Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
    
    • A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UNE PRÉPONDERANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES
      
      • 1. Une forte rigidité des crédits due à l'importance des dépenses de personnel et à la stricte indépendance des programmes
        
      • 2. Une mission dérogeant aux mesures de régulation budgétaires mais participant aux efforts de redressement des finances publiques
        
    • B. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2015-2017 RESPECTÉE
      
  • II. LE PROGRAMME 165 : « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »
    
    • A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DUE PRINCIPALEMENT À L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL
      
    • B. UNE MAÎTRISE DES DÉLAIS DE JUGEMENT DANS UN CONTEXTE DE PROGRESSION CONTINUE DU CONTENTIEUX
      
      • 1. Des délais de jugement maîtrisés, la qualité des décisions rendues maintenue
        
      • 2. Une hausse continue des affaires enregistrées qui devrait perdurer sous l'effet de la mise en oeuvre de plusieurs réformes affectant l'activité de la justice administrative
        
      • 3. La CNDA : une amélioration continue de ses délais de jugement qui devraient tendre vers les délais imposés par la réforme du droit d'asile
        
  • III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE)
    
    • A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS IMPUTABLE À LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL
      
    • B. UNE RATIONALISATION DE LA GESTION BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET ORGANISATIONNELLE POURSUIVIE
      
      • 1. Deux réformes importantes : la modernisation du régime comptable du CESE et le rééquilibrage de sa caisse des retraites
        
      • 2. Une organisation et des objectifs de performances renouvelés, reflets des orientations stratégiques de la nouvelle mandature
        
  • IV. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »
    
    • A. UNE LEGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS LIÉE PRINCIPALEMENT AUX DÉPENSES DE PERSONNEL
      
    • B. UN PLAFOND D'EMPLOIS STABLE MALGRÉ L'EXTENSION DE SON CHAMP DE COMPÉTENCES
      
    • C. UNE RÉORGANISATION TERRITORIALE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES EN VOIE D'ACHÈVEMENT
      
    • D. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE SATISFAISANTS
      
  • V. LE PROGRAMME 340 : « HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES »
    
    • A. DES CRÉDITS EN BAISSE, AJUSTÉS AUX BESOINS RÉELS DE L'INSTITUTION
      
    • B. LA PERTINENCE DU PROGRAMME EN QUESTION
      

---

SOMMAIRE

Pages

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION 7

A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UNE PRÉPONDERANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES 7

1. Une forte rigidité des crédits due à l'importance des dépenses de personnel et à la stricte indépendance des programmes 7

2. Une mission dérogeant aux mesures de régulation budgétaires mais participant aux efforts de redressement des finances publiques 8

B. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2015-2017 RESPECTÉE 9

II. LE PROGRAMME 165 : « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES » 10

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DUE PRINCIPALEMENT À L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL 10

B. UNE MAÎTRISE DES DÉLAIS DE JUGEMENT DANS UN CONTEXTE DE PROGRESSION CONTINUE DU CONTENTIEUX 11

1. Des délais de jugement maîtrisés, la qualité des décisions rendues maintenue 11

2. Une hausse continue des affaires enregistrées qui devrait perdurer sous l'effet de la mise en oeuvre de plusieurs réformes affectant l'activité de la justice administrative 13

3. La CNDA : une amélioration continue de ses délais de jugement qui devraient tendre vers les délais imposés par la réforme du droit d'asile 14

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE) 16

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS IMPUTABLE À LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 16

B. UNE RATIONALISATION DE LA GESTION BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET ORGANISATIONNELLE POURSUIVIE 17

1. Deux réformes importantes : la modernisation du régime comptable du CESE et le rééquilibrage de sa caisse des retraites 17

2. Une organisation et des objectifs de performances renouvelés, reflets des orientations stratégiques de la nouvelle mandature 18

IV. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES » 19

A. UNE LEGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS LIÉE PRINCIPALEMENT AUX DÉPENSES DE PERSONNEL 20

B. UN PLAFOND D'EMPLOIS STABLE MALGRÉ L'EXTENSION DE SON CHAMP DE COMPÉTENCES 20

C. UNE RÉORGANISATION TERRITORIALE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES EN VOIE D'ACHÈVEMENT 22

D. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE SATISFAISANTS 24

V. LE PROGRAMME 340 : « HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES » 25

A. DES CRÉDITS EN BAISSE, AJUSTÉS AUX BESOINS RÉELS DE L'INSTITUTION 25

B. LA PERTINENCE DU PROGRAMME EN QUESTION 26

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UNE PRÉPONDERANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES

1. Une forte rigidité des crédits due à l'importance des dépenses de personnel et à la stricte indépendance des programmes

En effet, 85,2 % ^{2 ( * )} des 652 millions d'euros de crédits de paiement (CP) ^{3 ( * )} affectés à la mission correspondent, effectivement, à des dépenses de personnel (titre 2), soit 555,7 millions d'euros, un montant en augmentation de 2,6 % par rapport à 2016. Le plafond d'emplois est fixé, pour 2017, à 5 892 ETPT. Hors dépenses de titre 2 , il convient toutefois de noter que le budget de la mission est en baisse de 1,5 % par rapport à 2016.

