MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES

Table des matières

• Mercredi 15 décembre 1999
  • Audition de M. Philippe Adnot, sénateur de l'Aube, rapporteur du groupe de travail du Comité des finances locales (CFL)
  • Audition de MM. Maurice Trunkenboltz, président du conseil d'administration de l'IRCANTEC, Jean-Philippe Tresarrieu, directeur du service administration et pilotage des fonds gérés, Jacques Meunier, responsable juridique et fiscal, et Arnaud-José Loko, responsable de l'actuariat.
  • Audition de Mme Bernadette Durand, chargée du développement, M. Régis Peltier, responsable de la mission développement de la branche retraite de la Caisse des dépôts et consignations, Mme Michelle Verrecchia, responsable de la gestion administrative du Fonds de pension des élus locaux (FONPEL)

Mercredi 15 décembre 1999

- Présidence de M Joël Bourdin, vice-président, puis de M. Michel Mercier, rapporteur.

Audition de M. Philippe Adnot, sénateur de l'Aube, rapporteur du groupe de travail du Comité des finances locales (CFL)

La mission a procédé à l'audition de M. Philippe Adnot, sénateur de l'Aube, rapporteur du groupe de travail du Comité des finances locales (CFL), sur la méthodologie de la prise en compte des normes.

M. Philippe Adnot a indiqué que le Comité des finances locales, présidé par M. Jean-Pierre Fourcade, avait souhaité que soit effectuée, dans le cadre d'un groupe de travail spécifique, une synthèse sur les problèmes posés aux collectivités locales par la mise en oeuvre des normes techniques. Il a rappelé qu'une étude réalisée par la Fédération des maires des villes moyennes (FMVM) avec l'appui du groupe DEXIA, avait évalué à 130 milliards de francs le surcoût, dû à l'application des normes en France, pour les collectivités territoriales.

Il a évoqué, par ailleurs, le travail effectué par l'Inspection générale de l'administration (IGA) qui avait procédé à une analyse de ce dossier et présenté un certain nombre de propositions.

Il a rappelé que l'origine des normes était diverse et qu'il convenait de distinguer les normes à caractère réglementaire des normes purement techniques.

Présentant les propositions du groupe de travail du comité des finances locales, M. Philippe Adnot a d'abord conclu à la nécessité de la formation et de l'information des représentants des associations d'élus afin de leur permettre de participer au processus d'élaboration des normes sans pour autant engager directement leur responsabilité en ce domaine. Il a précisé que le ministère des finances, le ministère de la jeunesse et des sports, ainsi que l'Association française de normalisation (AFNOR) étaient ouverts à une concertation avec les collectivités locales sur la problématique des normes.

M. Philippe Adnot a jugé indispensable que les normes ne soient plus remises en cause pendant la durée d'amortissement d'un investissement.

Il a mis en avant la nécessité de stabiliser les normes dans le temps, estimant regrettable qu'une maison de retraite, considérée comme étant aux normes au moment de l'appel d'offres, ne le soit plus au moment de sa mise en service du fait de modifications de la réglementation durant les travaux. De même, il a déploré que les normes relatives aux machines-outils installées dans les lycées professionnels puissent être modifiées d'une année sur l'autre même en l'absence d'accident constaté.

Rappelant que cette " stabilisation " des normes était également demandée par l'IGA et par la FMVM, il a indiqué que la direction générale des collectivités locales (DGCL) était réticente, au motif que cette solution se heurterait à des obstacles techniques insurmontables.

M. Philippe Adnot a considéré que la mise aux normes immédiate d'un investissement non encore amorti pourrait être prévue de manière dérogatoire et exceptionnelle dès lors que se poserait un problème de santé publique.

Par ailleurs, M. Philippe Adnot a souhaité que des études d'impact soient systématiquement réalisées en cas de changement de normes, le coût financier de ces études devant incomber aux organismes ou autorités à l'origine du changement.

Il a rappelé que les professionnels pouvaient avoir un intérêt à préconiser des changements de normes pour se protéger des effets de la concurrence internationale, pour éliminer des concurrents ou pour obtenir des marchés à forte valeur ajoutée.

