Jeudi 4 mai 2006
- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -Union européenne - Réforme des fonds structurels - Examen du rapport d'information
La délégation a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Jean François-Poncet et de Mme Jacqueline Gourault sur la réforme des fonds structurels.
Présentant tout d'abord les grands axes de la réforme, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a rappelé que la Commission européenne (CE) avait, dans son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, publié en février 2004, constaté une réduction des disparités économiques et sociales au sein de l'Union européenne (UE), souligné la nécessité de poursuivre les politiques conduites en la matière, notamment pour tenir compte de l'élargissement de l'UE à dix, et bientôt douze, nouveaux Etats membres, et proposé en juillet 2004 une réforme de la politique régionale européenne et des règles de mise en oeuvre des fonds structurels destinée à s'appliquer à la prochaine programmation (2007-2013).
Après avoir indiqué que cette réforme portait à la fois sur l'architecture générale, sur l'orientation des interventions, désormais fondée sur une approche stratégique, sur les modalités de programmation et sur les règles de mise en oeuvre, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a souligné qu'en ce qui concernait l'architecture générale de la politique, la réforme se caractérisait par une volonté de simplification et de concentration. Elle a rappelé que, dans la programmation actuelle (2000-2006), les crédits des fonds structurels étaient regroupés autour de trois grands objectifs :
- l'objectif 1, qui concerne les régions et les pays en retard de développement et qui, en France, bénéficie aux quatre départements d'outre-mer (DOM) ainsi, à titre transitoire, qu'à la Corse et à trois arrondissements du Hainaut français (Nord-Pas-de-Calais) ;
- l'objectif 2, qui soutient des zones connaissant des difficultés structurelles, telles que les territoires industriels en mutation, les zones rurales en déclin et les zones urbaines en difficulté, et qui donne lieu, dans chaque Etat membre, à l'établissement d'un zonage, seuls les territoires zonés étant éligibles à des financements du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen (FSE) ;
- l'objectif 3, consacré aux politiques de formation et d'emploi, qui est financé par le FSE et s'adresse à tous les territoires (hors objectif 1).
Elle a ajouté qu'une part moins importante des fonds structurels était en outre mise en oeuvre dans le cadre de quatre initiatives communautaires : « Leader + », qui soutient le développement local en milieu rural, « Urban II », destiné aux quartiers urbains en crise, « Equal », qui vise à réduire les discriminations sur le marché du travail, et « Interreg III », qui favorise la coopération entre territoires européens.
Puis Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a indiqué que, pour la prochaine programmation devant débuter en 2007, les trois objectifs prioritaires étaient redéfinis de la manière suivante :
- l'objectif 1, rebaptisé « Convergence », restera destiné aux pays et régions en retard de développement, ce qui signifie qu'en France, seuls, les quatre DOM continueront à en bénéficier ;
- l'objectif 2, dénommé « Compétitivité régionale et emploi », rassemblera les financements alloués actuellement dans le cadre des objectifs 2 et 3, sera désormais accessible à tous les territoires non couverts par l'objectif « Convergence » et sera axé sur un certain nombre de thématiques inspirées de la stratégie de Lisbonne ; à cet égard, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a insisté sur l'impact de la suppression du zonage pour un pays comme le nôtre, où les deux tiers de la population vivent aujourd'hui dans des territoires non bénéficiaires de la politique régionale : tout en estimant que ce changement pouvait être considéré, à certains égards, comme une avancée, elle a souligné qu'il s'accompagnera d'une plus grande sélectivité des projets qui risquait de jouer contre les territoires jusqu'ici zonés ; elle a ajouté que les territoires nouvellement concernés devront rattraper un retard considérable sur les autres dans la compréhension de la lourde mécanique des fonds structurels et acquérir sans tarder les compétences nécessaires à l'élaboration des dossiers de candidatures ;
- l'objectif 3, intitulé « Coopération territoriale européenne », visera à développer les actions actuellement subventionnées dans le cadre de l'initiative Interreg III.
