COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mardi 13 juin 2006

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Législation funéraire - Statut des cendres des personnes incinérées (Proposition de loi n° 375 et 464) - Examen du rapport

La commission a tout d'abord examiné le rapport de M. Jean-René Lecerf sur la proposition de loi n°375 (2005-206), présentée par M. Jean-Pierre Sueur, relative à la législation funéraire et la proposition de loi n°464 (2004-2005), présentée par M. Jean-Pierre Sueur et plusieurs de ses collègues, sur le statut et la destination des cendres des personnes dont le corps a fait l'objet d'une crémation.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que ces deux textes étaient le fruit de l'engagement personnel de M. Jean-Pierre Sueur, qui fut le promoteur de la loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire, alors qu'il était secrétaire d'Etat aux collectivités locales. Il a observé que les dispositions de la proposition de loi n° 375 (2005-2006) constituaient également la traduction des recommandations législatives de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, adoptées le 31 mai 2006 par la commission des lois.

Tout en dressant un bilan positif de la loi du 8 janvier 1993, il a souligné la nécessité de réformer la législation funéraire afin d'assurer la sérénité des vivants et le respect des défunts. Il a ensuite présenté les dispositions du texte proposé à la commission, en indiquant qu'elles reprenaient largement celles de la plus récente des deux propositions de loi.

Présentant le premier chapitre, relatif au renforcement des conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que l'article premier tendait à instituer, auprès du préfet, une commission départementale des opérations funéraires, qui devrait être consultée lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de toute habilitation. Il a rappelé que, dans la mesure où le code général des collectivités territoriales prévoyait uniquement des critères stricts de technicité, de moralité et de nationalité, les préfectures estimaient avoir compétence liée pour l'octroi des habilitations, celles-ci n'étant dès lors pas un gage de qualité des opérateurs funéraires. Il a indiqué que cette commission départementale pourrait, tout en constituant une structure légère composée de seulement six membres, favoriser le renforcement du contrôle effectué sur les opérateurs, tant lors de la délivrance et du renouvellement des habilitations que pour décider de leur retrait ou de leur suspension. Il a ajouté que la création d'une telle commission se justifiait d'autant plus que :

- d'une part, l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires étendait les motifs de suspension et de retrait des habilitations, en remplaçant le non-respect du règlement national des pompes funèbres par celui de l'ensemble des dispositions du code général des collectivités territoriales, laissant ainsi une marge d'appréciation plus grande aux préfets ;

- d'autre part, le renforcement du contrôle des préfectures sur les opérateurs funéraires était d'autant plus nécessaire que le droit funéraire devrait être simplifié, en particulier par un allègement de la surveillance des opérations funéraires.

Il a ensuite indiqué que l'article 2 avait pour objet de prévoir que le dirigeant n'aurait pas à suivre une formation professionnelle lui permettant de justifier de sa capacité professionnelle, dès lors qu'il assurerait ses fonctions sans être en contact direct avec les familles et ne participerait pas à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres. Il a expliqué que cette dispense bénéficierait principalement aux maires des petites communes dont le service de pompes funèbres est géré en régie directe.

Il a exposé que l'article 3 tendait à créer des diplômes nationaux pour sanctionner la formation professionnelle qui doit, d'ores et déjà, être suivie par tous les personnels assurant leurs fonctions en contact direct avec les familles et participant à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires. Il a rappelé qu'une simple attestation fournie par l'organisme de formation suffisait actuellement à garantir la capacité professionnelle des personnels, précisant que certains opérateurs funéraires parviendraient même à obtenir ces attestations pour des agents n'ayant pas suivi la formation idoine.

Abordant le chapitre II relatif à la simplification et à la sécurisation des démarches des familles, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que l'article 4 visait à :

- réduire le nombre des opérations funéraires devant être effectuées sous la surveillance de personnes habilitées et s'élevant actuellement à trois en moyenne, en prévoyant explicitement dans la loi qu'y seraient seules soumises l'opération de fermeture du cercueil, dans le cadre des obsèques, ainsi que les opérations d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps ;

- étendre aux gendarmes la possibilité d'effectuer les opérations de surveillance nécessaires, sous la responsabilité du commandant de la compagnie de gendarmerie nationale, lorsque cette compétence ne serait pas confiée, sous la responsabilité du maire, aux gardes champêtres et aux agents de police municipale.

Puis il a expliqué que l'article 5 tendait à poursuivre cette réforme des opérations de surveillance en harmonisant les taux des vacations funéraires sur le territoire national.

Il a indiqué que l'article 6 avait pour objet de prévoir l'instauration de devis-types s'imposant aux opérateurs funéraires, qui serait obligatoire dans les communes d'au moins 10.000 habitants et facultative dans les autres.

Il a exposé que l'article 7 tendait à préciser la durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire serait interdit auprès des familles endeuillées, en fixant un délai « de décence » de trois mois à compter du décès.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a déclaré que le chapitre 3, relatif au statut et à la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation, constituait le coeur de la réforme proposée.

Il a expliqué que les articles 9, 10 et 11 avaient pour objet d'assurer la protection des restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation, afin qu'ils soient traités avec respect, décence et dignité. Il a précisé que la rédaction retenue, en faisant référence aux « restes des personnes décédées », permettait d'éviter tout risque de remise en cause de l'interruption volontaire de grossesse ou des dons d'organe.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que l'article 12 tendait à tirer la conséquence du développement important de la crémation en France en faisant obligation aux communes de 10.000 habitants et plus et aux établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières de disposer d'un site cinéraire. Il a ainsi rappelé que la crémation représentait moins d'1 % des décès en 1980, près du quart en 2004 et sans doute bientôt la moitié, à en croire les intentions exprimées dans les contrats en prévision d'obsèques. Il a précisé qu'en application de l'article 13, chaque site cinéraire devrait comprendre un espace aménagé pour la dispersion des cendres et doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts, ainsi qu'un columbarium ou des caveaux d'urnes appelés « cavurnes ».

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a exposé que l'article 14 avait pour objet de déterminer dans la loi la destination des cendres, ces dernières pouvant :

- soit être conservées dans une urne placée dans un cimetière ou dans un site cinéraire contigu à un crématorium (dans une sépulture, sur un monument funéraire, dans une case de columbarium ou dans un cavurne) ;

- soit être dispersées, à l'intérieur d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu à un crématorium, dans un espace aménagé à cet effet (le jardin du souvenir) ;

- soit être dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques, cette dernière notion ne devant pas être entendue dans son acception domaniale mais comme désignant toute voie ouverte à la circulation publique.

Il a souligné que le partage comme l'appropriation privée des cendres seraient en conséquence interdits.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que le dépôt de l'urne cinéraire au crématorium pendant six mois serait autorisé, afin que la famille du défunt puisse choisir la destination de ses cendres, et qu'au terme de ce délai et en l'absence de décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres seraient dispersées dans l'espace aménagé à cet effet du cimetière de la commune du lieu du décès ou, à défaut, dans le jardin du souvenir le plus proche. Il a ajouté que, pour conserver la mémoire des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation, une obligation de déclaration du lieu et de la date de dispersion des cendres à la mairie du lieu du décès serait instituée, et que les jardins du souvenir devraient être équipés de dispositifs mentionnant l'identité des défunts. Enfin, il a indiqué que la création de sites cinéraires privés serait passible de sanctions pénales.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que les articles 15 et 16 avaient pour objet :

- d'une part, d'autoriser la création et la gestion par délégation de service public des seuls sites cinéraires contigus à des crématoriums, une clause de retour du terrain et des équipements devant être prévue en cas de gestion déléguée d'un site cinéraire ;

- d'autre part, de prévoir un schéma régional des crématoriums, élaboré conjointement par le préfet et le président du conseil régional, avec lequel les décisions des élus municipaux ou intercommunaux et de leurs délégataires devraient être compatibles.

Il a souligné que la possibilité offerte par l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de recourir à la délégation de service public pour créer et gérer un site cinéraire était vivement critiquée au motif qu'elle ouvrait la voie à la création de nouveaux cimetières privés, introduisait une nouvelle inégalité devant la mort -les sites privés, de meilleure qualité et plus onéreux, étant réservés aux personnes disposant de davantage de moyens- et interdisait au conjoint d'une personne ayant fait le choix de la crémation et d'un site cinéraire d'être inhumé à ses côtés.

Quant au schéma régional des crématoriums, il a estimé qu'il était de nature à favoriser une répartition équilibrée des équipements sur le territoire. Il a rappelé que les crématoriums étaient coûteux, ce qui expliquait sans doute le fait que les deux tiers d'entre eux fussent gérés en délégation de service public, et que cette charge financière était appelée à croître avec le renforcement des normes de protection de l'environnement. Il a souligné que le risque financier encouru par les communes était réel, la charge de l'équipement leur incombant au terme de la délégation de service public ou en cas de faillite du délégataire. Il a ajouté que l'exemple de Roanne, où deux crématoriums gérés en régie et en délégation de service public se faisaient actuellement une concurrence préjudiciable, montrait que des problèmes pouvaient se poser. Enfin, il a indiqué qu'une simple obligation de compatibilité avec les dispositions du schéma semblait de nature à concilier la double nécessité de conférer une portée juridique à ce document, tout en laissant une certaine latitude aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale et à leurs délégataires.

Abordant le chapitre 4 du texte proposé, relatif à la conception et à la gestion des cimetières, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que l'article 17 tendait à permettre au maire, après avis du conseil municipal et du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, de prendre toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire. Il a précisé que ces avis seraient réputés favorables au terme d'un délai de deux mois à compter de la notification du projet de disposition, ce qui inciterait le conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement à se prononcer.

Il a estimé qu'il était difficile, comme le prévoyait l'article 18 de la proposition de loi n° 375 (2005-2006), de confier au maire une police de l'esthétique des cimetières et des sites cinéraires dans le cadre d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère élaboré par le conseil municipal. Il a en effet rappelé que le pouvoir de police constituait un pouvoir propre du maire, dans l'exercice duquel le conseil municipal n'avait pas à s'immiscer, et qu'il serait sans doute très lourd d'exiger du conseil municipal l'élaboration d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a exposé que l'article 18 du texte proposé à la commission tendait à garantir le droit, pour toute personne qui le souhaite, à ce que ses restes ne fassent jamais l'objet d'une crémation, ce qui impliquait sinon la création de deux ossuaires, du moins une distinction entre les restes réinhumés au sein de l'ossuaire.

