MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES
Table des matières
Jeudi 6 mai 1999
- Présidence de M. Michel Mercier, rapporteur.
Audition de M. Jean-Bernard Auby, président de l'Association française de droit des collectivités territoriales, professeur à l'Université de Paris II
La mission d'information a procédé à l'audition de M. Jean-Bernard Auby, président de l'Association française de droit des collectivités territoriales, professeur à l'Université de Paris II.
S'intéressant en premier lieu à l'exercice des compétences locales, M. Jean-Bernard Auby a fait valoir que la décentralisation avait été mise en oeuvre à partir d'une logique de blocs de compétence confiant à chaque niveau de collectivité locale des actions administratives selon la classification retenue auparavant par les administrations de l'Etat.
Il a souligné que ces classifications étaient très abstraites et qu'elles ne correspondaient pas à la réalité des politiques locales qui avaient au contraire un caractère transversal.
Après avoir estimé qu'il paraissait difficile d'attribuer de manière exclusive une compétence à une collectivité locale, M. Jean-Bernard Auby a observé que la notion de collectivité chef de file pouvait apporter la clarification souhaitée et était concevable au plan juridique.
Exposant que la coordination entre les différents niveaux pouvait être recherchée à travers des dispositifs contractuels, M. Jean-Bernard Auby a néanmoins fait valoir que ces dispositifs étaient imparfaits en particulier lorsque l'Etat était partie au contrat. Il a ainsi relevé qu'il était difficile d'obtenir de la part de ce dernier un engagement à moyen terme permettant le cas échéant à ses partenaires de l'obliger à exécuter ses obligations ou, à défaut, d'obtenir le versement de pénalités compensatrices.
Prenant l'exemple des contrats de plan, M. Jean-Bernard Auby a relevé que l'Etat, avec l'appui bienveillant de la jurisprudence administrative, se reconnaissait le droit de modifier ses engagements initiaux. Il a considéré que le législateur devrait remédier à cette situation.
Faisant valoir que la règle de l'annualité budgétaire n'interdisait pas à l'Etat de passer des contrats l'engageant au-delà de l'exercice budgétaire, M. Jean-Bernard Auby a considéré que dans les relations entre l'Etat et les collectivités locales devrait prévaloir la règle applicable aux relations de l'Etat avec les entreprises cocontractantes, lesquelles pouvaient obtenir des indemnités lorsque l'Etat ne respectait pas ses engagements.
Puis abordant la question de la déconcentration et de l'exercice du contrôle de légalité, M. Jean-Bernard Auby a fait valoir que la fonction des services déconcentrés était marquée d'une très grande ambiguïté. Il a souligné que bien que la décentralisation ait fait évoluer leur mission vers le contrôle et la régulation, ces services continuaient néanmoins à mener des actions dans un grand nombre de domaines et exerçaient une fonction de conseil souvent demandée par les collectivités locales de petite taille. Il a estimé que, compte tenu de cette ambiguïté, le contrôle de légalité ne pouvait pas fonctionner de façon satisfaisante.
Traitant ensuite de la question de l'insécurité juridique, M. Jean-Bernard Auby a considéré qu'il serait difficile de remédier à la complexité du droit applicable aux collectivités locales dans la mesure où celui-ci était de plus en plus chargé de réguler les rapports sociaux.
Tout en considérant que la codification des textes et une " pause " dans la législation pourraient atténuer les problèmes posés par cette complexité excessive, M. Jean-Bernard Auby a néanmoins souligné que l'inachèvement du processus de décentralisation pouvait expliquer en grande partie la confusion actuelle dans l'exercice des compétences locales. Il a ainsi relevé que le transfert des compétences aux collectivités locales avait parallèlement ménagé la faculté d'intervention de l'Etat, cette superposition d'intervenants constituant un obstacle à la nécessaire clarification.
Soulignant la nécessité de renforcer les services juridiques des collectivités locales, M. Jean-Bernard Auby a fait observer que les concours de la fonction publique territoriale étaient inadaptés à cette exigence. Il a ainsi regretté que le métier de juriste ne soit pas reconnu en tant que tel.