Elle a souligné que, dans cette nouvelle organisation, les trois autres initiatives communautaires disparaissaient en tant que telles, les orientations d' « Urban » et d' « Equal » étant reprises par l'objectif « Compétitivité régionale et emploi » et celles de « Leader + » étant intégrées dans le volet « Développement rural » de la politique agricole commune (PAC) qui sera financé à compter du 1er janvier 2007 par un nouveau fonds. Elle a précisé, à cet égard, que la réforme faisait disparaître deux fonds structurels : le FEOGA-Orientation, qui finançait jusqu'à présent le développement rural dans le cadre de l'objectif 1 et de « Leader + », et l'IFOP, qui finançait la politique commune de la pêche, ces fonds étant respectivement remplacés par un Fonds européen agricole de développement rural (FEADER) et par un Fonds européen pour la pêche (FEP) qui, faisant l'objet de programmations séparées dans le cadre des politiques sectorielles dont ils relèvent (PAC et politique commune de la pêche - PCP), ne seront plus mis en oeuvre dans le cadre de la politique régionale. Elle a également indiqué que la refonte de la politique européenne de développement rural ferait aussi disparaître dans notre pays le volet « FEOGA-Garantie » des Documents uniques de programmation (DOCUP) d'objectif 2, qui correspondait non à des financements de la politique régionale, mais à des financements de la PAC pour le versement desquels la France a choisi d'utiliser le support des DOCUP, les financements concernés devant être regroupés dans le FEADER.
Puis Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a observé que le deuxième axe de la réforme consistait en l'adoption d'une approche stratégique destinée à orienter les financements vers des priorités ciblées et à faire notamment en sorte que la politique européenne de cohésion contribue à la réalisation de la stratégie de Lisbonne pour l'innovation, la croissance et l'emploi. Après avoir expliqué que l'UE devait adopter en conséquence des orientations stratégiques communautaires pour la cohésion (OSC) décrivant l'ensemble des interventions ayant vocation à être soutenues par les fonds structurels en vue de renforcer les synergies avec la stratégie de Lisbonne, elle a relevé que les Etats membres étaient néanmoins invités à définir leurs propres priorités et la cohérence de celles-ci avec les priorités communautaires dans un « Cadre de référence stratégique national », dont la rédaction était, en France, pilotée par la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT). Précisant que ce document stratégique avait lui-même vocation à guider les acteurs régionaux, sous la houlette des préfets de région, dans l'établissement d'une stratégie régionale reliant ces priorités aux spécificités régionales et destinée à être mise en oeuvre par des programmes opérationnels (PO), elle a relevé qu'une démarche stratégique similaire était prévue pour la politique européenne de développement rural et pour la politique commune de la pêche, l'UE ayant adopté en février 2006 des « orientations stratégiques pour le développement rural » que chaque Etat membre doit décliner dans un plan stratégique national (PSN) et mettre en oeuvre par l'intermédiaire d'un ou de plusieurs programmes.
Enfin, elle a souligné que les Etats membres avaient décidé, lors du Conseil européen du 16 décembre 2005, d'instaurer un ciblage des interventions des fonds structurels désigné par le terme de « fléchage Lisbonne », cette prescription visant à consacrer 60 % des crédits de l'objectif « Convergence » et 75 % de ceux de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi » à des dépenses contribuant à la réalisation de la stratégie de Lisbonne, selon une grille de critères définie par la Commission européenne.
Abordant ensuite le troisième grand axe de la réforme, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a relevé que les modalités de programmation étaient profondément modifiées. Elle a ainsi souligné que les DOCUP et leurs compléments de programmation étaient remplacés par des programmes opérationnels (PO), qui introduiraient davantage de souplesse dans la programmation dans la mesure où, étant moins détaillés que les DOCUP, ils autoriseraient un certain lissage des taux de cofinancement au niveau de leurs axes prioritaires et faciliteraient ainsi la gestion financière. Elle a ajouté en outre que, contrairement à la situation actuelle où les DOCUP mettent en oeuvre des crédits issus de différents fonds, les PO devront être spécialisés par fonds, ce qui se traduira par la coexistence de programmes opérationnels FEDER et de programmes opérationnels FSE.