Il a indiqué que l'article 19 tendait à combler un vide juridique en prévoyant la crémation du corps d'une personne dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque le défunt en a exprimé la volonté. Il a précisé que le texte qu'il proposait se différenciait de celui de la proposition de loi n° 375 (2005-2006) en transformant la possibilité offerte au maire en une obligation, ce qui lui semblait plus respectueux du principe de liberté des funérailles posé par la loi du 15 novembre 1887.

Présentant enfin les dispositions diverses et transitoires prévues dans le chapitre 5 du texte proposé à la commission, il a tout d'abord indiqué que l'article 20 tendait à prévoir l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres. Il a précisé que cette disposition permettrait de réduire le coût des obsèques de 300 euros en moyenne, moyennant une perte de recettes de 145 millions d'euros pour l'Etat.

Il a ensuite exposé que l'article 21 tendait à accorder aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale concernés par l'obligation prévue à l'article 12 un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi, pour créer un site cinéraire dans leur cimetière.

Il a ajouté que l'article 22 avait pour objet de prévoir la ratification des dispositions de l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, à l'exception de celles contraires aux réformes proposées.

Enfin, il a déclaré que l'article 23 tendait à prévoir la compensation financière des charges résultant pour l'Etat et les collectivités territoriales des réformes proposées

M. Patrice Gélard a regretté la tendance actuelle au renforcement des pouvoirs des préfets.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que l'habilitation des opérateurs funéraires constituait une prérogative régalienne. Il a rappelé que les maires des petites communes étaient parfois très heureux de pouvoir compter sur l'appui du représentant de l'Etat.

M. Jean-René Lecerf a précisé que la proposition de loi tendait à encadrer les pouvoirs des représentants de l'Etat, d'une part, en plaçant auprès des préfets de département une commission des opérations funéraires devant être consultée lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de toute habilitation, d'autre part, en prévoyant l'élaboration conjointe par le préfet de région et le président du conseil régional d'un schéma des crématoriums. Il a par ailleurs souligné que l'article 17 du texte proposé à la commission tendait à permettre au maire d'assurer seul la mise en valeur architecturale et paysagère d'un cimetière ou d'un site cinéraire.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué qu'il ne suggérait pas de reprendre les dispositions de l'article 4 de la proposition de loi n° 375 (2005-2006), tendant à permettre au maire de surseoir à la délivrance des autorisations administratives relatives aux obsèques lorsque l'opérateur funéraire ne justifie pas être en situation régulière au regard de l'habilitation. Il a expliqué, en premier lieu, que les démarches des familles s'en trouveraient compliquées, en deuxième lieu, que le maire n'était pas en mesure de vérifier si un opérateur devrait se voir retirer son habilitation, en dernier lieu, que des sanctions pénales lourdes étaient déjà prévues pour toute personne réalisant une prestation funéraire en l'absence d'habilitation.

M. Jean-Pierre Sueur a déclaré que la proposition de loi n° 375 (2005-2006) constituait la traduction législative des recommandations de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, dont il était co-rapporteur avec M. Jean-René Lecerf, et devait en conséquence être considérée comme une oeuvre commune.

Il a jugé peu satisfaisantes les conditions actuelles de délivrance de l'habilitation des opérateurs funéraires, les préfectures estimant avoir compétence liée pour apprécier les critères posés par la loi. Il a estimé que la création d'une commission départementale des opérations funéraires, structure légère placée auprès du représentant de l'Etat, devrait les conduire à se montrer plus vigilantes.

Il a également souligné la nécessité de prévoir l'élaboration de devis-types afin d'améliorer la transparence des prix, en rappelant que les familles endeuillées, souvent vulnérables, devaient prendre des décisions dans des délais très brefs et n'étaient pas en mesure de comparer les devis des différents opérateurs.

Observant que le texte proposé par le rapporteur ne comportait plus l'obligation, pour le maire, de consulter les opérateurs funéraires habilités exerçant leur activité sur le territoire de sa commune avant d'élaborer des devis-types, il a reconnu qu'une telle obligation risquait d'entraîner des vices de procédure en raison de la difficulté de recenser l'ensemble des opérateurs. Il n'en a pas moins souligné la nécessité pratique d'une telle consultation, afin que les devis-types prennent en considération les contraintes des professionnels.

Après avoir évoqué la simplification des démarches des familles, M. Jean-Pierre Sueur a insisté sur l'importance de définir dans la loi le statut et la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation. Il a estimé que le cimetière public et laïc présentait l'avantage de permettre à chacun de venir se recueillir librement devant les restes de toute personne défunte, que ceux-ci soient conservés dans une tombe ou une urne cinéraire ou dispersés dans un jardin du souvenir.

M. Jean-Pierre Sueur a précisé que l'article 4 de la proposition de loi n° 375 (2005-2006), tendant à permettre au maire de surseoir à la délivrance des autorisations administratives relatives aux obsèques lorsque l'opérateur funéraire ne justifie pas être en situation régulière au regard de l'habilitation, répondait à une demande exprimée il y a trois ans par l'Association des maires de France. Constatant que celle-ci n'avait pas été réitérée devant la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, il ne s'est pas opposé à la suppression des dispositions proposées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le maire avait la possibilité et même le devoir, en application de l'article 40 du code de procédure pénale, de signaler au procureur de la République le cas d'un opérateur funéraire qui accomplirait des prestations sans y être habilité. Il a rappelé que la sanction pénale prévue était alors de 75.000 euros d'amende par infraction.

M. Jean-Pierre Sueur a marqué l'importance, pour les familles, d'appliquer le taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires.

Il a souscrit aux dispositions proposées par le rapporteur pour permettre au maire d'assurer l'esthétique des cimetières et des sites cinéraires.

Enfin, considérant que les cendres ne pouvaient être assimilées à de banales poussières, il a marqué son attachement à ce que la loi prévoit que « les restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation, doivent être traités avec respect, dignité et décence. »

M. Patrice Gélard a observé qu'une telle disposition revêtait une valeur normative incertaine.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que la jurisprudence en tirerait sans doute des conséquences concrètes.

M. Christian Cointat a salué l'équilibre de la réforme proposé. Observant que la sépulture dans un cimetière d'une commune n'était due qu'aux personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile, aux personnes domiciliées sur son territoire, alors même qu'elles seraient décédées dans une autre commune, ainsi qu'aux personnes non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille, il a souligné que l'entourage des Français établis à l'étranger rencontrait des difficultés pour toute inhumation en France. Aussi a-t-il convenu avec M. Richard Yung de présenter un amendement commun pour lever ces difficultés.

La commission a adopté à l'unanimité le texte proposé par le rapporteur.

Loi organique relative aux lois de finances - Bilan de la discussion budgétaire - Audition de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, sur le bilan de la mise en oeuvre de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et ses perspectives.

Présentant le bilan de la discussion du projet de loi de finances pour 2006 en application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que l'ensemble des sénateurs, et particulièrement ceux de la commission des lois, « avait joué le jeu de la LOLF » et qu'une concertation en amont de la discussion du projet de loi de finances avait pu avoir lieu au Sénat.

Analysant les nouvelles modalités d'examen du budget, il a constaté que le délai constitutionnel de 20 jours avait été respecté, mais a proposé qu'à l'avenir, cette période soit exclusivement consacrée au projet de loi de finances, en rappelant qu'en 2005, l'insertion de la discussion sur le projet de loi valant engagement national pour le logement dans les débats budgétaires n'avait pas été satisfaisante.

Il a indiqué que les travaux du Sénat avaient été enrichis par l'organisation de 4 débats thématiques, respectivement consacrés aux financements de l'Union européenne, aux collectivités territoriales, au plafond des emplois et à l'endettement, mais qu'une réflexion sur leur déroulement était à conduire pour maîtriser leur durée, par exemple en avançant le débat sur les collectivités territoriales.

Précisant que la diminution de la durée des discussions générales au profit de la discussion des amendements constituait une dynamique intéressante à poursuivre, il s'est félicité des efforts entrepris par la commission des finances pour raccourcir et rendre plus lisibles les rapports spéciaux.

Il a souligné que les débats sur le projet de loi de finances pour 2006 avaient fait émerger un véritable pouvoir d'arbitrage parlementaire, qu'il conviendrait de renforcer à l'avenir. Il a rappelé que 85 amendements avaient été déposés en première délibération au Sénat lors du budget 2006, contre 12 lors du budget 2005, et que 44 avaient été adoptés.

Il a estimé que le bilan des modifications quantitatives apportées par le Sénat était plus modeste en rappelant que 14 amendements sénatoriaux avaient modifié l'affectation de 700 millions d'euros en première délibération, qu'à l'issue de la seconde délibération, 12 de ces amendements changeant l'affectation de 400 millions avaient été conservés, mais que la commission mixte paritaire n'en avait gardé que 8, changeant l'affectation de 30 millions d'euros.

Il a ajouté que le seul programme budgétaire créé, relatif à l'audiovisuel extérieur, était issu d'une initiative gouvernementale et que seulement 112 emplois avaient été supprimés par le Sénat.

Il a salué l'utilisation de ce pouvoir d'arbitrage parlementaire par la commission des lois, en rappelant que Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » avait fait adopter par le Sénat et contre l'avis du gouvernement, un amendement tendant à instituer un nouveau programme « Autorités administratives indépendantes », doté de 47,5 millions d'euros, conforme au souhait d'amélioration des performances du programme « Fonction publique » exprimé par la commission des finances.

Déplorant le rejet de ce dispositif en commission mixte paritaire, il a indiqué que cet exemple devait conduire le Sénat et l'Assemblée nationale à réfléchir à une modification des règles de composition des commissions mixtes paritaires sur le projet de loi de finances, afin de permettre l'intervention successive des rapporteurs pour avis sur les missions relevant de leur compétence.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a également proposé d'améliorer les procédures d'organisation du débat budgétaire en incluant les crédits de programme dans l'état B afin de faciliter l'exercice du droit d'amendement et en fixant une date d'examen des crédits des missions en commission des finances postérieure à leur examen en séance publique à l'Assemblée nationale.

Il a estimé que le délai prévu entre la fin de la première lecture au Sénat et la réunion de la commission mixte paritaire, souvent limité à vingt-quatre heures aujourd'hui, devait être allongé pour permettre un examen rigoureux des points restant en discussion et que la délimitation entre le domaine des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale et des lois ordinaires devait être mieux assurée.

Insistant sur l'importance nouvelle de l'examen du projet de loi de règlement et du débat d'orientation budgétaire (DOB), il a indiqué que la commission des finances avait émis plusieurs propositions pour créer un chaînage vertueux entre le contrôle de l'exécution budgétaire et l'orientation budgétaire.

