MISSION COMMUNE D'INFORMATION CHARGEE DE DRESSER LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ET DE PROPOSER LES AMELIORATIONS DE NATURE A FACILITER L'EXERCICE DES COMPETENCES LOCALES
Table des matières
Mardi 29 février 2000
- Présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président.
Audition de M. Dominique Hoorens, directeur des études du Crédit local de France.
La mission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Dominique Hoorens, directeur des études du Crédit local de France.
M. Dominique Hoorens a indiqué que le poids du secteur public local dans l'économie était en augmentation constante et que sa part dans le produit intérieur brut (PIB) était passée de 6 % à 10 % depuis 1970. Il a rappelé que l'importance de l'investissement local dans l'investissement public total, entre 70 et 75 %, était une spécificité française. Observant que la part des investissements locaux dans le PIB était restée stable depuis les années 70, de 2,5 à 3 %, il en a déduit que l'augmentation de la part des budgets locaux dans le PIB provenait de l'augmentation des dépenses de fonctionnement.
M. Dominique Hoorens a estimé que l'augmentation des dépenses de fonctionnement s'expliquait en partie par la volonté des élus de développer les services de proximité.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a demandé si les instruments comptables permettaient de distinguer entre, d'une part, les dépenses qui correspondaient à l'entretien et à la mise aux normes d'équipements et, d'autre part, les dépenses créatrices de richesse.
M. Dominique Hoorens a expliqué qu'il était possible, au sein des dépenses d'investissement, de distinguer les dépenses de consommation de capital fixe et les dépenses correspondant à des investissements nouveaux. Il a cependant regretté que la comptabilité nationale ne permette pas d'appréhender l'ensemble de l'investissement local, notamment les investissements réalisés par les concessionnaires qui n'étaient pas retracés dans les budgets locaux. Il a déploré que la nouvelle norme comptable aboutisse à réduire encore le champ de l'investissement local, en excluant notamment les dépenses d'équipement liées aux ordures ménagères.
Evoquant les principales évolutions en matière de finances locales depuis le début des années 80, M. Dominique Hoorens a insisté sur l'augmentation des dépenses de fonctionnement, la stabilisation de la part des dépenses d'investissement et la modification du mode de financement de leurs investissements par les collectivités locales. Il a rappelé que, depuis 1996, les collectivités locales dégageaient une épargne brute qui leur permettait d'autofinancer une partie de leurs investissements. Il a considéré que l'obligation de rembourser les emprunts par des ressources propres pouvait expliquer le sentiment des élus locaux d'être asphyxiés financièrement. Il a cependant estimé que cette règle permettait d'éviter un recours excessif à l'endettement et que ses effets pouvaient être limités par un allongement de la durée des emprunts.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a souligné que contrairement à l'Etat, la formation brute de capital fixe des collectivités locales était supérieure à leur consommation de capital fixe, et que, par conséquent, leurs investissements engendraient une augmentation de leur patrimoine.
M. Dominique Hoorens a indiqué que les collectivités locales connaissaient aujourd'hui un mouvement de désendettement, principalement marqué dans les collectivités fortement endettées. Il a observé que les collectivités étaient désireuses d'afficher de bons résultats sur le plan de la gestion financière et qu'un certain nombre d'entre elles s'étaient fixé comme objectif de dégager une épargne en constante augmentation. Il a observé que de tels objectifs pouvaient s'avérer trop rigides, car il était difficile de maintenir une augmentation du taux d'épargne après des années de forte augmentation des recettes.
Evoquant le dépôt au Trésor des fonds libres des collectivités locales, M. Jean-Paul Delevoye, président, a estimé que les collectivités, même lorsqu'elles pratiquaient la gestion de trésorerie, devaient toujours conserver un volume minimal de disponibilités au Trésor, puisque les comptables publics n'autorisaient les dépenses que s'il existait une ressource correspondante sur le compte au Trésor public. Il a ajouté que, pour les petites communes, les dépôts au Trésor s'apparentaient à une épargne non rémunérée.