Outre cette prépondérance des crédits de personnel, le manque de souplesse dans le pilotage de cette mission s'explique par l'indépendance institutionnelle des programmes qui la composent . Chaque programme correspond à une institution et non à la mise en oeuvre d'une politique publique. Cette caractéristique explique d'ailleurs les difficultés rencontrées à élaborer des indicateurs permettant de mesurer leur performance.

Il convient par ailleurs de noter l'hétérogénéité financière des programmes , avec la prépondérance des crédits affectés au programme « Conseil d`État et autres juridictions administratives » (61 % des crédits de la mission) et la faiblesse de ceux alloués au Haut Conseil des finances publiques (0,08 % des crédits de la mission).

* Hors fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performances pour 2015 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

2. Une mission dérogeant aux mesures de régulation budgétaires mais participant aux efforts de redressement des finances publiques

La présente mission bénéficie d'un contrôle financier allégé et de règles d'exécution budgétaire dérogatoires en raison des spécificités des institutions qui la composent. Ainsi l'accord préalable du président du Conseil économique, social et environnemental est nécessaire pour toute mise en réserve de crédits concernant cette institution, tandis que, depuis la création de la mission, les crédits ouverts à la Cour des comptes et au Conseil d'État ne font pas l'objet d'une mise en réserve ^{4 ( * )} .

Par ailleurs, l'article 37 du projet de loi de finances pour 2017 autorise les deux principaux programmes (Conseil d'État et Cour des comptes) de la présente mission à déroger au plafond de reports de crédits de 3 % des crédits initiaux, comme autorisé par l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), compte-tenu du report sur 2017 d'une partie du financement des travaux du tribunal administratif de Nice en 2017 et du financement du schéma immobilier de la Cour des comptes nécessitant le report d'attributions de produits.

Toutefois, ces règles dérogatoires ne signifient pas l'absence de participation des programmes de la mission au respect de la norme de l'État . Le décret d'avance n° 2016-7332 du 2 juin 2016 a ainsi procédé à l'annulation de crédits pour les programmes de la mission (2 millions d'euros pour le programme 165 « Conseil d'État et aux juridictions administratives, 1,9 million d'euros pour le programme 124 « Cour des comptes et autres juridictions financières » et 0,1 million d'euros pour le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental »).

B. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2015-2017 RESPECTÉE

Les plafonds alloués à la présente mission par l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 0,51 milliard d'euros en 2017 .

Respect de la programmation triennale

(en milliards d'euros)

* Hors contribution de l'État au CAS « Pensions »

Source : Loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 et 2019

La demande de crédits pour la mission en 2017, s'établit à 652 millions d'euros, dont 169,9 millions d'euros au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions » (91 millions d'euros pour le programme 165, 31,1 millions d'euros pour le programme 126, 47,7 millions d'euros pour le programme 164 et 0,1 million d'euros pour le programme 340).

II. LE PROGRAMME 165 : « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » a pour objet le respect du droit par les administrations , au travers d' activités contentieuses, de conseil ou d'expertise . Il inclut, outre le Conseil d'État, 8 cours administratives d'appel (CAA) et 42 tribunaux administratifs (TA), dont 11 dans les collectivités d'outre-mer. Il comprend également, depuis le 1 ^er janvier 2009, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), notamment compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de ce droit.

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DUE PRINCIPALEMENT À L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les crédits demandés pour 2017, sont en hausse de 2,6 % par rapport à 2016 pour s'établir à 397 millions d'euros en CP. Cette augmentation est principalement liée à la hausse de dépenses de personnels de 2,8 % par rapport à 2016. Par ailleurs, les dépenses hors titre 2 augmentent également.

L'évolution des crédits de titre 2 - qui s'élèvent à 332 millions d'euros pour 2017 - s'explique notamment par la prise en compte de l'évolution de la valeur du point d'indice de la fonction publique, les créations de 60 emplois autorisés en 2017 et l'extension en année pleine du coût des emplois crées l'année précédente.

La politique de création d'emplois se poursuit donc, avec une augmentation du plafond d'emplois à 3 899 ETPT .