Il a rappelé que le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de règlement pour 2005 présenterait les éléments détaillés de l'exécution budgétaire par unité de vote.

Il a ensuite indiqué que 15 ministres gestionnaires seraient entendus entre le 20 et le 28 juin prochains sur l'exécution de leur budget dans le cadre d'auditions de la commission des finances, ouvertes aux membres des commissions saisies pour avis, à la presse et au public. Il a précisé que ces auditions seraient l'occasion pour les sénateurs d'avoir un dialogue sincère avec les ministres pour attirer l'attention sur les problèmes d'exécution budgétaire et d'en tirer les conclusions pour la réforme de l'Etat. Il a ajouté que cette démarche impliquait simultanément une réflexion sur les modalités du contrôle parlementaire.

Il a souligné que le débat d'orientation budgétaire serait organisé immédiatement après l'examen du projet de loi de règlement et que son objet serait étendu à la fiscalité.

Evoquant les apports déterminants du contrôle du Sénat sur les frais de justice à partir d'une enquête de la Cour des comptes, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a insisté sur la nécessité d'un suivi permanent des travaux budgétaires et d'une collaboration accrue entre rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis du Sénat pour que ses positions soient adoptées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances avait permis d'améliorer l'organisation des débats parlementaires. Il s'est félicité du travail sur les frais de justice mené au Sénat, estimant qu'il avait contraint les ministères concernés à se pencher sur cette question et à rationaliser, notamment, les frais afférents à la recherche d'empreintes génétiques.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a observé, de la même manière, que les experts judiciaires seraient contraints à être plus rigoureux dans la présentation de leurs notes d'honoraires. Il a par ailleurs souligné que les magistrats, à l'instar des autres agents publics, devaient rendre compte de leur gestion.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné la nécessité d'associer les commissions saisies pour avis à la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte commun aux deux assemblées sur les dispositions du projet de loi de finances initiale restant en discussion. Il a relevé à la fois l'intérêt et la difficulté de mise en oeuvre de la proposition consistant à faire participer successivement les différents rapporteurs pour avis à l'examen des crédits de leur mission. Il s'est demandé si chaque commission saisie pour avis ne pourrait pas être représentée par son président ou par l'un de ses rapporteurs ou membres qu'elle désignerait, lequel siègerait parmi les membres suppléants de la commission mixte paritaire.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué qu'en tout état de cause, un délai plus important devrait être prévu entre l'adoption en première lecture du projet de loi de finances initiale par le Sénat et la réunion de la commission mixte paritaire, afin de mieux préparer cette réunion.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est lui aussi déclaré hostile à ce que l'examen du projet de loi de finances initiale soit interrompu par celui d'autres textes. Il a appelé de ses voeux l'organisation de débats spécifiques, en amont de l'examen de la loi de finances, sur la décentralisation et les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé qu'un premier débat sur les recettes des collectivités territoriales pourrait être organisé au cours du mois d'octobre. A cet égard, il a déploré la complexité des modalités de calcul des dotations de l'Etat, estimant qu'elle rendait nécessaire l'intervention d'un grand nombre d'agents et difficile toute simulation sur des amendements.

M. Yves Détraigne a indiqué qu'en sa qualité de rapporteur pour avis des crédits de la mission « justice », il s'était rendu dans plusieurs juridictions et avait pu constater un grand décalage entre l'esprit ayant présidé à l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances et sa mise en oeuvre sur le terrain. Il a relevé la méfiance des chefs de juridiction à l'égard de l'administration centrale et leur inquiétude à l'égard de la fongibilité des crédits.

M. Yves Détraigne a par ailleurs souhaité savoir si la marge de manoeuvre offerte au Parlement par l'examen de la totalité des crédits du projet de loi de finances, et non plus des seules « mesures nouvelles », avait été exploitée par le Sénat.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a observé que les préfectures avaient été confrontées aux mêmes difficultés que les juridictions, des retards ayant été constatés dans la notification au niveau régional puis dans la répartition au niveau départemental des budgets opérationnels de programme. Il a par ailleurs relevé que la fongibilité des crédits était un vain mot dans les structures peu importantes, par exemple les petites ambassades. Il a estimé nécessaire de tirer rapidement les enseignements de ces dysfonctionnements afin d'améliorer l'efficacité de l'administration, conformément à l'objectif recherché par la loi organique relative aux lois de finances.

Pour ce qui concerne l'exploitation par le Sénat des marges de manoeuvre budgétaires offertes par la loi organique, il a mis en exergue deux initiatives n'ayant pu finalement aboutir en raison de la demande d'une deuxième délibération par le gouvernement : la création d'un programme « Développement des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » au sein de la mission « Développement et régulation économique » et le relèvement sensible, au nom du principe de sincérité budgétaire, du montant des crédits consacrés aux opérations extérieures de la France. Il a estimé que le développement des contrôles sur pièces et sur place permettrait d'étayer encore plus solidement les amendements parlementaires au projet de loi de finances et d'éviter qu'ils ne subissent le même sort.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est déclaré favorable à une plus grande concertation entre les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis, soulignant que ceux de la commission des lois, notamment MM. Yves Détraigne et Philippe Goujon, effectuaient en tout état de cause de nombreux déplacements sur le terrain.

Souscrivant totalement aux propos du président de la commission des finances, M. Christian Cointat a observé que la loi organique relative aux lois de finances ne paraissait pas toujours comprise par certains hauts fonctionnaires et certains ministres. Aussi a-t-il exprimé la crainte que les inconvénients nés de cette méconnaissance ne s'ajoutent à ceux de l'ancien système.

Se déclarant favorable à une meilleure coordination entre les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis, il a estimé qu'il revenait aux premiers de jouer un rôle d'animation et a indiqué qu'en sa qualité de rapporteur pour avis des crédits de la mission « Outre-mer », il se tenait à la disposition de M. Henri Torre, rapporteur spécial, pour conduire tout travail en commun que celui-ci jugerait utile.

Il a jugé que les résultats des commissions mixtes paritaires étaient parfois pour le moins inattendus. A titre d'exemple, il a marqué son incompréhension devant la remise en cause des amendements relatifs à l'enseignement du français à l'étranger, adoptés par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006.

Enfin, après avoir rappelé que la mission « Outre-mer » ne regroupait qu'une faible partie des crédits consacrés aux collectivités territoriales situées outre-mer, M. Christian Cointat a déploré la difficulté d'évaluer l'efficacité des politiques publiques conduites en faveur de ces collectivités.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné que la loi organique relative aux lois de finances ne constituait pas une fin en soi, mais un instrument au service des politiques publiques. Il a déploré l'archaïsme du système comptable de l'Etat, estimant qu'il favorisait l'opacité et les corporatismes. Il a pris l'engagement d'inviter les rapporteurs spéciaux de la commission des finances à prendre contact avec les rapporteurs des commissions saisies pour avis afin de favoriser le travail en commun. Enfin, évoquant les crédits consacrés à l'outre-mer, il a souligné la nécessité d'améliorer la sincérité budgétaire et l'efficacité des politiques publiques.

M. Charles Guené a estimé que la nouvelle présentation des crédits de la sécurité civile pouvait encore être améliorée, comme l'avait récemment observé la Cour des comptes, pour avoir une vision cohérente de l'ensemble des actions de l'Etat, ces dernières revêtant une nature interministérielle.

M. Jean-Jacques Hyest, président, et M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, ont également jugé perfectibles les indicateurs de performance retenus pour l'évaluation de la mise en oeuvre de certains programmes.

M. François Zocchetto a déploré que le Parlement consacre davantage de temps à l'examen des lois de finances initiales qu'au contrôle de leur exécution. Aussi a-t-il exprimé le souhait que les rapporteurs pour avis puissent intervenir lors de l'examen de la loi de règlement. Il s'est par ailleurs inquiété, lui aussi, de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances dans les juridictions, nombre de magistrats semblant y voir un instrument créé par les élus pour entraver le fonctionnement de la justice.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a observé, pour le regretter, qu'un ministre avait été encensé pour avoir obtenu le doublement des crédits alloués à son ministère, mais n'avait fait l'objet d'aucune remarque pour n'avoir ensuite consommé que la moitié de ces crédits. Il a estimé que cet exemple montrait combien la loi de finances constituait le prétexte à des opérations de communication. Aussi a-t-il appelé le Sénat à ne pas faire preuve de complaisance à l'égard des gouvernements, quels qu'ils soient, et à exercer un contrôle vigilant sur l'exécution budgétaire.

Rappelant qu'il avait participé en 1991 avec M. Hubert Haenel à une commission de contrôle du Sénat chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire, il a observé que certaines juridictions étaient gérées et d'autres pas et a déploré que certains chefs de juridiction s'abritent sous de mauvais arguments, par exemple le refus de se soumettre à une « logique comptable », pour justifier leur piètre qualité de gestionnaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné la nécessité de confier la gestion des juridictions à de véritables gestionnaires, les magistrats n'ayant aucune compétence particulière pour exercer cette tâche. Il a toutefois relevé les progrès réalisés avec la création des services administratifs régionaux (SAR).

M. François Zocchetto a souligné la nécessité d'améliorer l'articulation entre le président, le procureur et le greffier en chef.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a regretté qu'au nom du principe de l'indépendance de la justice, les magistrats se privent de l'apport de compétences extérieures. Il a ainsi évoqué les déboires du système informatique que le ministère de la justice avait souhaité mettre en place seul.

Soulignant la méconnaissance de la loi organique relative aux lois de finances par les élus locaux ultra-marins, M. Georges Othily a proposé qu'une réunion d'information soit organisée à leur attention au Sénat, par la commission des finances et la commission des lois, au moment du Congrès des maires.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué qu'il se tenait bien évidemment à la disposition des élus ultra-marins, mais a fait observer que le Congrès des maires était généralement organisé au moment où le Sénat entamait l'examen en séance publique du projet de loi de finances initiale. Il a par ailleurs rappelé sa volonté de mettre fin à certains abus, notamment à l'octroi d'avantages financiers aux fonctionnaires métropolitains qui prennent leur retraite outre-mer sans qu'aucun contrôle ne soit effectué sur la réalité de cette domiciliation.