Il a estimé que les agents de l'Etat, ainsi que les magistrats des ordres judiciaire et administratif, devraient être mieux informés des normes techniques afin de faciliter une prise de conscience des difficultés de leur mise en application par les collectivités locales.

M. Philippe Adnot a demandé que la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur soit mieux associée aux différentes étapes de la mise en place des normes, notamment au niveau des institutions européennes qui jouent un rôle essentiel en ce domaine en amont de la prise de décision finale.

Il a préconisé une amélioration de la concertation interministérielle sur la question de l'élaboration des normes en précisant que cette concertation devrait concerner la commission centrale des marchés (CCM) rattachée au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Philippe Adnot a souhaité que les associations d'élus puissent notamment être associées à l'élaboration des normes au sein de la commission nationale du sport de haut niveau, afin de permettre un meilleur arbitrage entre les demandes des différentes fédérations. Il a estimé à cet égard que les normes de sécurité applicables aux stades et terrains de sports pouvaient être proportionnées à la taille de la commune concernée.

Il s'est prononcé en faveur d'un bilan annuel des nouvelles normes techniques adoptées dans l'année.

Souscrivant à ces analyses, M. Robert Bret a souligné que la mise en oeuvre des normes était plus complexe encore dans les DOM qu'en métropole, le respect des normes alourdissant sensiblement le coût des équipements.

M. Philippe Adnot a estimé anormal que, du fait des normes qui leur sont imposées, les centres de vacances financés sur des fonds publics aient un prix de journée plus élevé que celui appliqué dans le secteur privé.

M. Joël Bourdin, président, a constaté que la stabilisation des normes sur la durée d'un cycle d'investissement ne résoudrait pas toutes les difficultés, car la responsabilité pénale d'un maire pouvait être engagée à l'occasion d'un accident survenu sur un équipement parfaitement aux normes dès lors que le juge estimait que toutes les précautions nécessaires n'avaient pas été prises.

Il a évoqué une récente circulaire prescrivant de nouvelles normes pour les ralentisseurs de voitures et accordant un délai de cinq ans pour permettre aux collectivités locales de mettre aux normes les dispositifs existants, tout en précisant toutefois que la responsabilité du maire pouvait être engagée au cours de ce délai en cas d'accident dû à un équipement non remis aux normes.

M. Michel Mercier, rapporteur, a estimé que la notion de norme était ambivalente parce qu'elle correspondait au constat d'un besoin mais également à un objectif à atteindre en termes de sécurité.

M. Philippe Adnot a indiqué que les normes étaient modifiées soit à la demande des entreprises, soit en réponse à un accident ou des difficultés constatées, soit pour tenir compte des innovations technologiques les plus récentes.

Il a observé notamment que, dans les domaines sanitaire ou de la protection de l'environnement, la norme évoluait souvent en fonction des capacités d'analyse des laboratoires scientifiques, et dépendait alors de la plus ou moins grande précision des systèmes de mesure, plutôt que de l'évaluation de la réalité des risques.

M. Michel Mercier, rapporteur, s'est demandé si le respect des normes suffisait à préserver les élus de la mise en cause de leur responsabilité ou si des précautions supplémentaires pouvaient leur être demandées en plus du respect de la norme.

M. Philippe Adnot a confirmé que le respect des normes par un élu n'excluait pas sa responsabilité en cas d'accident. Il a souligné cependant qu'une société ne pouvait se protéger de tous les risques, sauf à cesser d'agir.

M. Robert Bret a estimé que les problèmes soulevés par les normes étaient liés à la pénalisation croissante de l'action publique locale.

M. Joël Bourdin, président, a souligné l'importance d'une meilleure distinction entre les normes à caractère réglementaire et les normes techniques non obligatoires. Il s'est interrogé sur l'importance du nombre de prescriptions à respecter en matière de qualité de l'eau.

