MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES
Table des matières
Mardi 2 mars 1999
- Présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président.
Audition de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur
La mission d'information a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur.
En préambule, M. Jean-Paul Delevoye, président, a indiqué que la mission envisageait d'orienter ses réflexions sur le bilan et l'avenir de la décentralisation autour de trois axes principaux : l'efficacité de l'action publique, l'évolution des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, l'exercice de leurs responsabilités par les acteurs de la décentralisation et, en particulier, les élus locaux.
M. Jean-Pierre Chevènement a constaté que, depuis dix-sept ans, la décentralisation avait modifié l'organisation administrative et politique de notre pays et qu'elle s'était enracinée dans l'organisation des pouvoirs publics. Il a rappelé, à cet égard, que les collectivités locales assuraient à travers leurs budgets les trois quarts des dépenses d'investissements publics civils en France.
Il s'est félicité que la décentralisation ait entraîné la multiplication des foyers d'initiatives et de responsabilités et qu'elle ait amélioré la participation des citoyens à la vie publique.
Il a déclaré que le Gouvernement veillait à ce que les collectivités locales aient les moyens d'assurer leur mission et qu'il souhaitait approfondir le champ de leurs responsabilités.
Pour conforter et faciliter les missions des collectivités locales, le Gouvernement intervient dans les domaines de la démocratie locale, des moyens financiers, de la sécurité juridique et de la déconcentration.
M. Jean-Pierre Chevènement a estimé que la réforme du scrutin régional et celle du cumul des mandats participaient au renforcement de la vie démocratique locale.
Ainsi, la réforme du mode de scrutin régional a pour objet de dégager des majorités stables de gestion dans les régions ; la limitation du cumul des mandats vise à tenir compte du fait que la décentralisation avait permis le développement de collectivités locales puissantes et alourdi les responsabilités qui pèsent sur certains exécutifs locaux.
S'agissant des moyens financiers, M. Jean-Pierre Chevènement a indiqué que le Gouvernement souhaitait donner aux collectivités locales des marges de manoeuvre financières suffisantes.
Il s'est félicité que les investissements locaux, notamment ceux des communes, aient progressé de plus de 10 % en 1998 par rapport à 1997 et que l'évolution des prélèvements fiscaux locaux soit, dans le même temps, maîtrisée.
Il a souligné que le contrat de croissance et de solidarité portant sur les dotations de l'Etat permettrait une visibilité accrue de l'évolution des dotations versées aux collectivités locales sur trois ans, en prenant en compte une fraction croissante du taux d'évolution du PIB pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), tout en augmentant les efforts de péréquation à travers la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).
Il a estimé néanmoins que les directives européennes et la réglementation nationale relative à la mise aux normes de certains services publics locaux auraient un impact financier lié à la normalisation des équipements.
S'agissant de la sécurité juridique des décisions locales, M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré que cette question était devenue une préoccupation essentielle des élus locaux en raison de l'accroissement des contraintes imposées par le droit administratif et la multiplication de dispositions pénales.
A cet égard, il a relevé que le droit de la commande publique avait été étendu aux délégations de service public et que la technicité de la matière se doublait d'un " éparpillement juridique " en raison des contraintes liées à la transposition du droit communautaire.
Il a observé que le code pénal avait été complété et précisé par des dispositions répressives en matière d'usage des fonds publics, qu'il incluait la notion nouvelle de délit non intentionnel relatif à la mise en danger d'autrui et qu'il posait le principe de la responsabilité pénale des collectivités locales pour des activités faisant l'objet de conventions de délégation de service public.
Il a relevé que la " pénalisation de l'activité administrative " résultait également de la multiplication des incriminations pénales inscrites dans diverses lois.
Il a souligné par ailleurs que l'évolution des comportements avait accru les risques de contentieux : si le délit d'imprudence a toujours existé, de nombreuses poursuites pénales reposent désormais seulement sur la méconnaissance d'une règle de droit public interprétée comme une obligation de sécurité. Les victimes tendent à privilégier la mise en cause de la responsabilité pénale des décideurs publics plutôt que leur responsabilité administrative.
M. Jean-Pierre Chevènement a considéré que, si le principe de précaution dans la prise de décision publique devait systématiquement prévaloir sur toute autre préoccupation, il en résulterait un risque de sclérose, voire d'immobilisme.