Se déclarant réservé sur le soutien que l'Etat pourrait apporter aux collectivités locales dans ce domaine, il a estimé que ces dernières devaient améliorer leur capacité d'expertise interne comme les entreprises l'avaient déjà fait et comme l'Etat commençait à le faire.
En conclusion, M. Jean-Bernard Auby a fait valoir que la décentralisation n'avait pas vraiment " trouvé sa théorie ". Il a relevé que l'appareil administratif avait conservé ses caractéristiques traditionnelles marquées par une forte hiérarchie et une structure pyramidale. Il a regretté que continue à prévaloir l'idée selon laquelle l'Etat serait seul dépositaire de l'intérêt public.
Relevant que la régulation par le contrat impliquait une égalité entre les parties qui était loin d'être assurée, M. Michel Mercier, rapporteur, s'est demandé si les collectivités locales étaient armées pour contracter avec l'Etat ou avec d'autres organismes.
En réponse, M. Jean-Bernard Auby, reconnaissant que toutes les collectivités locales ne disposaient pas des armes suffisantes à cette fin, a néanmoins souligné que l'idée d'une égalité entre les parties au contrat devrait d'abord être admise par l'Etat lui-même. Il a considéré qu'il ne serait pas choquant que les prérogatives que s'octroyait l'Etat dans ses relations contractuelles avec les collectivités locales soient remises en cause.
Après avoir fait observer que le contrôle de légalité subordonnait la capacité des collectivités locales à passer des contrats à la condition qu'elles soient dotées des compétences correspondantes, M. Michel Mercier, rapporteur, s'est interrogé sur une éventuelle contradiction entre le régime des compétences et la logique contractuelle.
En réponse, M. Jean-Bernard Auby a estimé que le contrat devait permettre aux collectivités locales de s'affranchir d'une répartition des compétences souvent artificielle. Il a considéré que la loi devrait préciser que les contrats pourraient être conclus par les collectivités locales pour des actions qui ne relevaient pas de leurs compétences stricto sensu.
M. Michel Mercier, rapporteur, a fait valoir que la répartition par blocs de compétences avait eu pour effet d'atténuer la portée de la clause générale de compétence reconnue aux collectivités locales.
En réponse à M. Bernard Seillier, M. Jean-Bernard Auby a estimé que la théorie selon laquelle la souveraineté de l'Etat devait lui permettre de changer à tout moment de politique était admissible pour des questions relevant de l'intérêt national mais pas pour celles qui intéressaient la vie quotidienne.
Il a réaffirmé que le non-respect par l'Etat de ses engagements contractuels devrait l'obliger, comme c'était le cas pour des débiteurs privés, à verser des pénalités à ses cocontractants.
En réponse à M. Michel Mercier, rapporteur, M. Jean-Bernard Auby a indiqué que la culture du contrat était plus développée dans les pays anglo-saxons moins convaincus de l'efficacité d'une régulation par la loi. Il a précisé que de manière générale, l'action publique unilatérale avait tendance à céder la place au développement de pratiques contractuelles. Il a par ailleurs fait valoir que ce serait une erreur de développer la fonction de conseil des services de l'Etat auprès des collectivités locales, ces services interprétant fréquemment le droit de manière erronée sans que leur responsabilité financière soit pour autant mise en cause.
M. Bernard Seillier a estimé que l'exercice par les services déconcentrés de l'Etat d'une double mission de contrôleur et d'acteur créait une ambiguïté. Il a fait valoir que les collectivités locales souhaitaient essentiellement avoir avec l'Etat des relations entre partenaires égaux.
En réponse, M. Jean-Bernard Auby a relevé qu'une suppression du contrôle de légalité aurait pour effet de renforcer le pouvoir des tribunaux, ce qui pourrait poser un problème compte tenu des délais de jugement des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
M. Michel Mercier, rapporteur, a alors jugé essentiel de renforcer les services juridiques des collectivités locales.
A l'invitation du rapporteur, M. Jean-Bernard Auby a enfin évoqué les améliorations qui pourraient être envisagées dans le droit de l'urbanisme.
