COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mercredi 7 juin 2006

- Présidence de Denis Badré, vice-président.

Contrôle budgétaire - Usine de traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie - Audition de Mme Anne Duthilleul, présidente de l'ERAP

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Anne Duthilleul, présidente de l'ERAP, au titre du suivi du contrôle budgétaire mené en 2005 par M. Henri Torre, rapporteur spécial, sur les grands projets d'usine de traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie.

M. Denis Badré, président, a précisé que cette audition constituait une suite au contrôle budgétaire mené par le rapporteur spécial de la mission outre-mer, M. Henri Torre, sur les grands projets de nickel en Nouvelle-calédonie, contrôle qui avait donné lieu à un rapport d'information publié en octobre 2005 (rapport d'information n° 7, 2005-2006). Il a rappelé que Mme Anne Duthilleul avait été chargée d'une mission de coordination sur ce dossier et qu'elle avait été une interlocutrice privilégiée du rapporteur spécial. Il a évoqué la situation critique où se trouvaient les deux projets d'usine de traitement du nickel, rappelant le lancement de trois OPA simultanées et les manifestations violentes dans le sud du territoire les 1er et 2 avril 2006.

Mme Anne Duthilleul, présidente de l'ERAP, a rappelé le contexte dans lequel la mission sur les projets de nickel lui avait été confiée en 2003, à savoir le lancement simultané en Nouvelle-Calédonie du projet d'extension de l'usine de Doniambo, propriété de la société française Eramet, du projet du Nord ou projet Koniambo, mené par l'association de la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP) et son partenaire industriel canadien Falconbridge, et enfin le projet du Sud ou projet Goro, mené par l'industriel canadien Inco, dont les trois provinces de Nouvelle-Calédonie, regroupées dans la Société de Participation Minière du Sud Calédonien (SPMSC), étaient désormais actionnaires.

Mme Anne Duthilleul a rappelé que, suite aux accords de Matignon de 1988 et depuis la loi organique n° 99-209 du 21 mars 1999 organisant le transfert de certaines compétences à la Nouvelle-Calédonie, l'Etat ne disposait plus de compétences dans le domaine de l'exploitation du nickel, de la réglementation minière ou de l'environnement.

Cependant, elle a relevé que, du fait que des aides à l'investissement productif avaient été accordées ou proposées au titre de la loi de programme pour l'outre-mer n° 2003-660 du 23 juillet 2003, l'Etat restait intéressé dans la mise en place des grands projets miniers et métallurgiques en Nouvelle-Calédonie.

Dans ce contexte, elle a indiqué qu'une mission de coordination s'était avérée nécessaire, et ce pour trois séries de raisons :

- d'abord, les dépenses engagées par l'Etat, au titre de la défiscalisation, dont le montant était sans commune mesure avec le reste des projets outre-mer ;

- ensuite, la nécessité d'apporter une expertise technique et un suivi des aspects environnementaux, auxquels l'Etat était très attentif, en complément des interventions du Territoire et des Provinces ;

- enfin, le contexte politique, extrêmement sensible dans le cas de l'usine du Nord et qui, d'une certaine manière, en rendait l'échec impossible, depuis les Accords de Bercy et de Nouméa de 1998 qui engageaient le rééquilibrage économique du territoire en faveur de la Province Nord.

Mme Anne Duthilleul a évoqué l'historique du projet du Nord. Elle a rappelé que le gisement de Koniambo, apporté par la SMSP au projet, avait fait l'objet préalable d'un rachat en 1998 à la société Eramet dans le cadre des accords de Bercy, l'Etat compensant la perte subie par l'industriel français à hauteur de 150 millions d'euros (soit un milliard de francs à l'époque), ce gisement étant échangé contre celui de Poum, beaucoup plus petit. Elle a indiqué que Falconbridge avait alors signé un accord de partenariat, approuvé par l'Agence française de développement (AFD) au nom de l'Etat, garant des accords de Bercy, dès 1998 et engagé les études de faisabilité. A l'issue de celles-ci, le coût des investissements du projet Koniambo s'élevait, lors de la dernière estimation par Falconbridge en novembre 2005, à 2,2 milliards de dollars, soit un montant total à financer d'environ 2,7 milliards de dollars.

Elle a précisé que deux outils avaient été déterminés afin d'apporter le soutien de l'Etat à la Province Nord : la défiscalisation de certains investissements d'une part, la garantie de l'Etat sur une partie des emprunts d'autre part. A ce titre, elle a relevé que l'Etat avait proposé d'accorder une assiette totale de défiscalisation de 630 millions de dollars, couvrant une large part du montant des infrastructures considérées comme en partie réutilisables par la Province Nord en cas d'abandon du projet, cette défiscalisation devant être accordée au profit de la Province Nord, garante d'une partie des emprunts finançant les investissements défiscalisés, et représentant l'apport de la province au capital de la société d'exploitation.

Elle a ajouté que les propositions finales de montage financier avaient été formulées par l'Etat en octobre 2005 et assorties de conditions, notamment de calendrier et de respect de l'environnement. Cependant, elle a observé qu'après une période de réflexion, Falconbridge avait estimé que les conditions posées par l'Etat s'avéraient trop contraignantes pour permettre le financement « raisonnable » du projet. En conséquence, elle a précisé que Falconbridge avait fait savoir, fin novembre 2005, qu'il se faisait fort de fournir la totalité du financement nécessaire au développement du projet sans donner suite aux propositions d'aide de l'Etat, ce qui faisait qu'à ce stade, aucun dossier de demande de défiscalisation n'avait été déposé et qu'aucune nouvelle aide publique n'avait été engagée pour le projet du Nord.