Créations d'emplois dans les juridictions administratives

(2012-2017)

Source : Conseil d'État

Hors titre 2, les dépenses de fonctionnement et d'investissement (81,8 millions d'euros en AE, et 65 millions d'euros en CP) augmentent également de 7,6 % pour les AE et de 1,4 % pour les CP par rapport à 2016. L'évolution des AE s'explique essentiellement par la prise à bail des nouveaux locaux de la CNDA et le lancement de l'opération de relogement du tribunal administratif de Marseille en 2017. Quant à la hausse des CP, elle est principalement due au projet de relogement du tribunal administratif de Nice et à l'extension des locaux de la CNDA.

Néanmoins, il convient de noter que les juridictions administratives mettent en oeuvre, depuis plusieurs années, des mesures de maîtrise des dépenses de fonctionnement , telles que la dématérialisation des procédures avec l'application Télérecours dont l'utilisation est rendue obligatoire, à compter du 1 ^er janvier 2017, aux avocats et administrations de l'État et de ses établissements publics. Le recours aux téléprocédures participe à la maîtrise des frais de justice dont on observe une baisse de 11,4 % dans le projet de loi de finances pour 2017.

B. UNE MAÎTRISE DES DÉLAIS DE JUGEMENT DANS UN CONTEXTE DE PROGRESSION CONTINUE DU CONTENTIEUX

1. Des délais de jugement maîtrisés, la qualité des décisions rendues maintenue

L'objectif principal du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » en matière de performance est la réduction des délais de jugement .

En effet, si l'exigence conventionnelle de « délai raisonnable de jugement », fixée par la Cour européenne des droits de l'homme a inspiré la jurisprudence du Conseil d'État ^{5 ( * )} , le législateur a imposé l'objectif de ramener le délai de jugement à un an ^{6 ( * )} .

Ce délai est mesuré par l'indicateur le plus représentatif du programme , qui, depuis le projet annuel de performances pour 2017, correspond au délai moyen constaté de jugement des affaires . Ce délai, qui représente le délai moyen de traitement des affaires de l'enregistrement à la notification, remplace effectivement le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock (nombre d'affaires en stock divisé par la capacité de jugement de chaque niveau de juridiction), afin de permettre le suivi des délais de jugement instaurés par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile , qui fixe à cinq semaines les délais de jugement pour la procédure à juge unique (procédure accélérée) et cinq mois pour les décisions rendues par les formations collégiales (procédure normale).

L'objectif du délai de jugement à un an est désormais atteint depuis plusieurs années, mais la maîtrise des délais demeure un enjeu majeur pour la juridiction administrative. Pour 2017, le délai moyen constaté de jugement des affaires est, en effet, de :

- 9 mois devant le Conseil d'État (délai identique en prévision actualisée pour 2016) ;

- 10 mois et 20 jours devant les CAA (contre 11 mois en prévision actualisée pour 2016) ;

- 10 mois et 15 jours devant les TA , (contre 10 mois et 20 jours en prévision actualisée pour 2016) ;

- 6 mois devant la CNDA s'agissant de la procédure ordinaire (contre 7 mois et 10 jours en prévision actualisée pour 2016 ), et 6 semaines pour la procédure accélérée (contre 2 mois et 15 jours en prévision actualisée 2016) ; ces délais prévisibles ne respectent pas les délais de 5 mois et 5 semaines fixés par le législateur , dans le cadre de la réforme du droit de l'asile.

S'agissant des indicateurs d'activité, on remarque, à nouveau, l'absence d'indicateur sur les délais des affaires « ordinaires », supprimé depuis le projet annuel de performances pour 2015 . Cet indicateur permettait, en effet, de mettre en évidence les délais liés aux contentieux intéressant les citoyens et pouvant être très longs comme en matière d'urbanisme ou de contentieux fiscal. Cette suppression est d'autant plus regrettable que la multiplication des délais contraints a une incidence négative sur le délai moyen pour les affaires « ordinaires ».

Par ailleurs, la maîtrise des délais de jugement ne devrait pas altérer la qualité des décisions rendues . Ainsi, les taux d'annulation des décisions juridictionnelles prévues pour 2017 restent relativement stables, voire diminuent :

- par les CAA des jugements rendus par les TA (15 % prévu en 2017 contre 16 % en prévision actualisée pour 2016) ;

- par le Conseil d'État des décisions de la CNDA (3 % prévu en 2016, pourcentage identique à la prévision actualisée pour 2016).

Cette maîtrise des délais et de la qualité des décisions rendues est d'autant plus notable qu'elle se fait dans un contexte de hausse continue des entrées.