Mercredi 14 juin 2006

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Sécurité - Mesure de sûreté concernant les personnes dangereuses - Audition de M. Xavier Ronsin, avocat général près la cour d'appel de Rennes, membre de la mission Santé-Justice

La commission a procédé à des auditions publiques sur les mesures de sûreté concernant les personnes dangereuses.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord rappelé que la commission avait décidé de créer une mission d'information, dont le rapport avait été confié conjointement à deux de ses membres, MM. Philippe Goujon et Charles Gautier, sur les mesures de sûreté susceptibles d'être prises à l'égard des personnes considérées comme dangereuses.

Il a précisé que cette mission faisait suite au débat législatif sur le bracelet électronique mobile adopté dans le cadre de la loi relative à la lutte contre la récidive, et qu'elle visait aussi à prolonger la réflexion engagée par le rapport de la commission « Santé-Justice, présidée par M. Jean-François Burgelin, ancien procureur général près la Cour de cassation, sur l'évaluation de la dangerosité des personnes auteurs d'infraction. Il a rappelé que ce rapport proposait en particulier la mise en place de centres fermés de protection sociale pour les personnes ayant déjà purgé leur peine, mais toujours considérées comme dangereuses.

Le président a ensuite indiqué que la mission s'était rendue successivement aux Pays-Bas et en Allemagne afin de recueillir des informations sur les dispositifs spécifiques mis en place par ces deux pays afin de maintenir dans des structures fermées des personnes ayant exécuté leur peine, mais considérées comme toujours dangereuses, ainsi que dans les établissements pénitentiaires de Château-Thierry (spécialisé dans l'accueil des condamnés à de longues peines souffrant de troubles psychiatriques), de Clairvaux, de Fresnes (qui abrite le centre national d'observation chargé d'évaluer la dangerosité des détenus et une unité psychiatrique de soins), et dans l'unité pour malades difficiles de l'hôpital Paul-Guiraud de Villejuif.

Il a enfin observé que les présentes auditions constituaient la dernière étape de cette mission, dont les conclusions seraient présentées à la commission avant la fin du mois de juin, et devraient contribuer à éclairer la commission sur trois interrogations principales : l'adaptation du dispositif actuel français (régime juridique, moyens humains et matériels dans le cadre pénitentiaire et hospitalier) de prise en charge des personnes dangereuses ou atteintes de troubles mentaux, les pistes d'amélioration, ainsi que l'opportunité et les conditions de la mise en place de structures fermées après l'accomplissement de la peine.

La commission a alors entendu M. Xavier Ronsin, avocat général près la cour d'appel de Rennes, membre de la commission santé-justice.

M. Xavier Ronsin a tout d'abord précisé que la quasi-totalité des propositions de la commission Santé-Justice présentées en juin 2005 avait fait l'objet d'un consensus.

Il a ensuite souligné que cette commission avait permis de définir la notion de personne dangereuse et de mettre un terme à l'amalgame entre dangerosité psychiatrique et dangerosité criminologique. Il a rappelé qu'il n'existait en effet pas de corrélation automatique entre maladie mentale et comportement délictuel, la plupart des malades mentaux relevant d'une approche thérapeutique et non répressive, tandis que certains grands criminels ne souffraient d'aucune maladie mentale.

M. Xavier Ronsin a ensuite indiqué que la commission avait préconisé d'améliorer l'évaluation de la dangerosité des personnes en encourageant le développement de la recherche universitaire en matière de criminologie sur le modèle des systèmes nord-américain et nord-européen (les échelles de psychopathie, souvent décriées, devant faire l'objet de réelles évaluations). Il a en outre appelé au développement de structures pluridisciplinaires d'évaluation.

Par ailleurs, M. Xavier Ronsin a observé que la commission s'était prononcée en faveur de la conservation des expertises effectuées, afin d'améliorer la connaissance des antécédents psychiatriques des personnes auteurs d'infractions et de permettre aux tribunaux d'avoir accès rapidement à ces éléments de personnalité. Il a considéré que cette mission devrait être confiée au ministère de la justice sur le modèle du casier judiciaire national.

M. Xavier Ronsin a ensuite abordé la question de la qualité de la prise en charge dans les structures pénitentiaires des personnes dangereuses.

Il a rappelé que la commission avait formulé 54 propositions, visant notamment à faire évaluer le comportement des détenus pendant leur incarcération sous un angle criminologique par des assistantes sociales et des psychologues, et non sous un angle purement disciplinaire, à développer les projets d'exécution des peines et à mettre en place des établissements abritant des typologies différentes de détenus (détenus violents, détenus auteurs d'infractions sexuelles).

M. Xavier Ronsin a fait état de chiffres inquiétants mis en lumière par la commission : ainsi, 55 % des détenus en maison centrale souffrent de troubles psychotiques, 14 % des détenus souffrent de schizophrénie et un tiers a déjà consulté avant son incarcération.

Il a déploré l'insuffisance des moyens budgétaires alloués, l'estimant contradictoire avec l'instauration de véritables solutions thérapeutiques, en évoquant notamment l'absence de suivi médical le week-end et la nuit dans les établissements, ainsi que les déficits de la carte psychiatrique.

S'agissant de la prise en charge des détenus dans les structures hospitalières, M. Xavier Ronsin s'est félicité des progrès accomplis du fait notamment de la mise en place des services médico-psychologiques régionaux (SMPR) et de l'ouverture prochaine des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA).

En revanche, il s'est inquiété de l'absence de prise en charge des personnes dangereuses à l'issue d'hospitalisations d'office intervenant à la suite d'infractions dont elles ont été déclarées irresponsables. Il a regretté que ces sorties interviennent après la production d'un seul certificat médical, sans qu'en soient averties l'autorité judiciaire ou la victime. Il a donc préconisé de sortir de l'alternative irresponsabilité/peine, en prévoyant des mesures de sûreté, comme l'interdiction de paraître dans certains lieux, prononcées par le juge des libertés et de la détention.

M. Xavier Ronsin a ensuite estimé que les propositions de la commission relatives à l'amélioration de la sortie des établissements pénitentiaires avaient été mal interprétées. Il a souligné que la commission avait estimé que les aménagements de peines et les libérations conditionnelles constituaient les mesures les plus efficaces de lutte contre la récidive, à condition qu'elles s'accompagnent d'un réel suivi. Considérant que les sorties sèches étaient plus criminogènes, il a appelé à un renforcement des moyens des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et à une meilleure coordination des médecins référents.

Néanmoins, s'agissant de personnes ayant refusé ou n'ayant pu bénéficier de tels dispositifs et présentant des facteurs de dangerosité, il a indiqué que la commission avait proposé la mise en place de bracelets électroniques mobiles (proposition consacrée par la loi du 12 décembre 2005), l'instauration d'un suivi de protection sociale ainsi que la création de centres fermés de protection sociale.

En conclusion il a appelé à une meilleure articulation entre le monde judiciaire et le monde psychiatrique.

M. Philippe Goujon, co-rapporteur, a souhaité connaître les catégories de personnes auxquelles pourraient être destinés ces centres, la part de prise en charge médicale envisagée et, dans l'hypothèse où ces centres accueilleraient des personnes atteintes de troubles mentaux, la possibilité d'y affecter celles-ci dès le début de la peine.

Il s'est ensuite interrogé sur l'opportunité de développer des structures comparables au centre national d'observation de Fresnes afin d'améliorer la qualité de l'évaluation.

M. Charles Gautier, co-rapporteur, s'est pour sa part interrogé sur la création d'un nouveau fichier des hospitalisations d'office et sur les pratiques actuelles en matière d'hospitalisation d'office. Il a enfin souhaité connaître le bilan de la mise en oeuvre du bracelet électronique.

S'agissant des centres fermés de protection sociale, M. Xavier Ronsin a relevé que ces centres pourraient accueillir des personnes souffrant de troubles psychiatriques, mais aussi d'autres catégories de personnes qui, sans nécessairement relever de la psychiatrie, justifieraient de thérapies comportementales. Par ailleurs, il a précisé qu'ils ne seraient destinés qu'à des personnes ayant fait l'objet de sorties sèches d'établissements pénitentiaires, pour une durée limitée, et uniquement après l'accomplissement de leur peine. Il a estimé qu'ils permettraient un renforcement de l'offre de soins médicaux.

Il a ensuite jugé souhaitable de mettre en place une structure d'évaluation des personnes dangereuses par grandes régions s'appuyant sur une expertise plurielle, qui pourrait être saisie par des magistrats, mais serait dépourvue de pouvoirs décisionnels.

S'agissant du fichier des hospitalisations d'office, il a rappelé que ne seraient concernées que les hospitalisations d'office décidées à la suite d'une infraction pénale.

Enfin, il a indiqué que si la mise en place du bracelet électronique mobile était encore trop récente pour en permettre l'évaluation, le bilan du bracelet électronique fixe apparaissait très positif, car il constituait un outil efficace de prévention de la récidive en responsabilisant les condamnés. Il a enfin souligné la faiblesse du taux d'échec (4 à 7 %) et souhaité le développement de ce dispositif.

Sécurité - Mesure de sûreté concernant les personnes dangereuses - Audition de M. Jean-Yves Montfort, président du tribunal de grande instance de Versailles et membre de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, et M. Jean-Pierre Getti, conseiller à la cour d'appel de Paris, président de la cour d'assises de Paris

La commission a ensuite entendu M. Jean-Yves Monfort, président du tribunal de grande instance de Versailles et membre de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, et M. Jean-Pierre Getti, conseiller à la cour d'appel de Paris, président de la cour d'assises de Paris.

M. Jean-Yves Monfort, président du tribunal de grande instance de Versailles, a tout d'abord rappelé que le principe d'irresponsabilité pénale des personnes atteintes de troubles psychiques, c'est-à-dire privées de la faculté de discerner le bien du mal, constituait la pierre angulaire de notre droit pénal depuis le code de 1810 et figurait aujourd'hui à l'article 122-1 du code pénal.

Précisant que la responsabilité pénale avait un fondement moral, il a indiqué qu'un individu privé de la capacité de comprendre ne pouvait se voir reprocher son comportement, ni même tirer profit de la sanction qui serait prononcée à son égard après un jugement. Il a estimé que les personnes souffrant de pathologies psychiques ne relevaient donc pas de la sphère du droit pénal, mais de celle de la médecine, les personnes reconnues pénalement irresponsables demeurant toutefois responsables civilement (article 489-2 du code civil).

Il a considéré que si le système d'hospitalisation d'office apparaissait perfectible, comme l'avait relevé le rapport de la commission Santé-Justice présidée par M. Jean-François Burgelin, il restait cependant le moins mauvais des systèmes. Il a ensuite souligné que plusieurs indicateurs, tels que la baisse sensible du nombre des cas d'irresponsabilité fondés sur l'article 122-1, premier alinéa, du code pénal et l'augmentation des pathologies mentales observées en milieu pénitentiaire, faisaient apparaître le risque d'une pénalisation de la folie, susceptible de redonner à la prison une vocation asilaire qui avait disparu des doctrines pénitentiaires les plus modernes.

