Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" (et articles 57 à 57 quater) et "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat"

MM. Michel BOUVARD et Thierry CARCENAC

II. LE PROGRAMME 156 : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

1. La direction générale des finances publiques, principale direction de Bercy

Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public » porte les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP) , issue de la fusion de 2008 entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques.

Le programme 156 retrace les moyens consacrés aux activités de calcul de l'assiette, de recouvrement et de contrôle des recettes de l'État, des collectivités territoriales ou de l'Union européenne, ainsi que le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics.

Évolution par titre des crédits du programme 156
« Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local »

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Évolution par action des crédits du programme 156
« Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local »

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2016.

2. Trois quarts de baisses d'effectifs : un effort de plus en plus difficile sans une réflexion d'ampleur sur les tâches des agents

Les crédits demandés en 2016 pour le programme 156 s'élèvent à 8 milliards d'euros, soit une baisse de 2,5 % (203 millions d'euros) , qui représente à elle-seule 63 % de l'effort de 317 millions d'euros réalisé par la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Cet effort repose pour les trois quarts sur les dépenses de personnel, qui baissent de 153 millions d'euros (-2,2 %), et pour un quart sur les dépenses de fonctionnement, qui baissent de 51 millions d'euros (-4,5 %).

La baisse des dépenses de titre 2 correspond notamment à la suppression de 2 130 ETP , soit l'essentiel des suppressions de la mission, le plafond d'emplois de la DGFiP passant de 110 066 ETPT en 2015 à 107 294 ETPT en 2016. Le taux de remplacement des départs en retraite est de 51 % , la DGFiP étant l'une des seules administrations à appliquer une règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux.

En dépit cet effort important et incontestable , vos rapporteurs spéciaux rappellent que la DGFiP sous-évalue régulièrement ses départs en retraite . Ainsi, en 2015, l'exécution devrait être de 3 740 départs (en ETP), contre une prévision de 3 500 départs prévus en loi de finances initiale. En 2014, l'exécution était de 3 907 départs contre une prévision de 3 300 départs, et en 2013, l'exécution était de 3 718 départs contre une prévision de 3 000 départs ^{2 ( * )} . Ceci permet de « tenir » plus aisément les objectifs fixés en loi de finances initiale, et même de procéder à des recrutements supplémentaires, qui constituent une charge pérenne. Les 3 650 départs prévus en 2016 doivent donc être considérés avec précaution .

Si vos rapporteurs spéciaux comprennent le bien-fondé d'un effort particulier sur les crédits de personnel, ils soulignent toutefois la nécessité de sanctuariser les effectifs affectés au contrôle fiscal , alors que la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales est aujourd'hui une priorité (cf. infra ).

Par ailleurs, les économies budgétaires fondées sur la réduction progressive des effectifs n'ont de sens qu'à condition d'alléger et de simplifier des tâches qui incombent aux agents de la DGFiP . Or les progrès induits par le numérique (cf. infra ) ne dispensent pas toujours d'un accueil « physique », voire sont susceptibles d'en accroître la nécessité dans un premier temps, pour les publics peu familiers des nouveaux outils. Surtout, si de nombreuses mesures de simplification ont été introduites ces dernières années ^{3 ( * )} , qui figurent en annexe du présent rapport, plusieurs autres représentent un surcroît de travail non négligeable , et notamment :

- la gestion du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) , et notamment des demandes de restitutions. S'agissant de leur phase contentieuse (contrôles formels et de fond, vérification de la créance etc.), « le temps passé par dossier varie fortement selon sa complexité, certains pouvant être traités en l'espace de trois heures quand deux journées sont nécessaires pour d'autres ^{4 ( * )} ». En ne retenant que l'hypothèse basse de trois heures par dossier, le traitement des 376 935 demandes déposées en 2015 représente à lui seul au moins 285 agents ^{5 ( * )} ;

- la gestion de l'impôt sur le revenu , avec notamment les dispositions spécifiques récemment adoptées : réduction exceptionnelle votée en 2014, modification du crédit d'impôt en faveur des travaux pour la qualité environnementale de l'habitation principale, remboursement des impôts locaux pour les contribuables exonérés en 2014 car ils bénéficiaient de la demi-part accordée aux parents isolés ou veufs ayant élevé un enfant ;

- la mise en oeuvre du règlement européen SEPA ( Single Euro Payments Area ) pour les prélèvements fiscaux mensuels ou à l'échéance, pour laquelle les centres de prélèvement service (CPS) ont dû envoyer et gérer le retour de 2,3 millions de mandats et avenants en 2014.

