MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATION DE NATURE A
FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES
Table des matières
Mercredi 10 février 1999
- Présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président.
Audition de M. Jean-Pierre Sueur, président de l'Association des maires de grandes villes de France
La mission d'information a tout d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Sueur, président de l'association des maires de grandes villes de France (AMGVF).
Le président de l'association des maires de grandes villes de France a déclaré que la décentralisation ne devait pas être considérée comme une négation de l'Etat, mais comme un remède à un Etat ankylosé. Il a estimé qu'il ne serait pas dans la tradition française d'évoluer vers un système fédéral où le bien commun résulterait de l'addition de l'action de différentes collectivités.
M. Jean-Pierre Sueur a rappelé que, outre la suppression de la tutelle préfectorale, les lois de décentralisation s'étaient essentiellement traduites par l'ajout d'un niveau de collectivité, la région, sans qu'un choix soit opéré entre cette dernière et le département.
M. Jean-Pierre Sueur a jugé que la décentralisation se caractérisait désormais par son manque de clarté et de lisibilité pour les citoyens, peu au fait de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités. Il a indiqué que la multiplication des contrats et des financements croisés était, malgré l'efficacité de ces procédures, à l'origine d'un phénomène de "confusion des pouvoirs". Or, a-t-il déclaré, la décentralisation devrait plutôt consister en une "spécialisation des pouvoirs". Il a plaidé en faveur d'un "nouvel âge de la décentralisation", marqué par une spécialisation des compétences et des impôts.
Le président de l'AMGVF a constaté que les institutions de la République n'avaient pas assez pris en compte, jusqu'à présent, le fait urbain, pourtant l'une des principales évolutions du XXe siècle. Afin de tirer les conséquences de ce phénomène, il a indiqué que son association avait pris position dès 1994 en faveur du développement de l'agglomération. Il a rappelé que les décisions relatives, notamment, aux schémas directeurs, aux plans de déplacement urbains ou aux programmes locaux d'habitat étaient dorénavant prises à ce niveau.
M. Jean-Pierre Sueur a fait valoir qu'un certain nombre de secteurs relevant de l'environnement, tels que les transports en commun ou la voirie, ne pouvaient plus être traités ailleurs qu'au niveau de l'agglomération.
Il a ajouté que le développement de l'intercommunalité permettrait de renforcer les villes françaises, de taille généralement inférieure à celles des autres pays européens. Il a également appelé à une prise en compte du fait urbain dans le cadre de la réforme des fonds structurels européens, qui risquait d'être réalisée au détriment de l'"Europe des villes".
Puis, M. Jean-Pierre Sueur a considéré que la montée en puissance des agglomérations devait s'accompagner de l'élection au suffrage universel des organes délibérants de ces structures, de plus en plus amenées à voter les taux de leurs impositions, sans avoir de légitimité. Mais il s'est néanmoins déclaré partisan du maintien des communes et des départements.
Le président de l'AMGVF a fait valoir que, contrairement à la situation rencontrée dans les zones rurales, la circonscription cantonale n'avait plus de signification pour les citoyens résidant en milieu urbain. Aussi, a-t-il suggéré de remplacer l'élection au suffrage universel des conseillers généraux par l'élection au suffrage universel de l'assemblée intercommunale, laquelle désignerait des représentants au conseil général. Il a relevé que cette réforme n'augmenterait pas le nombre de scrutins.
M. Jean-Pierre Sueur a souhaité que, parallèlement à la montée en charge de l'intercommunalité urbaine, la logique des communautés de communes et des pays se développe en milieu rural, afin de favoriser l'émergence d'espaces de développements structurés sur l'ensemble du territoire.
Il s'est félicité de la prise de position du Président de la République en faveur de l'élection au suffrage universel des assemblées d'agglomération et des communautés rurales.
Le président de l'AMGVF a considéré que la mise en oeuvre de ses préconisations permettrait d'ouvrir la voie à une nouvelle conception de l'échelon départemental, qui serait le lieu de rencontre des espaces urbains et ruraux.
M. Jean-Pierre Sueur a alors évoqué les enjeux de la mise en place de la taxe professionnelle unique. Il s'est félicité de la volonté du Gouvernement d'inciter à son développement à travers la création des communautés d'agglomération. Toutefois, il a estimé qu'en l'état, le texte gouvernemental fondé sur le volontariat risquait de créer une nouvelle forme d'intercommunalité et non une structure susceptible d'absorber les établissements publics de coopération intercommunale existants.
M. Jean-Pierre Sueur a qualifié d'"échec" l'expérience des communautés de villes et l'a expliqué par le manque d'intérêt de cette solution pour les communes ayant des bases de taxe professionnelle élevées.