Mme Anne Duthilleul a indiqué que le projet du Nord se poursuivait néanmoins normalement et qu'il en était au stade de l'ingénierie préliminaire et devrait passer à l'ingénierie de détail durant l'été 2006, ce qui constituerait une étape importante de décision en vue de la construction et du début des travaux sur le terrain. Elle a souligné que le financement était assuré entièrement par Falconbridge, dont les ressources étaient actuellement abondantes.

Mme Anne Duthilleul a précisé que les retombées économiques et sociales attendues du projet Koniambo pouvaient se résumer de la façon suivante selon les phases :

- durant la phase de construction : emploi de 2.200 personnes sur le site au pic de l'activité, soit une moyenne de 1.250 personnes par an pendant les 3 à 4 années de la construction, dont 250 Calédoniens ; la somme des impacts directs, indirects et induits s'élevant à environ 300 millions de dollars par an pour la Nouvelle-Calédonie ;

- durant la phase d'exploitation, les emplois directs concerneraient environ 1.000 personnes, dont 760 Calédoniens, la valeur des achats anticipés pouvant être effectués en Nouvelle-Calédonie atteignant une moyenne annuelle d'environ 70 millions de dollars pendant les 25 années de la première phase d'exploitation et la somme des impacts directs, indirects et induits anticipés pendant cette durée s'élèverait à près de 150 millions de dollars par an, impliquant près de 2.700 personnes sur le territoire.

Mme Anne Duthilleul a rappelé, s'agissant de l'application des accords de Bercy, qu'Eramet avait déposé en décembre 2005 un référé devant le tribunal de grande instance de Paris, référé qui avait été repoussé fin décembre 2005.

Elle a alors évoqué la question des OPAs. Elle a rappelé le lancement en octobre 2005 d'une OPA amicale d'Inco sur Falconbridge, dont le terme, désormais fixé au 30 juin 2006, n'était pas encore atteint, l'OPA de Teck Cominco sur Inco, qui « rejaillissait » sur Falconbridge dans la mesure où elle était conditionnée au retrait de l'offre d'Inco sur Falconbridge, et enfin une OPA de la société Xstrata sur Falconbridge. Elle a indiqué que, si ces opérations n'empêchaient pas les équipes de travailler, elles mobilisaient cependant l'attention des équipes dirigeantes et retardaient les appels éventuels au marché pour le financement définitif du projet, précisant que, dans l'immédiat, la bonne conjoncture du cours des matières premières permettait à Falconbridge de financer son développement sur ses ressources propres.

Mme Anne Duthilleul a alors évoqué le projet du Sud de la Nouvelle-Calédonie, notant que, paradoxalement, il s'agissait de celui qui suscitait actuellement des inquiétudes en raison des blocages et des manifestations dont il était la cible, alors que, il y a six mois, c'était celui du Nord qui nourrissait le plus les préoccupations en Nouvelle-Calédonie.

Elle a rappelé que le coût d'investissement total du projet Goro était actuellement estimé à environ de 2,15 milliards de dollars. Elle a précisé que la Société de Participation Minière du Sud Calédonien (SPMSC) regroupait les trois provinces, qui avaient repris la participation du BRGM fin 2004, et que cette participation remonterait à 10 % après le démarrage de l'usine en production commerciale, limitant ainsi le risque pour les partenaires locaux.

Elle a indiqué que, pour aider au redémarrage du projet en 2004, l'Etat avait confirmé l'enveloppe de défiscalisation déjà accordée sur le principe en 2001 pour un montant de 481 millions de dollars. La décision d'agrément ayant été signée le 30 décembre 2004, assortie du rappel d'une série d'engagements en matière environnementale que le groupe Inco devait impérativement respecter ainsi que d'un calendrier de suivi comportant un rapport semestriel à la direction générale des impôts. Elle a observé que l'avantage fiscal au bénéfice de l'industriel canadien représentait environ 140 millions de dollars, correspondant à un coût pour l'Etat de l'ordre de 170 millions de dollars. A cette aide directe s'ajoutait également le bénéfice de la défiscalisation accordée à la centrale électrique de Prony Energies, dont une tranche serait dédiée à la fourniture d'électricité à l'usine de Goro Nickel à un tarif négocié.

Mme Anne Duthilleul a jugé nécessaire de souligner quatre éléments particuliers liés au montage fiscal pour Goro :

- le taux de rétrocession, c'est-à-dire la fraction du gain fiscal qui revenait au projet, avait été fixé à un niveau supérieur aux 75 %, représentant le taux minimum légal, ce qui limitait de fait la rémunération des investisseurs à moins de 20 % au total sur 5 ans ;

- les obligations relatives aux normes environnementales devaient permettre de rassurer les populations locales et d'assurer un haut niveau de protection au site de Goro, auquel l'Etat souhaitait être très attentif ;

- l'attention particulière accordée au niveau d'exploitation de l'usine, afin que les installations industrielles soient exploitées à un taux d'utilisation élevé, à même de garantir un haut niveau d'emploi, ce qui était le but de la défiscalisation ;

- enfin, la défiscalisation de la centrale électrique avait été liée en partie à la décision de redémarrage du projet Goro et à la rétrocession d'une partie importante de l'avantage fiscal au travers d'un tarif d'électricité négocié avec Goro Nickel.