Recherchant les causes de ce phénomène, il a évoqué l'évolution des pratiques psychiatriques tendant à diagnostiquer une altération plutôt qu'une abolition du discernement et favorisant la responsabilisation du patient, la dégradation des conditions matérielles de réalisation des expertises, l'attente des victimes à l'égard de la condamnation pénale de l'auteur du délit ou du crime et, surtout, la moindre tolérance des citoyens aux risques présentés par les personnes dangereuses. A cet égard, il a jugé que le malade mental faisait peur et constituait avec le délinquant sexuel l'une des deux figures du mal dans les sociétés modernes.

Rappelant que le garde des sceaux avait mis en place en 2003 un groupe de travail chargé de réfléchir à une modification des règles applicables aux personnes déclarées irresponsables « dans un souci d'affermissement de la réponse judiciaire et de prise en considération des victimes », il a indiqué que la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) avait émis, le 11 avril 2004, un avis critique sur les propositions issues de ces travaux. M. Jean-Yves Monfort a précisé que la CNCDH avait notamment considéré qu'il était difficile de justifier que des obligations soient imposées à un individu déclaré irresponsable et que les mesures de sûreté pouvaient constituer des sanctions incompatibles avec le principe d'irresponsabilité pénale.

Soulignant que le rapport de la commission santé-justice préconisait également un contrôle social accru des personnes dangereuses et la recherche du « risque zéro », notamment grâce à la création de centres fermés de protection sociale, il a insisté sur le caractère éminemment incertain de toute prédiction en matière de dangerosité des individus. Il a déclaré que ce type de prédiction, procédant d'une véritable illusion scientiste, semblait paradoxal au moment où la place des experts dans le procès pénal faisait l'objet d'une remise en cause. Estimant que toute privation de liberté qui ne se fonderait pas sur des faits répréhensibles, mais seulement sur un profil évalué par des psycho-criminologues, constituerait une pratique totalitaire, il a rappelé que le concept de mesure de sûreté était le produit de doctrines positivistes qui visaient, à la fin du XIXe siècle et au début du XXe, à justifier la réaction sociale en la fondant non sur le passage à l'acte du délinquant, mais sur son état dangereux.

Relevant que le concept de mesure de sûreté avait disparu du nouveau code pénal qui, au début des années 1990, n'évoquait plus que des peines, il s'est étonné du retour de cette notion destinée selon lui à masquer plus ou moins habilement des atteintes graves aux libertés. A cet égard, il a indiqué que la commission présidée par M. Jean-François Burgelin avait estimé que la création de centres fermés de protection sociale constituerait une mesure « portant particulièrement atteinte à la liberté individuelle ».

S'interrogeant sur la possibilité, pour une politique de réduction des risques, de s'affranchir des règles essentielles du droit fondant la société républicaine, il a reconnu que l'aspiration des citoyens à la sécurité semblait légitime, celle-ci fondant l'exercice harmonieux des libertés.

Relevant que le rapport de la commission Santé-Justice et le rapport de M. Georges Fenech sur le placement sous surveillance électronique mobile suivaient une logique de contrôle, voire d'élimination du risque, répondant aux angoisses contemporaines et entretenant l'illusion d'une sécurité absolue, M. Jean-Yves Monfort a souligné que les institutions pénales et sanitaires demeuraient cependant fondées sur le postulat de la réhabilitation toujours possible des individus, capables de changer et de reprendre leur place dans la société.

Considérant que les propositions actuellement débattues comportaient de graves dangers, il a souhaité que la représentation nationale, en dépit des angoisses de l'opinion publique, réaffirme solennellement les valeurs fondatrices de notre civilisation et rappelle que la vie en société comporte toujours une part de danger irréductible.

M. Jean-Pierre Getti, conseiller à la cour d'appel de Paris, président de la cour d'assises de Paris, a tout d'abord rappelé le fonctionnement original des cours d'assises au regard des autres juridictions, en raison de leur composition, faisant appel non seulement à trois magistrats, mais aussi à neuf jurés en premier ressort et à douze jurés en appel. Indiquant que toute affaire criminelle ne parvenait devant une cour d'assises qu'après une phase d'instruction, il a déclaré que le magistrat instructeur devait tout d'abord vérifier que la personne mise en cause disposait de toutes ses facultés mentales au moment des faits, en ordonnant à cette fin des expertises psychiatriques susceptibles de déterminer la responsabilité ou l'irresponsabilité de la personne. Il a expliqué qu'au terme du procès, les rapports des experts psychiatriques faisaient partie des éléments à partir desquels chacun des membres de la cour d'assises devait fonder son intime conviction. Il a rappelé que lors de la délibération, les jurés devaient tout d'abord déterminer la responsabilité pénale du prévenu, décidant ainsi de son acquittement ou de sa condamnation, avant de prononcer, le cas échéant, une peine tenant compte à la fois de la gravité des faits et de la personnalité de l'accusé.

M. Jean-Pierre Getti a insisté sur la grande complexité du travail de délibération des membres de la cour d'assises appelés à juger des personnes souffrant de troubles psychiatriques. Expliquant qu'après une première expertise concluant à l'irresponsabilité pénale de la personne, et par conséquent susceptible d'aboutir à son placement en milieu médical, le juge d'instruction pouvait diligenter une contre-expertise, il a indiqué que si celle-ci contredisait le premier rapport, les jurés étaient eux-mêmes amenés à trancher entre ces appréciations contradictoires.

Il a déclaré que, dans la majorité des cas, les jurés préféraient condamner la personne à une peine lourde plutôt que de prononcer son placement dans un hôpital psychiatrique.

Considérant que le dispositif juridique de traitement de la dangerosité sociale, comprenant notamment la libération conditionnelle, le sursis avec mise à l'épreuve et les mesures de suivi socio-judiciaire, paraissait satisfaisant, il a précisé que cet arsenal recueillait une forte approbation de la part des jurés.

Ajoutant qu'en matière criminelle, les mesures de suivi socio-judiciaire pouvaient être prononcées pour une durée de vingt ans et qu'en cas de manquement aux obligations qui lui étaient assignées, l'intéressé encourait une peine de sept ans d'emprisonnement, il a souligné l'incertitude pesant sur l'application de ces dispositifs nécessitant des moyens financiers et humains considérables.

Rappelant que la mesure de suivi socio-judiciaire ne pouvait commencer que lorsque le condamné avait exécuté sa peine de prison, M. Jean-Pierre Getti a estimé que les jurés pouvaient dès lors s'interroger sur l'effectivité de son application et sur sa fiabilité.

M. Philippe Goujon, co-rapporteur, a rappelé que les réflexions conduites en France ne visaient pas seulement à traiter le cas des personnes reconnues dangereuses, mais aussi à organiser des mesures de sûreté à l'encontre des personnes condamnées pour des crimes graves. Estimant que la prison n'était pas conçue pour soigner, il s'est interrogé sur la possibilité de créer de nouvelles structures comportant une véritable dimension médicale. Evoquant à cet égard la prochaine mise en place des premières « unités hospitalières spécialement aménagées » (UHSA), il a souhaité savoir si le séjour prolongé des personnes dangereuses pourrait y être envisagé.

M. Charles Gautier, co-rapporteur, a estimé que les inquiétudes de la société quant à la situation des personnes dangereuses s'étaient développées lorsque la médecine psychiatrique s'était orientée vers le traitement en milieu ouvert. Considérant que le souci d'éliminer le risque au sein de la société conduisait les jurés à privilégier la responsabilisation pénale afin de pouvoir confier les personnes dangereuses à l'administration pénitentiaire, il s'est interrogé sur la possibilité de concilier les objectifs de soin et de détention au sein de la même structure.

M. Jean-Pierre Getti, jugeant qu'une telle réconciliation serait souhaitable, a indiqué que les jurés étaient souvent désireux de s'assurer de l'avenir de la personne en recherchant la peine la plus utile, intégrant une dimension de soins. Précisant que le magistrat avait alors peu d'éléments à fournir aux jurés quant aux soins psychiatriques apportés aux personnes ayant exécuté leur peine, il a déclaré que les victimes souhaitaient également être associées à la décision de sortie de l'hôpital psychiatrique.

M. Jean-Yves Monfort a estimé que le juge n'avait pas à se substituer à la médecine en prononçant des peines de prison afin de pallier les faiblesses du système psychiatrique, mais devait plutôt éviter les internements abusifs.

Rappelant que la commission santé-justice préconisait l'intervention du juge des libertés et de la détention dans la décision de placement au sein d'un centre fermé de protection sociale, il s'est interrogé sur la pertinence d'un tel choix, alors même que le rôle de ce juge apparaissait aujourd'hui contesté. Relevant que cette commission avançait par ailleurs des propositions telles que le développement du travail en réseau pour la prise en charge des personnes présentant une dangerosité psychiatrique et l'amélioration du sursis avec mise à l'épreuve et du suivi socio-judiciaire, il a jugé que les efforts devaient se concentrer sur le renforcement des moyens des juges de l'application des peines et des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP).

M. François Zocchetto, rappelant que, si les autorités judiciaires estimaient qu'une personne présentait un danger, elles devaient en aviser le préfet, s'est interrogé sur la nature des autorités judiciaires ainsi désignées.

M. Jean-Pierre Getti a indiqué que, lorsque le juge d'instruction prenait connaissance d'expertises psychiatriques faisant apparaître l'irresponsabilité pénale de la personne mise en cause, il lui appartenait d'envisager son placement d'office dans un établissement psychiatrique, en coordination avec le procureur de la République et le préfet. Il a précisé que lorsque la cour d'assises était amenée à se prononcer, la décision des jurés devait en revanche être anticipée afin d'assurer, le cas échéant, la mise en oeuvre rapide du placement d'office de la personne que la cour pouvait juger irresponsable. Il a considéré que la prise en charge des personnes jugées pénalement irresponsables ne présentait donc pas de difficulté, les problèmes se concentrant plutôt sur la définition de la durée de l'internement.

M. Jean-René Lecerf a déclaré qu'après avoir effectué plusieurs visites de prisons, il avait constaté le nombre très élevé de personnes incarcérées souffrant de maladies psychiatriques, parmi lesquelles figuraient sans doute une proportion non négligeable de personnes en réalité pénalement irresponsables.