Il a estimé que la loi pourrait obliger les agglomérations à adopter le régime de la taxe professionnelle unique avec une période transitoire de dix ans. A l'appui de cette proposition, il a rappelé les réticences, aujourd'hui dissipées, qui s'étaient manifestées lors de la création des communautés urbaines.
Selon le président de l'AMGVF, une disposition obligeant les agglomérations de plus de 100.000 habitants à adopter la taxe professionnelle unique permettrait de transformer celles-ci en véritables espaces de développement économique. Il a constaté une corrélation entre les écarts de taux sur un même territoire et l'incapacité à mettre en oeuvre une politique cohérente en matière de développement, de logement ou encore d'atteinte à l'environnement dans les entrées de ville.
M. Jean-Pierre Sueur a souligné que la réforme de la taxe professionnelle allait affaiblir l'efficacité de la taxe professionnelle unique. Il a fait valoir qu'un débat entre le Gouvernement et les associations d'élus sur la fiscalité locale allait se révéler inévitable.
Dans cette perspective, il s'est déclaré hostile à la proposition du Conseil des impôts consistant à " nationaliser " la taxe professionnelle. Il a insisté sur la nécessité de maintenir un impôt liant les collectivités locales aux entreprises. Evoquant une éventuelle spécialisation de la fiscalité locale, il a considéré que l'agglomération lui paraissait être le niveau adéquat de perception de la taxe professionnelle.
M. Jean-Pierre Sueur a par ailleurs appelé à une réforme des modalités d'attribution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, dont la fonction péréquatrice restait très faible.
Le président de l'AMGVF a insisté sur le rôle de l'Etat et la nécessité d'augmenter les moyens financiers pour mener une politique forte et ambitieuse de recomposition urbaine.
Il a également évoqué la nécessaire réforme du mécanisme des contingents d'aide sociale, les communes comportant le plus d'habitants défavorisés payant proportionnellement plus que les communes mieux dotées.
M. Michel Mercier, rapporteur, a déclaré partager l'idée selon laquelle la décentralisation était la dernière chance de l'Etat unitaire. Il a estimé qu'un éventuel échec de la décentralisation obligerait à modifier radicalement l'organisation de l'Etat.
Le rapporteur s'est demandé comment, en cas de suppression du lien électif direct des conseillers généraux, les départements pourraient conserver leur légitimité.
Il s'est interrogé sur la coexistence éventuelle, au sein du conseil général, d'élus désignés par l'agglomération et d'élus issus du suffrage universel direct.
En réponse, M. Jean-Pierre Sueur a estimé que la coexistence dans une même assemblée de personnes désignées selon des règles différentes pouvait soulever une difficulté d'ordre constitutionnel. Tout en écartant l'idée de supprimer le département, il a néanmoins considéré que celui-ci devait évoluer. Sans nier l'utilité d'une représentation basée sur le territoire aussi bien que sur la population, il a mis en avant l'obsolescence du découpage cantonal, qui aboutit à la surreprésentation des cantons ruraux dans les conseils généraux.
Le président le l'AMGVF a envisagé une alternative à la suppression de l'élection des conseillers généraux au suffrage universel, consistant à organiser les élections municipales, intercommunales et cantonales le même jour.
M. Michel Mercier a demandé au président de l'AMGVF si, dans son esprit, les agglomérations avaient vocation à rester des établissements publics ou à devenir des collectivités locales dotées d'une clause de compétence générale. Il a cité un récent jugement du tribunal administratif de Lyon selon lequel une agglomération ne pouvait intervenir dans le domaine universitaire car elle était tenue au respect du principe de spécialité des compétences régissant les établissements publics.
M. Jean-Pierre Sueur a déclaré que les structures intercommunales avaient vocation à devenir des collectivités territoriales. Il a ajouté que des entorses au principe de spécialité étaient fréquemment constatées.
M. Louis de Broissia a interrogé M. Jean-Pierre Sueur sur sa conception des relations entre les régions et les structures intercommunales. Il s'est demandé si l'AMGVF était en mesure de formuler des propositions concrètes en matière de décroisement des compétences, et si elle disposait d'instruments de mesure de l'efficacité de l'exercice d'une compétence par une collectivité.
Evoquant le projet de loi relatif à l'intercommunalité, M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est interrogé sur l'attitude de l'Etat qui décidait d'encourager l'intercommunalité en considérant que les dépenses de fonctionnement des structures intercommunales urbaines méritaient d'être plus soutenues que celles des groupements de communes rurales, alors que l'intégration des communes devrait conduire à des économies d'échelles, et donc à une diminution des dépenses de fonctionnement.
Revenant sur la question de la surreprésentation des cantons ruraux dans les conseils généraux, il s'est demandé si l'inverse n'était pas constaté dans les conseils régionaux.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a interrogé M. Jean-Pierre Sueur sur les orientations que pourrait prendre une nouvelle spécialisation des compétences entre les différents niveaux territoriaux, notamment en matière d'éducation.