Elle a indiqué que, compte tenu des choix faits par le Gouvernement français lors du Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars dernier concernant les niveaux de programmation, seul le FEDER sera mis en oeuvre par des programmes opérationnels régionaux, conformément à la réglementation communautaire, le FSE faisant pour sa part l'objet d'un programme unique au niveau national, sauf en ce qui concerne, dans le cadre de l'objectif « Convergence », les DOM, qui bénéficieront de programmes opérationnels FSE régionalisés. Elle a également observé que le Gouvernement français avait décidé, lors du même CIACT, de confirmer l'Etat, et donc les préfets de région, dans son rôle d'autorité de gestion, le choix de ne pas confier cette fonction aux conseils régionaux s'expliquant par le souci de garantir une coordination uniforme des programmes et des politiques sur l'ensemble du territoire national, mais n'excluant toutefois pas des délégations ponctuelles de gestion dans le cadre de « Subventions globales ».
S'agissant enfin des règles de mise en oeuvre, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a notamment signalé :
- la prise en compte, pour la contrepartie des cofinancements communautaires, des seules dépenses publiques et non plus des dépenses totales, publiques et privées, ce qui lui a semblé regrettable pour un pays comme la France compte tenu de l'effet de levier des fonds structurels sur les financements privés ; elle a cependant ajouté que, même si la Commission européenne estimait que ce choix faciliterait la mise en oeuvre des programmes, les dernières négociations laissaient toutefois entrevoir des évolutions qui pourraient conduire à décider in fine d'autoriser le choix entre dépenses publiques et dépenses totales au niveau de chaque programme opérationnel ;
- la plus grande autonomie conférée aux Etats membres en matière de gestion financière, la Commission n'étant par exemple plus tenue d'être présente dans les comités de suivi des programmes ;
- le choix d'une plus grande subsidiarité dans l'organisation des contrôles, l'intervention communautaire devenant désormais proportionnelle à l'importance des cofinancements européens.
En conclusion, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a indiqué que les négociations sur cette réforme, désormais très avancées, avaient été tributaires de la difficile discussion concernant le budget européen pour la période 2007-2013 et que le compromis entre Etats membres dégagé en décembre 2005, et affiné depuis sous la pression du Parlement européen, devrait être adopté très prochainement par ce dernier et validé définitivement en Conseil des ministres. Soulignant que le montant global alloué à la politique de cohésion pour 2007-2013 devrait s'élever à 307,9 milliards d'euros, dont plus de 81 % seraient destinés à l'objectif « Convergence », conformément à l'exigence de solidarité envers les régions européennes les moins développées, et notamment les nouveaux Etats membres, elle a relevé que, pour la première fois, la dotation de la politique de cohésion dépassera celle du volet « soutien aux marchés » de la PAC, fixée à 293,1 milliards d'euros dans le cadre des « perspectives financières », et précisé que la France devrait recevoir une enveloppe de l'ordre de 12,7 milliards d'euros au titre des fonds structurels.
M. Jean François-Poncet, président, a ensuite présenté une analyse de la réforme et de ses enjeux, ainsi que les propositions qu'il formule avec sa collègue Mme Jacqueline Gourault dans leur rapport.
Après avoir souligné que le grand changement de la nouvelle programmation concernait le recentrage de la plus grande partie des financements européens sur l'objectif « Convergence », principalement au bénéfice des nouveaux Etats membres dont le niveau de développement était du reste inférieur à celui de l'Espagne et du Portugal au moment de leur propre intégration, il a tout d'abord estimé que la France n'était en définitive pas trop affectée par la réforme, contrairement aux craintes initiales. Observant ainsi que la dotation française pour 2007-2013 représenterait 75 % de la dotation de la programmation antérieure, il a jugé que si les fonds étaient mieux utilisés que par le passé, le résultat pratique ne devrait pas être profondément bouleversé. A titre d'exemple, il a relevé qu'à enveloppe constante, c'est-à-dire en le comparant avec les dotations cumulées des actuels objectifs 2 et 3, le montant des crédits de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi » baisserait de 1,8 milliard d'euros, soit de 16,5% seulement, revenant de 10,9 à 9,1 milliards d'euros.