Estimant que cette situation illustrait la volonté des jurés de protéger la société en choisissant la fermeté judiciaire, il a souhaité savoir si les réponses apportées par la justice ne pouvaient être adaptées à trois catégories différentes de personnes : celles qui disposaient de leurs facultés mentales, celles qui étaient reconnues pénalement irresponsables et celles qui étaient jugées pénalement responsables et souffraient néanmoins de pathologies psychiatriques, pour lesquelles pourrait être envisagée la création d'établissements conciliant l'intervention de l'administration pénitentiaire et du milieu médical.

M. Jean-Pierre Getti, estimant que cette perspective répondrait à l'attente des jurés, a toutefois souligné les appréhensions du milieu médical à son égard.

M. Jean-Yves Monfort, considérant que de nombreuses personnes pouvaient entrer dans la catégorie intermédiaire des personnes pénalement responsables et atteintes de pathologies psychiatriques, a estimé que la justice ne pouvait contraindre les psychiatres à les soigner.

Il a déclaré que la formule de l'enfermement pénal combiné à un traitement psychiatrique présentait un danger et constituait une solution de confort, la privation de liberté risquant alors de ne plus être liée à la sanction d'un fait commis, mais à la dangerosité supposée des personnes.

M. Robert Badinter, soulignant la tentation des jurés de pouvoir prononcer l'enfermement des personnes atteintes de pathologies psychiatriques dans des établissements spécifiques, a indiqué qu'il était par ailleurs envisagé aujourd'hui de placer les personnes ayant purgé leur peine dans des centres fermés, sur le seul fondement d'un diagnostic de dangerosité psychiatrique. Il a estimé qu'une telle perspective constituerait un changement radical de société et conduirait à abandonner l'idée selon laquelle la prison est faite pour condamner car la détention revêtirait alors une dimension préventive au regard d'une infraction virtuelle.

Il a rappelé que les sociétés où l'on avait considéré certains individus comme dangereux pour des motifs de santé mentale, d'appartenance raciale ou d'opinion politique relevaient d'un modèle radicalement différent du nôtre.

M. Robert Badinter a insisté sur la nécessité de se préoccuper davantage de l'effectivité de la peine et de la préparation du retour des personnes condamnées à la vie sociale. A cet égard, il a souhaité savoir si les jurés s'intéressaient à la préparation à la sortie de prison des personnes condamnées.

M. Jean-Pierre Getti a déclaré que le président de la cour d'assises avait le devoir d'expliquer aux jurés que le manque de moyens de la justice ne permettait pas de garantir l'effectivité des mesures de suivi socio-judiciaire. Il a souligné que l'efficacité de ces mesures dépendait en outre de la rapidité de leur mise en oeuvre qui n'apparaissait pas, en pratique, assurée.

M. Robert Badinter a souhaité savoir si les jurés, face à de telles indications, réagissaient en choisissant de renforcer la peine.

M. Jean-Pierre Getti a indiqué que les jurés envisageaient en effet plus facilement une peine de prison ferme qu'un sursis avec mise à l'épreuve et privilégiaient par conséquent un allongement de la durée de la peine.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré que cette question renvoyait au problème des moyens alloués à la justice, la libération conditionnelle n'ayant guère de sens si les mesures prévues n'étaient mises en oeuvre que plusieurs mois après la sortie de prison.

M. Philippe Goujon, co-rapporteur, indiquant qu'il partageait les valeurs évoquées par M. Robert Badinter, a toutefois relevé que plusieurs pays où s'était rendue la mission d'information, tels que les Pays-Bas, avaient mis en place des structures spécifiques pour recevoir les personnes reconnues dangereuses dans un cadre à la fois pénitentiaire et médicalisé, sans pour autant faire le choix d'un modèle de société sensiblement différent du nôtre.

Sécurité - Mesure de sûreté concernant les personnes dangereuses - Audition de Mme Myriam Quemener, sous-directrice à la direction des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, et M. Hugues Berbain, directeur-adjoint de l'administration pénitentiaire au ministère de la justice

Puis la commission a entendu Mme Myriam Quemener, sous-directrice à la direction des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, et M. Hugues Berbain, directeur-adjoint de l'administration pénitentiaire au ministère de la justice.

Mme Myriam Quemener, sous-directrice à la direction des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, a indiqué que la direction des affaires criminelles et des grâces avait été chargée d'étudier des pistes de réforme de l'article 122-1 du code pénal, puis avait été associée aux travaux de la commission Santé-Justice, et participait désormais à un groupe de travail sur les criminels en série créé par le garde des sceaux ainsi qu'à la mission confiée à M. Jean-Paul Garraud, député, sur l'évaluation de la dangerosité des individus.

Soulignant la complexité et l'imprécision de cette notion de dangerosité, elle a repris la distinction établie par la commission Santé-Justice entre la dangerosité criminologique, définie comme « un phénomène psychosocial caractérisé par les indices révélateurs de la grande probabilité de commettre une infraction contre les personnes ou les biens » et la dangerosité psychiatrique, définie comme « un risque de passage à l'acte principalement lié à un trouble mental, et notamment au mécanisme et à la thématique de l'activité délirante ».

Elle a estimé que plusieurs réformes préconisées par la commission Santé-Justice pouvaient être réalisées à droit constant, qu'il s'agisse du renforcement des formations initiales et continues, d'une redéfinition des missions des experts psychiatriques ou encore de l'information des jurés de cour d'assises sur les mesures de suivi socio-judiciaire pouvant être mises en place.

Observant que, comme en témoignait l'affaire Fourniret, les experts chargés d'examiner un individu jugé dangereux ignoraient trop souvent ses antécédents psychiatriques, Mme Myriam Quemener a estimé qu'il serait utile de créer un centre de documentation psycho-criminologique, c'est-à-dire une base de données nationale recensant l'ensemble des expertises psychiatriques et psychologiques ordonnées par l'autorité judiciaire, les évaluations qui seraient effectuées par les « équipes ressources interrégionales » dont la commission Santé-Justice préconisait la création ainsi que, le cas échéant, les hospitalisations d'office prononcées après une déclaration d'irresponsabilité pénale pour troubles mentaux. Elle a ajouté que cette base de données pourrait être alimentée par l'autorité judiciaire et gérée par le service du casier judiciaire national du ministère de la justice. Enfin, elle a rappelé qu'un avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés serait nécessaire, dans la mesure où serait créé un traitement automatisé de données à caractère personnel.

Mme Myriam Quemener a observé que l'arsenal juridique était très complet et offrait aux magistrats la possibilité de prononcer aussi bien une mesure de suivi socio-judiciaire qu'un placement sous surveillance électronique. Elle a estimé que la question des moyens restait néanmoins cruciale, déplorant notamment un cruel manque de médecins coordonnateurs pour la mise en oeuvre des injonctions de soin.

Enfin, elle a déclaré partager les inquiétudes suscitées par la proposition de la commission santé-justice consistant à créer des centres fermés de protection sociale, l'atteinte portée à la liberté individuelle lui semblant encourir un risque d'inconstitutionnalité. Observant que dans les pays où de tels centres avaient été créés, un contrôle de l'autorité judiciaire était systématiquement prévu, y compris sur les mesures d'enfermement décidées en dehors de toute condamnation pénale, elle a souligné la nécessité de poursuivre la réflexion, en concertation avec le ministère de la santé, sur cette proposition de réforme.

M. Hugues Berbain, directeur-adjoint de l'administration pénitentiaire au ministère de la justice, a lui aussi souligné la complexité de la notion de dangerosité d'un individu. Il a indiqué qu'en milieu carcéral, elle était prise en compte pour le maintien de l'ordre, la protection des intérêts de la société, la prise en charge des personnes placées sous main de justice, les relations avec les autorités sanitaires lorsque le détenu nécessite des soins appropriés, la lutte contre la récidive ou encore la préparation à la sortie du détenu. Il a rappelé qu'il n'y avait pas de corrélation systématique entre dangerosité et trouble mental, observant que certains détenus étaient dangereux et ne présentaient pas de trouble mental alors que d'autres présentaient un tel trouble, mais n'étaient pas dangereux.

M. Hugues Berbain a indiqué que, selon la première étude épidémiologique sur la santé mentale en prison conduite en 2003, 35 % des détenus avaient fait l'objet d'un suivi psychiatrique avant leur incarcération, 80 % présentaient un trouble psychiatrique en prison et 24 % un trouble psychotique. Il a relevé la forte augmentation :

- du nombre des placements d'office en hôpital psychiatrique, passé de 1.191 en 2001 à 1.666 en 2005, avec un pic à 2.015 en 2004 ;

- du nombre des agressions sur les personnels pénitentiaires, passé de 400 en 2000 à 661 en 2005, soit environ 2 agressions par jour, les agresseurs étant généralement des hommes (597) et de plus en plus souvent des mineurs ;

- du nombre des agressions entre détenus, passé de 174 en 2003 à 394 en 2005.

Enfin, il a rappelé l'importance du nombre des suicides en prison, supérieur à 100 chaque année depuis 1993.

Evoquant la prise en charge pénitentiaire des personnes atteintes de troubles mentaux, M. Hugues Berbain a souligné l'importance de l'observation et du renseignement. Il a précisé que 350 détenus étaient particulièrement signalés en fonction des risques qu'ils présentaient (d'évasion, d'agression sur le personnel...). A cet égard, il a rappelé le rôle du Centre national d'observation (CNO) de Fresnes, chargé de l'évaluation de la dangerosité des détenus, et l'utilité des rotations de sécurité. Il a ajouté que la loi d'orientation et de programmation pour la justice devrait contribuer à l'adaptation du parc immobilier.

Evoquant la prise en charge médicale des détenus atteints de troubles mentaux, M. Hugues Berbain a déploré le grand nombre d'évasions à la suite d'un placement d'office en hôpital psychiatrique. Il a rappelé qu'il existait actuellement quatre unités pour malades difficiles (UMD) et que les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA), en cours de construction, disposeraient de 450 lits en 2010 et de 250 lits supplémentaires en 2012. Il a regretté le nombre insuffisant des psychiatres dans les prisons et souligné la nécessité d'améliorer la connaissance des pathologies des détenus.

En conclusion, M. Hugues Berbain a déploré que les évolutions de l'administration pénitentiaire se fassent souvent par à-coups.

M. Philippe Goujon, co-rapporteur, a souhaité connaître le bilan du Centre national d'orientation de Fresnes et savoir s'il était envisagé de créer d'autres structures de ce type. Il a estimé que la formation des surveillants restait perfectible. Enfin, il s'est interrogé sur l'articulation entre les personnels médicaux et pénitentiaires, ainsi que sur la durée des séjours au sein des UHSA.