Elle a évoqué les effets pour la Nouvelle-Calédonie de ce projet, soulignant que l'activité devrait engendrer 2.500 emplois, dont 800 directs chez Goro-Nickel et que la société Inco estimait que sa production devrait susciter environ 113 millions d'euros de revenus annuels pour la Nouvelle-Calédonie, permettant à cette collectivité d'équilibrer sa balance commerciale par ses exportations et de faire progresser son produit intérieur brut entre 8 % et 10 %.

Mme Anne Duthilleul est alors revenue sur les difficultés actuelles du projet, rappelant que le site avait été l'objet de manifestations et de blocages épisodiques suscitant des inquiétudes. Elle a précisé que cette agitation était perceptible depuis le mois de novembre 2005 et s'inscrivait dans le contexte d'une instabilité liée au projet du Nord, à laquelle Inco ne pouvait échapper, ayant déjà lancé son OPA sur Falconbridge.

Elle a noté que les opposants avaient réitéré leur action les 1er et 2 avril 2006 à Goro Nickel en établissant un barrage sur la route menant au site, en commettant des dégradations sur plusieurs engins de chantiers et en endommageant des ouvrages et des tronçons de travaux en cours.

Face à cette situation, elle a noté que les services de l'Etat avaient mobilisé les forces de l'ordre pour rétablir l'ordre public et réuni une table ronde très large devant permettre l'instauration d'un dialogue afin d'obtenir un retour durable au calme. Toutefois, elle a relevé que les opposants au projet n'ayant pu être bien représentés lors de cette rencontre, les contacts se poursuivaient sur le plan politique.

Elle a remarqué que la sécurité sur le site était actuellement assurée par la présence sur place de deux escadrons de gendarmerie, hébergés sur le site du chantier de construction, leur présence ne pouvant toutefois être permanente et la pérennisation d'une situation de sécurité stable restant un souci majeur pour l'industriel.

Mme Anne Duthilleul a énuméré les trois principales revendications des opposants :

- l'environnement, un recours contre l'arrêté d'exploitation au titre des ICPE signé en octobre 2004 ayant été déposé, avec le soutien des ONG de défense de l'environnement ;

- la mise en place d'un Fonds Patrimoine à la disposition des « chefferies minières », ceci rejoignant sa proposition de redevance formulée en 2003 et soumise au gouvernement de Nouvelle-Calédonie, cette proposition ayant été soutenue par M. Henri Torre ;

- des buts plus politiques, voire « électoralistes » au sein des chefferies dont les chefs étaient en cours de renouvellement, cette situation laissant place à un certain flottement des autorités coutumières.

Mme Anne Duthilleul a précisé qu'une nouvelle table ronde se tiendrait le 14 juin, pour répondre à ces différents points, en présence des Présidents des trois provinces, qui soutenaient le projet de Goro Nickel.

M. Denis Badré, président, a remercié Mme Anne Duthilleul pour la clarté et la précision de son exposé. Il a relevé que le souci permanent de la commission des finances était d'évaluer l'efficacité de la dépense publique, notamment de la défiscalisation, afin de déterminer si elle profitait bien au territoire.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué que le rapport qu'il avait consacré au nickel en Nouvelle-Calédonie avait été guidé par ce souci de mesurer l'impact de la défiscalisation. Il a rappelé le contexte politique des accords de Bercy et de Nouméa, puis a fait part de son inquiétude quant aux récents évènements en Nouvelle-Calédonie évoqués par Mme Anne Duthilleul. Il s'est interrogé sur la nature de l'apport de la Province Nord dans le capital de la société chargée de construire et d'exploiter l'usine de Koniambo, suite au refus de Falconbridge de recourir à la défiscalisation proposée, cette défiscalisation devant constituer la participation de la province.

Mme Anne Duthilleul a indiqué qu'en l'état, le capital de la société était constitué du gisement de Koniambo et des études de faisabilité réalisées par Falconbridge. Elle a précisé que le refus de la défiscalisation avait conduit à une diminution du capital de la société ce qui, pour l'instant, n'emportait pas de conséquences concrètes, Falconbridge envisageant de prêter à la société les sommes nécessaires à la construction de l'usine et de se faire rembourser sur les futurs bénéfices.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a rappelé qu'un accord entre les actionnaires viendrait vraisemblablement déterminer la répartition des bénéfices. Il a noté que les problèmes du Sud pouvaient avoir deux origines :

- l'impact pour l'environnement du rejet de manganèse dans le lagon, une contre expertise ayant été demandée par le président de la Province Sud ;

- la frustration, exprimée par certaines personnalités locales, de ne pas détenir, comme au Nord, une partie significative du capital, ce qui était susceptible d'entraîner une agitation politique préjudiciable à la conduite du projet.

Il a enfin fait état du risque qui pourrait peser sur les dirigeants de la Province Nord en cas d'échec du projet Koniambo, ce risque étant de déstabiliser des élus prêts à coopérer avec la métropole.

M. Gérard Longuet s'est interrogé sur l'importance du projet Koniambo pour la société Falconbridge.

Mme Anne Duthilleul a précisé que Koniambo représentait entre 5 % et 10 % du chiffre d'affaires de Falconbridge, selon les cours du nickel, mais que deux éléments devaient être pris en considération :

- d'une part, la production prévue pour l'usine, de 60.000 tonnes de nickel, augmenterait de 50 % la production de Falconbridge ;

- d'autre part, le coût de l'investissement, compris entre 2 et 2,5 milliards de dollars, représentait un risque important pour la société. Elle bénéficiait cependant actuellement des cours élevés du nickel, ce qui lui permettait de financer ses investissements sans recours au marché.