M. Dominique Hoorens a rappelé que le Crédit local de France était favorable à la mise en place de comptes " épargne-investissement ".
M. Jean-Paul Delevoye, président, a considéré que, paradoxalement, certains investissements réduisaient la marge d'investissement des collectivités locales en engendrant des frais de fonctionnement très élevés.
Evoquant la fiscalité locale, M. Dominique Hoorens a considéré que son rôle était de constituer un levier et de faire bénéficier les collectivités d'un retour sur investissement. Par exemple, il a jugé qu'une éventuelle suppression de la taxe d'habitation réduirait l'intérêt des collectivités à construire des logements.
M. Dominique Hoorens a insisté sur le fait que le rythme moyen d'augmentation des taux des impôts directs locaux connaissait une baisse sensible depuis 1996 et devrait s'établir à 0,2 % en 2000. Il a précisé que les comportements des collectivités en la matière étaient très divers à l'intérieur de chaque strate démographique.
En réponse à M. Jean-Paul Delevoye, président, il a indiqué que les travaux de M. Jacques Méraud avaient fait apparaître une corrélation positive entre la variation de l'investissement local et la variation du PIB. Il a ajouté qu'une telle corrélation n'avait pas été observée s'agissant de l'investissement de l'Etat, et que ce moindre impact sur le PIB de la variation de l'investissement de l'Etat s'expliquait notamment par le faible volume de celui-ci.
Evoquant les facteurs d'inquiétude pour l'évolution des budgets locaux, le directeur des études du Crédit local de France a d'abord mis en avant les évolutions de la masse salariale, et notamment l'augmentation des cotisations à la caisse nationale de retraite des collectivités locales (CNRACL), la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale et la pérennisation des emplois-jeunes. Il a constaté que les collectivités locales ne maîtrisaient pas les évolutions de leurs dépenses de personnel, à l'exception du nombre des recrutements.
M. Dominique Hoorens a également cité les charges liées à l'accélération des dépenses sociales, et notamment la prestation spécifique dépendance. Il s'est inquiété de l'augmentation probable, bien que limitée, des taux d'intérêt qui devrait interrompre le mouvement de réduction des frais financiers enregistré depuis plusieurs années. Il a rappelé que les élus locaux étaient particulièrement préoccupés par l'avenir de leur autonomie fiscale et l'évolution des concours financiers de l'Etat.
M. Philippe Laurent, consultant, président de la société Philippe Laurent Consultants.
Puis la commission a entendu M. Philippe Laurent, consultant, président de la société Philippe Laurent Consultants.
M. Philippe Laurent a décrit les évolutions qui s'étaient produites dans le domaine des finances locales, en indiquant qu'elles avaient avait revêtu sept aspects principaux.
En premier lieu, il a observé que ces mutations étaient d'abord dues au phénomène essentiel de la décentralisation introduite par les lois de 1982-83, cette volonté politique s'étant toutefois exprimée à un moment où les esprits étaient mûrs pour l'accepter. Le deuxième aspect de ces évolutions était, selon lui, l'explosion des budgets locaux depuis les années quatre-vingt. En troisième lieu, ces évolutions s'étaient traduites par la modernisation de la vie financière locale (création de la DGF, liberté pour voter les taux et pour emprunter, réformes comptables).
M. Philippe Laurent a ensuite fait Etat d'une " professionnalisation " de la gestion, soulignant que les directions financières des collectivités locales étaient devenues des institutions très performantes et que l'ensemble des acteurs locaux avaient pris conscience du coût de la dette.
Il a relevé la substitution progressive de l'Etat aux contribuables par le biais des dotations de compensation (taxe professionnelle, taxe d'habitation, droits de mutation, etc.).
En outre, il a jugé que ces évolutions pâtissaient d'une vraie rigidification avec le système des dotations octroyées par l'Etat et aujourd'hui contrôlées au sein d'une enveloppe normée.
Enfin, il a considéré qu'à partir des années 1995-96, on était entré dans l'ère de la territorialisation (Loi Voynet, Loi Chevènement), c'est-à-dire dans une approche du problème financier par territoire, et non plus par collectivité.
S'interrogeant sur la réalité de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, M. Philippe Laurent a reconnu qu'elle était plus théorique que réelle et qu'elle irait en s'amenuisant. Il a en particulier estimé que cette autonomie réduite était très marquée pour les groupements à taxe professionnelle unique, car même si une certaine forme de déliaison des taux avait été introduite par la loi du 12 juillet 1999, ces groupements resteraient néanmoins contraints par les taux des taxes foncières et de la taxe d'habitation de leurs communes membres. Il a donc jugé que les taux de taxe professionnelle des groupements ne seraient pas libres et qu'à ce problème s'ajoutait une prise en compte incomplète des charges transférées, qui favorisait les communes-membres dans un premier temps, mais constituait une menace pour l'avenir.
D'autre part, M. Philippe Laurent s'est interrogé sur l'évolution de la dotation globale de fonctionnement des groupements, aujourd'hui très favorable, mais dont personne ne savait si l'évolution positive se maintiendrait dans deux ou cinq ans.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a interrogé M. Philippe Laurent sur le moyen d'assurer aux collectivités locales un vrai partage des fruits de la croissance.
M. Philippe Laurent a répondu que si l'" enveloppe normée " des concours de l'Etat dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité permettait une meilleure " lisibilité " de ces concours, il n'y avait malheureusement toujours aucune concertation, ni réflexion, sur le partage des fruits de la croissance et sur le rôle économique des collectivités locales.
Il a déclaré qu'il serait souhaitable d'ouvrir le débat sur un partage des impôts nationaux, mais qu'une telle démarche serait rendue plus difficile qu'en Allemagne en raison de l'inexistence en France d'une culture de négociation entre le niveau central et les administrations locales. Il a estimé qu'une disposition en ce sens devrait être inscrite dans la Constitution.
Il a par ailleurs fait valoir que les communes moyennes risquaient une véritable asphyxie financière, dans un contexte marqué par des attentes accrues de la population qui se conjuguaient à une restriction des ressources.
Puis après avoir considéré que le transfert de compétences au profit des établissements publics de coopération intercommunale provoquerait des " doublons " avec l'action des communes, M. Philippe Laurent a fait valoir que les dotations de l'Etat seraient progressivement réorientées vers les structures intercommunales, ce que traduisait déjà le financement partiel de ces structures par le biais de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Il a estimé que les communes " isolées " perdraient peu à peu leur DGF.
Enfin, répondant à M. Jean-Paul Delevoye, président, M. Philippe Laurent a fait observer que la capacité d'investissement des collectivités locales était plus forte que celle qui ressortait des statistiques. Il a, en effet, souligné le rôle de différents intervenants tels que les sociétés d'économie mixte, ainsi que l'absence d'une volonté politique de diminuer les investissements. Il a en outre estimé que le cadre comptable actuel ne permettait pas de rendre compte de ce qu'était un investissement public.
Audition de M. Jean Picq, conseiller maître à la Cour des Comptes, auteur d'un rapport sur la réforme de l'Etat.
La commission a enfin entendu M. Jean Picq, conseiller maître à la Cour des Comptes, auteur d'un rapport sur la réforme de l'Etat.
Après avoir indiqué qu'il s'exprimerait à titre personnel, M. Jean Picq, conseiller maître à la Cour des Comptes, auteur d'un rapport sur la réforme de l'Etat, a noté l'existence d'une tendance erronée consistant à réduire l'Etat à son centre, au lieu de considérer l'ensemble des pouvoirs publics concernés par la " question de l'Etat ". Jugeant nécessaire de répondre à la question : " quel Etat pour une nation qui a tant changé ? ", il a estimé qu'un Etat radicalement autre devait être pensé.
M. Jean Picq a indiqué que le rapport sur la réforme de l'Etat établi six ans auparavant à la demande du Premier ministre, n'allait pas encore assez loin, le grand débat public qu'il appelait de ses voeux n'ayant pas eu lieu.
Il lui a semblé que l'Etat, confronté au défi de la diversité du terrain et au partage de la décision politique, avait été sérieusement ébranlé et que son architecture, résultat d'un climat de méfiance envers des collectivités locales, était à repenser.
Il a noté que la France n'était pas le seul pays confronté à la question de l'Etat, dans la mesure où la régulation économique internationale et la définition d'une politique budgétaire et fiscale dans un contexte de monnaie unique n'allaient pas de soi. Etablissant une comparaison avec la Grande Bretagne, il a indiqué que si Mme Thatcher avait mené la privatisation, l'étape appelée " next steps ", consistant à réformer l'Etat par le système des agences et la décentralisation, était due avant tout à MM. Major et Blair.
M. Jean Picq a noté que l'Etat en France, ébranlé par la décentralisation, ne devait plus limiter le rôle des collectivités locales au financement des politiques décidées par lui, mais les faire participer pleinement à leur conception.
Il a considéré que la France était prisonnière d'une certaine vision de la fonction publique, consistant en deux extrêmes, plaçant le fonctionnaire soit en situation de simple exécutant soit, au contraire, en position de " technocrate " face à un politique défaillant. Il a noté qu'il pouvait paraître singulier de confier une question aussi éminemment politique que la réforme de l'Etat à un haut fonctionnaire.
M. Jean Picq a estimé que la responsabilité de la réforme de l'Etat incombait au chef de l'Etat, garant de la cohésion nationale, au chef du Gouvernement, chargé de l'impulsion des politiques publiques, et au Parlement.
M. Jean Picq a jugé qu'il fallait " déconstruire " trois visions fausses de la réforme de l'Etat. Tout d'abord, il lui a paru erroné de réduire la réforme de l'Etat à une réforme de l'administration, la réforme de l'Etat devant intéresser l'ensemble des citoyens et s'organiser autour d'objectifs politiques. Il a indiqué que la réforme de l'Etat ne pouvait être l'affaire d'un seul ministre et que le Parlement devait être pleinement associé à la définition des objectifs et des missions de l'Etat, ainsi qu'à son architecture. Ensuite, il a préféré une logique d'objectifs et de résultats à une logique de budget, soulignant l'intérêt des agences. Enfin, il a jugé que le débat entre " Etat minimal " et Etat providence réformé était un mauvais débat, et que l'idée du recentrage de l'Etat sur ses " missions régaliennes " n'était pas non plus pertinente. Il a en effet souligné que des missions comme l'éducation ou la culture, sans être " régaliennes ", laissaient à l'Etat un rôle déterminant, tandis que l'exercice des missions " régaliennes " ne relevait pas du seul Etat, donnant pour exemple le développement de la médiation et de l'arbitrage dans le domaine de la justice, le partage des responsabilités au niveau communautaire en matière de défense, la concertation internationale sur les affaires étrangères ou la responsabilité des élus locaux en matière de sécurité.
M. Jean Picq a souhaité redéfinir dans une perspective radicalement différente l'architecture de l'Etat, sans le réduire à son centre, mais en considérant l'ensemble des pouvoirs publics. Il a appelé de ses voeux une définition plurielle, et non " décrétale et parisienne ", des politiques publiques, tenant compte des réalités locales et des interférences entre les niveaux international, national, local, professionnel...
M. Jean Picq a jugé que la question centrale devait être le " retour sur investissement " des politiques publiques, le rapport entre leur efficacité et leur coût étant actuellement peu satisfaisant.
Il a estimé que l'Etat devait aujourd'hui relever trois défis, le premier étant la mondialisation, obligeant la France à mieux valoriser ses talents, le deuxième tenant au caractère désormais multiculturel de nos sociétés, la France se caractérisant par sa capacité à intégrer des populations nouvelles, le dernier étant imputable à l'urbanisation accélérée, avec les violences qu'elle engendre.
M. Jean Picq a fait part de la nouvelle architecture institutionnelle. Il a indiqué que face à l'Union européenne, premier niveau de décision, la France devait s'organiser pour défendre ses intérêts nationaux dans la logique de compromis dominante en Europe, après avoir recensé précisément quelles missions étaient déjà gérées par Bruxelles, quels objectifs la France pouvait retenir pour chacune d'elles, sachant que le principe de subsidiarité n'était pas respecté à l'heure actuelle, les directives communautaires se faisant de plus en plus précises.
M. Jean Picq s'est ensuite intéressé au niveau de décision publique des collectivités locales, faisant valoir deux pistes d'approfondissement de la décentralisation.
En premier lieu, il lui a paru essentiel de réaffirmer le principe selon lequel les payeurs devaient être les décideurs. Il a indiqué que décentralisation et déconcentration ne devaient être ni opposées, ni confondues, la déconcentration étant un moyen de maintenir le pouvoir du centre. Il a souhaité un découplage des rôles entre le centre d'une part, chargé de la conception et de l'évaluation des politiques publiques, et le local d'autre part, chargé de la gestion et de la mise en oeuvre des politiques publiques.
En second lieu, il a jugé utile de réviser la carte territoriale, afin que celle-ci accompagne le dessein politique, considérant que pour certaines missions, l'intervention de plusieurs échelons n'était pas efficace. Il lui a paru possible de laisser une place à l'expérimentation, tout en réaffirmant que l'Etat devait être placé non pas dans un face à face avec les collectivités locales, mais en position de médiateur.
Venant enfin au pilotage de l'Etat, M. Jean Picq a regretté l'absence d'outils administratifs permettant d'aider les ministres à coordonner les politiques publiques. Il a considéré que l'Etat devait mettre en oeuvre une décentralisation fonctionnelle, en responsabilisant les acteurs locaux au moyen de contrats d'objectifs. Il lui a semblé nécessaire de promouvoir les appels à candidatures, afin de recruter les hauts fonctionnaires en fonction des objectifs retenus, plutôt qu'un recrutement administratif corporatiste. Il a conclu son propos en affirmant que l'Etat devait à la fois être plus modeste et plus ambitieux.
M. Jean-Paul Delevoye, président, a estimé que la substitution de contrats d'objectifs aux actuels contrats de moyens constituerait une " révolution culturelle ". Il a estimé que l'inégalité de moyens était parfois une condition de réalisation de l'égalité des chances.
M. Jean Picq a considéré que la loi devait fixer les objectifs, les collectivités locales étant libres des moyens de mise en oeuvre.
M. Jean-Paul Delevoye, président, s'est demandé si la première étape pour un tel changement n'était pas la transparence de la gestion des effectifs publics et des rémunérations, afin de développer la mobilité.
M. Jean Picq a indiqué que le centre devait avoir le souci, vis-à-vis de Bruxelles, de ne pas se faire imposer les traditions juridiques des autres Etats membres, de faire valoir l'égalité des citoyens devant l'accès aux services publics, et il regretté que le centre ne soit pas organisé pour le pilotage fin des politiques publiques.
En conclusion, il a indiqué que la réforme de l'Etat nécessitait une réflexion sur le " vivre ensemble ", posait la question de la communauté et de la responsabilité politique. Il a estimé que, dans une démocratie, les citoyens étaient les porteurs de l'Etat, et il a regretté que les hommes politiques ne soient pas davantage convaincus que la réforme de l'Etat était la question politique essentielle de notre temps.