M. Philippe Adnot a rappelé que l'étude de la FMVM avait montré que l'essentiel du coût des normes résultait de leur mise en oeuvre dans le domaine de l'environnement, incluant la distribution d'eau. Il a jugé primordial de trouver le moyen de freiner le processus d'édiction de nouvelles normes en faisant prendre conscience à ceux qui les élaborent des surcoûts ainsi générés. Il a ajouté que le renforcement quantitatif et qualitatif de l'administration territoriale ne constituait pas une solution adéquate pour résoudre durablement les difficultés engendrées par la multiplication et la mise à jour des normes.

Il a précisé que la durée d'amortissement à prévoir en matière de " stabilisation " des normes pourrait être différente de la durée d'amortissement comptable.

Audition de MM. Maurice Trunkenboltz, président du conseil d'administration de l'IRCANTEC, Jean-Philippe Tresarrieu, directeur du service administration et pilotage des fonds gérés, Jacques Meunier, responsable juridique et fiscal, et Arnaud-José Loko, responsable de l'actuariat.

La mission d'information a ensuite procédé à l'audition de MM. Maurice Trunkenboltz, président du conseil d'administration de l'IRCANTEC, Jean-Philippe Tresarrieu, directeur du service administration et pilotage des fonds gérés, Jacques Meunier, responsable juridique et fiscal, et Arnaud-José Loko, responsable de l'actuariat.

M. Maurice Trunkenboltz a tout d'abord rappelé l'historique du régime IRCANTEC. Il a rappelé que la création à la Libération du régime général de sécurité sociale avait laissé de côté les compléments de retraite des agents non titulaires, l'institution de prévoyance des agents contractuels et temporaires de l'Etat (IPACTE), réservée aux cadres, n'ayant été créée qu'en 1949. Il a estimé que le développement des régimes de retraite complémentaire pour les non-cadres dans le secteur privé avait limité le développement de la sécurité sociale. Puis il a fait part de la création en 1961 de l'institution générale de retraite des agents non titulaires de l'Etat (IGRANTE), pour les non-cadres. Il a indiqué que des conditions trop nombreuses, être affilié au régime général de la sécurité sociale et justifier de dix années d'ancienneté, avaient restreint l'entrée dans le régime. Il a noté en outre que la distinction entre cadres et non cadres alors en vigueur était moins pertinente que la distinction actuelle en fonction de la rémunération, comparée au plafond de la sécurité sociale.

M. Maurice Trunkenboltz a noté que la création en 1971 de l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) avait permis de regrouper cadres et non cadres, en dissociant deux tranches et deux taux de cotisations. Il a précisé que le taux de 4,5 % de cotisation s'appliquait à la tranche A, correspondant à la partie inférieure au plafond de la sécurité sociale, tandis que la tranche B correspondant à la partie de la rémunération supérieure audit plafond était soumise au taux de 14 %.

M. Maurice Trunkenboltz a rappelé qu'étaient affiliés à l'IRCANTEC tous les salariés non titulaires des trois fonctions publiques et de divers organismes financés sur fonds publics, soit deux millions d'actifs cotisants et 1,4 million d'allocataires. Il a remarqué que l'IRCANTEC concernait aussi certains agents titulaires de l'Etat, dans la mesure où ils travaillaient moins de 31 heures par semaine.

Il s'est ensuite interrogé sur la nature de l'affiliation des élus locaux à l'IRCANTEC, dans la mesure où ceux-ci n'étaient pas assimilables à des salariés, et où le montant de leur indemnité de fonction n'était pas comparable à celui d'un salaire.

M. Maurice Trunkenboltz a rappelé que le décret constitutif de l'IRCANTEC confiait la direction du régime à un conseil d'administration, sollicité pour avis sur les problèmes généraux intéressant la retraite, et sa gestion à la Caisse des dépôts et consignations. Il a regretté que le conseil d'administration de l'IRCANTEC ne soit que formellement paritaire, les représentants des employeurs étant des fonctionnaires des ministères, tandis qu'aucun directeur des ressources humaines des collectivités territoriales ou des hôpitaux n'en était membre.