En réponse à M. Henri Torre, rapporteur spécial, elle a jugé que la différence de traitement entre le Nord et le Sud n'était pas si considérable, rappelant que les provinces allaient participer ensemble au tour de table pour le projet du Sud afin de passer de 5 % à 10 % du capital, tandis que la participation de 51 % dans le projet du Nord ne serait pas entièrement sans contrepartie. Elle a souligné, de plus, que tous les intervenants avaient conscience de la nécessité de réussite pour le projet du Nord. En ce qui concerne le rachat de Falconbridge par Inco, elle a fait état de la grande motivation des équipes de Falconbridge, qui tendrait à convaincre leur futur actionnaire de le poursuivre.

M. Maurice Blin a relevé l'excellente conjoncture sur le marché du nickel, qui constituait une chance pour ces deux projets, mais également un risque puisque, les compagnies devenant de plus en plus rentables, elles devenaient la proie d'OPAs. Il s'est interrogé sur les raisons profondes de troubles dans le Sud, rappelant les efforts consentis pour ramener la paix en Nouvelle-Calédonie.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur la volatilité du prix du nickel et sur l'importance des gisements en Nouvelle-Calédonie.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a rappelé son soutien à l'idée avancée par Mme Anne  Duthilleul d'une redevance minière permettant aux populations de bénéficier d'une plus large partie des bénéfices.

M. Denis Badré, président, a noté le coût de la défiscalisation, et s'est interrogé sur ses bénéficiaires.

En réponse à M. Maurice Blin, Mme Anne Duthilleul a rappelé les trois revendications des manifestants et insisté sur les inquiétudes exprimées sur l'environnement, ces préoccupations recueillant un soutien à l'étranger de la part de certaines ONG et devant donc recevoir une réponse appropriée. Elle a explicité son projet de redevance minière, qui lui paraissait être une manière efficace de mener des actions en faveur des populations locales, élargies par exemple au plan culturel.

En réponse à M. Yves Fréville, elle a fait état d'hypothèses de croissance durable du cours du nickel, notamment en raison de la très forte demande chinoise et indienne, notant que la Nouvelle-Calédonie disposait de réserves très abondantes et extrêmement bien placées. Les projets actuels devraient être parmi les plus rentables du monde.

En réponse à M. Henri Torre, rapporteur spécial, elle a rendu hommage au Président de la Province Nord, M. Paul Néaoutyine, qui avait une vision cohérente du développement de la Nouvelle-Calédonie et s'était personnellement impliqué dans la réussite des deux projets, dont les effets en termes d'emplois justifieraient les aides apportées par les pouvoirs publics et stabiliseraient les populations, tant au Sud qu'au Nord. Elle a rappelé que le projet de redevance était actuellement entre les mains des élus de Nouvelle-Calédonie.

M. Henri Torre a une nouvelle fois tenu à souligner la qualité du travail effectué par Mme Anne Duthilleul, ainsi que sa très grande connaissance du dossier.

Contrôle budgétaire - Direction de la police de l'air et des frontières (DPAF) de Roissy

Le Bourget - Audition de MM. Jean-Yves Topin, directeur de la police de l'air et des frontières (DPAF) de Roissy, André-Michel Ventre, adjoint au directeur central de la police aux frontières, de Mme Anne Berriat, inspecteur général des services judiciaires, de MM. Jean-Guy de Chalvron, inspecteur général de l'administration, et Christophe Mazoyer, inspecteur général de la police nationale.

Puis la commission a procédé à l'audition de MM. Jean-Yves Topin, directeur de la police de l'air et des frontières (DPAF) de Roissy, André-Michel Ventre, adjoint au directeur central de la police aux frontières, de Mme Anne Berriat, inspecteur général des services judiciaires, de MM. Jean-Guy de Chalvron, inspecteur général de l'administration, et Christophe Mazoyer, inspecteur général de la police nationale, sur le fonctionnement administratif et budgétaire de la DPAF de Roissy/Le Bourget.

M. Denis Badré, président, a indiqué que cette audition se déroulait dans le cadre des travaux menés par la commission des finances sur la réforme et la modernisation de l'Etat et s'inscrivait dans le suivi des audits de modernisation lancés, depuis octobre 2005, par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.

M. Jean Guy de Chalvron a observé que le rapport d'audit sur le fonctionnement administratif et budgétaire de la direction de la police de l'air et des frontières (DPAF) de Roissy était le produit d'une coopération entre quatre corps d'inspection : l'inspection générale des finances (IGF), l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ), l'inspection générale de la police nationale (IGPN) et l'inspection générale de l'administration (IGA). Il a précisé que cet audit avait été lancé en octobre 2005, lors de la première vague d'études, et avait été réalisé en un délai très restreint (moins de deux mois).

Avant d'évoquer les résultats de cet audit, il a souhaité replacer l'activité et les missions de la DPAF dans leur contexte : 55 millions de passagers transitent chaque année par l'aéroport de Roissy, 78.000 salariés y travaillent dans 750 entreprises, et 11 millions de personnes sont contrôlées chaque année. Il a souligné que ce niveau d'activité plaçait Roissy, en termes de sécurité publique, sur un pied d'égalité avec des villes telles que Nantes ou Dijon.