2. Une hausse continue des affaires enregistrées qui devrait perdurer sous l'effet de la mise en oeuvre de plusieurs réformes affectant l'activité de la justice administrative

Depuis près de quarante ans , le contentieux a augmenté de 6 %, en moyenne annuelle, toutes juridictions confondues . Cette augmentation est liée notamment à la montée en charge du contentieux de masse (droit au logement opposable, revenu de solidarité active, réforme du contentieux de l'éloignement des étrangers, réforme de la procédure applicable aux contentieux sociaux, contentieux électoraux avec la publication des décrets relatifs au découpage cantonal) et d'autres paramètres (suppression de la contribution à l'aide juridique, questions prioritaires de constitutionnalité).

En effet, entre 2010 et 2015, le nombre d'affaires enregistrées a augmenté de 11,5 % dans les tribunaux administratifs et de 9,8 % dans les cours administratives d'appel . S'agissant du Conseil d'État, l'augmentation des entrées est de 21,6 % entre 2010 et 2014 , avec une légère diminution en 2015. Néanmoins, les huit premiers mois de l'année 2016 se caractérisent par une augmentation sensible (près de 10 %) des recours devant le Conseil d'État, par rapport à 2015.

Par ailleurs, un certain nombre de nouvelles réformes a ou aura un impact sur cette montée en charge du contentieux, sans qu'il soit évident d'en évaluer l'impact budgétaire précis à ce stade :

- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles qui prévoit la dépénalisation du stationnement payant à compter du 1 ^er octobre 2016, et dont les recours en cassation se feront devant le Conseil d'État. Il est difficile a priori de quantifier l'impact de cette réforme. Néanmoins, on connaît le nombre de contestations enregistrées devant les officiers du ministère public (559 654 en 2013) ;

- la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile : selon les estimations fournies par le Conseil d'État, les tribunaux administratifs seront susceptibles d'être saisis de près de 4 200 dossiers, soit 2,2 % des affaires enregistrées devant eux ;

- la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement , qui rend compétent le Conseil d'État pour connaître en premier et dernier ressort des requêtes concernant la mise en oeuvre, d'une part des techniques de renseignement et d'autre part de l'article 41 de la loi de 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés pour des traitements ou parties de traitements intéressant la sûreté intérieure. Au 13 juillet 2016, 98 dossiers étaient en cours. En rythme de croisière, le nombre estimé est de 40 dossiers par an.

- la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, qui prévoit notamment l'instauration d'une nouvelle procédure de juge unique. Ses dispositions entreront en vigueur au plus tard le 1 ^er novembre 2016 ;

- le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^e siècle (en lecture définitive à l'Assemblée nationale) qui prévoit la création d'actions de groupe devant le juge administratif et étend la possibilité de recours à la médiation administrative à tous les litiges relevant de la compétence du juge administratif.

Cette maîtrise des délais dans un contexte continue de progression des entrées s'explique ainsi par la politique de création d'emploi des juridictions administratives, mais également par la mise en place d' évolutions procédurales et le renforcement de la productivité des personnels. C'est le cas également pour la CNDA.

3. La CNDA : une amélioration continue de ses délais de jugement qui devraient tendre vers les délais imposés par la réforme du droit d'asile

Entre 2009, date à laquelle le Conseil d'État a pris en charge la gestion de la CNDA, et 2016, le délai prévisible de jugement a été divisé par deux, et le délai moyen constaté, nouvel indicateur à prendre en compte, a été réduit de 45 % .

Cette réduction significative des délais de jugement résulte de l'importante réorganisation interne conduite depuis 2009 (modalités de rejet par ordonnance de certains recours, règles de présentation des recours, rationalisation de l'organisation du greffe, dématérialisation des procédures création de 3 sections et 11 chambres etc. ), mais aussi et surtout de l'augmentation des effectifs réalisée depuis 2009 .

Évolution des effectifs de la CNDA depuis 2009

(en ETPT)

Source : Conseil d'État

La question de la réduction des délais est effectivement un enjeu budgétaire majeur : ainsi la Cour des comptes, dans son référé de juillet 2015 relatif à l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile, précisait que - selon le ministère de l'intérieur - une réduction d'un mois des délais de jugement, devant l'OFPRA et la CNDA, permettait une baisse de 10 à 15 millions d'euros . En effet, la mission menée par l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des affaires sociales sur les dispositifs de prise en charge des demandeurs d'asile ^{7 ( * )} , concluait, pour la CNDA, à une économie mensuelle de 15,1 millions d'euros, en termes d'allocation temporaire d'attente (ATA) ^{8 ( * )} (6,8 millions d'euros) et d'hébergement au titre de l'asile (8,3 millions d'euros), hors coûts indirects liés à la couverture maladie universelle ou l'aide médicale d'État.

