Mme Marie-Cécile Moreau a fait part à la délégation de trois sujets de réflexion.

Elle s'est d'abord demandé si la parité était une technique électorale, dans le domaine politique, ou bien un principe républicain et constitutionnel. Rappelant que, tous mandats confondus, la France comptait environ 500 000 élus, elle a fait observer que considérer la parité comme une technique relevant du domaine politique conduirait à réduire la parité au seul objectif de faire élire 250 000 femmes. Elle a considéré, quant à elle, que la parité était plutôt un principe, au point qu'elle a qualifié les termes « parité politique » de pléonasme, la politique ne pouvant être traitée isolément. Elle a estimé que tous les domaines sont interdépendants, d'où sa préférence personnelle pour un principe plutôt qu'une technique.

Elle a ensuite estimé que l'égalité des droits en matière politique devait poursuivre un but, celui de la responsabilité, les femmes ne cherchant pas à « prendre la place des hommes », mais à prendre part à la prise des responsabilités quant à l'évolution de la société.

Enfin, elle a mis en garde contre ce qu'elle a appelé « la parité alibi », qui, selon elle, viserait à revendiquer de façon dissimulée, par exemple, une extension de la représentation proportionnelle.

De manière générale, elle a estimé que le Sénat pouvait s'enorgueillir des différentes propositions de loi déposées par plusieurs de ses membres afin d'améliorer la parité en politique.

Mme Sylvie Desmarescaux a fait observer que la demande de formation ne concernait pas seulement les adjoints au maire, mais l'ensemble des conseillers municipaux. Elle a ajouté que, dans les communes de moins de 3 500 habitants, il était souvent très difficile de constituer des listes paritaires, en raison de la réticence de certaines femmes à s'engager dans un mandat municipal.

Mme Marie-Cécile Moreau a noté que l'engagement politique, des hommes comme des femmes, commençait très souvent au niveau municipal et que le développement de la formation était indispensable.

Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur la récente jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes.

Mme Marie-Cécile Moreau a rappelé que le Conseil constitutionnel, bien que favorable à la parité politique, avait censuré d'office en mars 2006 plusieurs dispositions de cette loi, en fondant sa décision sur l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789, selon lequel tous les citoyens sont « également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». Elle a noté, à ce propos, que l'Observatoire de la parité, pour lever l'obstacle de cette jurisprudence, avait demandé une révision constitutionnelle qui rendrait possible la parité au sein des conseils d'administration ou des ordres professionnels.

Enfin, elle s'est présentée, pour sa part, comme une féministe pragmatique, mais non idéologue.

Parité - Élections - Parité en politique - Audition de M. Hugues Portelli, professeur de sciences politiques et de droit constitutionnel à l'université de Paris II

La délégation a ensuite procédé à l'audition de M. Hugues Portelli, professeur de sciences politiques et de droit constitutionnel à l'université de Paris II, sur les propositions de loi relatives à la parité en politique, dont la délégation a été saisie pour avis par la commission des lois.

Après que Mme Gisèle Gautier, présidente, eut présenté l'intervenant, Mme Catherine Troendle, rapporteure, a tenu à le remercier pour avoir accepté d'être auditionné par la délégation.

M. Hugues Portelli a rappelé qu'à l'époque de la révision constitutionnelle de 1999 sur la parité, le doyen Georges Vedel et lui-même étaient intervenus, à la demande de M. le Président du Sénat, devant le Bureau de la Haute Assemblée pour lui exposer les enjeux de cette révision qui a modifié les articles 3 et 4 de la Constitution et servi de fondement à plusieurs décisions du Conseil constitutionnel. Il a indiqué que le principe de parité ne trouvait actuellement à s'appliquer que pour les élections politiques, le principe d'égalité continuant à prévaloir dans les autres domaines. Il a ainsi précisé que le Conseil constitutionnel, signifiant son attachement à la protection du principe d'égalité et son refus de la discrimination positive, avait censuré la mise en oeuvre de la parité pour les élections professionnelles et les conseils d'administration dans le cadre de la loi relative à l'égalité salariale.

Il a conclu de cette jurisprudence qu'une révision constitutionnelle serait nécessaire si l'on souhaitait étendre la parité à d'autres domaines que la politique. Il a également souligné les limites inhérentes au droit électoral, faisant observer que si le principe de parité était facilement mis en oeuvre s'agissant des scrutins de liste, il ne pouvait être appliqué en cas de scrutin uninominal. Il a d'ailleurs expliqué que cette difficulté était à l'origine de la modification de l'article 4 de la Constitution, lors de la révision de 1999, qui visait à inciter les partis politiques à favoriser les candidatures féminines.