Revenant sur les conclusions de l'audit, il a estimé que les résultats enregistrés étaient globalement bons. Il a indiqué que la criminalité organisée restait assez importante, mais que la délinquance pouvait être considérée comme relativement faible. En matière de contrôle aux frontières, il a cité un taux de satisfaction du public, mesuré par Aéroports de Paris (ADP), de l'ordre de 90 %. Au regard des 12.000 non-admissions prononcées, il a jugé que le contrôle d'immigration était, pour sa part, relativement rigoureux. Il a ajouté que la durée de séjour des non-admis était de moins de deux jours.

En dépit de ces bons résultats d'ensemble, il a dressé le constat d'un niveau de performance, entendu comme le rapport entre le résultat et les moyens mis en oeuvre pour l'obtenir, moins satisfaisant.

Il a évoqué, tout d'abord, la nécessité de rationaliser l'organisation de la DPAF, dont l'une des trois directions souffre d'un périmètre de compétences mal défini. Il a constaté, par ailleurs, que le rythme d'accroissement des effectifs de la DPAF était trois fois plus élevé que celui du nombre de passagers. Il a regretté, enfin, l'inadéquation des effectifs affectés au contrôle de frontière avec les flux de passagers, les premiers étant stables sur les 24 heures, tandis que les seconds sont plus particulièrement concentrés entre 7 heures et 10 heures du matin, puis en début de soirée.

M. Jean-Guy de Chalvron a, ensuite, exposé la difficulté posée par la gestion budgétaire de la DPAF, dès lors que cette direction n'est responsable que d'une part marginale de son budget (5 millions d'euros sur une enveloppe budgétaire totale de 100 millions d'euros). Il a indiqué que le budget de la DPAF était alimenté via 7 « centres de ressource » différents, dont la préfecture de police de Paris et la direction départementale de l'action sociale (DDAS), et que cet éloignement des centres de décision budgétaire pouvait conduire à des choix inadaptés à la réalité du terrain. Il a ainsi pris pour exemple les frais de restauration, s'élevant à 82 euros pour trois repas par jour, alors qu'une telle prestation dans la fonction publique revient en moyenne à 45 euros. Il a également regretté qu'ADP soumette la DPAF à des loyers comparables à ceux pratiqués pour les locaux commerciaux au sein des aérogares. Il s'est étonné, par ailleurs, que la DPAF loue 1.630 places de parking pour un montant total de 1,5 million d'euros, alors qu'elle n'emploie que 1.750 personnes, et que son site n'accueille jamais plus de 700 personnes en même temps. Il a déploré, enfin, que le transport, géré par une société privée, des personnes non admises et devant être présentées au tribunal de Bobigny, représente un coût quasiment comparable à celui d'une course en taxi sur le même trajet.

Au total, il a estimé que certaines dépenses de la DPAF étaient surcalibrées par rapport aux besoins. Il a considéré qu'à très court terme près de deux millions d'euros d'économies étaient envisageables, à condition de stabiliser les effectifs à leur niveau actuel (1.750 emplois équivalent temps plein travaillé, ETPT) et de justifier rigoureusement les nouvelles demandes en moyens. A cet égard, il a noté qu'un courrier d'ADP, parvenu 48 heures plus tôt, faisait état d'une ristourne de 70.000 euros pour une facture abusive des terminaux mis à disposition de la DPAF dans le cadre de son activité de contrôle et de surveillance.

M. André-Michel Ventre a tenu à souligner la volonté de la direction générale de la PAF de prendre en compte cet audit et de créer une structure de suivi des applications concrètes de cette étude. Il a néanmoins estimé que certains marchés, comme celui passé avec les avocats, comportaient des enjeux trop importants pour pouvoir être seulement soumis à une logique comptable.

M. Jean-Yves Topin a rappelé que le cas de Roissy était difficile à appréhender, dès lors qu'il s'agissait d'un site atypique. Il a insisté sur le caractère souvent inopérant des « recettes habituelles », qui se heurtent aux fortes spécificités de Roissy.

En réponse aux observations contenues dans le rapport d'audit, il a annoncé qu'un nouvel organigramme avait été publié, le 27 mars dernier, et qu'une unité d'investigation et de recherche avait été créée, à Roissy, pour tenter de répondre au problème posé par la criminalité organisée.

Prenant en considération les remarques formulées dans l'audit en matière d'effectifs, il a souligné la difficulté pour la DPAF, à Roissy, de concilier plusieurs missions : organiser le contrôle aux frontières, mener la lutte contre le terrorisme et garantir la fluidité des échanges. Il a jugé, en outre, que les conditions d'emploi réglementaires liant la police nationale rendaient difficile une parfaite adaptation du niveau des effectifs de la DPAF aux horaires de pointe, tels qu'on les connaît sur l'aéroport de Roissy. Il a annoncé, toutefois, que 20 postes d'emploi avaient, d'ores et déjà, basculé de l'après-midi au matin, pour mieux répondre aux besoins.

Sur les aspects budgétaires, il a déclaré que la logique du contrôle de gestion était désormais en oeuvre à Roissy et qu'elle permettait de mieux appréhender toutes les dépenses. A cet égard, il a souhaité une réduction du nombre d'indicateurs envisagés (actuellement près de 180) pour suivre la dépense et la performance. Il a estimé que, si des économies n'étaient pas envisageables sur le budget de fonctionnement, elles étaient en revanche possibles dans le cadre de la passation et de la renégociation de marchés, tels que le marché d'interprétariat, dont le coût pourrait aisément être réduit de moitié (soit près de 360.000 euros d'économies), dès lors que l'on accepterait de prendre le risque juridique de « perdre » quelques affaires supplémentaires devant les tribunaux.