Toutefois, la Cour devra faire face en 2017 encore plus qu'en 2016, à un double défi : d'une part une accélération prévisible du nombre de recours fin 2016 avec le déstockage des affaires à l'OFPRA - qui a obtenu une augmentation sensible de ses effectifs en 2016 - le taux de recours étant de 90 % courant 2016, et d'autre part la poursuite de la mise en oeuvre de la réforme de l'asile.

Les délais imposés par ladite réforme ne seront a priori pas respectés en 2017. Néanmoins, la poursuite de la rationalisation de l'organisation de la Cour ainsi que le renforcement important de ses moyens (23 postes en 2015, 24 en 2016, 40 en 2017) permettront, sinon d'atteindre ces délais du moins de s'en rapprocher. Les délais prévisibles pour fin 2017, de 6 mois pour la procédure normale et 6 semaines pour la procédure accélérée, peuvent néanmoins être considérés comme raisonnables au vu du contexte difficile dans laquelle se trouve la CNDA.

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE)

Les crédits de ce programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » ont pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution .

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS IMPUTABLE À LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Le montant des crédits du programme 126 s'élève à 39,8 millions d'euros en CP (auxquels s'ajoutent 1,7 million d'euros au titre des attributions de produits), soit une augmentation de 4,4 % en CP par rapport à 2016. Cette hausse va à l'encontre de la tendance à la baisse constatée depuis 2014.

L'augmentation des crédits de paiement s'explique principalement par la hausse des crédits de titre 2 (dépenses de personnel), due à un « resoclage » de la masse salariale à hauteur de 1,7 million d'euros afin d'atteindre le plafond d'emplois fixé à 150 ETPT. La nouvelle présidence a souhaité ce « rebasage » afin de recruter du personnel (soit 10 postes : 4 de catégorie A+ et 6 de catégorie A) prioritairement affecté à la fonction consultative, en cohérence avec la volonté du Conseil de mettre ces missions au coeur de son action. Il convient de noter que le plafond d'emplois du CESE est resté globalement stable pendant plus de vingt ans.

S'agissant des crédits hors titre 2 (titre 3 et titre 5), ils sont stables par rapport à l'année dernière (4,6 millions d'euros en CP pour les dépenses de fonctionnement et 0,9 million d'euros pour les dépenses d'investissement). La nouvelle mandature poursuit, en effet, les mesures de réduction des dépenses mises en oeuvre par la présidence précédente : mutualisation de la politique d'achat, optimisation des déplacements des conseillers, baisse du volume des heures supplémentaires.

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement et d'investissement du CESE (travaux immobiliers, notamment de mise en accessibilité) sont, en partie, financées par les recettes tirées de la valorisation du Palais d'Iéna , grâce à l'accueil d'évènements (tournages audiovisuels, expositions etc. ). Ces recettes représentent, en 2017, 1,7 million d'euros, soit 4,3 % de son budget . C'est pourquoi le Conseil souhaite accentuer ses efforts en vue d'accroître ces recettes, malgré un contexte économique dégradé, notamment par le recrutement de personnels spécialisés qui permettront de développer de nouveaux partenariats et mécénats. Cette stratégie de valorisation des ressources propres mérite, à nouveau, d'être saluée et encouragée.

B. UNE RATIONALISATION DE LA GESTION BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET ORGANISATIONNELLE POURSUIVIE

1. Deux réformes importantes : la modernisation du régime comptable du CESE et le rééquilibrage de sa caisse des retraites

Le CESE, en tant qu'institution indépendante, bénéficie d' une forte autonomie de gestion . En effet, son organisation budgétaire et financière est régie par l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du Conseil économique et social .

C'est ce dernier décret qui fait l'objet d'un projet de refonte ; le texte est actuellement au ministère de l'économie et des finances pour validation. Ce décret comprend plusieurs mesures importantes : le développement important du contrôle interne, une stricte séparation des budgets (et des comptes) du CESE, de la Caisse de retraite et du fonds de réserve de la Caisse des retraites, une description du rôle des questeurs, une possibilité de certification des comptes du CESE, un compte-rendu tous les cinq ans de la soutenabilité à long terme de la Caisse des retraites.

S'agissant de l'autre réforme, celle de la caisse des retraites , menée par le CESE et également appelée de ses voeux par la Cour des comptes ^{9 ( * )} , sa mise en oeuvre se poursuit. Cette réforme fut engagée dès 2011 et achevée en 2015, au lendemain du renouvellement, avec l'adoption de mesures structurelles : suppression de la cotisation double pendant les cinq premières années de mandat, augmentation de 66 % de la cotisation des membres, suppression de la bonification de durée de cotisation pour enfant, plafonnement des pensions de réversion et augmentation de la cotisation de sauvegarde. Ces mesures devraient permettre d'atteindre un équilibre annuel de la Caisse à partir de 2022 et une reconstitution du fonds de réserve à hauteur du montant des pensions versées chaque année à horizon de 2030 .