Il a rappelé qu'il était intervenu comme expert lors de l'élaboration du projet de nouveau statut de la Corse, finalement rejeté par référendum en 2004, et qu'il avait, à cette occasion, été confronté au problème de la parité. Notant que les deux conseils généraux corses sont élus au scrutin uninominal, qui ne permet pas l'application de la parité, il a expliqué que la fusion envisagée des deux départements et de la collectivité territoriale de Corse avait conduit à rechercher un système électoral combinant le mode de scrutin appliqué aux départements et l'obligation de parité. Il a d'ailleurs précisé que ce projet de statut n'avait pas permis d'aboutir sur ce point, d'autant plus que quasiment tous les élus corses étaient, à l'époque, des hommes.

M. Hugues Portelli s'est alors interrogé sur les réformes envisageables à l'intérieur du cadre constitutionnel existant, étant entendu qu'il restait toujours possible de modifier l'article 3 de la Constitution et la loi organique mettant en oeuvre l'article 4.

Il a estimé qu'il serait possible d'introduire la parité au sein des exécutifs des conseils municipaux, car les adjoints au maire font l'objet d'une élection, mais non au sein des structures de coopération intercommunale, car les conseillers communautaires ne sont pas élus, mais désignés par les conseils municipaux des communes membres, d'autant que les structures intercommunales ne constituent pas des collectivités territoriales, mais des établissements publics, à moins d'envisager une évolution de la conception de l'intercommunalité. A cet égard, il a indiqué que les conseillers communautaires pourraient être élus selon des modalités inspirées de celles applicables aux élections municipales à Paris, c'est-à-dire que les conseillers municipaux, élus dans les premiers rangs d'une liste paritaire, seraient en même temps élus conseillers communautaires, ce qui présenterait l'avantage de supprimer la désignation de ceux-ci par les conseils municipaux.

S'agissant des élections législatives, il a évoqué la possibilité d'accroître les pénalités financières pour les partis politiques ne respectant pas la parité des candidatures. Il a cependant fait observer que les partis pourraient « sortir » de leurs listes paritaires des candidats présentés sous une étiquette « divers » et inciter ainsi à des candidatures dissidentes sur des listes indépendantes, comme les élections sénatoriales avaient pu en apporter l'illustration.

En réponse à une question de Mme Gisèle Printz, M. Hugues Portelli a indiqué que les conseillers communautaires qui seraient élus en même temps que les conseillers municipaux ne se trouveraient pas forcément en situation de cumul de mandats et que ce système permettrait d'assurer la parité.

Mme Sylvie Desmarescaux a fait observer que certaines structures de coopération intercommunale ne comprenaient qu'une seule commune de plus de 3 500 habitants, voire aucune. Elle s'est donc interrogée, de même que Mme Catherine Troendle, rapporteure, sur la possibilité d'une mise en oeuvre pratique de ce système pour les petites communes.

M. Hugues Portelli a rappelé que le Conseil constitutionnel avait censuré l'abaissement à 2 500 habitants du seuil de 3 500 habitants actuellement retenu pour l'application du scrutin de liste avec obligation de parité des candidatures. Il a estimé qu'il pourrait être envisagé d'étendre ce mode de scrutin à toutes les communes, ce qui présenterait en outre l'avantage d'une plus grande transparence.

Par ailleurs, M. Hugues Portelli s'est déclaré favorable, à titre personnel, au retour à la représentation proportionnelle pour les élections sénatoriales dans les départements où sont élus trois sénateurs et plus, même s'il n'a pas caché que cette modification des règles électorales aurait probablement pour conséquence de multiplier les dissidences, les candidats dissidents n'étant toutefois pas systématiquement élus. Il a d'ailleurs fait observer que les filles se trouvaient « naturellement majoritaires » parmi les membres du conseil municipal des jeunes de la commune dont il est le maire.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a également noté que les délégués de classe étaient le plus souvent des jeunes filles.

Mme Gisèle Printz a cependant estimé que les hommes devenaient nettement majoritaires dès qu'il y a avait des enjeux de pouvoir.

M. Hugues Portelli a fait part de son optimisme en matière d'évolution des mentalités, considérant que les femmes seraient très probablement beaucoup plus nombreuses dans les lieux de pouvoir dans une quinzaine d'années, et que la parité pourrait alors permettre de sauvegarder la présence masculine dans les assemblées politiques.

Mme Sylvie Desmarescaux a tempéré cet optimisme en rappelant qu'elle n'aurait probablement jamais été élue sénateur en 2001 sans la loi sur la parité du 6 juin 2000.