M. Jean-Yves Topin a précisé que de telles renégociations étaient en cours et que la DPAF n'était plus très loin, aujourd'hui, de réaliser l'objectif de 2 millions d'euros d'économie évoqué par la mission d'audit. Il a tenu à souligner que l'audit mené avait eu le mérite de permettre de réfléchir aux structures et aux dépenses de la DPAF, tout en ne perdant pas de vue l'évaluation des risques et des coûts.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Maurice Blin a estimé que les questions liées à la DPAF à Roissy étaient particulièrement sensibles et difficiles à traiter. Il a souhaité savoir si cette direction avait été invitée par son ministère à réaliser des efforts de rigueur, d'économie et de simplification. Il s'est interrogé sur l'augmentation des effectifs de la DPAF et sur l'évolution de la délinquance à Roissy. Il a cherché à savoir, enfin, si des échanges existaient, entre Roissy et des aéroports de même taille (Londres, etc...), afin de permettre des comparaisons en matière de moyens et d'organisation de la sécurité publique.

M. Jean-Guy de Chalvron a indiqué que l'augmentation des effectifs, au cours des dernières années, s'expliquait par un retard important, rendant nécessaire un rattrapage. Il a souligné l'impact de l'ouverture d'un nouveau terminal presque chaque année à Roissy, un satellite supplémentaire devant d'ailleurs être ouvert en 2007. Il a jugé, en définitive, que le niveau des effectifs aujourd'hui atteint correspondait désormais assez bien aux besoins.

M. Jean-Yves Topin a insisté, lui aussi, sur l'augmentation de l'activité de Roissy, justifiant aujourd'hui un niveau d'emplois de 1.750 ETPT. Il a ajouté que la DPAF était désormais également jugée sur un critère de qualité, le temps de contrôle, et qu'elle était de plus en plus considérée, par ADP et Air France, comme un simple prestataire de services.

A cet égard, il a indiqué que la DPAF allait pouvoir compter sur certaines avancées technologiques pour mener à bien ses missions et améliorer la qualité du service rendu : la lecture optique des passeports, le système de contrôle automatique des passagers européens (système « Fast track », fondé sur un abonnement), le visa biométrique...

M. Maurice Blin s'est interrogé sur les conséquences induites par l'apparition de nouveaux appareils à forte capacité de transport de voyageurs, tels que l'Airbus A380.

M. Jean-Yves Topin a considéré que la gestion de tels appareils était, certes, délicate mais qu'elle renvoyait à un savoir-faire déjà largement acquis au sein de la DPAF.

Mme Anne Berriat a jugé qu'en matière de délinquance, il avait été difficile d'analyser avec précision la situation à Roissy, dès lors que la mission n'avait pu s'appuyer que sur un nombre réduit de données statistiques, l'intérêt des compagnies aériennes, comme celui d'ADP ou, le cas échéant, d'entreprises stockant des marchandises, n'étant pas toujours de déclarer les infractions (vols...) commises. Elle a déclaré que, si la délinquance de voie publique (dégradation de véhicule, vols...) avait connu une forte baisse, le taux d'élucidation avait, malheureusement, lui aussi décru. Elle a déploré, en outre, que la délinquance organisée (vols de stocks, vols de bagages...), plus dangereuse et plus difficile à mesurer, était probablement sous-estimée.

Elle a rappelé qu'au cours de l'audit mené, le parquet de Bobigny avait exprimé sa satisfaction au regard des relations entretenues avec la DPAF de Roissy, mais qu'il avait aussi regretté que cette direction ne soit pas organisée pour traiter de manière satisfaisante la délinquance organisée. Aussi a-t-elle rappelé la proposition de la mission d'audit concernant l'installation d'une antenne de la police judiciaire (PJ) sur le site de Roissy, ainsi que le souhait de cette même mission de voir la DPAF se doter d'une unité de renseignement, dont les effectifs ne seraient pas soumis aux variations de flux d'entrants en France et pourraient, par conséquent, inscrire leur travail dans le temps.

M. Paul Girod s'est interrogé sur la qualité de la relation entretenue par la DPAF avec ADP, notamment dans un contexte de renégociation de marchés et de mise en place de certaines innovations techniques.

M. Jean-Yves Topin a observé que la culture d'ADP s'apparentait à celle d'un centre de profit et que cet établissement tendait à considérer l'Etat « comme un client comme les autres ». Il a déploré la nature de cette relation, qui tendait parfois à freiner ou à bloquer les projets et qui exigeait du représentant de l'Etat sur la plateforme une analyse attentive des dossiers traités en lien avec ADP.

A cet égard, M. Denis Badré, président, a relevé que l'audit mené pouvait précisément être un outil efficace pour la DPAF dans ses échanges avec ADP.

M. Jean-Yves Topin s'est effectivement accordé à reconnaître l'utilité de cette étude dans cette perspective.

M. Jean-Guy de Chalvron s'est interrogé sur la présence d'un représentant de la PAF au sein du conseil d'administration d'ADP.

M. Jean-Yves Topin a répondu que cette présence était, d'ores et déjà, effective.

M. André-Michel Ventre a insisté sur l'importance d'une telle présence. Il a souligné, par ailleurs, que la PAF était tenue de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs fixés par les pouvoirs publics en matière de sécurité publique. Il a cité, notamment, l'exemple du taux d'occupation des zones d'attente des personnes en instance (ZAPI), dont la baisse n'a pu être obtenue que grâce à une augmentation du nombre de non-admissions prononcées. Il a rappelé, à cet égard, qu'un tel résultat n'avait pu être obtenu que par la combinaison d'un « contrôle en porte d'avion » et de contrôles plus classiques, de telles actions requérant de toute façon l'otroi d'effectifs supplémentaires.