Interrogé sur le nombre d'élus locaux affiliés à l'IRCANTEC, M. Jean-Philippe Tresarrieu, directeur du service administration et pilotage des fonds gérés, a indiqué que 148.500 maires, adjoints et conseillers municipaux, 3.900 conseillers généraux et 13.100 présidents et vice-présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) étaient actuellement affiliés au régime, mais que certains élus cotisaient au titre de plusieurs mandats.

M. Jean-Philippe Tresarrieu a indiqué que le rapport entre les cotisants et les allocataires s'établissait à 1,46 en 1998, prouvant la bonne santé du régime. Il a souligné que l'IRCANTEC était très sensible aux évolutions de la politique des emplois publics menée par le Gouvernement, en particulier aux mesures de titularisation dans la fonction publique. Mettant en évidence l'impact significatif des emplois-jeunes, il s'est interrogé sur l'avenir de ces agents à l'issue de leur contrat de cinq ans.

M. Maurice Trunkenboltz a regretté l'absence de constance de la politique de l'emploi public. Il a remarqué que la durée moyenne de la carrière des non-titulaires affiliés à l'IRCANTEC était de neuf ans. Il a noté que, lorsque l'État déclarait 280.000 postes d'agents non titulaires, ceux-ci étaient occupés en réalité par 720.000 personnes affiliées à l'IRCANTEC. Il a mis en évidence le coût financier des titularisations pour le régime.

M. Jean-Philippe Tresarrieu a expliqué l'excédent du compte de résultat du régime, évalué à 760 millions de francs en 1998, par l'impact des emplois-jeunes. Il a ajouté que le taux de cotisation actuellement pratiqué correspondait à la logique de pilotage du régime et qu'il n'était pas envisagé de le réviser.

M. Maurice Trunkenboltz a précisé qu'il n'était pas souhaitable que les réserves du régime excèdent l'équivalent d'un an ou un an et demi de cotisations, mais, à titre personnel, il s'est prononcé en faveur d'une augmentation des taux de cotisation, passant de 4,5 à 6 % et de 14 à 16 %.

M. Jean-Philippe Tresarrieu a quant à lui estimé que le fonds de réserve, en lissant les tensions financières pesant sur le régime, constituait une alternative à l'augmentation du taux de cotisation.

En réponse à M. Michel Mercier, rapporteur, M. Maurice Trunkenboltz a indiqué qu'un élu local, cessant son activité salariée pour exercer son mandat, et entrant de ce fait dans le régime général de la sécurité sociale, pouvait continuer à cotiser à l'IRCANTEC.

Il a souligné que la retraite des élus locaux avait été mal étudiée, en particulier pour les élus des villes de moins de 20.000 habitants, défavorisés par leur appartenance à la tranche A de cotisation. Il a rappelé que l'affiliation des élus locaux à l'IRCANTEC avait longtemps été facultative, alors que les élus figuraient parmi les personnes ayant le plus besoin d'une retraite complémentaire. Il a regretté que l'affiliation obligatoire à l'IRCANTEC ne se soit pas accompagnée d'un mécanisme de rachat des cotisations antérieures. Il a estimé que l'amélioration du régime applicable pourrait éviter aux élus de rechercher des compléments par capitalisation.

M. Michel Mercier, rapporteur, constatant que les collectivités locales versaient une masse de cotisations inférieure à celle versée par l'employeur Etat, pour un nombre d'affiliés supérieur, a demandé si cette différence tenait au montant des rémunérations.

M. Jean-Philippe Tresarrieu a précisé que les collectivités locales représentaient 49 % des cotisants mais 34 % des cotisations, et que l'assiette moyenne des cotisations était de 51.600 francs pour l'ensemble des cotisants de l'IRCANTEC, mais de 40.000 francs seulement dans la fonction publique territoriale, cette différence tenant aussi au développement du travail à temps partiel dans les collectivités locales, et de 35.400 francs pour les élus locaux.

M. Jean-Philippe Tresarrieu a estimé que la reconduction du congé de fin d'activité avait peu d'influence sur l'IRCANTEC, le bénéficiaire cotisant sur 70 % de son salaire antérieur, le véritable manque à gagner pour le régime résidant dans le remplacement du bénéficiaire par un fonctionnaire titulaire.