Rappelant que la loi du 13 mai 1996 avait déjà permis de mieux prendre en compte la situation particulière des élus lorsque leur responsabilité était mise en cause, il a souhaité " aller plus loin " en renforçant les équipes techniques et administratives préparant les décisions des élus ainsi que par un meilleur encadrement de la fonction publique territoriale.
Afin de stabiliser le cadre juridique des collectivités locales, il a annoncé la parution, en milieu d'année, de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales.
Concernant le contrôle de légalité, il a envisagé l'étude d'un renforcement de l'interministérialité pour l'élaboration des instructions aux préfets, la diffusion plus rapide de l'information juridique vers les préfectures grâce à la constitution d'une banque de données juridiques et aux possibilités du réseau intranet ainsi que l'amélioration de l'évaluation grâce à des outils statistiques plus élaborés et plus fiables. Il a souhaité le développement de la mission de conseil des préfets aux collectivités locales, en particulier dans les domaines des marchés publics et de l'urbanisme, tout en refusant d'entrer dans une " logique de certification " des décisions des collectivités locales.
S'agissant de la déconcentration des pouvoirs de l'Etat, il s'est prononcé en faveur du rôle accru des préfets au sein du collège des chefs de services départementaux.
Evoquant, dans un second volet, le thème de l'adaptation et de l'approfondissement de la décentralisation, M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré que le Gouvernement ne souhaitait remettre en cause aucun des niveaux de collectivités territoriales consacrés en 1982, qui avaient chacun leur légitimité et remplissaient chacun leur rôle.
Ne voyant, à l'heure actuelle, aucune justification à un " bouleversement " des institutions locales, il a exprimé le souhait de faire évoluer la décentralisation sans rompre l'équilibre actuel.
Il a indiqué que le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire visait à préparer et organiser la nouvelle génération des contrats de plan et à favoriser la recherche de nouveaux équilibres pour le développement du territoire à travers la notion de pays et celle d'agglomération.
Par ailleurs, il a indiqué que le projet de loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale constituerait une nouvelle étape de la décentralisation en permettant notamment le développement de la taxe professionnelle unique d'agglomération.
Soulignant que le département était une institution profondément enracinée au niveau local et que la commune était par excellence " l'instance de la démocratie de base ", M. Jean-Pierre Chevènement a considéré que le développement de l'intercommunalité était la meilleure voie pour apporter le correctif nécessaire au très grand nombre et à la diversité des communes.
Refusant " d'opposer le rural et l'urbain ", il a précisé que le projet de loi avait pour objet de faciliter l'instauration progressive de la taxe professionnelle urbaine, d'améliorer les incitations financières, d'assouplir les règles de liaison entre les taux des taxes directes locales et d'instaurer des dispositions particulières pour la région d'Ile-de-France.
Evoquant la clarification des compétences, M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré partager l'approche pragmatique du précédent gouvernement en vue de corriger et d'ajuster le domaine d'attribution partagée entre l'Etat et les collectivités locales.
Il a rappelé que la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions s'était attachée à mieux organiser la coopération de l'Etat, des départements et des communes dans un domaine qui demeurait par nature une compétence partagée.
Il a précisé que, dans le même esprit, le Parlement aurait à débattre prochainement du projet de loi relatif à la couverture maladie universelle (CMU) et de celui portant sur les interventions économiques des collectivités locales.
Concernant la CMU, M. Jean-Pierre Chevènement a rappelé que le projet de loi, élaboré à partir des propositions de M. Jean-Claude Boulard, prévoyait une extension universelle de la couverture de base de la sécurité sociale ainsi qu'une couverture complémentaire à toutes les personnes ayant de faibles revenus. Il a précisé que le dispositif entraînait la suppression de l'assurance personnelle dont la compétence relève actuellement, à titre subsidiaire, des départements et que les discussions engagées avec l'Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG) avaient conduit à retenir également le transfert vers l'Etat de la couverture complémentaire.
Concernant les contingents communaux d'aide sociale, il a indiqué qu'une réforme serait engagée afin d'éviter que la recentralisation de l'aide médicale n'entraîne une baisse de la contribution des communes.