Après avoir fait observer que le droit de l'urbanisme était désormais essentiellement jurisprudentiel, M. Jean-Bernard Auby a relevé qu'il était en outre également mieux articulé à partir de certains principes. Il a considéré qu'il serait difficile de remédier à la complexité actuelle sauf à développer la décentralisation dans ce domaine.
Prenant l'exemple des communes qui ne peuvent délivrer de permis de construire sans s'être dotées d'un plan d'occupation des sols, M. Jean-Bernard Auby a observé que lever cette interdictions permettrait de supprimer plusieurs articles du code de l'urbanisme.
Puis, constatant l'accroissement du contentieux en matière d'urbanisme, M. Jean-Bernard Auby a mis en cause l'existence de recours abusifs très nombreux dus notamment à des associations créées pour la circonstance. Il a estimé qu'un raccourcissement des délais de jugement des tribunaux administratifs permettrait d'atténuer les effets négatifs de tels recours. Il a en outre fait valoir qu'à l'instar de ce qui était prévu dans les Etats voisins, l'intérêt à agir pourrait être moins largement reconnu.
En réponse à M. Michel Mercier, rapporteur, qui se demandait s'il était envisageable de restreindre l'intérêt à agir des associations, récemment étendu, M. Jean-Bernard Auby a estimé que la saisine d'une chambre des requêtes pourrait prévenir les effets de recours abusifs mais qu'elle se heurterait à la conception très absolue du droit de faire un recours pour excès de pouvoir qui prévalait en France contrairement aux Etats voisins.
M. Jean-Bernard Auby a enfin considéré que le contrat devrait jouer un rôle plus important en droit de l'urbanisme. Il a ainsi indiqué qu'en droit anglais, allemand ou belge, les administrations étaient appelées à négocier sur les modalités de mise en oeuvre de permis de construire ou d'opérations déterminées.
Audition de M. Jean-Pierre Duport, préfet de la région d'Ile-de-France et président de l'association du corps préfectoral
Puis, la mission d'information a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Duport, préfet de la région d'Ile-de-France et président de l'association du corps préfectoral.
M. Jean-Pierre Duport a tout d'abord écarté l'éventualité de la suppression d'un échelon territorial dans les années à venir. En conséquence, il s'est déclaré partisan d'une démarche pragmatique qui consisterait à faire vivre les dispositifs existants plutôt que de fixer des perspectives qui ne pourraient être atteintes.
Il a estimé que l'Etat devait collaborer avec l'ensemble des niveaux institutionnels, sans empêcher que les collectivités territoriales recherchent des moyens de travailler ensemble.
S'agissant de la répartition des compétences entre les niveaux d'administration et du développement des procédures contractuelles, M. Jean-Pierre Duport a estimé que la situation actuelle présentait à la fois des avantages et des inconvénients. Déplorant un manque de clarté, il a mis en avant l'utilité d'un processus de décision qui associe l'ensemble des acteurs et permet, dans un contexte de rareté des ressources, d'élargir le nombre des financeurs.
En certaines matières, notamment les équipements et les transports, M. Jean-Pierre Duport a considéré que ces concertations étaient extrêmement utiles et évitaient les processus de prise de décision trop technocratiques. Il a estimé que, compte tenu du caractère inéluctable des financements croisés pour certaines opérations, la notion de "collectivité chef de file" était intéressante.
Le président de l'association du corps préfectoral a déclaré que la répartition actuelle des compétences pouvait être aménagée. A cet égard, il a fait valoir que les dispositions de la loi d'orientation contre les exclusions et du projet de loi créant la couverture maladie universelle apportaient une clarification souhaitable, en observant que la santé était un domaine qui ne saurait tolérer d'inégalité et que, par conséquent, la compétence de l'Etat se justifiait. Il a ajouté que la recherche de cofinancements n'était pas nécessaire pour la gestion d'opérations quotidiennes et ponctuelles.