M. Michel Mercier, rapporteur, ayant souhaité avoir le sentiment des intervenants sur le " rapport Charpin ", M. Jean-Philippe Tresarrieu a répondu que le conseil d'administration de l'IRCANTEC ne s'était pas prononcé sur cette question.

S'agissant de la déductibilité, dans le cadre de l'impôt sur le revenu, du montant des cotisations versées par les élus pour la constitution de leur retraite complémentaire, il a estimé qu'il fallait s'entendre sur les définitions avant de se prononcer, soulevant ainsi la question de la définition juridique de la cotisation en droit social et en droit fiscal. Il a noté que la déductibilité immédiate encourageait davantage les intéressés à adhérer à un régime de retraite complémentaire.

En réponse à M. Michel Mercier, rapporteur, qui a souhaité connaître le montant moyen de la retraite versée aux élus locaux, M. Jacques Meunier, responsable juridique et fiscal, a rappelé que celui-ci dépendait du montant de l'indemnité de fonction et de la durée du mandat, que les retraites avaient été constituées à une période où le taux de cotisation à l'IRCANTEC était de 3,5 %, et que les indemnités versées avant la loi du 3 février 1992 étaient inférieures au montant actuel.

M. Jean-Philippe Tresarrieu a souligné les problèmes posés par l'absence de validation des services antérieurs à 1992.

M. Arnaud-José Loko, responsable de l'actuariat, a indiqué qu'en francs actuels, la moyenne des pensions versées aux élus était de 1.950 francs par an, la durée moyenne de cotisation étant de dix à douze ans, soit deux mandats municipaux.

M. Maurice Trunkenboltz a expliqué ce faible montant par l'obligation récente pour les élus locaux de s'affilier et l'absence de rétroactivité.

Il a ajouté que le fonds social, permettant l'ouverture de droits soumis à condition, était peu accessible aux élus locaux, qui ne percevaient pas un nombre de points suffisant. Il a souhaité une intervention des parlementaires afin que les élus locaux bénéficient du fonds social.

Audition de Mme Bernadette Durand, chargée du développement, M. Régis Peltier, responsable de la mission développement de la branche retraite de la Caisse des dépôts et consignations, Mme Michelle Verrecchia, responsable de la gestion administrative du Fonds de pension des élus locaux (FONPEL)

La mission d'information a enfin procédé à l'audition de Mme Bernadette Durand, chargée du développement, M. Régis Peltier, responsable de la mission développement de la branche retraite de la Caisse des dépôts et consignations, Mme Michelle Verrecchia, responsable de la gestion administrative du fonds de pension des élus locaux (FONPEL).

M. Régis Peltier, responsable de la mission développement, a rappelé que le régime FONPEL, créé à la suite de la loi du 3 février 1992, était ouvert à l'ensemble des élus locaux indemnisés, y compris ceux des établissements publics de coopération intercommunale. Il a indiqué qu'il s'agissait d'un régime facultatif, ouvert aux élus qui en faisaient la demande, ceux-ci choisissant le taux de cotisation applicable (4, 6 ou 8 %), leur collectivité abondant le fonds à la même hauteur. Il a fait remarquer que le régime FONPEL était un régime par points, et qu'à la sortie du régime l'élu bénéficiait d'une rente viagère. Il a fait valoir que le régime, mis en place par les élus, était dirigé par l'association FONPEL et géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Mme Bernadette Durand, chargée de développement, a considéré que la grande différence entre le FONPEL et les régimes par répartition résidait dans le fait que le régime FONPEL était entièrement approvisionné, c'est-à-dire que si le versement des cotisations venait à cesser, l'ensemble des retraites en cours de liquidation et de celles en cours de constitution seraient honorées.

M. Régis Peltier a indiqué qu'il était possible d'adhérer à tout moment au FONPEL, à condition d'exercer un mandat en cours, et qu'il était possible d'adhérer rétroactivement, pour les six années précédant l'adhésion. Il a suggéré la possibilité de remonter jusqu'à 1992. Il a précisé que l'élu connaissait à tout moment le montant de sa rente future, la valeur d'achat du point et sa valeur à la sortie, et qu'il recevait un état de son compte chaque année.