Il a toutefois tempéré cette appréciation positive par trois observations plus inquiètes :
- tout d'abord, dès lors que la disparition du zonage rendra éligible à l'objectif « compétitivité régionale et emploi » la totalité du territoire métropolitain, y compris les zones les plus riches, il a relevé que la logique de cohésion territoriale, c'est-à-dire de rattrapage économique des territoires en retard de développement, qui caractérisait jusqu'à présent l'objectif 2 sera affaiblie, malgré les possibilités de péréquation laissées au niveau de chaque région ;
- il a de plus estimé que cette difficulté serait aggravée par la recommandation de fléchage des crédits vers des interventions contribuant à la réalisation de la stratégie de Lisbonne, les domaines visés, tels que l'innovation et la recherche, étant des domaines pour lesquels les espaces défavorisés, notamment ruraux, comptent a priori moins d'atouts que les zones urbaines, déjà dotées des infrastructures, entreprises et potentiels humains favorisant la mise en oeuvre de ces objectifs ;
- enfin, s'agissant précisément des espaces ruraux, qui avaient jusqu'à présent largement bénéficié de la politique régionale au travers notamment du FEOGA-O, qui présentait l'avantage de contribuer au financement de la diversité de l'activité en zone rurale et pas spécifiquement au secteur agricole, M. Jean François-Poncet, président, a exprimé la crainte que le transfert, à compter du 1er janvier 2007, des financements au FEADER, qui relèvera de la PAC, ne conduise à privilégier une approche trop strictement agricole. Il a justifié son propos en soulignant qu'un seul des quatre axes de ce fonds traitera de la diversification économique en milieu rural, que cet axe ne représentera au demeurant que 10 % de la dotation globale prévue pour 2007-2013, et qu'au reste, celle-ci semble en tout état de cause insuffisante.
En conclusion de cette analyse du contenu de la réforme, il a regretté qu'alors que l'espace rural constituait l'objet même de la précédente politique des fonds structurels, la combinaison des différentes modifications qui lui sont apportées conduisait à en faire le parent pauvre de la nouvelle programmation.
M. Jean François-Poncet, président, a alors indiqué que, compte tenu de ces remarques, les recommandations des deux rapporteurs s'organisaient autour de trois grands axes : faciliter la mise en oeuvre de la prochaine programmation, travailler sans tarder à la préparation des projets et préserver un volet « développement rural » significatif.
S'agissant du premier axe, il a tout d'abord évoqué la question du « dégagement d'office » en indiquant que la reconduction de cette règle, qui s'applique aux crédits non consommés à la fin de la deuxième année suivant leur mise à disposition, était inquiétante, notamment pour la phase de démarrage de la nouvelle programmation. Observant que les acteurs locaux, qui vont devoir s'approprier les nouvelles règles et concevoir des projets plus innovants, donc plus difficiles à monter, risquaient de ne pas être prêts en temps utile, il a indiqué que, pour limiter le risque de perte des crédits sans remettre en cause le principe du dégagement d'office, le rapport suggérait une montée en puissance progressive du montant des tranches annuelles de crédits à consommer sur la durée de chaque programme opérationnel.