3. Un quart d'économies de fonctionnement : un effort qui doit s'accompagner de réformes structurelles

Une analyse par action des économies réalisées par la DGFiP est plus délicate à effectuer . Certes, l'action 09 « Soutien » affiche à elle seule une baisse de 219 millions d'euros (- 11,6 %), soit une baisse supérieure à l'ensemble des économies du programme 156 ; ceci pourrait suggérer d'importants gains d'efficience, dans la mesure où cette action regroupe les effectifs de la DGFiP qui exercent des missions transversales et l'ensemble des dépenses de fonctionnement et d'investissement indivises mises en oeuvre dans le réseau. Mais en fait, ces montants ont pour l'essentiel été « ventilés » en 2016 au sein d'autres actions, qui augmentent concomitamment : +39 millions d'euros (+5,3 %) pour l'action 05 « Gestion financière de l'État hors fiscalité », +13 millions d'euros (+1%) pour l'action 07 « Gestion financière du secteur public local hors fiscalité » etc. On remarque ainsi que les crédits de titre 2 de l'action 09 « Soutien » s'élevaient à 959 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2015, et qu'ils ne sont plus que de 778 millions d'euros en 2016, mais cette baisse est largement compensée ailleurs.

D'une manière générale, vos rapporteurs spéciaux regrettent donc que le jeu des « vases communicants » entre les différentes actions du programme 156 brouille la lecture des économies budgétaires réalisées au titre de l'exercice 2016 .

Il n'en demeure pas moins que de réelles économies de fonctionnement devraient être réalisées en 2016, à hauteur de 50 millions d'euros , non seulement au titre de la dématérialisation et de la réorganisation du réseau (cf. infra ), mais aussi grâce à une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement courant . Lors de son audition par votre commission le 25 mars 2015, le directeur général des finances publiques, a ainsi déclaré : « nos moyens sont en attrition, nous devons l'assumer, et nous le faisons avec détermination en recherchant en toute situation les moyens de réaliser des gains de productivité, d'alléger nos charges, et si possible de simplifier les tâches qui sont les nôtres ».

Les économies sur les frais d'affranchissement sont l'exemple le plus significatif , et se retrouvent dans les crédits de fonctionnement de chacune des actions du programme. De fait, les frais d'affranchissement constituent, avec 200 millions d'euros par an pour plus de 360 millions de plis papiers , le second poste du budget de fonctionnement de la DGFiP. Un rapport d'avril 2015 rendu dans le cadre des « revues de dépenses » incite à poursuivre les efforts engagés en « faisant de la dématérialisation la règle et du papier l'exception », le cas échéant en facturant les envois au prix de deux euros ^{6 ( * )} . D'autres économies sont prévues sur les postes de reprographie, téléphonie ou informatique, ou en matière immobilière.

D'une manière générale, les économies de fonctionnement courant et plus généralement les gains de productivité sont en fait principalement liés à deux chantiers plus structurants : la réorganisation territoriale d'une part, et la dématérialisation d'autre part (cf. infra ). Compte tenu des délais nécessaires à ces réformes, vos rapporteurs spéciaux regrettent que des économies plus « faciles » soient souvent recherchées sur les moyens de fonctionnement quotidien des centres des finances publiques, le cas échéant jusqu'à remettre en cause les conditions de travail des agents et la qualité du service rendu aux usagers. Ces économies trouveront bientôt leur limite, rendant encore plus nécessaire les réformes structurelles .

4. L'arrêt des investissements liés à l'opérateur national de paye

Au titre de l'année 2016, les crédits d'investissements affichent une baisse modeste de 1,7 % en CP (-422 000 euros), pour s'établir à 24,2 millions d'euros, mais une baisse bien plus prononcée de 31 % en AE (-9,3 millions d'euros), pour s'établir à 20,8 millions d'euros .

Cette baisse est largement imputable à l'arrêt - sans résultat - du projet de l'opérateur national de paye (ONP, cf. infra ) : de fait, ce ne sont pas tant des économies qui sont prévues pour l'avenir, mais plutôt des pertes sèches qui sont constatées pour le passé ... Cet arrêt se retrouve d'ailleurs dans la diminution de 11 % (217 millions d'euros) en AE et de 12 % (219 millions d'euros) en CP des crédits l'action 9 « Soutien », qui supporte une partie des dépenses liées à l'ONP.

L'arrêt de l'ONP se traduit, pour la DGFiP, par la nécessité de moderniser l'application existante PAY, dans le cadre du projet PAYSAGE . Son coût complet global est estimé à 17 millions d'euros, dont 8,5 millions d'euros en AE et en CP en 2016, soit un montant sans commune mesure avec le coût de l'ONP.

5. La réorganisation du réseau : un chantier inachevé mais plus que jamais nécessaire

La réorganisation du réseau territorial de la DGFiP , qui, avec plus de 4 000 points de contact pour ses usagers et ses partenaires est l'un des réseaux les plus denses des administrations d'État, constitue une priorité majeure des prochaines années, que soutiennent pleinement vos rapporteurs spéciaux .