M. Michel Mercier, rapporteur, a demandé si un élu local cessant son activité professionnelle pour se consacrer à son mandat, donc pris en charge par le régime général de sécurité sociale, pouvait continuer à cotiser au FONPEL.

M. Régis Peltier a répondu que l'élu local qui cessait d'exercer son activité professionnelle était pris en charge par le régime de base de la sécurité sociale, par l'IRCANTEC au titre de la retraite complémentaire, et qu'il n'avait plus droit à une retraite surcomplémentaire.

Mme Michelle Verrecchia, responsable de la gestion administrative du FONPEL, a précisé que l'élu qui relevait du régime général de sécurité sociale au titre de son mandat n'avait pas accès au FONPEL contrairement à l'élu qui relevait du régime général au titre de son activité professionnelle.

M. Michel Mercier, rapporteur, a estimé qu'il s'agissait-là d'un facteur de complexité et d'injustice.

M. Régis Peltier a estimé que le taux maximal de 16 % permettait d'offrir une rente équivalente à la retraite offerte par le régime général. Il a noté que le FONPEL comptait 5.320 adhérents, et versait actuellement environ 280 rentes. Il a fait part des simulations concernant ce régime, un élu entré en 1993, adoptant le taux maximal de cotisation de 16 %, partant à la retraite à 60 ans en 2001, percevant une rente de 7.300 francs par an, pour un mandat exercé.

Interrogé sur le régime fiscal appliqué à la rente, M. Régis Peltier a fait savoir que le droit commun s'appliquait à l'entrée et qu'à la sortie la rente FONPEL était considérée comme une rente viagère à titre onéreux, une partie étant donc fiscalisée en fonction de l'âge de l'allocataire.

Mme Bernadette Durand a rappelé que le régime couvrait actuellement 110 % de ses engagements et était dans une situation financière excellente.

M. Régis Peltier a indiqué que le décret constitutif de FONPEL obligeait le régime à provisionner la totalité de ses engagements, ce qui lui a semblé être une saine contrainte.

M. Michel Mercier, rapporteur, a noté que 93 % des élus adhérents avaient opté pour le taux de cotisation de 8 %, c'est-à-dire le maximum autorisé.

Constatant que seuls les maires des villes de plus de 30.000 habitants bénéficiaient de l'affiliation au régime général de sécurité sociale en cas de cessation de leur activité professionnelle, M. Régis Peltier a souhaité l'abaissement du seuil permettant de s'affilier au régime général au titre du mandat local.

Mme Bernadette Durand a souhaité une réflexion d'ensemble sur la retraite des élus, par comparaison avec les différentes possibilités offertes aux salariés.

Interrogé sur le plan de développement du FONPEL, M. Régis Peltier a noté que 1998 avait été marquée par un effort particulier d'information en direction des conseillers régionaux et généraux, à la suite des élections régionales et cantonales. Il a estimé que 1999 s'inscrirait dans cette continuité mais qu'en 2000 et 2001, les efforts seraient davantage orientés vers les élus municipaux.

M. Michel Mercier, rapporteur, ayant souhaité connaître les relations entre l'IRCANTEC et le FONPEL, M. Régis Peltier a répondu que les deux régimes, bien que gérés tous deux par la Caisse des dépôts et consignations à Angers, étaient complètement distincts.

M. Michel Mercier, rapporteur, ayant noté que le FONPEL s'était largement fait connaître en 1992 au moment de sa création mais que sa politique de communication semblait moins active aujourd'hui, M. Régis Peltier a considéré que la communication du fonds était plus ciblée. Il a estimé à 150 ou 200.000 le nombre théorique d'élus concernés par le FONPEL, c'est-à-dire les élus percevant une indemnité de fonction. Il a remarqué que le FONPEL était tributaire du cycle électoral, les adhésions étant concentrées sur les périodes électorales.

Enfin il a fait part des sécurités offertes par le régime, soulignant le contrôle par un commissaire aux comptes, précédé d'un audit par un conseil indépendant, ainsi que la certification du régime par la norme ISO 9002.