Alors que la politique de cohésion était née de la volonté d'intégrer les interventions d'instruments financiers ayant à l'origine une vocation sectorielle, il a ensuite relevé que la réforme s'inscrivait dans un mouvement inverse induisant un risque de perte de cohérence puisque les crédits des différents fonds, jusqu'à présent mis en oeuvre au niveau régional par un programme unique intégré, le DOCUP, allaient désormais transiter par des circuits séparés. Il a ajouté que la coordination allait être rendue encore plus difficile dès lors que le FSE sera géré dans un programme opérationnel national, sauf pour les DOM, tandis que le FEDER restera programmé à l'échelon régional. Aussi, pour atténuer les effets de cet « éclatement » des interventions, il a souligné que le rapport :
- préconisait de mettre en place au niveau régional des outils de coordination efficaces, tels qu'un comité de programmation commun au FEDER, au FSE et au FEADER, notamment pour traiter les projets « intégrés », c'est-à-dire les projets comportant plusieurs actions faisant appel à des sources différentes de financement ;
- recommandait de mieux coordonner le suivi des fonds structurels et des futurs contrats de projets Etat-régions (CPER), dont il a été décidé d'aligner non seulement la durée, mais aussi les thèmes d'intervention sur ceux de la prochaine programmation de fonds structurels.
Il a enfin exprimé le souhait qu'il soit en définitive décidé d'intégrer les fonds privés dans la contrepartie des cofinancements communautaires, observant que le grand intérêt des fonds structurels avait été jusqu'ici de constituer un excellent effet de levier des financements privés et jugeant incompréhensible d'abandonner cet outil.
En ce qui concerne la préparation des projets, qui constitue le deuxième axe de propositions du rapport, M. Jean François-Poncet, président, a tout d'abord souligné l'urgence pour les collectivités territoriales de se mobiliser pour s'adapter au calendrier extrêmement serré de la réforme. Rappelant que les règlements européens devraient être adoptés définitivement d'ici à l'été 2006, il a observé qu'en conséquence, les programmes opérationnels seront soumis courant septembre à la Commission européenne et que, même s'ils seront validés assez tard, ils entreront de toute façon en vigueur au 1er janvier 2007, au besoin de manière rétroactive.
Quant au contenu des projets, il a ensuite indiqué que le rapport recommandait de présenter en priorité des projets susceptibles de se rattacher aux catégories d'interventions retenues par le « fléchage Lisbonne » élaboré par la Commission européenne, et dont une version provisoire est reproduite dans le rapport, dès lors que, le compromis budgétaire du 16 décembre 2005 orientant 60 % des crédits de l'objectif « Convergence » et 75 % des crédits de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi » en priorité vers ces catégories de dépenses, les projets en relevant auront plus de chance d'obtenir des financements.
Abordant enfin le troisième axe des propositions du rapport, qui vise à préserver un volet « développement rural significatif », M. Jean François-Poncet, président, a tout d'abord indiqué que, les rapporteurs souhaitant que le FEADER ne soit pas exclusivement tourné vers le soutien au secteur agricole et forestier, mais puisse exercer une action en faveur de la diversification économique du milieu rural, ils préconisaient que l'axe 3 de ce fonds soit doté d'un montant de crédits bien supérieur au minimum de 10 % de l'enveloppe totale du FEADER imposé par la réglementation communautaire.
Il a également fait part du souhait des rapporteurs que le FEDER et le FSE continuent à financer des actions en faveur des espaces ruraux. Il a estimé, à cet égard, que le « fléchage Lisbonne » des crédits ne devait pas être considéré comme un obstacle dès lors que certaines interventions en matière de technologies de l'information et de la communication, d'énergies renouvelables ou encore de création d'entreprises, comprises dans le champ de celui-ci, intéressaient le monde rural, et que la notion « d'innovation » entendue par la Commission ne se réduisait pas à des avancées technologiques, mais pouvait aussi porter sur de nouvelles formes d'organisation, par exemple dans le domaine des services aux personnes. Il a fait observer qu'il reviendrait en pratique aux partenariats régionaux de veiller à ce que des financements conséquents continuent d'être orientés vers les zones rurales, soulignant, à cet égard, que le rapport préconisait l'inscription d'un axe rural dans les programmes opérationnels régionaux. Il a ajouté que le rapport plaidait, en outre, pour que les pôles d'excellence rurale puissent bénéficier des fonds structurels - naturellement, dans une logique d'addition et non de substitution aux crédits nationaux afin de dépasser le million d'euros - et recommandait une meilleure articulation de l'action du FSE avec les politiques de développement rural.