M. Hugues Portelli a estimé que la loi sur la parité avait accéléré un mouvement selon lui inéluctable.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, s'est enquise de la possibilité, sur un plan juridique, de la tenue d'élections municipales à l'automne 2007.

M. Hugues Portelli a rappelé que la tradition républicaine s'opposait à ce que les règles électorales soient modifiées moins d'un an avant les élections et que le Conseil constitutionnel veillerait très probablement au respect de ce principe.

Pour faire élire davantage de femmes lors des élections législatives et cantonales, il a évoqué la possibilité de mixer le scrutin majoritaire et le scrutin de liste, en recourant à la présentation par les partis de listes paritaires dans chaque département, chaque candidat(e) étant affecté(e) à une circonscription ou à un canton et le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours restant inchangé. Il a précisé qu'une telle modification pourrait être réalisée par une loi ordinaire.

Mme Gisèle Gautier, présidente, s'est demandé si de nombreuses mesures envisagées pour renforcer la parité ne relevaient pas de la loi organique.

M. Hugues Portelli a nuancé ce propos, précisant qu'une loi ordinaire suffisait par exemple pour l'abaissement, de quatre à trois sénateurs élus dans un département, du seuil de l'application de la représentation proportionnelle pour les élections sénatoriales, alors que l'instauration d'un « ticket paritaire » pour les élections cantonales nécessiterait sans doute une loi organique.

Mme Gisèle Gautier, présidente, s'est interrogée sur les moyens d'améliorer la représentation des femmes au sein des conseils généraux.

M. Hugues Portelli a estimé que l'élection des conseillers généraux à la représentation proportionnelle était le seul moyen d'atteindre cet objectif.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a également évoqué la possibilité de limiter le cumul des mandats dans le temps.

M. Hugues Portelli a indiqué que cette limitation existait dans certains pays, par exemple en Italie pour les mandats locaux. Il a toutefois fait observer qu'une telle restriction conduisait les responsables politiques à organiser leur carrière, passant d'un mandat à un autre, et ne limitait pas leur permanence dans la vie politique en général. Il a cité le cas des  Etats-Unis, où les membres de la Chambre des représentants, dont le mandat n'est que de deux ans, sont parfois réélus consécutivement durant de très longues années, en particulier dans certains Etats. Il a d'ailleurs rappelé que l'introduction de la parité dans la Constitution avait été proposée aux Etats-Unis dès 1972, mais qu'elle n'avait jamais pu être adoptée, faute de rallier la majorité requise des Etats. Il a cependant noté que les femmes étaient aujourd'hui majoritaires parmi les élus de certains Etats, comme l'Arizona.

Mme Sylvie Desmarescaux a regretté que de nombreuses femmes ne souhaitent pas s'engager dans la candidature à certains types d'élections, telles que les élections cantonales.

M. Hugues Portelli a fait observer que les partis politiques étaient très largement peuplés d'hommes, les femmes élues dans les conseils municipaux étant pour la plupart issues de la vie associative et non des partis.

Il a cependant souligné l'évolution des mentalités en la matière et estimé que, pour remplir certaines fonctions, le formatage de la personnalité par des « moules » jouait un rôle bien plus important que le sexe des individus, citant le cas des élèves de l'Ecole nationale d'administration (ENA). A cet égard, il a considéré que la parité était un moyen de diversifier le recrutement des élites.

Mme Gisèle Gautier, présidente, s'est interrogée sur l'opportunité de la mise en place d'un statut de l'élu.

M. Hugues Portelli a estimé qu'un statut de l'élu n'était nécessaire que si l'on concevait la politique comme une carrière et a déploré que beaucoup d'élus perçoivent leur mandat comme tel. Il a considéré que le retour à la vie active, après la fin du mandat, était la période la plus difficile à vivre pour un élu et qu'il convenait d'assurer son indépendance financière.

Mme Sylvie Desmarescaux, citant le cas d'un avocat, ancien député, qui avait dû reconstituer sa clientèle avec difficultés, a constaté que certaines professions ne permettaient pas de retrouver son métier initial à l'issue d'un mandat politique.

Mme Catherine Troendle, rapporteuse, a abondé en ce sens, soulignant la difficulté de retrouver un poste dans le secteur privé.

M. Hugues Portelli a estimé que, si un statut devait être instauré, il devrait s'intéresser aux conditions du retour à la vie active d'un ancien élu.

En conclusion, il a conseillé aux membres de la délégation d'être particulièrement exigeants en matière de parité sur le plan électoral.