La mise en oeuvre de ces réformes doit être saluée . Elle participe à la modernisation de la gestion budgétaire et comptable de l'institution, ainsi qu'à son équilibre financier.

2. Une organisation et des objectifs de performances renouvelés, reflets des orientations stratégiques de la nouvelle mandature

L'assemblée plénière, issue du renouvellement de novembre 2015, a adopté en février 2016 des orientations stratégiques qui conduisent à des changements organisationnels et des objectifs de performance ambitieux pour les prochaines années.

Une réorganisation des services est donc en cours, depuis octobre 2016, prévoyant le rattachement des formations de travail et équipes support au secrétaire général, afin de tenir compte du caractère transversal de nombreux sujets et d'améliorer la mise en oeuvre des décisions du bureau par l'administration du CESE. Par ailleurs, le directeur des services consultatifs se voit confier une mission concernant le suivi et l'évaluation de l'impact des recommandations émises par le CESE , enjeu majeur de la nouvelle mandature afin de valoriser et actualiser ses travaux. En outre, la communication institutionnelle est renforcée , avec le recrutement d'une spécialiste, afin de redonner de la visibilité au CESE. En outre, le CESE travaille à la dématérialisation de la pétition citoyenne.

Il s'agit pour le CESE non seulement d'améliorer sa visibilité mais également d'accroître le nombre de ses travaux. Sur la totalité des avis rendus par le CESE, on décompte, en 2015, 2 saisines gouvernementales et 2 saisines parlementaires et, en 2016, à ce jour, seulement 5 saisines gouvernementales et aucune saisine parlementaire. Cette volonté se traduit dans l'indicateur relatif à la « production intellectuelle du CESE » , qui vise une augmentation des travaux (25 avis produits) par rapport à la première année de la mandature précédente (18 avis produits), en tenant compte de la baisse prévisible des saisines externes en raison des échéances électorales. Par ailleurs, une augmentation du taux de présence en sections est espérée en 2017 (70 % contre 60 % en 2015), au vu des hausses constatées au premier trimestre 2016 (65 %). En revanche, l'amélioration du taux de présence devrait se traduire par une augmentation des dépenses de fonctionnement par membre .

Afin de rendre compte au mieux de son activité et de l'impact de ses avis, le CESE poursuit le travail de réflexion mené par la précédente mandature afin de parvenir à un indicateur de travail synthétique .

IV. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » comprend la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) , soit :

- 18 chambres régionales des comptes (CRC), dont 13 en métropole et 5 en outre-mer ;

- 5 chambres territoriales des comptes (CTC), situées en outre-mer ^{10 ( * )} .

A. UNE LEGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS LIÉE PRINCIPALEMENT AUX DÉPENSES DE PERSONNEL

Les crédits alloués au programme représentent 214,7 millions d'euros en CP , en augmentation de 0,5 % par rapport au budget accordé pour 2016. Cette augmentation va à l'encontre de la tendance à la baisse observée depuis 2014.

Cette hausse des crédits s'explique principalement par l'augmentation des dépenses de titre 2 (189 millions d'euros) en cohérence avec le schéma d'emploi 2016-2017 (+ 53 ETP), après le gel partiel des recrutements décidé dans le cadre de la réorganisation territoriale des CRC. La hausse des dépenses de personnels provient également de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), de l'augmentation du point d'indice, de la poursuite de la revalorisation des emplois vers les fonctions de contrôle (exercées principalement par des agents de catégorie A et A+) et des mesures d'accompagnement indemnitaire liées à la réforme territoriale.

Hors titre 2, les crédits ont diminué principalement sous l'effet de la diminution des dépenses liées aux loyers des CRC à la suite de la réforme territoriale. Cette diminution est de 8,2 % par rapport à 2016 mais seulement de 1,1 % à structure constante.

B. UN PLAFOND D'EMPLOIS STABLE MALGRÉ L'EXTENSION DE SON CHAMP DE COMPÉTENCES

Le plafond d'emploi reste stabilisé à 1 840 ETPT , depuis 2009, malgré l'extension du champ de compétence des juridictions financières à deux nouvelles missions.

Pour 2017, l'extension de ces compétences se fera donc à moyens constants , mais leur exercice nécessitera, selon la Cour des comptes, des effectifs supplémentaires à partir de 2018, qu'elle estime autour de 40 postes. La Cour des comptes rappelle, à cet égard, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que son plafond de masse salariale actuel lui permet de rémunérer seulement aux alentours de 1 780 ETPT.