A l'issue de ces deux présentations, M. Alain Vasselle a suggéré que le rapport recommande au Gouvernement de mener une politique de « discrimination positive » à l'égard du monde rural visant à concentrer les ressources de l'Etat, à enveloppe constante, en faveur de son développement : il s'agirait, a-t-il proposé, de compenser la diminution du volume des crédits européens attribués aux zones rurales fragiles qui devrait manifestement résulter de la mise en oeuvre de la réforme des fonds structurel par un redéploiement des crédits nationaux jusqu'à présent alloués à des zones qui ne pouvaient réglementairement pas bénéficier de financements communautaires et qui le pourront désormais. Tout en estimant opportun de mener une réflexion en ce sens, M. Jean François-Poncet, président, a indiqué qu'un mécanisme régulateur proposé par la Commission européenne permettait déjà de préserver une certaine péréquation en faveur du monde rural et d'atténuer les effets de la disparition du zonage : la répartition entre les régions des crédits de la nouvelle programmation selon une clef tenant compte, à l'intérieur d'une « fourchette » comportant un « plancher » et un « plafond », des dotations allouées dans le cadre de l'ancienne. A cet égard, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a précisé que le rapport comporterait le tableau établi pour les régions françaises.
Puis après avoir relevé que les zones désormais éligibles aux crédits de l'objectif 2 souffriront d'un « désavantage comparatif » en ce qui concerne la capacité technique à monter rapidement et efficacement des dossiers de financement, M. Alain Vasselle a interrogé les rapporteurs sur les conséquences du « fléchage Lisbonne » sur l'attribution des crédits, sur les soutiens financiers à l'ingénierie accordés par l'Union européennes aux collectivités territoriales pour constituer les dossiers, et sur le rôle des exécutifs régionaux en matière de gestion.
En réponse, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a tout d'abord précisé que les pourcentages du « fléchage Lisbonne » imposés par la Commission européenne signifiaient que 60 % des crédits de l'objectif « Convergence » et 75 % de ceux de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi » devaient être consacrés à des projets contribuant à la réalisation de la stratégie de Lisbonne, M. Jean François-Poncet, président, ajoutant que cette différence de taux était logique, puisque l'objectif 1 concernait des territoires moins développés, et donc moins aisément capables de s'inscrire dans cette stratégie que ceux bénéficiaires de l'objectif 2.
Puis M. Jean François-Poncet, président, a par ailleurs indiqué que les fonds communautaires destinés à financer l'ingénierie des projets ne devant être ouverts que dans le cadre de la future programmation, à partir de 2007, aucun crédit européen ne sera disponible cette année pour aider les communes à constituer leurs dossiers, ce qui devrait sans doute contraindre les conseils généraux à dégager des lignes de crédit pour s'y substituer. Il a également souligné qu'à l'exception notable de la région Alsace qui bénéficie d'une autonomie de gestion dans le cadre d'une expérimentation, la procédure de gestion des crédits devrait demeurer inchangée, la concertation et la négociation entre le préfet de région et le président du conseil régional restant de fait la règle de fonctionnement et l'autorité du représentant de l'Etat ne s'exerçant, bien qu'étant la règle de droit, qu'en cas de désaccord persistant.
Enfin, répondant à une demande de précision de Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, M. Jean François-Poncet, président, a indiqué que les nouvelles règles applicables aux fonds structurels autorisaient le FEDER à subventionner le financement de capital-risque au bénéfice de petites et moyennes entreprises (PME) et très petites entreprises (initiative JEREMIE) et de projets de développement urbain (initiative JESSICA), et souligné à cet égard que le rapport encourageait les acteurs concernés à profiter de ces nouveaux dispositifs d'ingénierie financière pour accéder à des financements complémentaires privés.
A l'issue de ce débat, la délégation a adopté le rapport présenté par M. Jean François-Poncet, président, et Mme Jacqueline Gourault.