M. Jean-Pierre Duport a ensuite abordé l'évolution du processus de déconcentration des structures de l'Etat. Il a constaté que la déconcentration des procédures d'investissement progressait, tout comme celle des procédures de décisions individuelles. Il s'est également félicité de la globalisation de la gestion des personnels dans plusieurs ministères.
Le préfet de la région d'Ile-de-France a toutefois fait observer que la déconcentration impliquait une prise de responsabilité par les représentants de l'Etat.
M. Jean-Pierre Duport a estimé que la déconcentration ne pouvait être véritablement efficace que si le représentant de l'Etat assurait la coordination entre les actions des différents services déconcentrés. Il a approuvé l'idée de "projet territorial" élaboré sous l'autorité du préfet et a plaidé pour un renforcement des systèmes d'information territoriaux.
M. Jean-Pierre Duport s'est félicité de l'abandon de l'idée de créer des pôles de compétences autour des trésoriers payeurs généraux ou des recteurs, idée qui allait à l'encontre de la clarification. Il a toutefois réaffirmé la nécessité de préserver le principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable, tout en estimant nécessaire le respect par chacun de son domaine de compétence. Il a considéré que le processus de recrutement des emplois-jeunes dans l'éducation nationale ne constituait pas un exemple de bonne coordination au plan local entre les différents représentants de l'Etat.
Le préfet de la région d'Ile-de-France s'est déclaré opposé à des regroupements autoritaires de services de l'Etat, estimant nécessaire de maintenir dans chaque département des spécialistes dans chaque domaine de compétence.
S'agissant du fonctionnement de l'appareil d'Etat, M. Jean-Pierre Duport a reconnu les disparités selon les départements dans l'application du contrôle de légalité. Tout en souhaitant que les directives gouvernementales soient claires, il a toutefois insisté sur l'utilité de maintenir une souplesse au plan local, le contrôle de légalité étant principalement, selon lui, l'occasion d'un dialogue entre le représentant de l'Etat et les élus locaux. Il a mis en avant la nécessité d'une confiance mutuelle entre les acteurs et a considéré que le contrôle de légalité était une garantie démocratique qui devait être exercée sans faiblesse, mais avec bon sens.
Le préfet de la région Ile-de-France a mis en garde, dans le contexte actuel de réduction des effectifs du secteur public, contre une diminution du nombre des agents affectés à l'exercice des missions régaliennes de l'Etat.
M. Jean-Pierre Duport a estimé que l'exercice du contrôle de légalité dans le cadre de "pôles de compétences", mis en place à titre expérimental dans quarante départements, donnait des résultats satisfaisants. Il a reconnu que l'articulation entre le contrôle de légalité et l'activité des chambres régionales des comptes était parfois difficile, mais, en s'appuyant sur son expérience actuelle dans la région d'Ile-de-France, a estimé que les relations pouvaient être efficaces.
Evoquant les questions financières et fiscales, le président de l'association du corps préfectoral a constaté que, du fait de la suppression de la part "salaires" de la taxe professionnelle, le système de financement local était en train de changer de nature, avec, à terme, une inévitable marginalisation de la fiscalité directe locale. En conséquence, il s'est interrogé sur l'opportunité de maintenir une fiscalité locale compliquée lorsque celle-ci représenterait moins du quart des ressources des collectivités locales.
Tout en se déclarant partisan de la taxe professionnelle unique d'agglomération, M. Jean-Pierre Duport a déclaré qu'une spécialisation des impôts locaux serait source de fragilisation des collectivités territoriales. En effet, en cas de mauvaise conjoncture économique, les ressources des collectivités dépendant de la taxe professionnelle seraient inévitablement déséquilibrées.
S'agissant de la question de l'insécurité juridique, le président de l'association du corps préfectoral a indiqué qu'il partageait la préoccupation des élus locaux face aux mises en cause pénales des élus et des fonctionnaires territoriaux. Il s'est également déclaré choqué par l'annulation d'actes d'urbanisme pour des motifs formels. Il a estimé souhaitable que le juge administratif se prononce d'emblée sur l'ensemble des motifs de forme et de fond, de manière à raccourcir les délais et les procédures.