M. Charles Gautier, co-rapporteur, s'est enquis du nombre des évasions depuis un hôpital psychiatrique.

M. Hugues Berbain a tout d'abord jugé nécessaire d'augmenter les effectifs des personnels médicaux, en particulier le nombre des psychiatres. Il a souligné que ce nombre était notoirement insuffisant, même dans l'établissement pénitentiaire de Château-Thierry, pourtant spécialisé dans la prise en charge des détenus atteints de troubles mentaux. Il a également appelé à une augmentation des effectifs des services pénitentiaires d'insertion et de probation, tout en indiquant que le ministère de la justice procédait actuellement à d'importants recrutements.

Il a constaté que le Centre national d'observation de Fresnes était actuellement débordé. Il lui a toutefois semblé difficile de créer des centres régionaux d'observation, l'insuffisance actuelle des moyens ne permettant pas de dupliquer les équipes pluridisciplinaires.

M. Hugues Berbain a ensuite indiqué que les UHSA seraient réalisées dans des délais bien plus rapides que les unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI), dont la construction ne fut achevée qu'en 2004 après avoir commencé en 1994. Il a précisé que les personnels de santé y auraient la charge de l'administration des soins et de l'accompagnement thérapeutique des malades, tandis que les personnels de l'administration pénitentiaire auraient la responsabilité de la sécurité des établissements. Il a ajouté que la durée des séjours ne devrait pas, à son sens, excéder deux mois.

Enfin, M. Hugues Berbain a précisé que 47 évasions s'étaient produites depuis un hôpital psychiatrique en 2005, le nombre annuel des évasions depuis un établissement pénitentiaire étant généralement compris entre 15 et 18.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a demandé des précisions sur le centre de documentation psycho-criminologique, en faisant valoir la difficulté de concilier la connaissance des antécédents d'un individu jugé dangereux avec le respect du secret médical.

Mme Myriam Quemener a jugé nécessaire d'établir un cadre légal et réglementaire pour cette base de données, en s'inspirant par exemple de celui du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles et violentes (FIJAIS). Elle a estimé que le rattachement du centre de documentation au service du casier judiciaire national permettrait d'assurer un contrôle efficace de son utilisation. Elle a ajouté que cet outil permettrait d'avoir une meilleure connaissance des individus dangereux et d'éviter une multiplication des expertises, dans un contexte marqué par le manque de psychiatres.

M. Philippe Goujon, co-rapporteur, a souhaité connaître le nombre global des mesures de suivi socio-judiciaire prononcées chaque année et le nombre de celles qui étaient assorties d'une injonction de soins. Il s'est par ailleurs enquis des difficultés rencontrées dans leur mise en oeuvre.

Mme Myriam Quemener a répondu que 1.063 mesures de suivi socio-judiciaire avaient été prononcées en 2004, contre 265 en 2001, mais qu'il n'était actuellement pas possible de décompter le nombre de celles qui avaient été assorties d'une injonction de soin. Elle a rappelé que la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales avait élargi les possibilités de prononcer de telles mesures, qui lui ont semblé utiles pour prévenir la récidive. Elle a estimé que la principale difficulté tenait à l'insuffisance des effectifs des médecins coordonnateurs.

M. François Zocchetto a souhaité connaître la proportion de détenus qui, après avoir été hospitalisés d'office, réintégraient la prison. Il s'est également interrogé sur le nombre de places en UMD devant être créé.

M. Hugues Berbain, directeur-adjoint de l'administration pénitentiaire au ministère de la justice, a précisé que le retour en prison d'un détenu hospitalisé d'office constituait la règle et intervenait parfois après quelques heures seulement d'hospitalisation. Il a estimé qu'il conviendrait au moins de doubler le nombre actuel de places en UMD pour répondre aux besoins.

Sécurité - Mesure de sûreté concernant les personnes dangereuses - Table ronde de médecins psychiatres

Enfin, la commission a entendu Mme Catherine Paulet, médecin psychiatre, du service médico-psychologique régional du centre pénitentiaire des Baumettes, M. Cyrille Canetti, médecin psychiatre du service médico-psychologique régional de la maison d'arrêt de Fleury -Mérogis, Mme Christiane de Beaurepaire, médecin psychiatre, du service médico-psychologique régional, du centre pénitentiaire de Fresnes, et M. Roland Coutanceau, médecin psychiatre, au cours d'une table ronde de médecins psychiatres.

Mme Catherine Paulet, médecin psychiatre, a distingué dangerosité criminologique et dangerosité psychiatrique. Elle a précisé que la dangerosité criminologique visait à apprécier le risque de commission d'une infraction pénale. Elle a relevé à cet égard que les auteurs des crimes qui provoquaient l'émotion la plus vive au sein de l'opinion publique étaient aussi ceux qui récidivaient le moins. S'agissant de la dangerosité psychiatrique, elle a relevé qu'elle visait le risque à un moment donné de commettre un acte dangereux lié à un trouble mental en notant que plus l'on s'éloignait de ce moment déterminé, plus la prédiction apparaissait incertaine. Elle a estimé que, malgré les expériences conduites en Amérique du Nord ainsi que dans les pays d'Europe du Nord, les outils d'évaluation de la dangerosité criminologique dans le but de mieux prévenir la récidive demeuraient imparfaits et qu'il convenait de les utiliser dans le cadre strict de la recherche sans en faire des instruments de décision (ainsi un test psychologique ne pouvait jamais apporter la preuve d'une infraction).

La dangerosité psychiatrique, a poursuivi Mme Catherine Paulet, se fonde sur un examen clinique qui tient compte du contexte environnemental. Elle a jugé que l'organisation des soins psychiatriques en France constituait un modèle tout à fait pertinent sur le plan éthique et technique, pour autant que les moyens adaptés soient mis en oeuvre. Elle a relevé notamment que les secteurs psychiatriques étaient complétés par des dispositifs spécifiques, en particulier les unités pour malades difficiles, qui comptaient près de 450 places et pouvaient accueillir dans des conditions sanitaires et sécuritaires adéquates des personnes qui combinaient à la fois le critère de dangerosité psychiatrique et criminologique. Elle a souligné également les apports de la loi du 18 janvier 1994 qui avait confié la prise en charge des soins en détention au service public hospitalier et observé que cette évolution s'était traduite par une amélioration significative des prestations de soins. Elle a ajouté que les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) viendraient compléter utilement le dispositif existant.

Mme Catherine Paulet a également évoqué la prise en charge des délinquants sexuels, désormais encadrée par la loi du 17 juin 1998, en citant en particulier le projet de la mise en place de centres de ressources interrégionaux pour assurer le suivi de ces personnes, annoncé par une circulaire d'avril 2006. Elle a jugé inutile la création d'établissements spécialisés pour les criminels sexuels et souhaité que les dispositifs existants puissent se développer.

Revenant sur les conditions de l'articulation entre la santé et la justice, Mme Catherine Paulet a indiqué que le « risque zéro » n'existait pas en matière criminologique et, qu'en tout état de cause, le médecin psychiatre n'avait pas pour objet de traiter la délinquance, mais de conduire avec le patient un travail d'élaboration psychique qui tend à repérer son fonctionnement mental afin d'essayer de remédier aux difficultés rencontrées et peut, par surcroît, contribuer à prévenir le risque de récidive. Elle a rappelé l'opposition de la profession psychiatrique à la mise en place de centres de protection sociale fermés en estimant que les établissements de défense sociale belges ou les établissements TBS néerlandais s'apparentaient plus à des lieux de relégation qu'à des structures de soins.

Elle a jugé que, si la question de l'appréciation de la responsabilité sur la base de l'article 122-1 du code pénal continuait à soulever de délicates questions d'appréciation et pourrait justifier une intervention du législateur, pour le reste, le régime juridique visant la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ainsi que l'organisation de la psychiatrie apparaissait tout à fait satisfaisant, sous réserve de la mise en place des moyens humains et financiers nécessaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que la formulation de l'article 122-1 n'avait pas produit les effets escomptés par le législateur en constatant que l'existence de troubles mentaux, loin de constituer une circonstance atténuante, pouvait, au contraire, conduire à une aggravation de la peine.

Après avoir posé pour préalable que tout individu dangereux n'était pas un malade mental, que tout malade mental n'était pas une personne dangereuse et que l'état de dangerosité n'était pas définitif, M. Cyrille Canetti, médecin psychiatre du service médico-psychologique régional de la maison d'arrêt de Fleury -Mérogis, a rappelé les principaux aspects du dispositif français de prise en charge psychiatrique des personnes incarcérées en précisant notamment que les UHSA permettraient de dispenser des soins psychiatriques en hôpital à toute personne détenue consentante ou non consentante, dès lors qu'elle avait été reconnue responsable. Il a souligné que le placement dans un hôpital psychiatrique au terme d'une hospitalisation d'office pouvait durer plus longtemps que l'exécution d'une peine au sein d'un établissement pénitentiaire. Il a également observé que les sorties d'essai après une hospitalisation d'office permettaient de favoriser la réinsertion de la personne par un accompagnement plus ou moins contraignant avec, en cas d'échec, un retour à l'hôpital.

Il a précisé que la prise en charge psychiatrique se heurtait aujourd'hui principalement à l'insuffisance des moyens financiers et humains. Il a observé à cet égard que la création de nouvelles structures ne permettrait pas de résoudre les difficultés actuelles et qu'il était plus urgent de redonner aux services psychiatriques les ressources nécessaires pour se mobiliser autour des malades difficiles. Il a appelé de ses voeux la mise en place de services fermés intersectoriels pour la prise en charge des personnes dangereuses, l'augmentation du nombre de places au sein des unités pour malades difficiles, ainsi que le renforcement de l'accompagnement de ces personnes par les dispositifs de sortie d'essai. Il a souhaité en parallèle que la psychiatrie en milieu pénitentiaire soit renforcée dans le respect des principes fondamentaux qui la régissaient à savoir le consentement des personnes et le respect du secret médical. Il a estimé également indispensable le développement des soins en milieu libre en particulier à travers un meilleur maillage médico-socio-judiciaire afin de ne pas laisser penser que seul le milieu carcéral était en mesure de garantir une prise en charge satisfaisante des personnes atteintes de troubles mentaux.

M. Cyrille Canetti a estimé que les centres fermés de protection sociale se définissaient par défaut par une fonction purement sécuritaire et qu'ils risquaient de s'apparenter à des « non lieux » destinés à accueillir des « non sujets ». Il a considéré que la recherche du « risque zéro » en matière de sécurité s'accompagnait généralement d'un risque majoré d'erreur judiciaire.