Il a ainsi confirmé que le niveau atteint à Roissy (1.750 ETPT) correspondait à un simple rattrapage et répondait bien aux besoins, même si le taux de croissance des effectifs avait été plus rapide, au cours des dernières années, que celui des passagers.

M. Denis Badré, président, s'est félicité de la méthode employée pour conduire cet audit, produit de la collaboration de quatre corps d'inspection différents. Il a souligné, en outre, la qualité manifeste du dialogue entretenu par les auditeurs avec les audités, débouchant sur des perspectives de progrès évidentes et une meilleure appréciation de la dépense. Il a estimé que cet audit illustrait bien le passage, induit par la LOLF, d'une culture de moyens à une culture de la performance.

Nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a nommé M. Philippe Marini, rapporteur sur la proposition de loi n° 347 (2005-2006), présentée par M. Jean Arthuis, portant diverses dispositions intéressant la Banque de France.

Jeudi 8 juin 2006

- Présidence de M. Philippe Adnot, secrétaire.

Modernisation de l'Etat - Audition de M. Frank Mordacq, directeur général de la modernisation de l'Etat

La commission a procédé à l'audition de M. Frank Mordacq, directeur général de la modernisation de l'Etat.

M. Frank Mordacq a tout d'abord fait observer que, conformément à ce qui avait été annoncé, la direction de la réforme budgétaire dont il assurait la direction avant le 1er janvier 2006 avait été supprimée avec l'entrée en vigueur de la LOLF. Il a indiqué que l'application de la LOLF dépendait désormais de plusieurs directions, la direction générale de la comptabilité publique étant responsable de la réalisation du bilan d'ouverture, et donc des aspects comptables de la LOLF, la direction du budget de la justification au premier euro (JPE), s'agissant de la préparation du projet de loi de finances, la direction générale de la modernisation de l'Etat étant, elle, centrée sur les aspects portant à proprement parler sur la gestion de l'Etat, c'est-à-dire la mise en place du volet « performance » des budgets opérationnels de programme, l'animation du réseau des responsables de programme et l'analyse des coûts des actions.

Il a ensuite souligné un certain nombre d'aspects positifs dans les premiers mois de mise en oeuvre de la LOLF, parmi lesquels un fonctionnement satisfaisant de l'application informatique « Palier 2006 » et une déconcentration très significative des budgets opérationnels de programme. Il a précisé, en effet, que sur 2.000 budgets opérationnels de programme, 1.200 étaient positionnés au niveau déconcentré, le plus souvent au niveau régional ou interrégional. Il s'est en conséquence réjoui de ce que la gestion des crédits soit déléguée aux gestionnaires de terrain.

Il a observé, par ailleurs, que la mise en oeuvre des budgets opérationnels de programme au niveau déconcentré avait conduit à modifier les relations des gestionnaires de crédits avec le préfet, celui-ci intervenant désormais, en amont, au moment de la définition des besoins en crédits, puisqu'il présidait un comité des administrations, chargé, au niveau local, d'examiner la préfiguration des budgets opérationnels de programmes les plus significatifs.

Il a regretté que certains budgets opérationnels de programme restent néanmoins au niveau central, citant néanmoins des cas justifiés, comme la gestion des dépenses électorales ou celle des personnels du ministère de l'équipement, pour lesquels il convenait d'attendre de connaître les effets de la décentralisation sur les transferts d'effectifs aux collectivités territoriales. Il a considéré, en outre, qu'une moindre importance avait été portée, à ce stade, à la performance, se demandant s'il n'y avait pas aujourd'hui trop d'indicateurs de performance. Il a souligné que la multiplication des indicateurs conduisait à demander beaucoup trop d'informations aux gestionnaires et que « trop d'indicateurs tuaient les indicateurs ».

Il a enfin indiqué que des corrections restaient à apporter, certains crédits délégués par le niveau central étant en réalité « fléchés » jusqu'au niveau local, réduisant la marge de manoeuvre des gestionnaires de terrain. Il a jugé que les débuts de la LOLF pouvaient conduire à des difficultés, car certaines notions budgétaires étaient nouvelles. Il a reconnu que certaines de celles-ci apparaissaient parfois comme une source de travail supplémentaire, citant l'exemple des autorisations d'engagement, pour tous les crédits et pas seulement pour les crédits d'investissement, et la nécessité de renseigner non seulement la nature de la dépense, mais également l'action à laquelle elle était rattachée. Il a souhaité que la gestion des budgets opérationnels de programme soit encore simplifiée, par exemple en réduisant le nombre d'ordonnateurs secondaires.

Il a enfin exprimé la crainte que la LOLF puisse être confondue avec la diminution des crédits que vivaient un certain nombre de gestionnaires, alors que l'une et l'autre n'était pas liées.

M. Philippe Adnot, président, a souhaité connaître le lien entre la mise en oeuvre de la LOLF et la conduite des audits de modernisation lancés par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.