S'agissant du soutien de l'initiative économique, M. Jean-Pierre Chevènement a indiqué que le contenu du futur projet de loi serait exposé par M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, tout en précisant qu'il s'agissait de sécuriser les décisions des élus locaux en matière de soutien à l'emploi et de clarifier les responsabilités respectives de chacun.
En conclusion, M. Jean-Pierre Chevènement a fait part de " sa volonté pragmatique de consolider, autant que faire se peut, le grand oeuvre de la décentralisation ".
M. Jean-Paul Delevoye, président, a souligné que l'asphyxie financière et judiciaire qui menaçait les collectivités locales justifiait d'autant plus une réflexion sur l'efficacité de l'action publique.
Concernant la fiscalité locale, il a constaté que la décentralisation avait parfois accru les écarts entre les collectivités locales et que l'Etat n'avait pas su assumer son rôle péréquateur. Il s'est interrogé sur la mise en place de nouveaux outils fiscaux pour favoriser la péréquation.
Constatant que les dépenses des collectivités locales tendaient à augmenter plus vite que l'inflation et que l'évolution des dotations de l'Etat, il s'est demandé quelles mesures étaient envisagées pour que l'Etat contribue à la maîtrise des dépenses locales.
S'agissant des transferts de charges, il a constaté que les collectivités locales étaient de plus en plus sollicitées pour participer, dans un cadre contractuel, aux dépenses dans le domaine social, de l'éducation ou de la sécurité et il s'est interrogé sur l'opportunité de nouveaux transferts de compétences qui tiendraient compte des évolutions observées.
M. Jean-Pierre Chevènement a tout d'abord constaté que le contrat de croissance et de solidarité était plus favorable pour les collectivités locales que le pacte de stabilité financière prévu par M. Alain Juppé. Il a fait état du taux satisfaisant de progression de la DGF en 1999 (2,7 %).
Concernant la réforme de la taxe professionnelle, tout en reconnaissant que le fait d'attribuer un impôt propre à chaque catégorie de collectivités locales pouvait être considéré comme un réel facteur de responsabilisation, M. Jean-Pierre Chevènement a estimé que l'autonomie de la gestion décentralisée n'avait pas nécessairement pour corollaire le recours à la fiscalité directe locale. Il a souligné que, chez nos principaux partenaires en Europe, la part relative des ressources transférées par l'Etat, par rapport à celles résultant de la fiscalité propre, était plus importante qu'en France.
Revenant sur la loi de finances pour 1999, il a précisé que l'exonération de la part salariale de la taxe professionnelle, qui représentait en moyenne une diminution du tiers du montant de la contribution, constituerait un élément positif important pour les entreprises et que le manque à gagner pour les collectivités locales était intégralement compensé par un versement indexé sur la DGF.
En réponse à M. Jean-Paul Delevoye, président, qui s'interrogeait sur le niveau d'évolution des bases de taxe professionnelle par rapport à celui de la DGF, M. Jean-Pierre Chevènement a remarqué que l'augmentation de la masse salariale sur les huit dernières années avait été moins rapide que celle de la DGF.
Enfin, il a estimé que la réforme de la taxe professionnelle ne remettait nullement en cause le projet du Gouvernement d'harmoniser les taux de taxe professionnelle grâce à l'instauration d'une taxe professionnelle unique (TPU).
M. Jean-Pierre Chevènement a indiqué par ailleurs que le Gouvernement envisageait, après analyse des simulations en cours, de mettre en oeuvre la révision des valeurs locatives cadastrales à partir de 2001, progressivement sur quatre ans, conformément au voeu déjà émis par le Comité des finances locales en 1996.
Il a rappelé que l'Etat s'engageait, dans le cadre d'un mécanisme de lissage, à prendre en charge le coût pour le contribuable de l'augmentation de la taxe d'habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties ou de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour la fraction dépassant un niveau fixé en valeur absolue ou par rapport à un taux d'évolution.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a souligné que, dans un dispositif où l'Etat maîtrise, en réalité, près des trois quarts des facteurs d'évolution des dépenses des collectivités locales et où la progression des dotations de l'Etat tend à se ralentir en raison de la baisse de l'inflation, les collectivités locales seraient inéluctablement conduites à recourir de manière accrue à la fiscalité. Il a souligné, par ailleurs, la dérive des coûts liés à la distribution de l'eau et à la collecte des ordures ménagères.