Mme Christiane de Beaurepaire, médecin psychiatre, du service médico-psychologique régional, du centre pénitentiaire de Fresnes, a observé qu'il était possible d'apprécier la dangerosité en se fondant sur la psychopathologie et la clinique psychiatrique ainsi que les éléments de contexte tels que l'exclusion et, enfin, les aspects proprement judiciaires. En tout état de cause, elle a estimé indispensable de procéder à un travail clinique rigoureux sans hésiter à recourir aux outils actuels d'évaluation, dès lors que cette démarche s'inscrit dans un cadre médicalisé.

Elle a particulièrement insisté sur la nécessité d'assurer des soins psychiatriques dans la durée et la continuité pour obtenir une amélioration des pathologies. Elle a estimé que le dispositif actuel de prise en charge psychiatrique serait excellent s'il était effectivement doté des moyens nécessaires. Or, tel n'était pas le cas, a-t-elle ajouté, compte tenu de la réduction du nombre de lits, de l'ouverture des structures psychiatriques et de la réduction subséquente de la durée de séjour. Elle a observé que la dégradation du fonctionnement du dispositif excluait des soins une population malade parfois dangereuse et aux prises avec la justice, entretenant un sentiment de peur au sein de l'opinion publique.

Mme Christiane de Beaurepaire a souligné les dysfonctionnements du système actuel en observant que certaines personnes arrivaient en détention avec un dossier où le juge précisait qu'elles devaient faire l'objet d'une hospitalisation dès l'incarcération. Elle a estimé que la prise en charge médicale ne devait pas connaître de rupture en se demandant s'il convenait désormais de recourir à l'injonction judiciaire pour garantir la continuité de soins dont la responsabilité incombait exclusivement au personnel médical.

Elle a souligné également l'importance de développer la recherche clinique pour améliorer la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux. Elle a estimé, à cet égard, que la notion de discernement qui figurait actuellement dans l'article 122-1 du code pénal n'avait pas de fondement clinique et qu'il était, encore aujourd'hui, délicat d'établir un lien entre maladie mentale, discernement et contrôle. Enfin, elle a considéré que les structures fermées préconisées par le rapport de la mission Santé-Justice, pourraient conduire à la mise en place, inacceptable, de structures de relégation. Elle a estimé par ailleurs qu'il était indispensable de mener vis-à-vis des auteurs d'agressions sexuelles une véritable politique de prévention plutôt que d'envisager des mesures de sûreté qui ne présenteraient qu'un caractère palliatif.

M. Roland Coutanceau, médecin psychiatre, a estimé que du point de vue du médecin, la dangerosité psychiatrique pouvait s'appréhender à travers les maladies mentales aujourd'hui bien répertoriées et susceptibles, sous réserve des troubles du comportement pour lesquels le dispositif de soins présentait des lacunes, de faire l'objet d'un traitement médical adapté. Il a considéré que, si les dispositifs de prise en charge psychiatrique dans le cadre des SMPR ou des UHSA répondaient à ces problématiques et méritaient d'être renforcés, il était néanmoins pertinent d'envisager, à l'exemple de l'établissement pénitentiaire de Mac Gill près de Liverpool, des établissements pénitentiaires comportant de véritables espaces hospitaliers pour des patients reconnus responsables.

Du point de vue du criminologue, M. Roland Coutanceau a jugé que certains criminels présentaient des troubles de la personnalité qui ne pouvaient s'assimiler à des maladies mentales et ne bénéficiaient pas d'une prise en charge suffisante. Il a relevé que les sujets concernés ne consultaient que s'ils y étaient contraints par une obligation de suivi. Il a expliqué que ces personnes relevaient davantage d'un suivi psycho-criminologique que de soins psychiatriques, à proprement parler. Il a noté que l'expérience du centre national d'observation de Fresnes pourrait, à cet égard, être mise à profit par la mise en place, au niveau national, d'une équipe psycho-criminologique itinérante pour évaluer la dangerosité des détenus.

Il a souligné qu'il convenait par ailleurs d'utiliser des échelles de dangerosité afin d'évaluer le risque de récidive à travers différents critères permettant d'établir si l'intéressé, s'agissant par exemple des agressions sexuelles, présentait des antécédents judiciaires, s'il avait commis l'agression au sein de sa famille ou à l'extérieur ou encore s'il connaissait ou non la victime. Il a indiqué qu'il ne voyait pas d'obstacle à la mise en place d'une prison spécialisée pour les délinquants sexuels en observant que tel était déjà, en pratique, le cas de certains établissements pénitentiaires. Il a souhaité que le temps de la peine puisse être utilisé afin de mettre en oeuvre des moyens ciblés pour les personnes suivies avec leur consentement dans le cadre, par exemple, de thérapies de groupe. Il a relevé que les individus sur lesquels ce type d'accompagnement n'aurait aucun effet présenteraient des facteurs de dangerosité particulièrement susceptibles de retenir l'attention avant la libération de l'intéressé.

M. Charles Gautier a souhaité obtenir des précisions sur l'insuffisance du nombre de psychiatres évoquée par plusieurs intervenants, alors même que la France semblait connaître, parmi les pays européens, l'un des taux les plus élevés de psychiatres par rapport à sa population.

M. Philippe Goujon s'est interrogé sur le nombre de psychiatres qui acceptaient de travailler en milieu pénitentiaire et les problèmes de moyens auxquels ils pouvaient être confrontés. Il s'est demandé en particulier si les insuffisances dénoncées par plusieurs intervenants ne freineraient pas la mise en place des UHSA. Evoquant les conditions d'évaluation de la personnalité, il a souhaité savoir quelles devaient être la durée optimale d'observation et la composition idéale de l'équipe pluridisciplinaire chargée de la conduire. Il a constaté par ailleurs que plusieurs établissements pénitentiaires avaient procédé au regroupement des délinquants sexuels compte tenu, en particulier, de l'hostilité des autres détenus à leur égard. Il a estimé par ailleurs que la rupture dans la continuité des soins constituait un sujet majeur de préoccupation.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur la présence croissante de personnes atteintes de troubles mentaux en prison. Elle a relevé la situation paradoxale du système de prise en charge psychiatrique français présenté comme un modèle, alors même que les conditions matérielles de son organisation s'étaient profondément dégradées. Elle s'est étonnée enfin que la question des liens des détenus avec leur famille n'ait été évoquée par aucun intervenant.

M. Jean-Pierre Sueur a demandé des précisions sur l'inspiration théorique de certains courants psychiatriques qui avait eu pour effet de fragiliser la prise en charge des personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité connaître l'appréciation des médecins sur l'intérêt et les conditions de mise en oeuvre d'un fichier répertoriant les expertises judiciaires.

En réponse aux questions des commissaires, Mme Catherine Paulet a précisé que 800 postes de psychiatres publics étaient actuellement vacants, soit le quart des effectifs de la psychiatrie publique. Elle a observé en outre que les médecins psychiatres étaient répartis très inégalement sur le territoire français. Elle s'est montrée par ailleurs sceptique sur la mise en place d'établissements pénitentiaires spécialisés, en s'interrogeant sur le choix des critères qui prévaudraient pour décider de l'affectation du détenu. Elle a relevé à cet égard que les thérapies devaient s'adapter aux caractéristiques de chaque individu. Elle a par ailleurs estimé que la nécessité de préserver les liens avec la famille conduisait à privilégier les affectations selon des critères de proximité géographique et à se défier des structures de regroupement centralisées. Elle a rappelé l'importance de la continuité des soins, en particulier entre le milieu fermé et le milieu ouvert, en soulignant toutefois les difficultés matérielles liées notamment à l'absence d'hébergement social.

M. Cyrille Canetti a observé que le nombre important de personnes souffrant de maladies mentales dans les prisons s'expliquait non seulement par les conditions d'appréciation de la responsabilité pénale sur la base de l'article 122-1, 2ème alinéa, du code pénal, mais aussi par le développement de pathologies liées au milieu carcéral lui-même. Il a relevé par ailleurs qu'un fichier concernant les expertises pourrait s'avérer utile, en particulier dans le cadre des comparutions immédiates, pour mieux apprécier la personnalité et le parcours psychiatrique du prévenu qui n'est pas, actuellement, suffisamment connu.

Mme Christiane de Beaurepaire a rappelé qu'un courant important de la psychiatrie contemporaine avait mis en cause les unités fermées des asiles psychiatriques et favorisé la prise en charge des malades en milieu ouvert. Elle a noté que cette tendance, inspirée par un élan humaniste, avait rejoint des préoccupations, très différentes, dictées par des considérations purement économiques. Elle a relevé que les préoccupations portaient non sur le nombre de psychiatres, mais sur l'effectif de ceux qui exerçaient au sein de structures publiques. Puis évoquant les résultats de la dernière enquête conduite sur le nombre de personnes atteintes de troubles mentaux en prison, elle a relevé que l'extrapolation des données aux seuls établissements pour peines conduisait à estimer le nombre de personnes souffrant de troubles psychotiques à 30 % de la population pénale de ces établissements. Elle a précisé que, selon certaines hypothèses, plus la peine était longue, plus elle prédisposait le détenu à souffrir d'un trouble psychiatrique. Elle a relevé également que plus l'acte à l'origine de la condamnation était grave, plus élevé apparaissait le risque qu'il ait été commis par un malade mental.

M. Roland Coutanceau a observé que certains dispositifs initialement contestés avaient, en définitive, démontré leur intérêt. Il a cité, à titre d'exemple, l'obligation de soin qui avait suscité des réserves de nombreux psychiatres, mais donnait satisfaction aux personnes traitées. Il a relevé également qu'une majorité de personnes figurant au fichier des empreintes génétiques approuvait ce dispositif, dans la mesure où il leur permettait de lever plus facilement les soupçons qui pouvaient peser sur eux dans l'hypothèse où une infraction serait commise à proximité de leur résidence. Enfin, il a souligné l'intérêt du bracelet électronique qui aidait la personne à mieux se contrôler.

Immigration - Immigration et intégration - Désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission a enfin procédé à la désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration.

Ont été désignés membres titulaires : MM. Jean-Jacques Hyest, François-Noël Buffet, Patrice Gélard, Jean-Patrick Courtois, François Zocchetto, Bernard Frimat et Mme Eliane Assassi ; membres suppléants : MM. Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Philippe Goujon, Jean-René Lecerf, Georges Othily, Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur.