Mission "Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales" et CAS "Développement agricole et rural"

MM. Yannick Botrel et Alain Houpert, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE
  LES CONCOURS BUDGÉTAIRES À L'AGRICULTURE
  
  • I. UN BUDGET QUI CULTIVE LES APPARENCES
    
    • A. UN PROJET DE BUDGET INSCRIT DANS UN CONTEXTE CHAOTIQUE
      
      • 1. Des dépenses non dotées, des dotations non dépensées
        
      • 2. Un projet de budget pour 2018 sur lequel pèse l'épée de Damoclès de l'exécution 2017
        
    • B. LA TRÈS RELATIVE STABILITÉ DES DOTATIONS DEMANDÉES POUR 2018
      
      • 1. Une modification de structure de grande ampleur
        
      • 2. Un premier pas vers un repli des soutiens aux exploitations
        
        • a) Un programme 149 sous pression
          
        • b) Des orientations préoccupantes pour l'avenir
          
  • II. UN BUDGET LOIN DE RECOUVRIR L'ENSEMBLE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE
    
    • A. LE BUDGET DE LA MISSION NE REPRÉSENTE QUE 16 % DE CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE ATTENDUS PLUS DYNAMIQUES QUE LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES EN 2018
      
    • B. UNE MODIFICATION STRUCTURELLE QUI N'EST PAS ANODINE
      
• DEUXIÈME PARTIE :
  UN BUDGET QUI SERT INSUFFISAMMENT SES POLITIQUES PUBLIQUES
  
  • I. LA POLITIQUE DE SOUTIEN À L'AGRICULTURE OU QUAND LE STRESS BUDGÉTAIRE S'AJOUTE AU STRESS ÉCONOMIQUE ET CLIMATIQUE
    
    • A. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE AGRICOLE, FACE AU CHOC DE LA RÉALITÉ
      
    • B. UN BUDGET D'APPARENCES ET SANS TONUS
      
      • 1. Un budget qui cultive les apparences
        
      • 2. Des mesures compensatoires entre rattrapage et essoufflement
        
      • 3. Des interventions peu « offensives »
        
      • 4. Une refonte de la contribution des exploitants agricoles à leur protection sociale qui profite au programme mais sans doute pas aux exploitants
        
      • 5. Un provisionnement des risques qui constitue un progrès de sincérité difficilement évaluable et laisse sans solution la protection de l'activité agricole contre des risques en voie de forte accentuation
        
        • a) Une dotation de 300 millions d'euros insuffisante qui doit d'autant moins être détournée de son objet que les risques de refus d'apurement européens en excèdent largement le montant
          
        • b) Un système d'apports de trésorerie remboursables qui tend à s'installer
          
        • c) La faiblesse des amortisseurs de crise
          
  • II. UNE POLITIQUE FORESTIÈRE AUX ABOIS ?
    
    • A. VUE D'ENSEMBLE
      
    • B. LA TEMPÊTE KLAUS, LA PAGE EST-ELLE VRAIMENT TOURNÉE ?
      
    • C. L'OFFICE NATIONAL DES FORÊTS (ONF) DOIT FAIRE PLUS POUR UNE FILIÈRE FORÊT-BOIS FRANÇAISE CONFRONTÉE À DE NOMBREUX DÉFIS
      
    • D. DES DÉPENSES FISCALES « FORÊT » SOUVENT MODIQUES ET MAL ÉVALUÉES
      
  • III. LA BUDGÉTISATION INCERTAINE DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION
    
    • A. DES ENJEUX CONSIDÉRABLES
      
    • B. LES CRISES SANITAIRES, UN IMPORTANT FACTEUR DE DÉSTABILISATION ÉCONOMIQUE ET D'INFLATION BUDGÉTAIRE
      
    • C. UN PROJET DE BUDGET « L'ARME AUX PIEDS »
      
      • 1. Des charges subies et régulièrement sous-provisionnées
        
      • 2. L'impact des crises et de « remontrances » européennes
        
      • 3. Pour l'essentiel, un budget de reconduction au risque d'une perte de maîtrise des risques sanitaires
        
    • D. POUR UNE REFONDATION DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS
      
• TROISIÈME PARTIE :
  LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
  « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »
  
  • I. UNE GESTION FINANCIÈRE DIFFICILE
    
    • A. UNE MISSION DONT LES MOYENS, RENFORCÉS DEPUIS 2015, TENDENT À ÊTRE SURÉVALUÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE
      
    • B. UNE RÉSERVE MOBILISABLE POUR DE NOUVELLES DÉPENSES
      
  • II. DES FINANCEMENTS DONT L'ÉVALUATION GLOBALE FAIT DÉFAUT
    
    • A. LES PROGRAMMES 775 ET 776, ENTRE ORIENTATIONS COMPLÉMENTAIRES ET SPÉCIALISATION PAR ORGANISME DES CONCOURS PUBLICS
      
    • B. UNE INFORMATION TROP SUCCINCTE SUR L'EVALUATION DES PROGRAMMES
      
• EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
  
  • ARTICLE 49
    Suppression du fonds d'accompagnement de la réforme du micro-bénéfice agricole
    
  • ARTICLE 49 bis (nouveau)
    (Article 1604 du code général des impôts)
    Affectation des « centimes forestiers »
    
  • ARTICLE 49 ter (nouveau)
    Rapport sur les conditions de financement de certaines aides européennes
    
• ANNEXES
  
  • I. ANNEXE N° 1. LES FILIÈRES AGRICOLES EN 2016 ET APERÇUS POUR 2017
    
  • II. ANNEXE N°2. PRÉCISIONS SUR LES ALLÈGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES POUR L'AGRICULTURE
    
  • III. ANNEXE N° 3. DONNÉES SUR LES RISQUES D'APUREMENT EUROPÉEN
    
  • IV. ANNEXE N° 4. LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT « POUR UNE POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS « ZÉRO DÉFAUT »
    
• AMENDEMENT PROPOSÉ
  PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE
LES CONCOURS BUDGÉTAIRES À L'AGRICULTURE

Le présent projet de loi de finances propose de doter la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) ^{1 ( * )} , portée par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation (MAA) de 3,322 milliards d'euros en AE et 3,435 milliards d'euros en CP (hors fonds de concours).

Évolution 2017-2018 de la mission
« Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros et en %)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

Dans la présentation qui en est faite par le Gouvernement, le projet budgétaire de la mission renouerait avec l'exigence de sincérité. Toutes choses égales par ailleurs par rapport au précédent projet de loi de finances et si l'on considère que ce dernier était insincère, il n'est pas possible de qualifier de sincère ce projet de budget construit selon des logiques analogues de sous-budgétisation des dépenses. La sincérité du budget de la mission supposerait de pouvoir vérifier que les engagements liés aux choix qui structurent les politiques publiques financées par la mission sont convenablement couverts par la programmation budgétaire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Par ailleurs, si un projet de budget doit respecter des principes élémentaires, il doit faire mieux en répondant, de façon conséquente, aux différents enjeux auxquels se trouve confrontées les politiques publiques qu'il accompagne.

De ce dernier point de vue, le projet de budget de la mission ne donne pas satisfaction.

I. UN BUDGET QUI CULTIVE LES APPARENCES

A. UN PROJET DE BUDGET INSCRIT DANS UN CONTEXTE CHAOTIQUE

1. Des dépenses non dotées, des dotations non dépensées

L'appréciation du budget de la loi de finances initiale destiné à notre politique agricole et de l'alimentation est perturbée ces dernières années par d'importants mouvements de crédits intervenant en cours de gestion.

Qu'ils concernent les crédits de l'année de base retracés dans la loi de finances en cours ou ceux de l'exercice couvert par le projet de loi de finances ils ont pour effet de modifier les équilibres budgétaires à un point tel que les choix budgétaires, sans être totalement illisibles, s'en trouvent pris dans une sorte de relativisme qui brouille une bonne partie des repères usuels.

Destinés à couvrir des besoins apparus en cours d'année en lien avec des événements de toutes sortes ou avec les affres de la gestion des interventions agricoles, ces ajustements traduisent aussi un défaut de crédibilité des lois de finances de l'année, que votre rapporteur spécial Alain Houpert a régulièrement dénoncé comme manifestant un manque de sincérité des différents « budgets agricoles » qu'il a eu l'honneur de rapporter.

Si cette appréciation , qui a reçu une forme de consécration dans les travaux sur la situation des finances publiques réalisés par la Cour des comptes à la suite de l'élection du nouveau Président de la République , a pu être nuancée , votre rapporteur spécial Yannick Botrel estimant difficile de provisionner des aléas se prêtant mal à la prévision , force est de reconnaître que les ajustements de grande ampleur des dotations budgétaires réservées au monde agricole ces dernières années traduisent l'existence d'engagements latents mal provisionnés un temps et qu'il faut bien se résoudre à budgéter quand leur manifestation ne peut plus être différée.

Plus techniquement, il convient de considérer, d'abord, que ces évolutions très heurtées viennent relativiser les observations qu'il est possible de porter sur les grandes évolutions de crédits des projets de loi de finances pour l'année à venir , du fait tant des révisions fréquentes qui les frappent en cours d'année que des difficultés à déterminer la solidité et la signification même de la base de comparaison qu'offrent les crédits de l'année en cours. En effet, il est fréquent que ceux-ci soient profondément remaniés par le collectif de fin d'année alors même qu'ils reflètent plus ou moins des facteurs exceptionnels, de peu de portée si l'on veut apprécier l'effort structurel du pays en faveur de son agriculture. Par ailleurs, il faut bien prendre en compte les incidences pratiques des errements budgétaires . Les impasses budgétaires sont également des impasses de gestion au fond desquelles les gestionnaires sont pris entre des injonctions contradictoires et quelque peu inconfortables : dépenser ce qu'ils n'ont pas ; économiser ce qu'ils devraient en dépenser.

2. Un projet de budget pour 2018 sur lequel pèse l'épée de Damoclès de l'exécution 2017

Le projet de budget pour 2018 ne saurait être apprécié indépendamment des conditions de la programmation budgétaire de l'année en cours .

Sa crédibilité dépend de l'issue réservée aux difficultés qu'elle présente et qui témoignent d'une gestion existentielle du budget agricole confrontée à des impasses de financement récurrentes et recourant à des expédients au détriment de la sécurité financière des exploitations agricoles (et de certains organismes partenaires) et au prix de la crédibilité des objectifs poursuivis par la politique agricole, notamment pour les plus fragiles des acteurs de l'agriculture française.

Le projet de budget pour 2018 n'échappe pas à ces difficultés. On doit même signaler que, d'ores et déjà, çà et là, il les incarne et les consacre malgré une communication gouvernementale affirmant le contraire.

L'exécution 2017 n'est pas achevée mais elle témoigne d'enchaînements analogues à ceux survenus en 2016 (et est placée sous leur influence directe) et crée des problèmes de programmation financière aigus. On peut en suggérer un résumé en mentionnant l'avis défavorable rendu par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) sur la programmation des crédits pour 2017.

Les tableaux ci-dessous présentent ainsi les impasses de financement identifiées par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel sur le nouveau programme 149 tel qu'issu de la fusion des programmes 154 et 149 ancien.

Le total des impasses identifiées par le CBCM s'élève à 1 059,3 millions d'euros dont 414,6 millions d'euros au titre des refus d'apurement européens . Compte tenu du dégel intégral de la réserve de précaution (151,8 millions d'euros dont 105,9 millions sur des lignes considérées comme « à dégel obligatoire » par le CBCM, donnée qui conduit à relativiser considérablement la dimension opérationnelle de la réserve de précaution appliquée au crédits de la mission) et des reports massifs de crédits de l'exercice 2016 sur l'exercice 2017 (280,7 millions d'euros) en lien avec l'ouverture tardive réalisée dans la loi de finances rectificative de fin 2016, l'impasse nette de financement de l'exercice 2017 s'élève encore , selon le CBCM, à 626,8 millions d'euros , dont 212,2 millions d'euros de refus d'apurement européen . Il y aurait lieu de définir avec précision une méthodologie plus rigoureuse de chiffrage de la réserve de précaution qui aurait vocation à être appliquée sur le long terme.

Source : Rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel sur la répartition des crédits pour 2017

Dans ces conditions, il y a tout lieu d'envisager des ouvertures complémentaires de fin d'année du même ordre que celle du « collectif » de fin 2016 .

Mais, dans l'état de l'information fournie au Parlement par le Gouvernement, rien ne permet d'en donner la garantie.

En toute hypothèse, en l'absence de corrections apportées au dispositif actuel de financement de la politique agricole pour 2017, le projet de budget pour 2018 devrait n'être considéré que comme purement virtuel.

Sans préjuger d'évolutions qui pourraient encore advenir au cours de cette fin d'année, il reste que, d'ores et déjà, le projet de budget pour 2018 entérine en partie le choix de ne pas couvrir toutes les impasses budgétaires de l'année en cours en 2017 . En effet, il comporte des crédits destinés à acquitter des dépenses qui auraient dû être payées (et donc budgétées) en 2017 (voir infra ), choix qui, loin d'être un motif de satisfaction, incarne une forme de cavalerie budgétaire (voir infra ) mise en oeuvre au détriment des agriculteurs.

En quelque sorte, le budget proposé pour 2018 vient consacrer les pratiques de l'exécution budgétaire de l'année en cours, pourtant dénoncées avec insistance par le gouvernement à la suite du rapport de la Cour des comptes du 29 juin 2017 et que ce dernier indiquait avoir corrigé.

Force est de conclure cette introduction par plusieurs observations.

En premier lieu, la base de comparaison des dotations demandées pour 2018 se trouve d'emblée très supérieure à celle qu'extériorise le projet annuel de performances pour 2018. Celui-ci ne récapitule que des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2017. Or, ceux-ci sont inférieurs de plus d'un milliard aux besoins effectifs de l'exercice en cours, déficit considérable en termes relatifs puisqu'à mettre en rapport avec des ouvertures initiales de 2 232,7 millions d'euros.

En second lieu, une sorte de « cavalerie » semble de pratique courante dans la gestion des crédits de la mission. Les déficits consentis dans la programmation initiale des crédits, qui ne couvre pas l'ensemble des engagements certains à payer au cours de l'année, et, en particulier, le cumul des droits ouverts lors des exercices précédents et au titre de l'exercice en cours, conduisent à reporter les paiements relatifs à plusieurs dépenses retracées dans le budget de l'année, généralement de guichet, ou, à tout le moins, inéluctables, jusqu'en fin d'année dans l'attente de crédits complémentaires ouverts en loi de finances rectificative, dont certains ne seront consommés que lors de l'exercice ultérieur à partir des reports de crédits provenant du solde d'exécution budgétaire entre les crédits ouverts par l'ensemble des textes financiers de l'année (loi de finances initiale et lois de finances rectificatives) et les dépenses de l'exercice.

B. LA TRÈS RELATIVE STABILITÉ DES DOTATIONS DEMANDÉES POUR 2018

Face à une programmation financière semblant souvent creuser des trous budgétaires pour combler les trous budgétaires creusés l'année précédente, le projet de budget initial pour 2018 semble échapper, par son apparente stabilité, aux heurts d'une gestion budgétaire qualifiée de chaotique par la Cour des comptes. Au moins pour les crédits de paiement, la dotation demandée pour 2018 apparaît globalement stabilisée. Les crédits de paiement connaissent une progression de 1,3 % en ligne avec l'inflation prévisible si bien qu'en valeur réelle ils se trouvent stabilisés.

Mais, outre la très faible significativité des inscriptions budgétaires dans leur état actuel du fait des conditions hasardeuses de l'exécution budgétaire en 2017, il y a lieu, pour jauger d'une stabilisation, qui apparaît d'emblée très relative, de tenir compte de modifications de périmètre aux effets considérables et des très fortes incertitudes quant aux charges qui pourraient apparaître au cours de l'année 2018 (voir infra , les développements spécifiquement consacrés au programme 149).

Par ailleurs, les éléments de programmation budgétaire à moyen terme, qui ne laissent d'être préoccupants, doivent être pris en compte.

1. Une modification de structure de grande ampleur

Le projet de budget pour 2018 est tributaire d'une profonde restructuration du programme 149.

Les crédits destinés à financer la protection sociale des exploitants diminuent de 435,5 millions d'euros tandis que les crédits ouverts au titre de l'action 27 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions » de ce programme progressent de 306,2 millions d'euros, principalement sous l'effet de l'inscription d'une dotation provisionnelle de 300 millions d'euros .

Une partie importante de la solidarité nationale au bénéfice des exploitants agricoles se trouve ainsi transférée du budget de l'Etat vers l'architecture générale du financement de la protection sociale, qui relève des équilibres des lois de financement de la sécurité sociale.

Ce troc, qui pourrait se révéler désavantageux pour les exploitants agricoles du fait de la hausse de leur contribution au financement de la protection sociale (voir infra ) soulage considérablement les charges inscrites au budget.

En revanche, le niveau des charges publiques ne devraient pas ressortir diminué de cette évolution qui peut, sous cet angle, s'analyser comme un simple changement de périmètre comptable.

Cette économie budgétaire est partiellement compensée par l'inscription d'une dotation provisionnelle globale destinée à financer la survenance d'un certain nombre de sinistres sanitaires, environnementaux ou de gestion.

Vos rapporteurs spéciaux tendent à considérer cette inscription avec faveur, dans la mesure où elle pourrait rapprocher le projet de budget d'une plus grande sincérité.

Toutefois, hormis les réserves précisées ci-dessous sur ce point particulier du fait des inconnues portant sur les engagements latents du budget agricole, force est d'observer que la dotation dont s'agit n'a pas a priori vocation à être dépensée, en dehors de la survenance de dépenses imprévisibles. Elle constitue une réserve assurantielle appelée à financer les suites de sinistres dont la nature très diversifiée doit, au demeurant, être soulignée dans la mesure où les dépenses associées présenteraient des conséquences très inégales pour les agriculteurs. Dans l'hypothèse où cette cagnotte serait utilisée pour financer les impérities de la gestion par la France des interventions agricoles européennes, son emploi, consacré à régler les dettes de l'Etat, ne profiterait que de façon très indirecte aux exploitations.

Dans ces conditions, il n'est pas possible de compter, sans bénéfice d'inventaire, les 300 millions d'euros ouverts en 2018 au rang des dotations représentatives des concours à l'agriculture française.

2. Un premier pas vers un repli des soutiens aux exploitations

C'est encore par d'autres aperçus qu'il convient de nuancer l'apparente stabilité du budget agricole pour 2018. Outre les évolutions contrastées entre les programmes il y a lieu de constater qu'elle ne s'étend pas aux autorisations d'engagement, dont la programmation qui traduit les orientations budgétaires à plus long terme doivent être considérées comme d'autant plus négatives que la programmation pluriannuelle des finances publiques les ancrent dans le moyen terme.

a) Un programme 149 sous pression

Le programme 149 qui regroupe les interventions correspondant au renforcement des exploitations agricoles répondant à des choix structurels de politique de développement agricole et rural. Particulièrement significatif pour les exploitants, il subit une contraction de ses moyens. Déjà importante pour les seuls crédits de paiement (- 0,3 % en valeur et, ainsi plus de 1 % en volume), elle ressort comme tout à fait considérable pour les autorisations d'engagement. Celles-ci reculent de plus de 6 %.

Le programme 206 consacré à la sécurité sanitaire de l'alimentation connaît, de son côté, une forte progression de ses crédits (9,3 % en CP ; plus de 10 % en AE). Compte tenu de son poids relatif, cette dynamique n'alourdit les charges budgétées que de 47,3 millions d'euros contre une économie apparente de 7,3 millions d'euros associée au repli de 0,3 % des dotations du programme 149. Enfin, le programme de financement général de l'administration de l'agriculture (d'autres dépenses d'administration sont toutefois logées dans les deux autres programmes de la mission) connaît une légère augmentation de ses moyens.

b) Des orientations préoccupantes pour l'avenir

Même si elle résulte également d'autres déterminants, la forte baisse des autorisations d'engagement du programme 149 paraît préfigurer le choix d'inscrire les dépenses agricoles sur une trajectoire baissière au cours des années à venir tel que l'illustre le projet de loi de programmation des finances publiques en cours d'examen par le Parlement.

Évolution des crédits de paiement de la mission (2018-2020)

(en milliards d'euros)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Les crédits de paiement dessinent une baisse de 350 millions d'euros en 2020 par rapport au projet de budget pour 2018.

Il s'agit d'une réduction (plus de 10 %) dont l'ampleur considérable doit être appréciée en fonction d'une série de paramètres.

Il convient d'abord de rappeler que la cible d'évolution des dépenses des administrations centrales suppose une croissance en volume de 1 % par an sur la période de programmation d'où le niveau de priorité accordée à l'agriculture se déduit aisément.

Encore faut-il considérer que la programmation budgétaire pour les deux années 2019 et 2020 est déjà préemptée par 588,3 millions d'euros correspondant à des dépenses engagées.

Enfin, et peut-être surtout, la programmation triennale intervient dans un contexte général de très fortes incertitudes .

Non seulement elle s'étalonne sur un projet de budget pour 2018 dont la consistance pourrait être très inférieure aux besoins (du fait des charges reportées et de la survenance de nouveaux risques ; voir infra ) mais encore paraît négliger un contexte européen offrant la perspective de nouveaux défis financiers et un contexte mondial de très fortes tensions.

Sur ce dernier point, il suffit de rappeler que le nombre des personnes souffrant de la faim dans le monde, qui avait reculé ces dernières années, devrait connaître une augmentation en 2017, la perspective d'une hausse de la demande mondiale de nourriture en lien notamment avec celle de la population mondiale posant bien les termes d'un défi alimentaire auquel il est de la responsabilité de la France, d'autant que de grands voisins y pourraient être particulièrement confrontés, d'apporter sa contribution.

Quant au cadre européen, la nouvelle programmation financière ne s'ouvre pas sur des perspectives particulièrement favorables si l'on en juge par la tonalité générale du débat budgétaire où la politique agricole commune n'apparaît plus comme une priorité offensive pouvant permettre à l'Europe d'assumer les responsabilités d'une puissance agricole mondiale mais comme un élément « à ne pas sacrifier », ou encore par les incertitudes liées au « Brexit » ^{2 ( * )} .

Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux regrettent que le Gouvernement, par les orientations financières qu'il entend donner à notre politique agricole, ajoute au climat d'ensemble qui pèse sur l'environnement agricole un facteur d'alourdissement de ses perspectives.

II. UN BUDGET LOIN DE RECOUVRIR L'ENSEMBLE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE

Le budget de la mission n'épuise pas l'ensemble des concours publics à l'agriculture. Au demeurant, sa contribution aux soutiens publics à l'agriculture suit une tendance à la baisse depuis quelques années, évolution qui n'est pas sans susciter quelques interrogations quant aux équilibres ordonnant le financement de notre politique agricole.

A. LE BUDGET DE LA MISSION NE REPRÉSENTE QUE 16 % DE CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE ATTENDUS PLUS DYNAMIQUES QUE LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES EN 2018

Pour appréhender l'ensemble des concours publics à l'agriculture, il convient de compléter la considération des crédits de la mission AAFAR par d'autres transferts publics.

Aux 3,435 milliards d'euros de crédits de paiement demandés pour 2018, il faut ajouter 17,927 milliards d'euros d'autres concours publics.

Évolution et décomposition des concours publics à l'agriculture
(2013-2018)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du ministère de l'agriculture et de l'alimentation

En six ans, les concours publics à l'agriculture auront rassemblé 120,1 milliards d'euros , soit, en moyenne annuelle, 20 milliards d'euros.

Hors financement de l'enseignement agricole (technique et supérieur) et de la recherche (voir le tableau ci-dessous), ils auront totalisé 109,8 milliards d'euros .

Évolution des dépenses et crédits de l'enseignement et de la recherche agricoles
(2013-2018)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Prolongeant une tendance bien installée, les concours apportés à l'agriculture en 2018, en augmentation de 15,1 % par rapport à l'année 2013, progresseraient davantage entre 2017 et 2018 que les seules dépenses budgétaires (+ 4,8 % contre + 1,40 %) et a fortiori que les seules dotations de la mission (+ 1,3 %).

Pourtant, avec 8,907 milliards d'euros de subventions européennes, les aides versées par l'Europe s'inscriraient en baisse par rapport à un référentiel théorique pour 2017 de 8,936 milliards d'euros. En 2013, elles étaient encore de 9,132 milliards d'euros et ont ainsi connu un repli de 2,5 % en valeur sur la période, soit un repli en volume considérable. Ce recul confirme la tendance des dépenses sur crédits à décliner. Il est partiellement le reflet des refus d'apurement communautaire qui, sur la période, ont contraint le budget national à prendre le relais des paiements en provenance du budget européen. ce point appelant d'ailleurs la poursuite et l'approfondissement du travail méthodologique conduit en matière d'octroi de ces aides afin d'en limiter la portée financière parfois très conséquente pour l'État. Mais, il correspond aussi à une programmation financière pluriannuelle qui n'a pas témoigné d'une volonté de maintenir la politique agricole commune comme première priorité de l'Union européenne.

Les facteurs de soutien à la dynamique des concours publics agricoles sont ailleurs. Prolongeant également une tendance qui semblait acquise, ils résident dans la forte croissance attendue des allègements de cotisations sociales et des dépenses fiscales. Cumulée leur augmentation apporterait en 2018 269 millions d'euros aux exploitations agricoles et atteindrait 4,1 %.

On relèvera qu'avec 1,8 milliard d'euros l'estimation des dépenses fiscales réalisée par les comptables nationaux diffère de celle présentée dans le projet annuel de performances de la mission pour 2018. Il semble que des motifs méthodologiques soient en cause.

Dans l'annexe budgétaire, les 37 dépenses fiscales désormais rattachées au programme 149 devraient avoir un coût de 2,862 milliards d'euros en 2018, dont 2,67 milliards d'euros pour les impôts perçus par l'État et 171 millions d'euros pour les dépenses fiscales concernant les impôts locaux prises en charge par l'État.

B. UNE MODIFICATION STRUCTURELLE QUI N'EST PAS ANODINE

La divergence entre les dépenses budgétaires (européennes et nationales) et les transferts provenant de réductions des prélèvements obligatoires, qui se manifeste essentiellement par la très forte dynamique des réductions de cotisations sociales, tend à installer une structure d'interventions au profit de l'agriculture passant par le canal des prélèvements obligatoires.

Les propriétés économiques du modèle d'interventions qui, ainsi, émerge, diffèrent sensiblement de celles qu'on peut associer à un mode de soutien plus direct, à travers des dépenses budgétaires.

Évolution de la structure des concours publics à l'agriculture

(2013-2018)

(en % du total)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Le poids des allègements de cotisations sociales dans les concours publics à l'agriculture n'a cessé d'augmenter au cours de la période au point que, comptant pour un peu plus de 10 % des concours publics à l'agriculture il y a cinq ans, ils en représentent désormais près de 25 %. Outre le renforcement du rôle des allègements de cotisations sociales les dépenses fiscales doivent être prises en compte. Selon les informations relatives aux concours publics à l'agriculture, elles ont vu leur part de ces derniers se réduire légèrement (11,3 % en 2013 à 8,3 % en 2018, soit - 3 points) mais un peu moins que la part des concours publics revenant aux dépenses budgétaires (- 3,3 points).

Une profonde modification de la structure des concours publics s'est ainsi produite au terme de laquelle les dépenses sur crédits européens apportent une contribution relative en net retrait passant de près de la moitié du total à un peu plus de 40 %. Les dépenses européennes, qui demeurent encore la première source de soutien à l'agriculture française, ont subi une restructuration au terme de laquelle la baisse des interventions du premier pilier n'a pas été complètement compensée par l'augmentation des dépenses du deuxième pilier du budget agricole européen.

Évolution des dépenses agricoles européennes en France
(2013-2018)

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat

Le glissement des dépenses européennes vers les interventions du deuxième pilier, ainsi d'ailleurs que certains réaménagements du régime applicable au premier pilier, se sont accompagnés d'une plus grande sélectivité des interventions du budget agricole européen au profit d'une politique de développement rural, celle soutenue par le deuxième pilier de la PAC et par le programme 149 de la mission.

Pour poursuivre l'objectif louable de soutenir des modes de production faisant face à des défis particuliers (zones difficiles, préoccupations environnementales...), n'a pu être financée qu'au détriment du soutien à d'autres productions massivement concurrencées et de plus en plus soumises, comme celles bénéficiant prioritairement des interventions du programme 149, à des risques de toutes natures (climatiques, sanitaires, géopolitiques).

À ce déplacement des dépenses budgétaires sur certains secteurs de l'offre agricole, de plus en plus réduits, il faut associer un autre constat, celui d' une forme de renationalisation de la politique agricole européenne. Celle-ci semble s'être d'ores et déjà produite dans la droite ligne d'une programmation pluriannuelle européenne décevante pour l'agriculture française (et que les nouvelles perspectives européennes n'annoncent pas en voie d'amélioration) mais, surtout, de la mise à la charge des finances publiques nationales d'une part de plus en plus grande de l'effort nécessaire au soutien du revenu net des exploitations.

De cette évolution, il découle encore que le taux de retour de la France , qui est une contributrice nette au budget européen, se dégrade progressivement, une partie de cette dégradation étant liée aux difficultés rencontrées pour exécuter correctement la dépense agricole.

Enfin, il convient de tenir compte des impacts associés du point de vue de leurs propriétés économiques à l'évolution du modèle des interventions agricoles vers une atténuation de la place des dépenses budgétaires au profit de soutiens passant par le jeu des prélèvements obligatoires.

En dehors d'une certaine perte de visibilité que ce changement suscite et d'effets temporels pouvant impliquer des décalages entre les faits générateurs des avantages fiscaux et sociaux et leur traduction concrète pour les exploitants agricoles, force est de s'interroger sur trois dimensions :

- étant donné la nature de ces avantages, qui vont se renforçant à mesure que le revenu agricole augmente, une certaine procyclicité, ou à tout le moins des effets retard, semblent s'imposer alors même que l'un des besoins des agriculteurs est de bénéficier rapidement d'amortisseurs en cas de chute de leurs revenus ; cet aspect de la modification de la structure des soutiens publics à l'agriculture appelle une vérification d'autant qu'il irait dans le sens d'une amplification de la volatilité déjà très marquée des marchés agricoles ;

- quant aux charges de gestion qu'implique pour les bénéficiaires et les organismes de protection sociale agricole mais aussi les administrations fiscales, le recours de plus en plus important à des avantages fiscaux et sociaux, il conviendrait également de les pondérer même si, comme le passé récent a pu le montrer, la gestion des dépenses budgétaires n'est, de loin, pas exempte d'errements ;

- enfin, la répartition des avantages procurés par les mécanismes d'allégements fiscaux et sociaux appelle des éclaircissements, qu'en l'état les services du ministère ne semblent pas en mesure de fournir et qui peuvent amener à s'interroger sur l'équité de traitement entre les acteurs de ce secteur.

DEUXIÈME PARTIE :
UN BUDGET QUI SERT INSUFFISAMMENT SES POLITIQUES PUBLIQUES

I. LA POLITIQUE DE SOUTIEN À L'AGRICULTURE OU QUAND LE STRESS BUDGÉTAIRE S'AJOUTE AU STRESS ÉCONOMIQUE ET CLIMATIQUE

L'article premier de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt énonce les objectifs de la politique agricole de la France.

Très légitimement, ils ne manquent pas d'ambition. Pourtant, confrontés à la réalité et appréciés au regard des réalisations, ils apparaissent aujourd'hui presque comme des idéalisations, auxquelles la politique agricole doit mieux restituer leurs chances de se concrétiser effectivement.

Dans ce contexte, il faut s'inquiéter de l'efficacité, voire de la nature même des amortisseurs traditionnels des crises agricoles. Les canaux structurels par lesquels agissent les soutiens agricoles paraissent de moins en moins à même d'exercer ce rôle de sorte que des mesures exceptionnelles doivent de plus en plus intervenir pour soutenir les revenus agricoles. La répétition des crises tend à conférer à ces mesures exceptionnelles, conçues pour les « temps de crise », une dimension structurelle alors qu'elles ne vérifient aucune des propriétés des instruments utilisés pour piloter le devenir de l'agriculture française. Par ailleurs, par leur poids budgétaire, ces amortisseurs tendent à être également des concurrents des moyens employés dans le cadre des différentes actions publiques qui concourent à la conduite de la politique agricole française.

Le programme 149 (les deux tiers des crédits de la mission mais moins de 10 % des concours publics à l'agriculture), qui correspond à la composante nationale de la politique agricole dans sa vocation de soutien et de développement des acteurs du secteur face à des défis particuliers auxquels ils sont confrontés, est particulièrement sous tension ^{3 ( * )} .

A. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE AGRICOLE, FACE AU CHOC DE LA RÉALITÉ

L'agriculture française vient de subir trois années de crises qui ont touché les différentes filières. Certaines d'entre elles sont liées à des évolutions du contexte économique ou géopolitique, d'autres à des événements climatiques ou sanitaires plus ou moins spécifiques à la France.

Ces crises se sont plaquées sur une « Ferme France » qui rencontre des difficultés à persister dans son modèle d'agriculture diversifiée et dont la plupart des acteurs subissent des revenus trop bas.

Les différentes filières de production (voir l'annexe n° 1 au présent rapport) ont connu, avec plus ou moins de force, une conjoncture défavorable marquée par une baisse des prix et des productions. L'agriculture désormais largement « globalisée » évolue dans un contexte de risques renouvelés avec notamment de très fortes fluctuations de ses paramètres.

Les stabilisateurs économiques ont pu jouer, notamment la baisse des prix des consommations intermédiaires, aliments et énergie, mais ils n'ont pas suffi à compenser la dégradation des conditions de marché, d'autant moins que, dans certains cas, ces stabilisateurs en ont été l'un des résultats. Quant aux stabilisateurs liés aux transferts publics , leur efficacité mériterait une évaluation à part entière .

Les mécanismes de soutien de la politique agricole commune dans son ancienne formule, qui demeurent disponibles dans un nombre limité de cas, ont été réactivés. Ainsi en est-il allé de l'intervention publique dans le secteur laitier. Ce retour à des formes de régulation cycliques, qui ne bénéficient pas d'un consensus, devrait être pris au sérieux, comme représentant peut-être un « signal faible » d'une difficulté structurelle rencontrée par la politique agricole européenne, celle d'une union entre des préférences collectives marquées par des objectifs hors marché et une tendance au désengagement des régulateurs.

On présente en annexe les évolutions détaillées des filières dont la plupart connaissent des difficultés majeures.

L'un des symptômes de la crise traversée par notre agriculture réside dans la constante attrition du nombre des exploitations agricoles.

Entre 2010 et 2015, le nombre des exploitations aura diminué de près de 11,4 % pour atteindre aujourd'hui 434 000 exploitations parmi lesquelles 296 000 seulement appartiennent à la catégorie des moyennes et grandes exploitations dont le produit brut potentiel dépasse 25 000 euros.

L'un des objectifs de la politique agricole est de faire de l'agriculture un vivier d'emplois. Les résultats ne sont pas satisfaisants.

D'après les estimations provisoires pour 2016, 866 300 personnes travaillent à temps plein ou partiel sur l'ensemble des exploitations agricoles de France métropolitaine. Ces « actifs permanents » représentent 594 000 unités de travail, un volume en baisse de 1,7 % par rapport à 2015 et de 10,1 % par rapport à 2010. Quant aux travailleurs saisonniers et aux entreprises de travaux agricoles apportent, pour leur part, un volume de travail occasionnel estimé à 108 000 unités de travail annuel (+ 19,2 % par rapport à 2010). En 2016, le nombre total d'actifs agricoles (actifs permanents, saisonniers et CUMA) est estimé à 702 000 en équivalent temps plein, en baisse de 6,6 % par rapport à 2010 et de 1,2 % par rapport à 2015. Pour lui être proche, le rythme de diminution du volume de l'emploi agricole au niveau européen, qui réunit 9,7 millions de personnes à temps complet (- 4,2 % entre 2010 et 2013), est inférieur à celui constaté en France.

Emploi agricole en France métropolitaine

Source : Service de la Statistique et de la Prospective - recensement de l'agriculture 2010, bilans annuels de l'emploi agricole pour 2014, 2015 et 2016.

La baisse des emplois agricoles s'accompagne ainsi d'une flexibilité accrue des emplois, les embauches temporaires étant la seule catégorie à montrer quelque dynamisme.

Si cette profonde dégradation du tissu agricole français n'a pas eu de correspondance dans les évolutions de la surface agricole utilisée signalant un réel problème de renouvellement des générations, elle traduit ce qui est plus qu'un effritement de la base agricole française, qui, pour toucher principalement ses marges, dégrade la puissance agricole française tout entière.

Les évolutions préoccupantes des revenus agricoles en témoignent, qui découragent l'activité et réduisent la capacité de notre offre productive à se muscler dans un contexte de plus en plus concurrentiel.

La France se situe du mauvais côté de la ligne de séparation existant en Europe.

Selon les estimations d'Eurostat, dans l'Union européenne à 28, le revenu des facteurs de la branche agricole par actif serait quasiment stable en 2016 (- 0,4 %), après une baisse de 2,3 % en 2015. Mais, les évolutions du revenu agricole y seraient très dispersées. Le revenu des facteurs de la branche par actif reculerait dans 11 des 28 États membres, la baisse étant supérieure à 10 % en Estonie, au Danemark, en Belgique, et en Slovénie. Le revenu des facteurs augmenterait dans les 17 autres états membres, les hausses les plus marquées (supérieures à + 10 %). étant observées en Roumanie, en Hongrie et au Portugal.

En France, le revenu des facteurs de la branche agricole par actif, en termes réels, baisserait de 12 % en 2016 selon les estimations les plus récentes, après une hausse de 6,6 % en 2015.

Les capacités d'investissement des exploitations s'en trouvent naturellement très altérées, ce dont témoignent les performances obtenues. C'est dans cette perspective que la problématique de partage de la valeur ajoutée agricole entre amont et aval doit être posée. Si cette question a été largement abordée durant les États généraux de l'alimentation, vos rapporteurs spéciaux attendent avec intérêt la production législative et réglementaire qui devrait en découler.

B. UN BUDGET D'APPARENCES ET SANS TONUS

Les dotations - 2 225,3 millions d'euros - apparaissent presque stabilisées en 2018 (- 7,4 millions d'euros) par rapport aux ouvertures de la loi de finances initiale pour 2017 (2 223,7 millions d'euros) mais dans un cadre budgétaire profondément renouvelé qui suscite, en même temps que les conditions d'exécution budgétaire de l'année en cours, des réserves introductives.

En premier lieu , doit être soulignée la relativité des appréciations portant sur l'évolution des dotations budgétaires devant l'ampleur des mouvements de crédits d'ores et déjà intervenus, et sans doute à venir, sur un programme qui est affecté de larges impasses de financement. Les comparaisons d'exercice à exercice, fondées sur des programmations initiales dépassées par les besoins effectifs, en perdent leur sens. En outre, une partie des dotations prévues pour 2018 relèvent soit d'un rattrapage de dépenses non acquittées au cours des exercices précédents, soit d'un questionnement sur les engagements qu'elles recouvrent.

En second lieu, la modification de la structure des dotations engendrée par les réorganisations touchant les équilibres de la protection sociale des exploitants et par l'inscription d'une provision pour risques oblige à relativiser la portée des inscriptions budgétaires.

Évolution du programme 149
(2017-2018)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Dans ce contexte, la budgétisation proposée pour 2018 laisse une marge de manoeuvre de prime abord non négligeable mais dont l'emploi ne témoigne pas de la budgétisation d'un effort soutenu en faveur des agriculteurs.

1. Un budget qui cultive les apparences

La programmation budgétaire pour 2018 laisse apparemment une marge de manoeuvre non négligeable dans la mesure où la provision assurantielle de 300 millions d'euros n'absorbe qu'une partie des économies résultant de la suppression de la mesure d'allègement de 7 points de la cotisation d'assurance maladie des exploitants agricoles. La baisse des crédits de paiement affichée (- 7,4 millions d'euros) est compatible, à périmètre constant, avec un renforcement des lignes budgétaires du programme de l'ordre de 130 millions d'euros.

De fait, pour la plupart des actions du programme on relève des augmentations de crédits parmi lesquelles il convient particulièrement de détacher l'action 24 «  Gestion équilibrée et durable des territoires » dont les dotations seraient en augmentation de 91,3 millions d'euros.

Comparativement, les autres actions connaîtraient des évolutions plus modestes, en particulier, l'action 23 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » (+ 20,6 millions d'euros) et l'action 21 « Adaptation des filières à l'évolution des marchés » (+ 14,5 millions d'euros).

Par contraste, les dotations de la politique forestière seraient les seules prévues en baisse (- 5 millions d'euros).

Cependant, ces augmentations témoignent largement d'un effet d'affichage. Ainsi, l'un des facteurs principaux de la dynamique des dotations du programme réside dans la ligne de financement des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et de soutien à l'agriculture biologique réunies dans l'action 24 (« Gestion équilibrée et durable des territoires »). Dotée de 75,8 millions d'euros en crédits de paiement en 2017, elle serait portée à 157,9 millions d'euros en 2018 (soit le tiers des crédits de paiement de l'action). Cette augmentation de 82,1 millions d'euros contribue à l'apparente stabilité des dotations du programme en 2018 mais les dotations pour 2018 ne correspondent pas à des interventions nouvelles puisque, pour l'essentiel, elles sont liées à des charges non acquittées en lien avec des dossiers engagés lors des campagnes précédentes pouvant remonter jusqu'à 2015.

Les autres rubriques de l'action 24 seraient pratiquement stabilisées de sorte qu'hors l'inflation des crédits des MAEC et pour l'agriculture biologique, les dotations prévues pour financer les interventions de l'agriculture fragile des territoires subiraient un déclin en valeur réelle. La programmation de l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) ne comporte aucune revalorisation.

Le nombre de bénéficiaires de cette aide semble s'inscrire en baisse ces dernières années, avec une réduction de 4 366 unités (- 5 %). Pour l'ICHN également les difficultés de paiement rencontrées au cours des derniers exercices n'autorisent pas le ministère à prolonger ses statistiques de bénéficiaires au-delà de 2016. Mais, il est hélas à redouter qu'il faille associer la diminution de ceux-ci aux évolutions négatives de la démographie des exploitations agricoles exposées ci-dessus.

Évolution du nombre d'exploitations bénéficiaires de l'ICHN

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Finalement, les seules dotations de cette importante action devant connaître la hausse porteraient sur les moyens de lutte contre les grands prédateurs - la protection des élevages contre le loup gagnant 5 millions d'euros supplémentaires - et les aides aux SAFER portées à 3,750 millions d'euros.

2. Des mesures compensatoires entre rattrapage et essoufflement

Si la programmation budgétaire de la ligne MAEC illustre certains effets d'affichage qui caractérisent une fois encore le projet de budget de la mission AAFAR, il faut par ailleurs mentionner quelques interrogations sur l'efficacité du dispositif. De la même manière, les soutiens programmés à l'agriculture biologique suscitent une certaine perplexité.

Quant aux bénéficiaires des grandes interventions du budget agricole, le ministère fournit des données, peu actualisées du fait des incidents de paiement survenus après 2014, desquelles se détache une progression soutenue du nombre des entités participant aux différents dispositifs à vocation environnementale.

Évolution des bénéficiaires de grandes interventions du budget agricole
(2011-2015)

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Toutefois, la progression des bénéficiaires des engagements relatifs au MAEC s'explique par une évolution qui, à compter de 2014, a vu celles-ci prendre le relais des attributions de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE).

Évolution du nombre d'exploitations bénéficiaires
des crédits agroécologiques

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Quoi qu'il en soit, le nombre des exploitations concernées par les dispositifs sous revue reste relativement modeste une fois rapporté au nombre des exploitations agricoles (434 000) et l'attractivité des aides pourrait être améliorée.

Si une meilleure exécution des engagements pris par l'État contribuerait à les rendre plus fiables, d'autres clarifications devraient intervenir.

Une étude publiée en 2016 ^{4 ( * )} a, en particulier, fait valoir que les dédommagements apportés par les MAEC rémunérant essentiellement le coût d'opportunité supporté par les bénéficiaires ne satisfaisaient qu'insuffisamment à des exigences d'incitation et pouvaient laisser aux agriculteurs la charge supplémentaire des coûts d'administration de la mesure (parmi lesquels les coûts de dossier et de contrôle mais sans doute aussi d'autres coûts pouvant être liés à la disponibilité de ressources nécessaires à la production agricole).

Par ailleurs, d'un point de vue plus collectif, il ne ressort pas toujours clairement que les MAEC ou les autres aides à l'agriculture biologique apportent une plus-value environnementale, même si elles peuvent prévenir des dégradations supplémentaires.

Ces deux interrogations sont d'autant plus aigües que les dispositifs mis en oeuvre répondent à une logique de « sur étagère » plutôt qu'à une stylisation individuelle fondée sur des considérations au cas par cas.

Le nombre des parties prenantes aux mesures en faveur de l'agriculture biologique est encore plus nettement en progression. Partant d'un très bas niveau, ils ont à peu près doublé en trois ans. S'il serait tout à fait excessif d'associer à cette augmentation un quelconque phénomène de conversion de l'agriculture française à l'agriculture biologique, on observe une extension des surfaces cultivées en agriculture biologique. Les enveloppes budgétées à ce titre semblent être largement dépassées. Cette contrainte budgétaire paraît expliquer la décision de ne plus financer par le budget de l'État que les aides à la conversation biologique à l'exclusion des aides au maintien, choix dont la cohérence devra être suivie attentivement.

3. Des interventions peu « offensives »

L'appui à la modernisation des exploitations agricoles ne mobilise que 6,3 % des dotations. Or, même si d'autres interventions peuvent concourir à cet objectif, cette action regroupe des moyens moins « réparateurs », davantage orientés vers la préparation de l'avenir, que les actions qui occupent les premiers rangs dans la hiérarchie des interventions du programme. Son positionnement dans cette hiérarchie, un peu second, peut être apprécié comme traduisant une orientation principalement défensive de notre politique publique en faveur de l'agriculture. Si cette dernière composante est sans doute justifiable au vu des difficultés rencontrées par les agriculteurs, elle provient également de priorités plus discrétionnaires de cette politique publique, dont la mise en oeuvre concrète appellerait un audit complet, et qui pourrait être justiciables d'un rééquilibrage vers des investissements plus susceptibles d'élever le niveau de compétitivité de notre agriculture.

On doit déplorer en particulier la forte réduction des engagements au titre du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE) qui, encore doté de 84,5 millions d'euros en 2016 et 2017, voit ses crédits reculer à 56 millions d'euros.

En outre, compte tenu des difficultés exceptionnelles rencontrées par la filière, les 5 millions d'euros en faveur des investissements de biosécurité dans la filière palmipède semblent bien justes pour prévenir de nouvelles crises dont on rappelle que le coût économique a pu être estimé à plus de 500 millions d'euros. Quant aux 10 millions d'euros prévus pour les investissements en faveur de la qualité de l'air dans les élevages intensifs de volailles et de porcins, il reste à vérifier qu'ils suffiront à nous mettre en règle avec nos obligations européennes.

4. Une refonte de la contribution des exploitants agricoles à leur protection sociale qui profite au programme mais sans doute pas aux exploitants

Dotée de 918,3 millions d'euros en 2017, l'action 25 « Protection sociale », qui regroupe les crédits nécessaires à la compensation des exonérations de cotisations sociales accordées aux exploitants agricoles se trouve allégée de 437,9 millions d'euros soit une économie très substantielle pour la mission (19,6 % des crédits ouverts en 2017). Elle provient de la suppression de la mesure de réduction de 7 points de la cotisation d'assurance-maladie des exploitants, qui avait été portée à 3,04 % depuis 2016 pour un coût en 2017 budgété à 480 millions d'euros.

La réduction des dotations prévues en 2018 au titre de l'action est inférieure de 42,1 millions d'euros à l'économie potentiellement attribuable à la fin de cette mesure en raison d'un rehaussement des provisions prévues pour financer les compensations d'exonérations du régime des travailleurs occasionnels qui passeraient de 438 millions d'euros en 2017 à 480 millions d'euros l'an prochain.

Le coût en crédits des exonérations de cotisations sociales se replierait ainsi fortement mais il mobiliserait encore plus d'un cinquième des dotations du programme 149, la part dans les concours publics à l'agriculture relevant d'allégements de cotisations sociales étant encore plus forte.

Cette année, une modification de grande ampleur de la structure de financement de la protection sociale est proposée dans les projets de loi à caractère financier. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale augmente la contribution sociale généralisée (CSG) et supprime les cotisations sociales d'assurance-maladie des salariés tandis que, pour les exploitants agricoles, les cotisations-famille et maladie suivent des réaménagements spécifiques parallèles à ceux appliqués aux travailleurs indépendants. Les taux de cotisations d'allocations familiales sont diminués, sous certaines conditions de revenu, de 5,25 points tandis que pour les cotisations d'assurance-maladie la réduction est limitée à 5 points selon un système décroissant qui serait déterminé par décret.

Ces modifications induisent nécessairement des pertes globales de revenus pour les exploitants. En premier lieu, la hausse de la CSG alourdira les prélèvements obligatoires imposés aux exploitants.

Quant aux allègements de cotisations sociales, l'impact de celui portant sur les cotisations d'allocations familiales sera en toute hypothèse minoré par l'existence des allègements déjà prévus (présentés dans leur détail à l'annexe n° 2 du présent rapport), tandis que celui de la réduction de la cotisation d'assurance-maladie devrait être moins favorable que la diminution de 7 points jusqu'alors en vigueur. Son plafond est inférieur et l'allègement devrait suivre un chemin dégressif. Selon certaines analyses, cette disposition ne devrait bénéficier, et que peu, aux seuls exploitants agricoles gagnant moins de 75 % du SMIC. Les seuils créés ne sont ainsi pas opportuns selon votre rapporteur spécial Yannick Botrel.

5. Un provisionnement des risques qui constitue un progrès de sincérité difficilement évaluable et laisse sans solution la protection de l'activité agricole contre des risques en voie de forte accentuation

a) Une dotation de 300 millions d'euros insuffisante qui doit d'autant moins être détournée de son objet que les risques de refus d'apurement européens en excèdent largement le montant

Le projet de budget est marqué par l'inscription d'une dotation provisionnelle de 300 millions d'euros. Elle n'est a priori pas faite pour être dépensée puisque supposée ne financer que les dépenses imprévisibles du programme 149, le PAP mentionnant à titre d'illustrations, les dépenses pouvant résulter des crises ou des refus d'apurement européens.

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent souligner, en premier lieu, que la notion de dépenses imprévisibles, pour équivoque qu'elle soit, n'a pas vocation, à leurs yeux, à recouvrir les dépenses qui, quoique parfaitement prévisibles, n'auraient pas été prévues. Une telle interprétation, si elle devait être appliquée par le ministère, reviendrait à altérer la programmation budgétaire annuelle et à dégrader encore la transparence de l'information budgétaire, particulièrement nécessaire à l'ensemble des parties prenantes. En outre, il leur semble impératif de conserver à cette dotation sa destination, qui exclut qu'elle vienne couvrir des sous-budgétisations « de facilité », dans la mesure où, pour pouvoir n'être pas aisément évaluables, les risques pesant sur le budget agricole, en particulier du fait des refus d'apurement européens paraissent certains.

À cet égard, il leur faut s'interroger sur le calibrage de la dotation provisionnelle ainsi inscrite au budget pour 2018, en particulier au regard des risques représentés par d'éventuels nouveaux refus d'apurement européens.

Vos rapporteurs spéciaux ont exposé en détail les risques pendants à ce titre dans leur contribution sur le projet de loi de finances pour 2017 et ils relèvent que, selon le CBCM du ministère, une impasse de financement des paiements dus en 2017 doit être constatée pour 212,2 millions d'euros sur un total de risque de 221,9 millions d'euros.

À cette somme s'ajoutent d'éventuels nouveaux refus d'apurement dont le détail est présenté, avec les grands éléments de la procédure suivie, dans l'annexe n° 3 au présent rapport.

Les risques encourus pour 2018 et les années suivantes s'élèvent ainsi à 1 081 millions d'euros .

La somme mentionnée, qui ne couvre que des exercices déjà relativement anciens, reste tributaire d'évolutions susceptibles de marquer le déroulement d'une procédure dont on rappelle qu'elle prend un certain temps du fait de l'application du principe du contradictoire notamment mais aussi de délais éventuels de procédure.

Néanmoins, son ampleur peut aisément être mise en rapport avec la provision de 300 millions d'euros inscrite au budget 2018. Cumulés les sous-budgétisations de 2017 et les risques quasi-certains pour 2018 dépassent la réserve ainsi constituée de plus de 70 millions d'euros. Si le qualificatif d'insincérité budgétaire est retenu pour l'exercice 2017, il doit dans ce sens également l'être pour le projet de loi de finances soumis pour l'année 2018 au Parlement.

b) Un système d'apports de trésorerie remboursables qui tend à s'installer

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que des apports de trésorerie remboursables ont à nouveau été mis en place pour surmonter les difficultés de l'exécution budgétaire en 2017. Ils déplorent que les agriculteurs aient à supporter des coûts d'administration en plus de la lourde charge de travail qui est la leur. Ces enjeux feront l'objet d'un rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux dans les mois à venir. Par ailleurs, un certain nombre d'entre eux n'ont pas accès à ces dispositifs, comme, par exemple, les nouveaux installés tandis que les dysfonctionnements dans l'exécution des paiements ajoutent à l'altération globale du climat dans lequel s'exercent les activités agricoles.

c) La faiblesse des amortisseurs de crise

Dans l'hypothèse, contestable, où l'impact financier des refus d'apurement européens serait absorbé par la dotation pour dépenses imprévisibles, celle-ci apparaîtrait insuffisante et a fortiori ne laisserait aucune marge pour amortir les autres risques pouvant se produire en cours d'année.

Or, ceux-ci sont récurrents et les dispositifs soutenus budgétairement pour aider les agriculteurs à y faire face manquent de vigueur.

Votre rapporteur spécial Yannick Botrel propose dans cette perspective la dissociation de ces lignes de réserves de précaution en fonction de leur objet afin de renforcer la transparence budgétaire de la mission.

Ainsi en va-t-il d'un premier dispositif, celui de l'assurance récolte .

Au vu des données transmises par les assureurs, seuls 64 500 contrats d'assurance multi-risques climatiques couvrant 25,7 % de la superficie agricole hors prairie ont été commercialisés en 2016 (contre 68 400 contrats en 2015 et un taux de diffusion de 26,1 %). Les résultats sont faibles dans un contexte où, par ailleurs, l'on doit à nouveau relever une impasse de financement.

Ainsi, l'enveloppe actuelle du PNGRAT n'est pas suffisante pour garantir les taux de subvention actuels jusqu'à la fin de la programmation.

L' impasse est estimée à 85 millions d'euros à taux de diffusion constant et près de 170 millions d'euros en cas de développement modéré conduisant à redouter une réduction des taux de subvention qui alourdirait encore les perspectives du dispositif.

Quant au fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), il a subi fin 2015 un prélèvement à hauteur de 255 millions d'euros tandis que le taux de la taxe affectée qui le finance a été réduit, passant de 11 % à 5,5 %, la contribution additionnelle étant plafonnée à 60 millions d'euros depuis le 1 ^er janvier 2016.

En cas de crise majeure, telle la sécheresse ou des excès de pluies, l'abondement du fonds par des crédits d'État devient nécessaire. Aussi, des abondements successifs par ouvertures en lois de finances rectificatives sont intervenus régulièrement :

- en 2010 pour 32,8 millions d'euros ;

- en 2011 pour 9,2 millions d'euros ;

- en 2012 à hauteur de 111,8 millions d'euros;

- en 2015 pour 81 millions d'euros.

Il faut tenir compte de ces inscriptions historiques pour apprécier la crédibilité du projet de budget pour 2018 qui, comme cela a été souligné, est sujette à caution.

II. UNE POLITIQUE FORESTIÈRE AUX ABOIS ?

La modification substantielle apportée l'an dernier à la nomenclature budgétaire au terme de laquelle l'ancien programme 149 « Forêt » a vu ses crédits absorbés par un nouveau programme 149 fusionnant les crédits de la forêt et ceux de l'ancien programme 154 consacré aux interventions en faveur de l'agriculture perdure cette année.

Cette innovation avait été justifiée par la préoccupation de « simplifier la gestion budgétaire » et de « renforcer de la cohérence des dispositifs en faveur des entreprises agricoles, agroalimentaires et forestières ».

L'historique de la gestion budgétaire enseignant que les crédits prévus pour conduire la politique forestière ont souvent été mobilisés à d'autres finalités, vos rapporteurs spéciaux avaient jugé que, la séparation des programmes obligeant malgré tout à respecter les disciplines de spécialisation des dotations, la décision de fusionner les crédits des programmes 154 et 149 instaurait une situation de plus grande précarité pour les crédits de la politique forestière. Ceux-ci ont perdu la protection ménagée par le principe de spécialité budgétaire.

La « personnalité » budgétaire de la politique forestière s'en trouve affadie, ce qu'il faut regretter a fortiori dans la mesure où la thématique forestière n'est pas nécessairement agricole dans ses grands enjeux nationaux actuels.

Au demeurant, le contexte général de la politique forestière est marqué par une extrême dispersion des financements publics à l'image des acteurs d'une politique publique à maintes têtes.

La lisibilité de la politique forestière, mais sans doute aussi sa cohérence de conception et d'exécution, s'en trouvent réduites comme l'est celle du projet annuel de performances dans son volet forestier. En ce sens, par exemple, même s'il ne s'agit pas à proprement parler d'un opérateur de l'État, la présentation détaillée des équilibres du fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), qui bénéficie de ressources affectées en plus des crédits budgétaires qui lui sont réservés, devrait être exposée avec clarté.

Vos rapporteurs spéciaux recommandent l'élaboration d'un document de politique transversale permettant de remédier à ces insuffisances.

De fait, les crédits de la mission sont loin d'être les seuls moyens publics consacrés à la forêt. Dans leur rapport sur la politique forestière, vos rapporteurs spéciaux rappelaient que celle-ci impliquait des transferts estimés à 910 millions d'euros en moyenne annuelle au cours de la période 2006-2013 . Même s'il faut regretter que cet effort d'estimation ne soit pas régulièrement renouvelé, il est possible de mettre en évidence la part relativement modeste des dépenses de la mission AAFAR dans le total des moyens consacrés à la forêt.

La mission, par ses crédits, compte ainsi pour 29,8 % des concours publics à la forêt, contribution qui tend à décliner au fil du temps.

A. VUE D'ENSEMBLE

Les dotations prévues s'élèvent à 242,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 271,4 millions d'euros en crédits de paiement.

Elles marquent un repli par rapport aux ouvertures de la loi de finances pour 2017 où elles s'élevaient respectivement à 268,5 millions d'euros et 276,4 millions d'euros (le projet de loi de finances initiale fixait les crédits de paiement à 281,5 millions d'euros, cette provision ayant été réduite en cours d'examen de 5,1 millions d'euros) , concrétisant ainsi une baisse respective de 9,5 % et 1,8 % par rapport à leur niveau de 2017 (-26,5 millions d'euros et - 5 millions d'euros) .

La diminution des autorisations d'engagement ressort comme particulièrement nette . Elle peut être associée à la réduction de deux types de dépenses : les dépenses au titre des suites de la tempête Klaus de 2009 (voir infra les développements particuliers qui lui sont consacrés) qui, encore programmées à 22,4 millions d'euros en 2017 (mais réduites à 18,4 millions d'euros en loi de finances initiale) ne sont plus du tout dotées (18,4 millions d'économies) ; les aides à la création de dessertes forestières nécessaires à la mobilisation de la ressource dont les crédits sont réduits de 7,6 millions d'euros (en AE).

Les crédits inscrits pour surmonter les dégâts dus à la tempête Klaus s'élevaient encore à plus de 40 millions d'euros en 2016 et ont été une composante importante des crédits pour la forêt à la suite de cette calamité. On avait pu juger que cette tempête avait préempté les marges de manoeuvre de la politique forestière. Force est de constater que les économies prévues désormais ne sont pas recyclées vers d'autres actions propres à atteindre les objectifs de la politique forestière qui pourraient l'être avec un impact budgétaire modéré et contrôlé.

Compte tenu de l'information fournie à vos rapporteurs spéciaux, les évolutions notables des dotations réellement disponibles pour chaque action ne peuvent être identifiées avec précision, situation en lien avec les conditions générales de l'information budgétaire qu'il convient de regretter, même dans un contexte caractérisé par une très grande inertie des dépenses du fait des contraintes mises sur le budget forestier.

Tout juste peut-on indiquer que, dans le cadre d'une stabilité de la subvention à l'Office national des forêts (elle absorbe 64,5 % des moyens consacrés à la forêt par le ministère) par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2017, la structure du projet de budget en crédits de paiement voit la part revenant aux entreprises très sensiblement diminuer , les transferts aux collectivités territoriales directement financés par la mission voyant la leur renforcée sans pour autant connaître une quelconque expansion.

Compte tenu de leur rôle dans les investissements destinés à prévenir les incendies et de l'importance des dégradations occasionnées par les feux de forêt de l'année aux différents massifs, la légère baisse des dotations prévues pour accompagner les collectivités dans la défense des forêts contre l'incendie est un mauvais signal.

Il en va de même pour l'évolution des dotations destinées à financer la restauration des terrains en montagne.

Les crédits d'investissement bénéficient de dotations à peu près inchangées (10,8 millions d'euros) tout comme les moyens de l'institut technologique « Forêt cellulose bois-construction ameublement » (FCBA).

Dans les usages du bois, il est particulièrement souhaitable de favoriser ceux qui ont un potentiel de valorisation comparativement élevé et assurent à la matière première une survie et, avec elle, un horizon de services, notamment environnementaux, dépassant l'usage ponctuel. C'est toute la question du choix entre le bois-feu et le bois matériau. Dans ces conditions, il faut souhaiter que le centre technique qu'est le FCBA puisse trouver les moyens de contribuer encore plus à l'affirmation des choix les plus pertinents de mobilisation de la ressource.

En 2017 la subvention versée par le programme 149 au centre national de la propriété forestière (CNPF) avait été fixée à hauteur de 15,1 millions d'euros en baisse par rapport à 2016 (15,6 millions d'euros). On rappelle que l'établissement avait subi une lourde perte en 2015 qui avait été couverte par un prélèvement sur son fonds de roulement . L'exercice 2017 prévoit à nouveau une perte de 1,1 million d'euros. Malgré ce contexte et la conclusion d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance confirmant ses ambitions, le subventionnement du centre par le programme 149 s'inscrirait à nouveau en baisse à un peu moins de 15 millions d'euros (auxquels on doit ajouter une subvention de 381 000 euros en provenance du programme 206).

B. LA TEMPÊTE KLAUS, LA PAGE EST-ELLE VRAIMENT TOURNÉE ?

La tempête Klaus a frappé le 24 janvier 2009 les régions d'Aquitaine, de Midi-Pyrénées et du Languedoc-Roussillon. Près de 700 000 hectares de forêts ont été touchés correspondant à un volume de bois tombé de 45 Mm ³ , dont 43 en Aquitaine (95 % du total) et 41,5 Mm ³ de pin maritime (92 % du total), soit l'équivalent de 5 années de récolte pour cette essence. Le coût économique global de la tempête a été évalué à 5 milliards d'euros.

Le plan de solidarité nationale Klaus a pour objectif d'aider les acteurs de la filière à réparer les dégâts, à valoriser les bois des arbres endommagés et à préparer la reconstitution du massif forestier. Il repose sur deux piliers :

- subventions consacrées principalement au déblaiement des pistes et routes forestières, au transport et au stockage des bois, ainsi qu'au nettoyage et à la reconstitution des forêts sinistrées ;

- des prêts bonifiés destinés à accompagner la filière pour la valorisation des bois. Ces prêts peuvent être garantis par l'État.

L'objectif de nettoyage des parcelles et de reconstitution des forêts a été rehaussé en cours de plan de 182 000 à 203 000 hectares , afin que la grande majorité des surfaces sinistrées à plus de 40 % puissent être reconstituées.

Au total, au 1 ^er juillet 2017, 630 millions d'euros de subventions ont été attribuées et 563 millions d'euros sont déjà payées . Ces subventions ont notamment permis : le déblaiement de routes et pistes forestières, la remise en état des infrastructures de DFCI (défense des forêts contre l'incendie), la création ou la réhabilitation d'aires de stockage, le transport de longue distance et les ruptures de charge lors du transport (que ce soit pour l'exportation ou le stockage), le renforcement des moyens en personnel de certains organismes de la filière forêt-bois impliqués dans la mise en oeuvre du plan Klaus, le nettoyage et la reconstitution d'une partie importante des parcelles sinistrées.

Le seul programme 149 a finalement été doté de 490 millions d'euros . Sur ce total, les dossiers engagés ont donné lieu à 413,5 millions d'euros de paiements pour 477,8 millions d'euros d'engagements (416,8 millions d'euros à partir du budget de la mission AAFAR, 61 millions d'euros venant du FEADER, le reliquat attribuable à des crédits territoriaux).

Dans ce contexte, au 1 ^er juin 2017 , les services de l'État avaient engagé des dossiers permettant le nettoyage de 199 000 ha de forêts sinistrées (pour 257 millions d'euros d'aides payées à 98 %) et la reconstitution de 182 000 ha ( pour 220 millions d'euros d'aides payées à 75 %).

L'estimation de réalisation finale à partir de la file d'attente des dossiers déposés est aujourd'hui d'environ 203 000 hectares. L'année 2017 est la dernière année du plan pour l'engagement de dossiers de reconstitution (25 200 ha à engager en 2017). Aucun montant n'est inscrit dans le projet de loi de finances pour 2018.

Le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2017 (22,4 millions d'euros) ayant été ramené à 18,4 millions d'euros en loi de finances initiale, il est à craindre que le disponible soit inférieur aux besoins.

À cette sous-budgétisation probable des autorisations d'engagement, il faut ajouter un montant de restes à payer qu'on peut évaluer à partir de l'écart entre les engagements et les paiements d'ores et déjà réalisés autour de 60 millions d'euros.

D'un point de vue plus qualitatif, outre qu'une partie des bois atteints n'a pas été incluse dans le plan de solidarité arrêté en 2009 (seul un tiers de la surface a été alors retenue), il faut considérer que seulement 26 millions de tonnes de bois à terre ont pu être exploitées sur les 38 millions de tonnes de bois chablis en Aquitaine (environ 38 Mt), 15 millions de tonnes ayant été perdues. Il n'empêche que la charge de travail a été particulièrement lourde, l'exploitation des chablis représentant à 2011 près de trois années de récolte. Cette exploitation semble avoir exercé une influence négative sur les cours, évolution qui a contribué à une facture économique très lourde (5 milliards d'euros) dont une partie seulement a pu être couverte par la solidarité nationale.

Dans ces conditions, et compte tenu de la perspective de voir se reproduire des épisodes climatiques extrêmes dans les années à venir, il est plus qu'urgent de mettre en place des plans de sauvegarde contre les tempêtes, en particulier dans les massifs les plus à risques.

Là encore, l'impératif d'accroissement de la résistance des exploitations (agricoles ou forestières) n'est pas traduite dans ce projet de budget et fait s'interroger sur l'orientation retenue pour la politique forestière : l'intégration de mécanismes budgétaires pertinent et dotés de manière adaptée afin de se prémunir contre les différents aléas pouvant exister apparaît aujourd'hui nécessaire.

C. L'OFFICE NATIONAL DES FORÊTS (ONF) DOIT FAIRE PLUS POUR UNE FILIÈRE FORÊT-BOIS FRANÇAISE CONFRONTÉE À DE NOMBREUX DÉFIS

Les activités forestières sont économiquement fragiles et confrontées à des ambitions élevées. L'ONF principal opérateur public de la politique forestière occupe à ce titre une position stratégique, même s'il va de soi que l'organisme confronté à des missions diversifiées ne saurait résoudre à lui seul les problèmes structurels rencontrés par la forêt française.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'ils ont récemment rendu un rapport sur cette filière , ses atouts, ses difficultés et les réformes qu'il convient de mettre en oeuvre ^{5 ( * )} . Si les actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics vont dans le bon sens, les préconisations qui y sont présentées restent entièrement d'actualité et doivent faire l'objet de réflexions et d'actions. Cela est d'autant plus prégnant et dommageable que le Gouvernement, par le truchement du questionnaire budgétaire, a indiqué assez clairement un certain manque d'intérêt qu'il accorde aux rapports d'information de vos rapporteurs spéciaux, ce qui n'est pas sans conduire à s'interroger, ne serait-ce que sur le plan institutionnel. Il convient, en particulier, de privilégier davantage le soutien à l'innovation et à la stratégie de montée en gamme dans le domaine du bois, ce qui devrait dégager des perspectives économiques nouvelles pour la filière forêt-bois française, qui souffre d'une concurrence importante à l'international. Tout en rappelant la nécessité de transformer nos ressources brutes sur le territoire, qui doit guider une politique de renforcement de tous les maillons de la chaîne, on peut s'interroger sur la pérennité de certaines mesures réglementaires allant dans ce sens.

S'agissant du financement de l'ONF par l'État, il s'élève à 182,4 millions d'euros , dont 175,2 millions d'euros financés par le programme 149 , dotations stables par rapport au niveau de l'an dernier et, ainsi, en léger déclin en valeur réelle.

Comme l'an dernier, sa contribution se décompose en un versement compensateur , stable à 140,4 millions d'euros , une subvention d'équilibre de 12,5 millions d'euros et un financement de ses missions d'intérêt général de 22,3 millions d'euros .

La situation de l'ONF avait inspiré de très fortes inquiétudes au point que la pérennité de l'établissement avait pu être mise en doute. Le redressement de ces dernières années est, par conséquent, bienvenu.

Depuis quelques années, la forte réduction de la part des charges de l'ONF couverte par ses ventes de bois se modère un peu. Celles-ci représentaient entre 70 % et 80 % de ses recettes dans les années 1980 contre moins d'un tiers désormais. Néanmoins, l'ONF, qui avait dégagé au titre de ses ventes de bois un chiffre d'affaires record de 270 millions d'euros en 2014, continue de bénéficier d'un cours du bois plutôt favorable. Même si le chiffre d'affaires apporté par les ventes de bois a été un peu décevant en 2016 (258,3 millions d'euros contre 278,8 millions d'euros attendus), les prévisions pour 2017 demeurent plutôt bonnes à 268 millions d'euros.

Comme indiqué, cette évolution traduit le redressement du cours du bois, qui demeure une variable évolutive et dont l'impact sur d'autres acteurs de la filière n'est pas également favorable . Il convient donc de réaliser de nouveaux efforts pour maîtriser les charges d'exploitation de l'ONF et augmenter sa production de bois enrichie en produits de qualité.

La nouvelle dégradation du fonds de roulement de l'établissement (22,1 millions d'euros en 2017 après 42,4 millions d'euros en 2016) sollicité pour financer les investissements de l'établissement (102,1 millions d'euros) et, en particulier, les travaux forestiers en forêt domaniale (53,2 millions d'euros) illustre un problème de capacité de financement sur lequel vient buter l'amélioration du patrimoine forestier du pays.

Ces améliorations sont souhaitées par la tutelle qui, à l'issue de la renégociation anticipée du contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'ONF pour 2016-2020, a conclu avec l'établissement un nouveau contrat d'objectifs et de performance le 7 mars 2016, auquel s'est jointe la fédération nationale des communes forestières.

On rappelle que le nouveau COP de l'ONF s'articule autour des six axes suivants :

• accroître la mobilisation du bois au bénéfice de la filière et de l'emploi ;

• relever le défi du changement climatique et de la préservation de la biodiversité ;

• mieux répondre aux attentes spécifiques de l'État et des citoyens ;

• adapter la gestion de l'ONF aux spécificités des départements d'outre-mer ;

• stabiliser les effectifs et accompagner les évolutions de l'établissement par une gestion dynamique des ressources humaines ;

• améliorer la durabilité du modèle ONF et consolider son équilibre financier.

Le précédent COP avait fixé à l'ONF des objectifs en termes de mobilisation de la ressource bois de 6,8 millions de mètres cube par an en forêt domaniale et de 9,3 millions dans les forêts des collectivités. Le nouveau COP a un peu réduit ces objectifs qui passent à 6,5 millions de mètres cube et 8,5 millions de mètres cube respectivement, soit, au total, 15 millions de mètres cube de bois , contre 13 millions de mètres cube actuellement .

Ces objectifs, qui supposent une augmentation des volumes mobilisés de 2 millions de mètres cube, doivent être appréciés au regard de la part trop modeste prise par l'ONF dans la récolte de bois (la récolte de bois commercialisée s'est élevée à 37,9 millions de mètres cube en 2015).

Ils doivent également être resitués dans un contexte marqué par l'actualité d'une série de programmations à long terme concernant plus ou moins directement la ressource forestière. Il en ressort que la contribution de l'ONF apparaît trop modeste.

On doit, en effet, considérer le « Programme national de la forêt et du bois » (PNFB), publié en février 2017, qui définit les orientations de la politique forestière pour les dix prochaines années (2016-2026). Il fixe un objectif de mobilisation supplémentaire de 12 millions de mètres-cube en dix ans .

Cette cible doit elle-même être mise en perspective avec le rôle assigné au bois dans la loi de transition énergétique et dans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

Les objectifs retenus dans la PPE (arrêté du 24 avril 2016 relatif aux objectifs de développement des énergies renouvelables) concernant la biomasse forestière sont les suivants :

- pour la cogénération, des capacités installées de 540 MW en 2018, et de 790 MW en 2023 (option basse) à 1040 MW (option haute) (340 MW installés au 31 décembre 2014) ;

- pour la production de chaleur à partir de biomasse, une production additionnelle de 12 Mtep en 2018, et de 13 Mtep (bas) à 14 Mtep (haut) en 2023 (production de 10,7 Mtep au 31 décembre 2013).

Ils correspondent approximativement à une demande additionnelle de 1,7 Mtep en 2018, et de 3,0 Mtep (bas) à 4,3 Mtep (haut) en 2023.

Si la totalité de cette demande additionnelle était satisfaite par du bois énergie, cela représenterait entre 13 et 19 millions de mètres cube en 2023.

Dans ces conditions, en supposant une progression linéaire de la mobilisation additionnelle sur les dix ans, la ressource forestière supplémentaire couvrirait environ 40 % des besoins de biomasse supplémentaires liés à la PPE en 2018, et 60 % pour 2023 si l'option basse était retenue, et 40 % si l'option haute était retenue. C'est dire qu'au-delà de l'intensification de la mobilisation forestière, un effort de reboisement raisonné doit être entrepris.

Les besoins restants devraient alors être couverts par d'autres types de biomasse : bois en fin de vie, déchets verts urbains, arbres hors forêt (haies, alignement des routes), résidus de culture (paille, rafle...), cultures énergétiques dédiées (taillis à courte rotation, miscanthus...), cultures intermédiaires à vocation énergétique (CIVE), déchets des industries agro-alimentaires (mélasse, issus de silo...).

Mais il est à redouter que des importations soient également appelées à contribuer à l'atteinte des objectifs.

Ces inquiétudes semblent prises en compte dans la Stratégie nationale de mobilisation de la biomasse (SNMB). Elle présente des recommandations complémentaires à celles du PNFB afin de faciliter l'atteinte des objectifs de mobilisation de biomasse tout en garantissant leur durabilité.

À ce stade, il convient de rappeler que l'ambition de doter le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) d'une capacité de mobilisation de ressources équivalentes à 100 millions d'euros pour financer des interventions de développement et d'accompagnement de l'investissement dans les filières amont et aval, et qui était déjà peu doté, ne doit pas être perdue de vue. Les difficultés de fonctionnement du marché carbone tendent à compliquer l'atteinte de ce projet.

Sans la mise en place de financements innovants, l'amélioration des connaissances sur les quantités de biomasse disponible, les plateformes de valorisation et stockage ou la contractualisation, il sera très difficile d'atteindre les objectifs fixés qui, de toute façon sont conditionnés en pratique à une dynamisation progressive de la gestion forestière pour favoriser au moins la première transformation du bois sur le territoire national et y conserver l'usage des produits connexes de scierie, pour la trituration et l'énergie.

En toute hypothèse, il conviendrait que l'ONF puisse développer davantage sa contribution à la mobilisation de la ressource qu'il n'est prévu dans le COP . Il convient alors de s'interroger sur la cohérence entre cet impératif et les moyens prévus à ce jour, soit des effectifs sous plafond inchangés. Le COP prévoit néanmoins une augmentation des effectifs hors plafond dans le cadre de l'essor donné à l'apprentissage. Il n'est pas sûr que cette orientation soit réellement durable dans la mesure où les apprentis embauchés par l'ONF n'ont pas vocation à le demeurer et peuvent éprouver quelques difficultés à trouver d'autres débouchés qu'au sein de l'établissement. Il est vrai qu'ils peuvent constituer un vivier pour les recrutements nécessités par les départs en retraite. Néanmoins, votre rapporteur spécial Yannick Botrel réitère son scepticisme face à une gestion des ressources humaines qui compterait sur le remplacement des départs de fonctionnaires et de salariés en retraite par des emplois aidés et des apprentis.

Quant aux voies alternatives, on rappelle que l'ONF est un établissement public industriel et commercial qui, quoique chargé de la mise en oeuvre du régime forestier, doit pouvoir faire le départ entre ses missions de police et ses activités d'exploitation, tout en préservant les équilibres d'une gestion de ses ressources humaines qui, pour tirer parti des possibilités de la législation du travail, doit demeurer attentive à préserver l'engagement professionnel de ses agents.

D. DES DÉPENSES FISCALES « FORÊT » SOUVENT MODIQUES ET MAL ÉVALUÉES

L'évaluation des dépenses fiscales en faveur de la forêt est particulièrement complexe dans la mesure où certaines dépenses fiscales qui lui profitent poursuivent une vocation plus large que celle de favoriser les actifs forestiers. C'est peut-être l'une des explications à leur très incomplète évaluation dans le cadre du projet annuel de performances.

Les avantages fiscaux fléchés vers la forêt sont majoritairement à vocation patrimoniale (exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit et d'impôt de solidarité sur la fortune) pour 70 % de la dépense fiscale forestière, les mesures d'incitation à l'investissement pesant pour 30 % des dépenses fiscales.

Cette situation n'est pas anormale s'agissant d'un actif dont la détention suppose d'accepter une rentabilité pour le moins aléatoire et différée.

En matière d'accompagnement fiscal de la détention, l'adoption d'un nouvel impôt sur la fortune immobilière ne devrait pas changer la donne. Il faut s'en féliciter.

Pour autant, l'efficacité des incitations fiscales à l'investissement suscite une certaine perplexité ^{6 ( * )} alors que la rationalisation de la forêt française privée et de son exploitation demeure un enjeu économique et environnemental fort et qu'il s'agirait là du levier le plus adapté pour aboutir à une amélioration au niveau national.

La plupart des mesures sont, individuellement, d'une ampleur très limitée. Par ailleurs, elles sont peu évaluées, même si dans le cadre du rapport de l'Inspection générale des finances publié en 2011 et portant sur les mesures dérogatoires fiscales et sociales, la plupart des dispositifs ayant pu faire l'objet d'une appréciation ont reçu une bonne notre d'efficience.

Selon les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, depuis la remise de ce rapport, le ministère de l'agriculture a à nouveau sollicité en février 2013 les services de la DGFiP dans le cadre d'une lettre de mission interministérielle - préparatoire au volet forêt-bois de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt - afin de disposer de quelques éléments chiffrés mais sans que la suite donnée à cette saisine puisse être jugée conclusive.

Tout juste aura-t-elle permis de réunir les quelques données quantitatives suivantes faisant état de :

- 33 575 bénéficiaires de l'exonération partielle d'ISF pour un montant de 23 millions d'euros (estimé à partir du fichier d'ISF 2010), portés selon le PAP pour 2018 à 52 millions d'euros en 2017 ;

- 1 300 successibles déclarés en 2012 au titre des bois et forêt pour un montant de 2 millions d'euros, aucune donnée n'ayant pu être délivrée sur l'exonération partielle des bois et forêts et parts de groupements forestiers au titre des donations.

Quant aux données relatives au dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI), elles ne portaient que sur les déclarations des particuliers déposés au titre des revenus 2011.

De manière générale s'agissant des mesures fiscales sur lesquelles s'appuie notre politique forestière, vos rapporteurs spéciaux jugent pertinent de ne pas réduire le coût global des dépenses fiscales dont bénéficie la filière.

Ils préconisent plutôt une simplification, et une meilleure lisibilité, des soutiens publics vers les mesures fiscales à visée incitative afin que l'investissement privé puisse mieux contribuer à l'atteinte de nos objectifs forestiers.

III. LA BUDGÉTISATION INCERTAINE DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION

Le programme 206 est consacré au financement des actions mises en oeuvre pour assurer la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation.

Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué dans leur rapport consacré à la politique de sécurité sanitaire des aliments ^{7 ( * )} , paru en cours d'année, cette politique publique appelle des améliorations profondes pour répondre aux inquiétudes des Français.

Avant que de rappeler les 61 recommandations qu'ils ont pu formuler en ce sens, il est justifié, dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances, de rappeler que la politique de sécurité sanitaire des aliments est largement interministérielle, réalité que l'information budgétaire continue à occulter. Ce déni, qu'il conviendrait de surmonter au plus vite par l'élaboration d'un document de politique transversale, nuit à la lisibilité des financements publics consacrés par l'État à cette action de première importance.

Il s'y ajoute une très grande confusion dans l'exposé des interventions financées par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation à raison de ladite politique. Certains crédits demeurent extérieurs au programme 206, qu'ils soient inscrits dans le programme 149 ou dans le programme réservoir 215. Quant au programme 206 lui-même, la conception d'une politique publique de sécurité sanitaire des aliments du champ à l'assiette, qui n'est pas sans justification conceptuelle, a pour effet, combinée avec la préoccupation d'isoler des actions propres à la sécurité des aliments en eux-mêmes, de créer des scissions dans le rattachement des crédits qui compliquent singulièrement l'analyse de l'effort budgétaire. Ainsi, par exemple, les procédés couramment utilisés pour réunir les conditions de l'analyse de risque, les plans de surveillance et de contrôle, se trouvent répartis dans des actions différentes du programme alors même qu'ils poursuivent dans tous les cas des objectifs identiques.

Dans ces conditions, les appréciations formées à partir des crédits des projets de loi de finances de l'année au titre du programme 206 ne sauraient valoir qu'au regard du cadre imparfait de la nomenclature budgétaire.

Par ailleurs, plus fondamentalement, au vu des impasses budgétaires à répétition apparues ces dernières années en cours de gestion, il va de soi que la mise en perspective du projet de budget avec une base aussi virtuelle que les lois de finances de l'année en cours est fort peu éclairante. Au-delà, il est à craindre que la forme de répétitivité constatée pour le passé ne vaille également pour l'avenir.

A. DES ENJEUX CONSIDÉRABLES

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » est plus spécifiquement consacré aux missions de la direction générale de l'alimentation (DGAL) et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail ( ANSES ) .

Les trois années qui viennent de s'écouler n'ont pas manqué de rappeler, par les calamités sanitaires qui les ont marquées, mais aussi par le malaise suscité par plusieurs controverses concernant tant les effets sur la santé humaine ou animale des perturbateurs endocriniens (avec le dossier des produits phytopharmaceutiques) que la situation du bien-être animal, l'importance d'une vigilance très forte dans ce domaine.

Il s'agit d'abord de garantir la santé des consommateurs mais également d'assurer l'intégrité des matières premières et des actifs des exploitants dont la valeur dépend étroitement de la qualité sanitaire de leurs productions.

De ce point de vue, les évolutions en cours ou prévisibles sont inquiétantes .

Ainsi, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent manquer de mentionner l'augmentation des cas de maladie animale observés ces dernières années.

Elles se sont traduites par la survenance de crises majeures parmi lesquelles on peut mentionner la multiplication des foyers de Xylella fastidiosa, une bactérie nuisible à de nombreux végétaux (en particulier, les oliviers), la fièvre catarrhale ovine (FCO), et les différentes formes du virus d'influenza aviaire qui ont entraîné la décimation des canards, en particulier dans les départements du Sud-Ouest. Mais, d'autres dangers sont très présents qu'il s'agisse de la tuberculose bovine ou de la trichine. Si la France n'a pas perdu son statut de pays indemne au regard de la première, il n'en va pas de même pour la seconde. Quant à l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), l'identification d'un cas d'ESB en 2016 a fait rétrograder la France au rang de pays à risque maîtrisé (et non plus indemne). En bref, au cours de ces deux dernières années, la France a perdu sa qualité de pays reconnu indemne pour au moins quatre pathologies animales à forts enjeux. Cette situation a un impact fort sur l'économie agricole, ne serait-ce qu'en matière d'export et il faut d'autant plus le regretter que cela aurait pu être évité avec une politique sanitaire plus efficace.

Quant aux impacts sanitaires sur les consommateurs , ils demeurent insuffisamment connus comme en témoignent les controverses scientifiques portant sur les produits phytosanitaires mais aussi insuffisamment suivis la veille épidémiologiques souffrant parfois d'une forme de négligence au quotidien ou de la trop forte rareté des moyens d'analyses. Mais, le nombre de certaines affections apparaît d'ores et déjà considérable comme l'illustre le tableau ci-dessous exposant des données transmises à vos rapporteurs spéciaux lors de leurs travaux sur la sécurité sanitaire des aliments.

Source : audition des rapporteurs spéciaux

B. LES CRISES SANITAIRES, UN IMPORTANT FACTEUR DE DÉSTABILISATION ÉCONOMIQUE ET D'INFLATION BUDGÉTAIRE

La qualité sanitaire des productions agricoles et alimentaires constitue une variable de premier plan d'un point de vue économique. La demande en dépend largement qu'il s'agisse de la consommation intérieure ou de la demande des pays étrangers. La perte du statut « indemne » ferme bien souvent l'accès aux marchés d'exportation. La sensibilité des filières à la qualité sanitaire de leurs productions est particulièrement forte en cas de crise mais il ne faut pas négliger des évolutions à plus bas bruit pouvant accompagner l'existence de suspicions plus sourdes.

L'impact budgétaire des crises est également considérable comme l'exécution du programme 206 en 2016 et en 2017 a pu l'illustrer. Alors que la loi de finances initiale pour 2016 avait ouvert 200,3 millions d'euros de crédits (hors titre 2), des ouvertures complémentaires de 64,45 millions d'euros ont été nécessaires en cours d'exercice pour faire face aux crises. Pour 2017, si la loi de finances initiale a fixé le montant des crédits de paiement à 209,4 millions d'euros, les impasses budgétaires constatées jusqu'alors ont conduit à porter les crédits du programme à 330,7 millions d'euros (en particulier, 77 millions d'euros ont dû être dégagés pour financer les suites des différents épisodes d'influenza aviaire). Encore est-ce sans compter avec l'impact des mesures assumées par le programme 149 de la mission qui finance des actions complémentaires à celles strictement sanitaires de la direction générale de l'alimentation.

C. UN PROJET DE BUDGET « L'ARME AUX PIEDS »

Au total, la dotation du programme attendue pour 2018, qui s'élève à 554,99 millions d'euros d'AE et à 552,99 millions d'euros de CP , extériorise une hausse de plus de 10 % et 9 % respectivement par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Mais, outre la significativité toute relative d'une telle comparaison du fait des bouleversements subis par la programmation initiale de l'année en cours (voir supra ), il faut compter avec l'influence de charges subies, qui absorberaient largement les moyens supplémentaires du programme.

Ainsi, la budgétisation pour 2018 ne peut-elle être considérée comme le témoignage d'une affirmation volontariste d'une politique de sécurité sanitaire en voie de renforcement.

1. Des charges subies et régulièrement sous-provisionnées

Le supplément de crédits demandé au titre du programme, de 47,2 millions d'euros, se répartit à peu près moitié moitié entre les dépenses de personnel (+ 21,4 millions d'euros soit environ + 5,9 %) et les autres dépenses parmi lesquelles les dépenses de fonctionnement augmenteraient de 7,1 millions d'euros (+ 4,4 %) quand les dépenses d'intervention seraient en hausse de 12,3 millions d'euros (+ 26,7 %).

Évolution des dotations du programme 206
entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission AAFAR pour 2018

De façon générale, la structure par nature de dépenses fait ressortir la prédominance des dépenses de personnel suivies par les dépenses de fonctionnement et par les dépenses d'intervention.

Structure des crédits du programme par nature
en 2018

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission AAFAR pour 2018

La dynamique des dépenses de personnel vaut d'autant plus d'être soulignée que le schéma d'emplois pour 2018 ne retient aucun recrutement supplémentaire, à l'inverse des années précédentes. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel regrette ce choix qui démontre sans conteste d'une méconnaissance des enjeux de politique sanitaire. Par exemple, la mise en oeuvre de recrutements complémentaires au sein de la brigade nationale vétérinaire aurait pu être opportun et permettre de mieux répondre aux défis actuels auxquels sont confrontés les pouvoirs publics.

C'est que, pour l'essentiel, elle ne correspond pas à un renforcement des effectifs déployés par la DGAL mais à l'alourdissement des charges sociales (la contribution employeur au CAS « Pensions » s'alourdit de près de 4,5 millions d'euros et, en lien avec les besoins créés par le contentieux avec les vétérinaires, les autres cotisations de 13,9 millions d'euros). Le dossier des vétérinaires sanitaires est un facteur de préemption des crédits du programme hélas récurrent ces dernières années. Celui-ci pèse modérément dans la programmation pour 2018 mais l'évaluation initiale des besoins repose sur des bases inégalement crédibles, qui laissent envisager de nouvelles impasses de budgétisation.

On en rappelle dans l'encadré ci-dessous les principaux éléments.

Le poids financier de ce contentieux a été de 53,1 millions d'euros sur les trois exercices allant de 2014 à 2016 correspondant aux données suivantes :

- 501 protocoles d'accord ont été signés pour un montant de 43,6 millions d'euros dont 147 protocoles en 2014 (14,1 millions d'euros), 118 protocoles en 2015 11,24 millions d'euros et 236 protocoles en 2016 (18,25 millions d'euros) ;

- auxquels s'ajoute l'indemnisation complète de 76 dossiers par décision de justice pour un montant de 9,5 millions d'euros ^{8 ( * )} .

En l'état, on peut considérer que 577 demandes ont été traitées sur un total de 2 112 demandes adressées au ministère (soit un taux de traitement de 27,3 %). Il reste trois quarts des demandes à traiter, ou, si l'on exclut les demandes jugées tardives par l'administration, environ 60 % des dossiers à clore (soit entre 902 et 1 635 dossiers, étant observé que, si le flux des demandes nouvelles décroît, il ne s'éteint pas, les vétérinaires pouvant demander réparation du préjudice subi jusqu'à quatre ans après le 1 ^er janvier qui suit leur départ en retraite).

Compte tenu d'un montant unitaire de l'ordre de 92 000 euros, la charge liée au contentieux pourrait être encore de l'ordre de 83 millions d'euros.

Les programmations pour 2017 et 2018 paraissent loin de couvrir ces besoins.

Pour 2017 , près de 340 protocoles , dont une cinquantaine concernant des ayants droit, devraient être proposés aux vétérinaires pour un montant estimé à 28,7 millions d'euros (hors indemnités pour décisions de justice) à comparer avec une inscription en loi de finances initiale de 2,9 millions d'euros . Il est vrai que seuls 196 protocoles ont été d'ores et déjà signés et, qu'ainsi, l'objectif de soumettre une proposition d'accord à tous les vétérinaires retraités et aux ayants droits ayant accepté la reconstitution des salaires perçus avant le 31 décembre 2017 peut être considéré comme très « volontariste ».

Pour autant, s'il n'était pas tenu, aux objectifs pour 2018 (une cible d'environ 370 dossiers pour un montant estimé à 19 millions d'euros), devrait s'ajouter le reliquat des objectifs de l'année en cours.

Or, les crédits budgétés sont significativement inférieurs à ces besoins, situation habituelle puisque les besoins budgétés en 2017 reposaient sur une hypothèse initiale de coûts de 7 millions d'euros.

2. L'impact des crises et de « remontrances » européennes

L'augmentation de l'enveloppe consacrée à prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires serait de 4,1 millions d'euros. Elle porte principalement sur la lutte contre les salmonelles en élevages et est une conséquence prévisible d'une meilleure application de la réglementation européenne en matière de gestion des foyers de salmonelloses aviaires. Celle-ci implique une procédure beaucoup plus rigoureuse que celle jusqu'alors mise en oeuvre, avec, en particulier, un abattage dès le premier résultat positif, devant, par ailleurs, toucher des étages de reproduction de plus en plus élevés. Les indemnisations associées en seraient d'autant plus importantes d'autant qu'une diminution des cofinancements européens est attendue pour 2018.

Quant aux crises sanitaires mentionnées précédemment, elles continueraient de peser sur le budget du programme en 2018. Le suivi de l'infection Xylella fastidiosa susciterait une augmentation de crédits de 5,8 millions d'euros. On rappelle que la mise à niveau des moyens correspondants peut être considérée comme une suite d'une mission d'audit de la Commission européenne. Les mesures nécessitées par la tuberculose bovine impliquent une augmentation des crédits du même ordre.

On relève également une forte hausse des dépenses d'intervention de l'action 02 (« lutte contre les maladies animales et protection des animaux ») au titre des indemnisations des éleveurs avec des crédits de paiement passant de 11 millions d'euros à 17,5 millions d'euros.

3. Pour l'essentiel, un budget de reconduction au risque d'une perte de maîtrise des risques sanitaires

La composition structurelle du programme, pratiquement stable par rapport à la loi de finances initiale de 2017, traduit une certaine inertie de la politique de sécurité sanitaire des aliments.

Certes, on relève un léger renforcement de la part des crédits consacrés aux risques présentés par les végétaux, qui, nettement moins contrôlés que ceux des productions animales, font l'objet de recommandations récurrentes d'aller vers un renforcement de leur surveillance, mais il s'agit pour l'essentiel, on l'a indiqué, de s'adapter à la crise occasionnée par Xylella fastidiosa (13,4 millions d'euros sur un total de crédits de 31,7 millions d'euros).

La surveillance des « matières premières » agricoles consacre la prédominance de l'attention portée à la santé des animaux (99,6 millions d'euros). Il faut toutefois relever que l'augmentation de ses moyens (+ 9,4 millions d'euros) est, pour beaucoup, l'effet de l'alourdissement des indemnités au profit des éleveurs (+ 6,5 millions d'euros).

Évolution structurelle du programme 206

Source : xxx

Significativement, le projet de budget pour 2018 programme une stabilité des effectifs dédiés à la maîtrise des risques sanitaires. Sans doute faut-il relever que le plafond des emplois autorisés serait en hausse mais celle-ci provient de l'extension en année pleine des recrutements effectués les années précédentes pour renforcer la surveillance des abattoirs, en particulier des abattoirs de volailles, particulièrement peu suivis.

Par ce mécanisme, le plafond d'emplois se trouverait élevé de 36 ETPT, passant de 4 619 ETPT à 4 655 ETPT entre 2017 et 2018 soit une hausse modérée de 0,8 %.

Le volume des emplois autorisés rejoindrait ainsi son niveau de 2012 après avoir connu une réduction très sensible jusqu'en 2015.

Évolution des ETPT du programme (2012-2016)

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Compte tenu des obligations de contrôle, cette situation laisse un peu perplexe. Vos rapporteurs spéciaux ont pu constater qu'en l'état des pratiques de contrôle, étroitement déterminées par la conception même des pratiques agricoles et des lignes directrices du contrôle définies par l'Union européenne, les besoins en personnel pour la surveillance des abattoirs sont inévitablement élevés et doivent être satisfaits. Par ailleurs, il faut tenir compte des moyens nécessaires au bon déroulement des plans de surveillance et de contrôle, sans lesquels la veille sanitaire et l'appréciation des risques sont appelées à perdre en efficacité.

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent également, parmi d'autres éléments, sur deux points de la programmation budgétaire pour 2018 :

- l'absence de toutes provisions pour accompagner d'éventuelles restructurations du réseau des laboratoires publics, qui connaissent pour certains d'entre eux, des situations difficiles ;

- le niveau de la subvention pour charges de service public de l'ANSES, certes en augmentation mais qui, malgré la révision du barème de la taxe sur les produits phytopharmaceutiques dans le sens d'une meilleure couverture des coûts, laisse un déficit prévisionnel de 3,6 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux relèvent à nouveau le report de la conclusion du nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'agence, le précédent COP ayant expiré depuis 2015 (mais pour être prorogé jusqu'en 2017).

Dans ces conditions, les observations formulées par le rapport déjà mentionné ^{9 ( * )} , auquel vos rapporteurs spéciaux renvoient, faisant valoir la fragilité du système de maîtrise des risques sanitaires, n'ont guère l'occasion d'être révisées avec le projet de budget pour 2018.

Certains aspects du nouveau suivi de la performance du programme sont, du reste, éloquents.

À titre d'illustration, il est impossible de se satisfaire du taux des inspections révélant des non conformités ne donnant lieu à aucune suite . Il est supérieur à 25 %, résultat d'autant moins satisfaisant qu'une sélection des contrôles est censée les faire porter sur des établissements à très forts enjeux. De la même manière, au vu de son importance stratégique mais aussi des coûts qu'elle implique, la qualité des prélèvements et de leur analyse se révèlent beaucoup trop médiocre , avec près d'un tiers des prélèvements dont l'analyse n'est pas exploitable.

Quant aux résultats du plan Ecophyto , force est de renvoyer aux observations détaillées formulées l'an dernier par vos rapporteurs spéciaux ^{10 ( * )} .

Si l'on constate une baisse de 13,6 % entre les périodes 2009-2011 et 2013-2015 pour les zones non agricoles et les fermes pilotes du réseau DEPHY (exploitations agricoles engagées dans une démarche volontaire de réduction de l'usage de produits pharmaceutiques), on observe en revanche une augmentation du nombre des « doses unités de pesticides » (les NODU) en zone agricole de 4,3 % entre les valeurs moyennes 2012-2014 et 2013-2015. L'objectif de réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques fixé lors de la mise en place du plan Ecophyto en 2008 (baisse de 50 % dans un délai de dix ans) ne pourra donc être atteint ^{11 ( * )} .

À ce stade, vos rapporteurs relèvent les difficultés rencontrées pour réduire l'utilisation des produits phytosanitaires, alors même que cet objectif s'impose au vu des inquiétudes que suscite l'utilisation de ces produits sur la santé des consommateurs mais aussi des agriculteurs.

Sans doute faudrait-il s'inspirer des réussites plus probantes du plan EcoAntibio, même si celui-ci conforté sur la disponibilité de médicaments alternatifs, n'est suivi qu'à travers un indicateur « facilitant » la publication de résultats favorables d'utilisation des antibiotiques les plus critiques.

D. POUR UNE REFONDATION DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS

La politique publique de sécurité sanitaire des aliments, à forte dimension interministérielle, a fait l'objet d'un travail de contrôle et d'évaluation de vos rapporteurs spéciaux présenté au mois de février. 61 recommandations (voir l'annexe n° 4 au présent rapport) avaient été formulées dont un certain nombre susceptibles d'exercer des effets sur le programme 206.

Force est de constater que la traduction de ces recommandations dans le projet de budget pour 2018 n'apparaît pas avec toute la clarté souhaitable même pour les recommandations les plus faciles à mettre en oeuvre. De la même manière que pour la politique forestière, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent d'une trop faible attention réservée aux préconisations formulées dans le cadre du contrôle parlementaire par l'administration et le Gouvernement.

Vos rapporteurs spéciaux le regrettent et, prenant acte des intentions exprimées en ce sens, souhaitent que les travaux en cours, dans le cadre des États généraux de l'alimentation, pour redéfinir le cadre de notre politique de maîtrise des risques sanitaires permettent réellement de donner suite à leurs recommandations.

TROISIÈME PARTIE :
LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR » .

Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural et repose sur deux programmes : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

I. UNE GESTION FINANCIÈRE DIFFICILE

Les moyens théoriques du CAS ont été accrus à partir de 2015 mais tendent à être surévalués en prévision. De leur côté, les crédits de paiement paraissent systématiquement sous employés. Finalement, le solde du CAS apparaît particulièrement élevé. Une certaine remise en ordre paraît portée par le projet de budget pour 2018.

A. UNE MISSION DONT LES MOYENS, RENFORCÉS DEPUIS 2015, TENDENT À ÊTRE SURÉVALUÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE

Les recettes du CAS-DAR étaient jusqu'en 2014 constituées de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts. Ce taux est passé à 100 % en 2015, et c'est désormais l'intégralité du produit de la taxe qui est affecté au compte.

Vos rapporteurs spéciaux ont régulièrement exposé leurs doutes sur la crédibilité des prévisions de recettes du compte d'affectation spéciale faisant valoir une tendance à en surévaluer le montant.

La loi de finances initiale pour 2015 les avait estimées à 147,5 millions d'euros alors que le montant du produit de la taxe affectée au CAS-DAR avait atteint 117,1 millions d'euros en 2014 . Finalement, l'exécution budgétaire a conduit à constater une moins-value de recettes par rapport aux prévisions de 10,4 millions d'euros. L'évolution de l'assiette de la taxe a à nouveau apporté une déconvenue en 2016. L'estimation de loi de finances initiale (147,5 millions d'euros de recettes) s'est trouvée supérieure de près de 17 millions d'euros au montant finalement recouvré (130,8 millions d'euros).

Un correctif est apporté dans la programmation du CAS pour 2018, qui va dans le sens des réserves de vos rapporteurs spéciaux, mais selon des termes difficilement appréciables.

Le présent projet de loi de finances pour 2018 indique qu' « en l'absence d'une prévision suffisamment fiable du chiffre d'affaires de l'agriculture 2017 à ce stade de l'année, la prévision de recettes retenue est celle de l'exécution 2016, soit 136 millions d'euros » . Or, la loi de règlement pour 2016 avait arrêté les recettes du CAS à 130,8 millions d'euros, soit 5,2 millions d'euros sous les 136 millions d'euros mentionnés.

B. UNE RÉSERVE MOBILISABLE POUR DE NOUVELLES DÉPENSES

En toute hypothèse, la surévaluation des prévisions de recettes du CAS-DAR n'a pas empêché de constater des soldes d'exécution positifs , la consommation des crédits étant généralement très en-deçà des prévisions.

Exécution et prévision des recettes et des dépenses
du CAS-DAR

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Cet historique a contribué à l'accumulation de ressources susceptibles d'être mobilisées pour financer les dépenses du compte dont la forte augmentation, du moins en prévision, doit être relevée. La dotation pour 2017 permettait d'ouvrir des dépenses excédant de plus de 12 % celles réalisées en 2015. Dans le passé, la régulation budgétaire sur les crédits ouverts n'a pas manqué de s'exercer. Ainsi, 8,8 millions d'euros, soit plus de 10 % des dotations initiales, avaient été annulés en 2015 sur le programme 775. Le programme 776 a fait l'objet la même année de mesures de régulation très fortes. Plus de 34 millions d'euros de crédits ont été annulés en cours d'exercice.

Les ouvertures prévues pour 2018 ressortent plus réalistes, ce dont il faut se féliciter. Néanmoins, le solde disponible, avec plus de 50,5 millions d'euros revient, en l'état de la gestion budgétaire, à ouvrir concrètement un potentiel de dépenses de 188,5 millions d'euros, qui est très au-dessus des consommations historiques.

(1) Les crédits en AE et CP correspondent à la recette du CASDAR majorés des reports de crédits de l'année n-1 sur l'année n.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial Alain Houpert, qui se rallie pleinement à l'objectif de progresser dans l'innovation agricole, s'interroge cependant sur les conséquences de la mécanique d'affectation mise en oeuvre, qui pourrait favoriser une certaine inertie des programmes ainsi financés dans un contexte économique et budgétaire particulièrement contraint et mouvant.

II. DES FINANCEMENTS DONT L'ÉVALUATION GLOBALE FAIT DÉFAUT

Les deux programmes financés par le CAS poursuivent des objectifs analogues, encadrés par le Programme national de développement agricole et rural (PNDAR) valant pour les années 2014 à 2020. Mais ils sont mis en oeuvre par des organismes différents, tant au niveau du responsable de programme qu'à celui des entités auxquelles reviennent les ressources qui transitent par le CAS.

A. LES PROGRAMMES 775 ET 776, ENTRE ORIENTATIONS COMPLÉMENTAIRES ET SPÉCIALISATION PAR ORGANISME DES CONCOURS PUBLICS

Les crédits des deux programmes financés par le CAS ont été rééquilibrés depuis 2015, le programme 775 atteignant une quasi-parité avec le programme 776.

Le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » finance des moyens qui sont principalement destinés ^{12 ( * )} aux chambres d'agriculture et à leur tête de réseau, l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), ainsi qu'aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). La loi de finances pour 2011 a confié, en outre, à ce programme le financement des actions de génétique animale. Ces actions sont notamment placées sous la responsabilité des instituts techniques agricoles ^{13 ( * )} , qui contribuent ainsi à l'amélioration et à la gestion des ressources génétiques des espèces relevant de leurs compétences, le cas échéant par délégation à des opérateurs.

Les interventions mises en oeuvre sont inscrites dans le cadre des priorités du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) fixé par l'agence pour le développement agricole et rural (ADAR). Celui-ci est largement marqué par des préoccupations environnementales et leur conciliation avec les objectifs économiques du secteur.

Un contrôle est exercé sur l'emploi des fonds délégués aux organismes partenaires.

Avant paiement des soldes, s'exerce le contrôle systématique de tous les programmes de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE). Ce contrôle sur pièces peut être plus approfondi pour certains dossiers. Par ailleurs, après paiement des soldes, des contrôles approfondis sont réalisés par le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER).

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que ces contrôles conduisent fréquemment à recommander une plus grande mutualisation des résultats obtenus et la mise en oeuvre de prolongements plus pratiques aux actions, par l'élaboration de schémas de développement régionaux.

Les crédits du programme 775 demandés pour 2018 sont réduits de 5,5 millions d'euros (-7,8 %), à 65 millions d'euros.

Quant au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » , il englobe le financement de travaux de recherche appliquée , et plus particulièrement des missions d' expérimentations de FranceAgriMer ainsi que des instituts techniques agricoles et, en particulier, de leurs projets de recherche à moyen et long terme coordonnés par l'association de coordination technique agricole (ACTA).

Ses moyens sont également réduits par rapport à la loi de finances pour 2017 (- 5,9 millions d'euros, soit - 7,6 %) avec une ouverture de 71 millions d'euros en 2018.

Compte tenu du solde d'exécution du compte, et de la perspective de forts reports de crédits, la baisse des ouvertures apparaît très relative.

Il se caractérise par le recours à la procédure de l' appel à projets . Il encourage les partenariats alliant la recherche et l'innovation au développement agricole, d'où son appui sur les unités mixtes technologiques (UMT) et les réseaux mixtes thématiques (RMT).

B. UNE INFORMATION TROP SUCCINCTE SUR L'EVALUATION DES PROGRAMMES

Votre rapporteur spécial Alain Houpert s'était félicité de l'augmentation du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets. Mais une évolution moins favorable doit être notée ces dernières années.

Le sous-indicateur portant sur les appels à projets en témoigne. La cible 2017 (57 %) apparaît en net retrait par rapport aux réalisations antérieures, en particulier, l'année 2016, où un taux de 73,6 % des appels à projets impliquant une unité mixte technologique (UMT) ou un réseau mixte thématique (RMT) avait pu être constaté.

Votre rapporteur spécial plaide pour un accroissement de la part des dépenses destinées à ce type d'actions. Ce souhait résulte notamment du constat déjà formulé relatif à la justification insuffisante des crédits : cette insuffisance ne permet pas de s'assurer que les crédits « fléchés » vers les chambres, les instituts ou les ONVAR vont aux projets de développement et non aux structures elles-mêmes. Dans son rapport annuel pour 2008, la Cour des comptes avait ainsi relevé qu'en matière de développement agricole, « la répartition des aides a toujours été fondée, de fait, non sur la nature des projets, mais sur la reconduction des subventions dans une logique de financement pérenne des structures ».

Une telle « logique d'abonnement aux aides » est aux antipodes d'une démarche de performance.

Le ministère de l'agriculture indique procéder à des évaluations des actions financées par le truchement du compte mais, outre que cette évaluation paraît orientée plutôt vers un contrôle de conformité que vers une évaluation des impacts seule à même de fonder une appréciation de la valeur ajoutée des financements publics, le programme ne comporte aucun indicateur permettant d'en rendre compte .

Cette lacune doit être corrigée , objectif fixé par vos rapporteurs spéciaux d'autant plus aisément atteignable que le ministère de l'agriculture publie un compte rendu d'activité du CASDAR riche en informations sur les programmes soutenus mais qu'il conviendrait de compléter par l'adoption d'une démarche évaluative.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent avec satisfaction l'orientation consistant à développer des « projets pilotes régionaux » faisant intervenir les partenaires de terrain et pouvant favoriser, de ce fait, un effet de levier susceptible de démultiplier les moyens consacrés à chaque projet. Cette évolution correspond par ailleurs à l'esprit même des interventions financées par le programme qui porte notamment sur la diffusion de bonnes pratiques à partir de pilotes.

Il restera à vérifier que l'émergence d'une matrice régionale débouchera effectivement sur un renforcement des ressources et qu'elle aboutira à la préservation des équilibres locaux d'intervention du CASDAR .

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 49
Suppression du fonds d'accompagnement de la réforme du micro-bénéfice agricole

Commentaire : le présent article vise à supprimer le fonds créé pour accompagner la réforme du micro-BA afin de compenser les augmentations de cotisations de sécurité sociale susceptible d'en découler pour certains agriculteurs

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 33 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a remplacé le régime fiscal du bénéfice agricole forfaitaire par un régime fiscal de micro-bénéfice agricole (« micro-BA »), selon lequel le revenu imposable est égal aux recettes réelles diminuées d'un abattement forfaitaire représentatif des charges.

L'assiette sociale des exploitants agricoles se déduisant de l'assiette fiscale, cette réforme a également eu une incidence sur le montant des prélèvements sociaux. Aussi, le dernier alinéa du IV de l'article susmentionné a institué un fonds d'accompagnement exceptionnel et transitoire sur une durée de cinq ans (de 2017 à 2021) afin de compenser financièrement les agriculteurs concernés par une augmentation des cotisations sociales dues au titre des années 2017 à 2021.

Le fonds est abondé à hauteur de 8 millions d'euros pour les années 2017 à 2019, de 6 millions d'euros pour l'année 2020 et de 3 millions d'euros pour l'année 2021.

Le décret n° 2017-591 du 20 avril 2017 relatif au fonds d'accompagnement institué par l'article 33 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 précise le mécanisme selon lequel les cotisations sociales supplémentaires résultant de l'instauration du « micro-BA » peuvent être prises en charge par le fonds.

« La prise en charge, totale ou partielle, porte exclusivement sur la somme représentative du différentiel entre les cotisations sociales dues au titre des années 2017 à 2021 et celles calculées au titre de ces mêmes années, soit sur la base du bénéfice agricole forfaitaire de 2015, soit sur la base de la moyenne triennale des bénéfices agricoles forfaitaires des années 2013 à 2015.

La prise en charge ne peut être accordée qu'après paiement intégral des cotisations sociales exigibles au 31 décembre de l'année au titre de laquelle la prise en charge est demandée ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il est proposé de supprimer le fonds d'accompagnement à compter de 2018 tout en maintenant ses effets pour les ressauts de cotisations sociales de l'année 2017 qui devraient faire l'objet d'une compensation versée en 2017 par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole à partir des crédits délégués par l'État en 2017.

Cette mesure est justifiée par un exposé des motifs qui fait valoir que les mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 en faveur des indépendants pourraient avoir pour conséquence d'ôter au dispositif son intérêt financier pour les bénéficiaires

L'évaluation des articles du projet de loi de finances précise que les modalités de bascule entre cotisations sociales et CSG prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 pour les exploitants agricoles conduisent à ce que les trois premiers quartiles des exploitants agricoles soient concernés par une baisse de leurs prélèvements sociaux pour un montant estimé à 25 millions d'euros par an, les exploitants relevant du régime du « micro-BA » devant être parmi les principaux bénéficiaires de cet allégement de cotisations sociales.

Elle ajoute que, dans le contexte des mesures en faveur des indépendants figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018, la pertinence d'un accompagnement par un fonds spécifique des « agriculteurs concernés par une augmentation significative des cotisations sociales » est remise en cause, « les éventuels cas particuliers (pouvant) être traités dans le cadre des dispositifs de prise en charge de cotisations de droit commun de la MSA ».

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux prennent bonne note que :

- selon l'évaluation de la mesure fournie par le Gouvernement, celle-ci permettrait d'économiser 25 millions d'euros au cours de la période 2018 à 2021. Cette somme correspond aux versements programmés par l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 2015 pour les années 2018 à 2021 ;

- et que la réorganisation du régime de contribution sociale des exploitants agricoles pourrait avoir pour conséquence d'ôter au dispositif son intérêt financier pour les bénéficiaires.

Cependant, en l'état du droit, et compte tenu des informations trop succinctes portant sur l'impact financier des réformes engagées pour les agriculteurs, ces deux motivations leur semblent insuffisantes pour se rallier à un dispositif dont le Gouvernement reconnaît, par ailleurs, qu'il pourrait laisser subsister des cas particuliers méritant une prise en charge dont le financement par l'État ne serait plus assuré.

Au demeurant, le Gouvernement pourrait parfaitement prévoir un dispositif de rappel selon lequel les sommes versées par lui restant disponibles seraient reversées à l'État.

Proposition de vos rapporteurs spéciaux : vos rapporteurs spéciaux vous proposent de supprimer cet article.

ARTICLE 49 bis (nouveau)
(Article 1604 du code général des impôts)
Affectation des « centimes forestiers »

Commentaire : le présent article vise à affecter la part du produit de la taxe affectée aux chambres d'agriculture dite « taxe pour frais des chambres d'agriculture » provenant de l'assiette forestière au Fonds national de solidarité et de péréquation pour finances des programmes régionaux en faveur de la forêt.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L'article 1604 du code général des impôts établit le régime de la taxe pour frais des chambres d'agriculture qui est une taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti (TATFNB) en en prévoyant notamment les conditions d'affectation.

Cette taxe s'applique sur tous les terrains, agricoles ou non, assujettis à la taxe sur le foncier non bâti (TFNB).

Son produit fait l'objet d'une affectation complexe.

Versé aux chambres départementales d'agriculture, celles-ci, en fonction d'une clef de répartition encadrée par le III de l'article 1604 du code général des impôts et par les articles 251-1 et  321-13 du même code, en reversent une partie à différentes entités :

- l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) via un fonds national de solidarité et de péréquation ;

- les chambres régionales d'agriculture ;

- les communes forestières à partir du fonds national de péréquation et d'action professionnelle des chambres d'agriculture (article  251-1 du code général des impôts) ;

- le Centre national de la propriété forestière (CNPF) (article  321-13 du code général des impôts).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article complète le dispositif de l'article 1604 du code général des impôts en ajoutant un IV nouveau affectant le produit de la TATFNB résultant spécifiquement de la taxation des terrains forestiers au fonds national de solidarité et de péréquation géré par l'APCA afin de financer les programmes régionaux « Valorisation du bois et territoire » des services communs des chambres régionales d'agriculture.

Le produit de la taxe ainsi affecté serait diminué des cotisations prévues par les articles 251-1 et 321-13 du code général des impôts au profit des entités ci-dessus mentionnées (communes forestières et CNPF), cotisations qui sont déterminées par référence à une fraction du produit de l'application de la TATFNB aux terrains forestiers.

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Le présent article est issu d'un amendement présenté en séance par le Gouvernement.

Inspiré de recommandations du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) formulées dans le cadre de son analyse de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti, publiée le 25 novembre 2016 (dont elle ne constituait qu'une parmi d'autres recommandations), il s'agit pour l'essentiel de flécher les recettes issues de la forêt vers la forêt.

La TATFNB représente moins du tiers de la taxe sur le foncier non bâti (TFNB), qui, elle-même représente 2,4 % environ des taxes locales dans le périmètre qui est le leur actuellement.

La TATFNB est un élément essentiel de la stabilité financière des Chambres d'agriculture. Elle représente, avec environ 300 millions de produits, en moyenne, près de 50 % des recettes des chambres départementales d'agriculture et couvre environ 80 % de leur principal poste de dépenses, à savoir les dépenses de personnel.

Si les terres agricoles représentent 80 % des bases imposées au titre du foncier non bâti, la part forestière de la TATFNB, appelée « centimes forestiers » (avec des taux généralement plus bas) s'élève à environ 6 % de la TATFNB totale. Pour un produit de l'ordre de 18 millions d'euros, dont 7,6 millions d'euros seraient conservés par les chambres après les différents prélèvements pratiqués, il serait à mettre en regard des 5,1 millions d'euros que consacreraient les chambres départementales à la forêt d'après les estimations du CGAAER.

Il existerait ainsi une certaine déperdition à laquelle l'article adopté par l'Assemblée nationale permettrait de mettre fin sans affecter les ressources des communes forestières ni celles du CNPF et sans affecter la situation financière globale des chambres d'agriculture.

Il convient toutefois de noter que, pour qu'elle soit neutre sur la répartition des emplois et des ressources des chambres départementales, des efforts seront à mettre en oeuvre par certaines.

Compte tenu des incertitudes sur ce point, que pourraient utilement lever les échanges avec le Gouvernement, la position de vos rapporteurs spéciaux doit être considérée comme provisionnelle.

Proposition de vos rapporteurs spéciaux : vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49 ter (nouveau)
Rapport sur les conditions de financement de certaines aides européennes

Commentaire : le présent article demande un rapport sur les conditions de financement de trois interventions du deuxième pilier de la politique agricole commune faisant l'objet d'un cofinancement par le budget national

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article demande un rapport sur les conditions de financement des indemnités compensatoires de handicaps naturels, des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et des aides à la conversion biologiques pour les années 2019 et 2020.

Le rapport serait remis au Parlement avant le 1 ^er juin 2018 ^.

II. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Cet article a reçu un avis favorable du Gouvernement. Six amendements presque identiques avaient été déposés avec le même objet. Une rectification de date est intervenue pour prolonger le délai d'élaboration du rapport, la date de remise initialement envisagée au 1 ^er février paraissant trop rapprochée.

Il est apparu que les provisions budgétaires du deuxième pilier de la PAC étaient insuffisantes pour couvrir les engagements pris par la France au titre d'un certain nombre de lignes ouvertes aux exploitants, en particulier aux exploitants opérant dans des conditions difficiles.

Un transfert du premier pilier vers le deuxième pilier a dû être effectué dans le courant de l'été afin de combler un déficit de cofinancement européen.

Cette opération est peu soutenable puisqu'elle consiste à priver certains agriculteurs de ressources attendues pour acquitter des engagements pris auprès d'autres agriculteurs qui, très légitimement, doivent pouvoir compter sur les ressources annoncées.

Par ailleurs, le présent rapport a abondamment montré que la budgétisation du programme 149 se trouvait marquée par des errements chroniques.

Dans ces conditions, sous réserve que le ministre prenne l'engagement d'étendre l'objet du rapport à l'ensemble des interventions du deuxième pilier (d'autres interventions sont confrontées à des problèmes de budgétisation), vos rapporteurs spéciaux, qui souhaitent disposer de la maquette budgétaire notifiée par le ministère de l'agriculture à la Commission européenne à son actualisation, pour la période de programmation en cours (2014-2020), sont favorables à l'adoption de cet article additionnel.

Néanmoins, votre rapporteur spécial Yannick Botrel demeure réservé sur cette énième demande de rapport et souhaiterait que l'ensemble des rapports que la représentation nationale doit recevoir chaque année au titre de la mission fasse l'objet d'une analyse et soit intégré dans l'information budgétaire annuelle, ce qui en rendrait la remise moins aléatoire. Votre rapporteur spécial Alain Houpert partage pleinement ces réserves.

Proposition de vos rapporteurs spéciaux : vos rapporteurs spéciaux vous propose d'adopter cet article sans modification.

ANNEXES

I. ANNEXE N° 1. LES FILIÈRES AGRICOLES EN 2016 ET APERÇUS POUR 2017

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

II. ANNEXE N°2. PRÉCISIONS SUR LES ALLÈGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES POUR L'AGRICULTURE

Le secteur agricole, comme les autres secteurs de l'économie, se voit appliquer des dispositifs généraux d'exonération de cotisations sociales patronales , qui ont été renforcés dans le cadre du « Pacte de responsabilité et de solidarité ». En outre, les employeurs agricoles bénéficient de dispositifs d'exonération spécifiques à l'agriculture qui soutiennent l'emploi des filières agricoles.

Ce soutien concerne particulièrement les activités fortement utilisatrices de main d'oeuvre saisonnière telles que la viticulture, l'arboriculture et l'horticulture.

Pour venir en aide aux agriculteurs touchés par des crises des mesures de réduction des cotisations personnelles ont été mises en oeuvre fin 2015 et début 2016 pour l'ensemble des agriculteurs.

Enfin, en vue de favoriser l'installation de jeunes chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole, ceux-ci bénéficient du dispositif de droit commun qui consiste en l'exonération partielle et dégressive des cotisations sociales pendant cinq ans .

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

III. ANNEXE N° 3. DONNÉES SUR LES RISQUES D'APUREMENT EUROPÉEN

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

IV. ANNEXE N° 4. LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT « POUR UNE POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS « ZÉRO DÉFAUT »

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

MM. HOUPERT et BOTREL, rapporteurs spéciaux

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ARTICLE 49

Supprimer cet article

OBJET

Le présent amendement vise à supprimer l'article 49 du projet de loi de finances lequel supprime à compter de 2018 le fonds d'accompagnement créé afin de de compenser financièrement les agriculteurs touchés par une augmentation des cotisations sociales dues au titre des années 2017 à 2021 du fait du passage du régime du forfait agricole au régime du « micro-BA ». Ce fonds, transitoire et destiné à s'éteindre au terme de la période 2017 à 2021, doit être maintenu en l'absence de données précises sur l'ensemble des effets du réaménagement du financement de leur protection sociale par les agriculteurs. Les besoins qui ont justifié sa création pourraient subsister selon l'évaluation même du Gouvernement. Même s'il est possible qu'ils soient moindres qu'il n'était prévu, il y a lieu d'en assurer la compensation à la Caisse centrale de mutualité sociale agricole.

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* ¹ Des évolutions ont influé sur la mission au cours des cinq dernières années, processus qui se prolonge pour 2018. En premier lieu, on peut rappeler que la mission s'appelait jusqu'au projet de loi de finances 2013 « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Les crédits de la pêche qui avaient alors été transférés à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », sont réintégrés cette année dans le périmètre de la mission sans que l'intitulé de la mission ne s'en trouve modifié. En second lieu, l'an dernier, les crédits de la forêt avaient été fondus avec ceux de la performance économique et environnementale des entreprises dans le programme 149. Pour mémoire, en 2016, le projet de loi de finances initiale proposait d'ouvrir 277,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 291,3 millions d'euros de crédits de paiement au titre du programme 149 alors consacré à la seule politique forestière.

* ² Vos rapporteurs spéciaux ont abordé certains scenarios liés à cet événement dans leur rapport annexé au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2017.

* ³ Depuis l'année dernière, les crédits correspondant aux interventions de l'État dans le domaine forestier, auparavant isolés dans un programme à part entière, sont intégrés au programme. Cette année, s'y ajoutent les dotations pour la pêche et l'aquaculture. Au total, le programme est subdivisé en huit actions.

* ⁴ Duval L. et al, 2016, Paiements pour services environnementaux et méthodes d'évaluation économique. Enseignements pour les mesures agro-environnementales de la politique agricole commune.

* ⁵ En application de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances a confié à la Cour des comptes une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois, qui a conduit à la remise d'un rapport « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France », n° 382 (2014-2015).

* ⁶ Comme l'avaient indiqué vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport, « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France », n° 382 (2014-2015).

* ⁷ Rapport d'information n° 442 du 23 février 2017 d'Alain Houpert et Yannick Botrel, « Pour une politique de sécurité sanitaire des aliments zéro défaut », fait au nom de la commission des finances du Sénat.

* ⁸ On relève que le coût unitaire pour l'État de dossiers d'indemnisation est plus élevé dans le cadre du traitement contentieux que dans le cadre amiable (125 000 euros contre 87 026 euros) sans compter les frais de procédure.

* ⁹ Voir, en particulier, l'existence de multiples trous dans les filets de sécurité sanitaire avec des taux de surveillance inégaux mais globalement très faibles.

* ¹⁰ Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (Projet de loi de finances pour 2017) Rapport général (2016-2017) du 24 novembre 2016, Tome III, Annexe 3, par Alain Houpert et Yannick Botrel.

* 11 L'enveloppe financière du plan, qui repose sur un prélèvement sur la redevance pour pollutions diffuses, est passée ainsi de 41 à 71 millions d'euros annuels, à partir de 2016. Les crédits inscrits au programme 206 ne dépassent pas 370 000 euros.

* ¹² Sur la base du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) fixé par l'agence pour le développement agricole et rural (ADAR). Conformément à l'article R. 822-1 du code rural et de la pêche maritime, les actions relevant du PNDAR peuvent faire l'objet d'une subvention financée par le CAS-DAR.

* ¹³ En 2009, les périmètres des deux programmes de la mission avaient légèrement évolué : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » ne comprenait plus les crédits dévolus aux instituts techniques agricoles, qui avaient été transférés au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ». En 2011, les actions de génétique animale permettent de rétablir un lien financier entre le programme 775 et les instituts techniques agricoles.

* ¹⁴ Provision qui n'intègre pas les conditions particulières à l'exécution de l'année en cours (voir infra).