En réponse, M. Jean-Pierre Sueur s'est déclaré partisan de régions fortes, dotées des compétences relatives à l'aménagement, aux infrastructures et à la structuration de l'espace économique.
Il a affirmé son attachement à l'articulation entre la région et les communes situées sur son territoire. Il a cité en exemple la conférence des maires mise en place dans la région Rhône-Alpes à l'initiative de M. Raymond Barre, instance de dialogue entre les maires et la région.
Le président de l'AMGVF a exclu le risque de surreprésentation des villes dans les conseils régionaux. Il a indiqué que les élections régionales, jusqu'à présent organisées dans le cadre du département, étaient marquées par une forte logique départementale. Il a cité l'exemple du conseil régional de la région Centre, où ne siégeait aucun des maires des grandes villes de la région.
M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est interrogé sur le lien entre la taille d'une structure et son efficacité. Il a constaté que les entreprises avaient tendance à quitter les grandes villes pour s'installer dans les territoires périurbains.
Il a observé que la ville était souvent un lieu de concentration des misères plutôt qu'un levier du développement. Il a ajouté que s'il était exact que 80% de la population française était aujourd'hui établie en milieu urbain, une décomposition de cette population entre les habitants des villes-centres et communes péri-urbaines permettrait de relativiser l'ampleur du phénomène urbain.
M. Jean-Pierre Sueur s'est déclaré en accord avec cette analyse, tout en rappelant que la taille des villes françaises était réduite au regard de celles des autres pays européens.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a relevé que cette situation ne constituait pas un obstacle à la croissance de l'économie française.
Il a souligné que l'accroissement de la taille des communes allemandes avait été lié au renforcement de leurs compétences, notamment en matière d'éducation et de lutte contre le chômage. Il a demandé à M. Jean-Pierre Sueur si, dans son esprit, le renforcement des agglomérations françaises devait être effectué à compétences constantes ou évoluer vers le modèle allemand.
M. Jean-Pierre Sueur a estimé que le renforcement de l'intercommunalité était le seul moyen de préserver la diversité du tissu communal français.
Il a considéré que le renforcement des agglomérations françaises devait surtout s'effectuer dans le cadre d'une politique globale. Il a rappelé que le développement des villes était lié à un processus historique. Il a considéré que, dans le contexte économique contemporain, marqué par la mobilité des activités, les entreprises pouvaient aussi bien délocaliser une partie de leurs activités vers des pays lointains que vers des parties défavorisées du territoire national.
S'agissant des compétences, il a insisté sur la nécessité de revoir leur répartition en matière sociale. Il a regretté que les maires des grandes villes touchées par le chômage, la précarité et la délinquance ne soient pas compétents en ces matières. Il s'est déclaré favorable à l'expérimentation d'un transfert aux agglomérations des compétences du département en matière sociale. Il a fait valoir qu'en matière d'environnement, un grand nombre de compétences devrait être exercé à un niveau plus large. Il a par ailleurs constaté le cumul des aides économiques versées par les différents échelons d'administration.
M. Jean-Pierre Sueur a ensuite affirmé son attachement à la notion de "collectivité chef de file".
Répondant à M. Jean Huchon qui s'interrogeait sur l'opportunité d'accorder aux agglomérations une dotation globale de fonctionnement supérieure à celle des structures intercommunales rurales, M. Jean-Pierre Sueur a souligné les charges de centralité pesant sur les agglomérations. Il a indiqué qu'une étude récente avait montré que les villes de plus de 100.000 habitants dépensaient 1.200 francs par an et par habitant au financement de services qui profitaient également à des habitants des autres communes du département.
Le président de l'AMGVF a souligné que les grandes villes se trouvaient confrontées à une double difficulté, à savoir, d'une part, l'obligation de supporter seules des équipements utilisés par les habitants de l'ensemble des communes environnantes et, d'autre part, la gestion de quartiers très difficiles.
M. Michel Mercier, rapporteur, a estimé qu'il fallait se garder de tirer des conclusions générales de certaines situations locales.
A propos des charges de centralité, il a constaté que les départements participaient fréquemment au financement d'investissements que les communes-centres ne pouvaient assumer dans leur totalité.
M. Jean-Pierre Sueur, tout en reconnaissant la diversité des situations, a néanmoins réaffirmé la réalité des charges de centralité, tant en matière d'investissement que de fonctionnement. Il a plaidé pour une mutualisation de ces charges au bon niveau de compétences.
Audition de M. Jean-Pierre Raffarin, président de l'Association des régions de France
La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Raffarin, président de l'Association des régions de France.