S'agissant de l'expérimentation de la certification des comptes des collectivités locales , la Cour des comptes estime ses besoins entre 15 et 20 ETP pour un échantillon d'une vingtaine de collectivités pesant un total de moins de 15 milliards d'euros. Par ailleurs, à compter de 2018, des audits des systèmes d'information des comptables publics et des ordonnateurs locaux seront nécessaires ; ils sont évalués entre 0,1 et 1 million d'euros .

Quant au contrôle des établissements sociaux, médicaux-sociaux et de santé privés , des moyens supplémentaires seront également nécessaires mais n'ont pas été évalués précisément à ce stade. Ils dépendront du périmètre d'action en termes de montant financier, de nombre de structures et de la variété des publics concernés et des services rendus. Ils pourraient, a priori, être comparables à ceux mis en oeuvre pour la mission d'expérimentation aux comptes des collectivités territoriales.

C. UNE RÉORGANISATION TERRITORIALE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES EN VOIE D'ACHÈVEMENT

Quant aux dépenses liées à la réforme de 2015, elles ont été très majoritairement financées sur 2016, et ce, à moyens constants , malgré les engagements pris dans la lettre plafond n° 943/15/SG du 17 juillet 2015 ^{11 ( * )} nécessitant des choix de gestion sur 2016. Elles ont concerné, comme lors de la première restructuration, des dispositifs indemnitaires d'accompagnement des personnels et des travaux d'aménagement des sièges de regroupement et des frais liés à la fermeture des autres chambres. Le coût total de la réforme est ainsi estimé à 5,2 millions d'euros .

La Cour des comptes n'a pas, à ce stade, assez de recul pour chiffrer le montant des économies résultant de ce second volet de réforme . Néanmoins, concernant le regroupement à Montpellier, une économie de l'ordre de 0,55 million d'euros par an est attendue du fait de la suppression du loyer du site de Toulouse, permettant de financer le coût du regroupement estimé à 0,8 million d'euros, en moins de deux ans. S'agissant du regroupement de Metz, le coût de l'opération (estimé à 1,5 million d'euros) est compensé par la cession de la chambre de Strasbourg (3,9 millions d'euros) et la réutilisation de la chambre d'Épinal par les services de l'État, procurant une économie de loyers de l'ordre de 0,4 million d'euros.

Impact budgétaire de la réforme des CRC

(en millions d'euros)

* Ce total tient compte le coût cumulé des tranches annuelles du complément indemnitaire d'accompagnement évalué à 0,5 million d'euros sur la période 2018-2022.

Source : d'après les documents transmis par la Cour des comptes

D. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE SATISFAISANTS

Pour 2017, les indicateurs, dans leur ensemble, affichent des prévisions de performance satisfaisantes. C'est le cas, par exemple, des indicateurs mesurant un délai de réalisation des travaux :

- la réalisation des travaux demandés par les pouvoirs publics dans les délais est stabilisée à 95 % ;

- les délais des travaux d'examen de la gestion sont fixés en 2016 à « 16-18 mois » pour la Cour et à « 13-15 mois » pour les CRTC, valeur identique à la prévision actualisée pour 2016 ;

- les délais de jugement , déclinés pour la Cour des comptes (prévision de 11 mois), les CRTC (prévision de 7,9 mois) et la Cour de discipline budgétaire et financière (prévision de 36 mois), devraient augmenter légèrement pour la Cour des comptes et la CDBF .

Le maintien ou l'amélioration de la performance concernent également les indicateurs d'efficacité, exprimés en pourcentage :

- la part contrôlée des comptes tenus par les comptables publics (en masse financière) est fixé à un taux de 15 % à 25 % tant pour la Cour des comptes que pour les CRTC, identique à 2016 ;

- l'indicateur mesurant les suites données aux recommandations des juridictions financières , qui est l'indicateur représentatif du programme , est stabilisé à 75 % . Il convient, néanmoins, de noter que cet indicateur devra évoluer, lors du prochain triennal, au vu de l'obligation imposée, dans la loi NOTRe du 7 août 2015 précitée, aux ordonnateurs locaux de présenter devant leur assemblée un rapport sur les actions menées à la suite des observations des CRC ;

- les effets sur les comptes des travaux de certification, exprimés par le taux de prise en compte des corrections proposées par la Cour des comptes, sont revus à la baisse et prévus à 48,2 % pour 2017 tenant ainsi compte du poids des comptes de la sécurité sociale, pour lesquels les corrections demandées sont très peu prises en compte. Cet indicateur pourrait cependant être affiné dans la mesure où cette évolution est liée au fait que la diminution des anomalies constatées sur les comptes de l'État conduit à mettre plus explicitement évidence la situation des comptes de la sécurité sociale, dont les corrections ne sont prises en compte qu'à hauteur de 6 %.