M. Michel Mercier, rapporteur, a constaté que le développement de dispositifs conventionnels, qui permettaient d'associer tous les acteurs à la prise de décision et au financement, pourrait se heurter à l'inégalité actuelle entre l'Etat et les collectivités parties au contrat. Il a ajouté que les contrats impliquaient un engagement réciproque des parties et, en cas de non-respect, des pénalités.
M. Michel Mercier, rapporteur, a également demandé si l'existence de services extérieurs de l'Etat répondait à une utilité ou constituait une survivance d'un Etat centralisé.
En réponse, M. Jean-Pierre Duport ne s'est pas déclaré hostile à un renforcement des obligations liées au système contractuel. Il a suggéré qu'une instance suive ces dispositifs, mais a indiqué qu'un renforcement trop important des contraintes imposées à l'Etat pourrait contribuer à mettre en péril les dispositifs contractuels.
Evoquant les services extérieurs de l'Etat, il a indiqué que la réponse à la question du rapporteur devait prendre en compte l'organisation des compétences. Il a ainsi fait valoir que le transfert de certaines compétences semblait inimaginable et que, tant qu'une compétence restait du ressort de l'Etat, les services extérieurs étaient nécessaires. Il a précisé que tous les ministères ne devaient pas bénéficier de tels services.
Le préfet de la région d'Ile-de-France a rappelé que le rôle du préfet était de mettre en cohérence l'action des services extérieurs. Il a constaté que les élus souhaitaient avoir un interlocuteur unique.
Evoquant l'avenir, M. Jean-Pierre Duport s'est demandé, à titre personnel, s'il était nécessaire que l'organisation de l'Etat soit la même sur toutes les parties du territoire.
Après avoir rappelé que la réforme de la taxe professionnelle portait en elle un changement de philosophie dans la définition des ressources locales, M. Paul Girod s'est interrogé sur la compatibilité de cette évolution avec le principe de libre administration des collectivités locales.
En réponse, M. Jean-Pierre Duport a observé que dans certains pays, les Pays-Bas notamment, les ressources des collectivités locales provenaient de dotations budgétaires, dont le montant était fixé, de manière pluriannuelle, après négociation entre l'Etat et l'association des communes. Il a considéré que la libre administration n'était pas alors en cause, la liberté de dépense des collectivités locales étant préservée. Toutefois, compte tenu des spécificités de la France, il a admis que le pouvoir de lever l'impôt était une garantie démocratique et que les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle ne seraient pas uniquement financières.
M. Bernard Seillier a observé que le contrôle de légalité, même exercé avec "bon sens" dans le contexte actuel de complexification des normes, se trouve fragilisé par les possibilités de recours de tiers.
En réponse, M. Jean-Pierre Duport a rappelé que le contrôle de légalité n'était que la capacité de saisir le juge en cas de doute. Il a souligné que la responsabilité de l'Etat pouvait être mise en cause pour non-exercice du contrôle de légalité.
M. Jean-Pierre Duport a insisté sur la nécessité d'améliorer la connaissance du droit, et sur le rôle que pourraient jouer les nouvelles technologies de l'information dans ce domaine. Il a plaidé pour un renforcement des pôles juridiques dans les préfectures.
M. Michel Mercier, rapporteur, a estimé que le contrôle de légalité s'analysait comme un dialogue entre les élus et le préfet, lequel pouvait choisir de saisir ou de ne pas saisir le juge. Il a ajouté que lorsque le juge n'avait pas été saisi d'un acte illégal par le représentant de l'Etat, les élus se trouvaient menacés par les éventuels recours de tiers ou d'associations. Le rapporteur a conclu que le contrôle de légalité, dès lors qu'il n'avait pas de caractère automatique, ne constituait pas une garantie absolue pour les élus locaux contre une mise en cause de leurs actes.