En réponse, M. Frank Mordacq a indiqué que les audits de modernisation étaient conduits au sein des nouveaux programmes en mode « LOLF ». Il a rappelé que l'objectif de ces audits était de contribuer à des économies au sein de l'appareil de production de l'Etat, en travaillant sur l'organisation des services et les processus administratifs. Il a indiqué que d'ici à l'été, 100 audits devraient être lancés, portant sur 100 milliards d'euros de dépenses de l'Etat, chaque audit étant mené à la demande du ministère concerné. Il a constaté que les ministères avaient globalement bien joué le jeu, ce qui conduisait à réaliser des économies sur des fonctions non stratégiques, comme les achats. Il a cité, parmi les audits les plus intéressants en termes d'économies, un audit concernant le ministère de la justice permettant de réaliser des économies sur les frais de justice, en revenant, pour les empreintes génétiques, d'un coût moyen de 300 euros à 60 euros, ou en conduisant à développer la visioconférence pour certaines audiences. Il a rappelé que, s'agissant de Bercy, un audit de modernisation avait montré qu'un million de télé-déclarations à l'impôt sur le revenu menait à 75 emplois économisés.

Un débat s'est ensuite engagé.

En réponse à M. Paul Girod, M. Frank Mordacq a admis que certaines procédures imposées aux gestionnaires, ou des demandes d'information, permettant d'établir des tableaux de bord, avaient pu alourdir la charge de travail des services. Il a indiqué que ces informations supplémentaires pouvaient, certes, parfois, leur être demandées par Bercy, mais aussi, souvent, par l'administration centrale de leur ministère. Il a indiqué qu'un dialogue avec les ministères avait été engagé pour réduire le nombre d'informations demandées aux gestionnaires locaux.

M. Paul Girod a souhaité que les lourdeurs, éventuellement normales, dans une phase de mise en oeuvre des nouvelles règles budgétaires, ne deviennent pas pérennes.

M. Auguste Cazalet a souligné que la mise en oeuvre de la LOLF révélait parfois des inégalités entre générations, certains agents ayant passé toute leur carrière à gérer des crédits sous le régime de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

M. François Marc a souhaité savoir si des indicateurs relatifs à la satisfaction des partenaires de l'Etat, comme les collectivités territoriales, ou des usagers, avaient été mis en place.

Mme Nicole Bricq, évoquant sa propre expérience en tant que rapporteure spéciale de la mission « sécurité sanitaire », a regretté qu'au sein de certaines missions interministérielles, le dialogue de gestion entre les différents programmes reste artificiel. Elle a considéré que certains programmes regroupant les emplois étaient peu lisibles. Elle a appelé enfin à mettre en cohérence la structure budgétaire et l'organisation administrative.

En réponse aux différentes interventions, M. Frank Mordacq a rappelé que la LOLF ne concernait que le budget de l'Etat et ne prenait pas véritablement en compte les relations avec les autres collectivités publiques. Il a néanmoins indiqué, s'agissant de la satisfaction des usagers, que celle-ci était au coeur de l'action de la direction générale de la modernisation de l'Etat. Il a par ailleurs montré que les préoccupations de sa direction allaient bien au-delà du périmètre de l'Etat, citant les travaux associant l'Etat et les collectivités territoriales, visant à garantir l'interopérabilité des systèmes d'information.

Il a rappelé que 70 programmes, sur les 133 que comptait le budget général, comprenaient des crédits de personnel, mais que 10 à 12, dont ceux de l'éducation nationale, regroupaient l'essentiel de la masse budgétaire. S'agissant du dialogue de gestion au sein des missions interministérielles, il a montré l'intérêt des documents de politique transversale visant à garantir la lisibilité des actions interministérielles. S'il a convenu que les missions constituaient des unités de vote au Parlement, mais pas des unités de gestion, il a souligné que l'existence des missions interministérielles conduisait à une convergence des programmes, citant l'exemple de la mission interministérielle de sécurité, au sein de laquelle les deux programmes « police » et « gendarmerie » avaient, peu à peu, à la demande du Parlement, harmonisé, et mis en commun, leurs objectifs et indicateurs de performance. Il a, enfin, souligné que le ministère de l'éducation nationale avait entièrement revu son organigramme en fonction de la structure de ces programmes en « format LOLF ».

Interrogé par M. Philippe Adnot, président, sur les contrats de modernisation signés par la direction du budget avec d'autres directions de Bercy ou du ministère des affaires étrangères, M. Frank Mordacq a considéré qu'il s'agissait d'un bon outil permettant, pour les ministères, en échange d'une prévisibilité des dotations budgétaires sur une période pluriannuelle, de s'engager sur des gains de productivité et des économies.

Répondant à Mme Nicole Bricq sur le cloisonnement des applications informatiques au sein de l'Etat, il a indiqué que sa direction générale travaillait à promouvoir une vision unifiée des systèmes informatiques de ressources humaines, mais que s'agissant des systèmes d'information de gestion, c'est-à-dire par exemple des tableaux de bord, ceux-ci n'avaient pas vocation à être unifiés.

En réponse à M. Philippe Adnot, président, il a indiqué que le rattachement de la réforme de l'Etat au ministère délégué au budget avait été bien compris par les ministères, car cela était le gage d'une plus grande cohérence dans la modernisation de l'action publique. Il a précisé que les audits liés à la fonction « achat » étaient très appréciés par les ministères, rappelant que l'objectif fixé par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, était d'économiser un milliard d'euros en trois ans. Il a indiqué qu'il rencontrait les secrétaires généraux des ministères chaque mois et qu'il avait défini avec eux une stratégie de modernisation, qui constituait leur feuille de route.

En conclusion, M. Philippe Adnot, président, se félicitant de la modernisation entreprise, a souhaité qu'elle puisse conduire, prenant l'exemple de l'industrie automobile fixant des objectifs ambitieux de réduction des coûts à ses équipementiers, à un effet réel sur les dépenses publiques.