M. Jean-Pierre Chevènement s'est déclaré conscient du poids de la fixation de normes toujours plus contraignantes, en particulier en matière d'incinération des déchets ménagers et d'épuration de l'eau. Rappelant qu'une évaluation du coût de ces normes avait été demandée au Comité des finances locales, il a souhaité que celles-ci puissent être mises en oeuvre avec plus de progressivité.
Concernant la prise en charge des dépenses d'investissements sur les bâtiments universitaires, il a considéré qu'il n'était pas anormal de solliciter les régions, les départements ou les communes intéressés par la présence, sur leur territoire, d'une filière de recherche et il a fait remarquer que les dépenses de fonctionnement des universités demeuraient en tout état de cause à la charge de l'Etat.
En réponse à une observation de M. Jean-Paul Delevoye, président, M. Jean-Pierre Chevènement a souligné qu'il n'était pas intervenu légalement de transfert de compétences en matière d'enseignement supérieur, tout en se demandant si les collectivités locales auraient intérêt à un tel transfert, dans la mesure où les dépenses universitaires pouvaient s'avérer relativement lourdes selon les besoins de la recherche.
M. Michel Mercier, rapporteur, a souligné que la responsabilisation des élus locaux allait traditionnellement de pair avec le droit de voter l'impôt. Il s'est demandé si l'approfondissement de la décentralisation n'appelait pas une réforme de la fiscalité locale et si la suppression de la composante salariale de la taxe professionnelle était compatible avec la volonté du Gouvernement de faciliter l'unification des taux de cette taxe au niveau des bassins d'emploi ou des bassins de vie. Il s'est inquiété du foisonnement des dispositifs conventionnels de financement entre l'Etat et les collectivités locales et il s'est interrogé sur la reconnaissance qui pourrait être utile d'un droit à l'expérimentation.
En réponse, M. Jean-Pierre Chevènement a considéré que l'harmonisation des taux de la taxe professionnelle pouvait être conduite en même temps que la réforme de la taxe professionnelle prévue dans la loi de finances pour 1999 dans la mesure où les deux tiers des bases de cette taxe sont maintenus.
S'agissant de la réforme de la fiscalité locale, il a réaffirmé que, dans des pays tels que la Grande-Bretagne, l'Allemagne et l'Italie, où les collectivités locales jouent un rôle essentiel, la part des ressources locales provenant des dotations de l'Etat était plus importante qu'en France.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a observé que la comparaison devrait porter à la fois sur les compétences exercées et les moyens financiers attribués.
Concernant les dispositifs de cofinancement contractuel, M. Jean-Pierre Chevènement a admis que leur multiplication pouvait entraîner une certaine confusion dans le partage des compétences, tout en constatant que les collectivités locales étaient fortement motivées pour participer à ces dispositifs et que le législateur ne pouvait pas interdire le développement des partenariats. Il a souhaité néanmoins une harmonisation des rythmes d'intervention des différentes procédures contractuelles.
S'agissant du droit à l'expérimentation, il a considéré que celui-ci était largement ouvert aux collectivités locales à l'intérieur du champ des lois actuelles, en soulignant qu'il fallait éviter les risques de confusion ou de rupture du principe de l'égalité des citoyens.
M. Daniel Hoeffel a appelé de ses voeux une clarification des compétences en matière universitaire et il a souhaité que l'on tire les conséquences du plan Université 2000 en transférant aux régions la charge des travaux de construction ou de maintenance des bâtiments universitaires, tout en procédant au transfert des ressources nécessaires.
M. Jean-Pierre Chevènement a rappelé que le transfert de compétences relatif aux lycées avait entraîné une explosion des dépenses à la charge des régions et il a jugé qu'il serait prudent, avant toute réforme, d'évaluer avec précision les besoins en matière d'investissement et de maintenance des universités.
M. Lylian Payet a appelé l'attention sur les particularités institutionnelles de La Réunion qui constitue une région " monodépartementale ". Evoquant les inconvénients respectifs de la création d'une assemblée délibérante unique et de la création d'un second département, il a préconisé l'instauration d'un " conseil mixte " qui serait compétent pour trancher les problèmes importants concernant les deux collectivités locales concernées ainsi qu'un renforcement de la déconcentration.
M. Jean-Pierre Chevènement a considéré que, sur ce dossier délicat et difficile, il serait souhaitable que les deux assemblées élues de La Réunion formulent chacune un voeu allant dans le même sens afin de faciliter l'action du Gouvernement.
En complément d'une observation de M. Jean-Paul Delevoye, président, qui soulignait l'utilité de prévoir des contrats de plan " à géométrie variable " pour les départements et territoires d'outre-mer, M. Jean-Pierre Chevènement a considéré que la " globalisation des moyens " pouvait être une solution.
M. Paul Girod a souligné que, du fait de la réforme de la taxe professionnelle, les communes qui auront incité des entreprises à s'implanter sur leur territoire seront pénalisées puisque leur taxe professionnelle ne tiendra plus compte de la masse salariale imputable aux nouveaux emplois créés. Il s'est interrogé, à cet égard, sur les objectifs poursuivis à travers la remise en cause de la liaison entre les taux des taxes directes locales.
Par ailleurs, il a souligné que, dès lors que le législateur habilitait juridiquement le " pays " à passer des contrats, il prenait le risque de le transformer en un nouvel échelon de collectivité territoriale.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a estimé que le " pays " devait demeurer une structure informelle et souple sous forme d'une association d'élus qui ne devait pas donner lieu à la création de " structures figées ". Il a souligné l'ambiguïté à cet égard du dispositif prévu par le projet de loi sur l'aménagement du territoire.
M. Jean-Pierre Chevènement a rappelé que le texte du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale indiquait que le pays pouvait être " adossé " à un syndicat mixte de collectivités locales, à un groupement d'intérêt public ou à une communauté de communes. Il a souligné que, dans ces conditions, le " pays " n'avait pas vocation à devenir une nouvelle collectivité locale, ni un échelon administratif supplémentaire.
Concernant la taxe professionnelle, il a rappelé que la compensation versée aux communes en contrepartie de la suppression de la part salariale aurait un effet péréquateur en faveur des communes qui perdent des emplois sur leur territoire.
Il a estimé que les mesures destinées à assouplir les règles de liaison entre les taux des taxes locales introduites dans le projet de loi relatif à l'intercommunalité étaient sans lien avec la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, en souhaitant que l'on fasse confiance au sens de la responsabilité des élus locaux pour ne pas pénaliser excessivement les entreprises.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a estimé qu'il faudrait procéder à un bilan précis de la réforme de la taxe professionnelle afin de savoir si l'argument relatif à la péréquation était bien justifié.
M. Joël Bourdin a souligné la double contrainte qui pesait sur les collectivités locales du fait de l'abaissement du plafond de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée et du relèvement de la cotisation minimale et il s'est demandé si une réflexion ne devait pas être ouverte pour asseoir la taxe professionnelle sur la valeur ajoutée.
M. Gérard Miquel s'est interrogé sur l'importance des écarts entre le montant de la DGF par habitant pour les nouvelles communautés d'agglomérations et pour les communautés de communes. Il a souhaité que la taxe des ordures ménagères distingue le coût de la cotisation imputable à la collecte de celui relatif au traitement des ordures ménagères.
S'agissant de l'assiette de la taxe professionnelle, M. Jean-Pierre Chevènement a souligné qu'il convenait de laisser un " espace vital " entre le plafond et le plancher prévus pour le calcul des cotisations de taxe professionnelle. Il a rappelé que la valeur ajoutée était calculée au niveau de l'entreprise et non pas de ses établissements locaux, ce qui rendait difficile la mise en oeuvre de cette assiette pour calculer une taxe locale.
Concernant le financement des structures intercommunales, il a tout d'abord rappelé que, si l'intercommunalité avait progressé en milieu rural, elle avait enregistré en revanche un échec au niveau des communautés de ville. Il a considéré que le montant de la dotation de base par habitant était fixé, sous la responsabilité du comité des finances locales, afin d'assurer une juste péréquation des charges entre les différentes catégories de structures intercommunales.
Il a estimé intéressante l'idée de distinguer deux niveaux relatifs à la collecte et au traitement pour le recouvrement de la taxe sur les ordures ménagères.