M. Jean-Pierre Raffarin a souligné deux priorités susceptibles d'améliorer la décentralisation.
En premier lieu, il a mis en avant la nécessité d'alléger les structures administratives et de réformer l'État. Il a estimé que les départements ministériels au budget inférieur à un milliard de francs n'avaient pas les moyens de leur politique et pourraient être supprimés, en donnant l'exemple du ministère du tourisme. En second lieu, tout en approuvant l'objectif de clarification des compétences, il a affirmé que le contrat devait être le moteur de la décentralisation, à la condition qu'une collectivité chef de file assume la responsabilité politique du projet. Il a estimé que le cofinancement était nécessaire à un " actionnariat de projet ", soulignant ainsi que les financements croisés ne pouvaient être totalement évités.
Répondant à M. Jean-Paul Delevoye, président, qui l'interrogeait sur les évolutions envisageables de l'organisation territoriale, M. Jean-Pierre Raffarin a fait valoir que le contrat devrait permettre de résoudre les problèmes liés à la complexité de la répartition des compétences. Il a considéré que le pays et l'agglomération étaient des solutions d'avenir, mais ne devaient pas devenir des armes contre le département. En particulier, il a recommandé la signature d'une charte entre la région et le département.
M. Hubert Haenel a demandé si, la décentralisation allant de pair avec la déconcentration, il était opportun de maintenir une organisation des services de l'Etat à la fois au niveau départemental et régional. Il a également souhaité connaître la position de l'Association des régions de France sur les expériences récentes menées en matière de régionalisation des transports ferroviaires.
M. Jean-Pierre Raffarin s'est déclaré favorable à la déconcentration et a souligné le rôle du préfet, partenaire privilégié des collectivités locales. Il a regretté que tous les services extérieurs de l'État ne soient pas encore subordonnés à l'autorité du préfet, en particulier dans le domaine de l'éducation où l'absence d'autorité hiérarchique du préfet sur le recteur conduit à des dysfonctionnements.
Il s'est déclaré favorable à la régionalisation de la SNCF dans son principe, mais réservé quant à sa mise en oeuvre, un contrat ne pouvant être signé qu'avec un partenaire qui, disposant d'une comptabilité analytique, présenterait toutes les garanties de transparence comptable et financière. Il a par ailleurs souhaité que le Parlement soit le garant des contrats conclus entre l'État et les collectivités territoriales.
De façon générale, il a approuvé la pertinence de l'exemple espagnol, les régions n'ayant pas le même degré de décentralisation, en fonction des situations locales.
En réponse à M. Bernard Murat, M. Jean-Pierre Raffarin a précisé que, pour être efficace, un bon contrat devait être caractérisé par une règle financière, c'est-à-dire l'établissement d'une enveloppe budgétaire pluriannuelle, par la définition de critères d'éligibilité des projets, et par la désignation d'une collectivité chef de file chargée du suivi.
A M. Jean-Paul Delevoye, président, qui se demandait si le récent " plan Lycées " du Gouvernement ne s'éloignait pas de ces critères, M. Jean-Pierre Raffarin a répondu que l'enveloppe de 4 milliards de francs annoncée excédait très largement l'effort financier réel de l'État, puisque que cette enveloppe désignait l'encours de prêts bonifiés, alors que seuls les intérêts seraient à la charge de l'État. De plus, il a remarqué que deux questions posées par les régions n'avaient pas trouvé de réponse, à savoir si les établissements d'enseignement privés avaient droit à ces prêts bonifiés, et si la durée de remboursement pouvait être portée de douze à quinze ans.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a noté que le ministre de l'éducation nationale préconisait de nouvelles exigences pédagogiques, susceptibles d'aggraver les charges supportées par les collectivités locales.
M. Jean-Pierre Raffarin a regretté que l'État utilise le contrat pour imposer des transferts de charges aux collectivités dans des domaines qui relevaient de ses responsabilités propres. Il a souligné que le contrat devait être utilisé pour exercer une compétence et non pour la transférer.
M. Michel Mercier ayant observé que le contrat pouvait avoir pour effet d'orienter l'action d'une autre collectivité, voire d'organiser la tutelle d'une collectivité sur une autre, M. Jean-Pierre Raffarin a estimé que la collectivité chef de file devait pouvoir coordonner la mise en oeuvre des projets, mais dans le cadre d'une charte signée au préalable entre la région et les départements. Il a mis en avant la nécessité de préciser clairement dans le contrat le montant de l'effort financier par habitant.
Répondant à M. Bernard Murat qui l'interrogeait sur la participation de personnes privées à des contrats conclus entre collectivités publiques, M. Jean-Pierre Raffarin a estimé que cette solution, bien que juridiquement difficile à mettre en oeuvre, était retenue dans certains cas.
En réponse à M. Jean-Paul Delevoye, président, M. Jean-Pierre Raffarin a estimé que le développement des nouvelles technologies remettrait en cause la " logique du gigantisme " selon laquelle seules les grandes collectivités seraient efficaces.