V. LE PROGRAMME 340 : « HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES »

Créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) est un organisme indépendant de la Cour des comptes, bien que placé auprès d'elle. En application de l'article 22 de la loi organique précitée, il fait l'objet d'un programme ad hoc au sein de la présente mission.

A. DES CRÉDITS EN BAISSE, AJUSTÉS AUX BESOINS RÉELS DE L'INSTITUTION

Comme en 2016, le budget présenté concernant le Haut Conseil des finances publiques, est en baisse de 0,02 million d'euros, pour atteindre 0,52 million d'euros , malgré une légère hausse des crédits de rémunération (+ 0,03 million d'euros). Cette diminution correspond à un ajustement du budget aux besoins réels du HCFP , et va dans le sens du constat fait par votre rapporteur, considérant, dans le rapport d'approbation des comptes de l'année 2014, le budget comme « surcalibré » ^{12 ( * )} pour cette institution.

Ces crédits sont ainsi répartis :

- 0,1 million d'euros de dépenses de fonctionnement , soit une diminution de 0,05 million d'euros par rapport à 2016 ; ces dépenses recouvrent les expertises externes, les frais de déplacement, les dépenses de matériel informatique et celles liées au fonctionnement courant ;

- 0,4 million d'euros de dépenses de personnel , au titre de la rémunération d'activité, des cotisations sociales et des allocations diverses des 3 emplois affectés au programme (un rapporteur général, en charge du secrétariat permanent du HCFP et deux rapporteurs généraux adjoints). Le plafond d'emploi est ainsi inchangé, fixé à 3 ETPT.

S'agissant des dépenses immobilières , le HCFP se réunit dans une salle dédiée au sein des locaux de la Cour des comptes dont les surfaces sont comptabilisées dans le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

B. LA PERTINENCE DU PROGRAMME EN QUESTION

Son faible montant, sa sous-consommation récurrente et l'absence réelle de mesure de la performance limitée au seul indicateur mesurant les « Avis rendus dans les délais » dont la prévision est toujours fixée à 100 % , reflet de l'obligation imposée au HCFP par la loi organique du 17 novembre 2012 précitée - conduisent à s'interroger sur la pertinence de son existence .

La Cour des comptes, interrogée à ce sujet dans le questionnaire budgétaire prévue par la LOLF, tient à préciser que la pleine autonomie budgétaire fait partie des garanties d'indépendance reconnues par les institutions internationales, mais admet qu'elle « ne serait pas opposée pour des raisons de simplification de la gestion à ce que les crédits soient ouverts sur le programme 164 - « Cour des comptes et autres juridictions financières » et soient inscrits sur une action dédiée dudit programme », à l'instar des crédits des institutions associées à la Cour des comptes (Cour de discipline budgétaire et financières et conseil des prélèvements obligatoires).

Il convient de noter qu'une proposition de loi organique tendant à mettre fin au statut du programme du HCFP - prévu par la loi organique du 17 novembre 2012 précitée - a été déposée en décembre 2015 par le député Philippe Vigier, rapporteur spécial de la mission « Conseil et Contrôle de l'État ».

---

* ¹ Hors fonds de concours et attributions de produits.

* ² Programme 165 (« Conseil d'État et autres juridictions administratives ») : 83,6 % ; programme 126 (« Conseil économique, social et environnemental) » : 86,2 % ; programme 164 (« Cour des comptes et autres juridictions financières »): 88 % ; programme 340 (« Haut Conseil des finances publiques ») : 80 %.

* ³ Hors fonds de concours et attributions de produits.

* ⁴ Dérogation notifiée par courrier du Premier ministre en date du 25 mai 2005.

* ⁵ Arrêt « Magiera » du 28 juin 2002, qui reconnaît la responsabilité pour faute simple de l'État du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice administrative.

* ⁶ Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ).

* ⁷ « L'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile ». IGF, IGAS, IGA, p. 17.

* ⁸ Devenue « nouvelle allocation pour les demandeurs d'asile » avec la réforme du droit d'asile.

* ⁹ Rapport public annuel de la Cour des Comptes, février 2015, « Une caisse de retraite toujours déficitaire », p. 257.

* ¹⁰ Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ainsi que Saint-Pierre et Miquelon.

* ¹¹ Cette lettre précisait que « s'agissant du dispositif d'accompagnement de la réforme territoriale, le financement des mesures indemnitaires fera l'objet d'une enveloppe dédiée ».

* ¹² Contribution de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial de la mission « Contrôle et conseil de l'État » au rapport n° 64 (2014/2015) sur le projet de loi de règlement du budget et de l'approbation des comptes de l'année 2014, p. 72.