De fait, la qualité du service rendu par le réseau de la DGFiP est aujourd'hui menacée par son inadaptation aux évolutions économiques, démographiques et technologiques - notamment avec les nouvelles possibilités ouvertes par Internet. À ces évolutions vient s'ajouter une contrainte budgétaire forte sur le long terme , qui incite à rationaliser les implantations sur le territoire.

À cet égard, la situation des plus petites structures , notamment en milieu rural, est particulièrement préoccupante. Vos rapporteurs spéciaux estiment qu'il convient d' accélérer le mouvement de fermeture et de regroupement des structures les plus fragiles , qui ne sont plus à même de fournir un service de qualité aux usagers ni des conditions de travail satisfaisantes aux agents. Comme le souligne le directeur général des finances publiques, Bruno Parent, « une trésorerie de deux ou trois agents n'est plus viable : il ne s'agit pas seulement de réaliser des économies budgétaires, mais aussi et surtout d'offrir un meilleur service public » ^{7 ( * )} . Ce mouvement de rationalisation doit bien sûr être mené en toute transparence et en concertation avec les acteurs locaux, et notamment les élus et le préfet, ainsi qu'avec les personnels de la DGFiP.

Les efforts de rationalisation, bien qu'encore insuffisants, sont toutefois déjà bien engagés dans plusieurs domaines ^{8 ( * )} , notamment en ce qui concerne le regroupement des postes comptables urbains, qui se poursuivra en 2016. Un mouvement de regroupement des services par spécialité est également à l'oeuvre : création de « pôles patrimoniaux » depuis 2015, spécialisation hospitalière des trésoreries, réorganisation de la mission foncière prévue en 2016 (notamment dans le cadre de l'expérimentation de la révision des valeurs locatives) etc. Enfin, quatre trésoreries du réseau à l'étranger ont été fermées en 2015 : Londres, Pékin, Abidjan et Madagascar.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent que la réorganisation du réseau de la DGFiP « ne permette pas d'identifier de gain en termes aussi bien budgétaires que d'emplois ^{9 ( * )} » . Afin de combler cette insuffisance, préoccupante du point de vue de l'autorisation budgétaire donnée par le législateur, vos rapporteurs spéciaux seront attentifs à l'évolution de la répartition des effectifs en fonction des différents services , présentée dans le tableau ci-dessous.

Répartition des emplois de la DGFiP

(en ETPT, au 31 décembre 2014)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le questionnaire budgétaire.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi Notre) et la nouvelle carte des intercommunalités doivent permettre de poursuivre la rationalisation du réseau de la DGFiP. De fait, « ce réseau ne peut rester immobile quand, dans le même temps, ses partenaires, et notamment les collectivités locales, connaissent des évolutions majeures de périmètre, de missions et d'organisation » ^{10 ( * )} . Au niveau des directions, la loi Notre se traduira par le regroupement des services régionaux en 13 directions régionales des finances publiques (DRFiP), les autres étant transformées en directions départementales des finances publiques (DDFiP).

6. L'adaptation au numérique : changer de paradigme plutôt qu'améliorer l'existant

La généralisation de l'usage des technologies numériques constitue l'un des principaux facteurs de modernisation de l'administration fiscale et d'économies budgétaires, sinon le principal facteur. Plusieurs projets d'une grande importance sont actuellement menés, parmi lesquels on peut citer :

- la généralisation de la télédéclaration de l'impôt sur le revenu , prévue par l'article 34 du projet de loi de finances pour 2016, qui prévoit une transition graduelle de 2016 à 2019 en fonction du revenu fiscal de référence (RFR), pour les contribuables dont la résidence principale est équipée d'un accès à Internet ;

- la généralisation de la facturation électronique, qui deviendra obligatoire pour les fournisseurs de l'État à partir de 2017 en ce qui concerne les grandes entreprises et les personnes publiques, et entre 2018 et 2020 pour les autres fournisseurs ^{11 ( * )} ;

- le projet d'espace numérique sécurisé et unifié (ENSU) , qui vise à offrir aux particuliers et aux professionnels un espace numérique à l'ergonomie totalement refondue permettant d'accomplir l'ensemble de leurs démarches, en remplacement du portail impots.gouv.fr .

Les progrès de la dématérialisation de l'offre de service aux usagers peuvent être suivis au travers de l'indicateur de performance 3.2 du programme 156, lui-même divisé en trois sous-indicateurs :

- le nombre de télédéclarations de l'impôt sur le revenu : l'objectif de 17,4 millions fixé pour 2015 pourrait être dépassé, compte tenu des résultats attendus pour 2015, soit 16,3 millions de télédéclarations au lieu de 15,5 millions prévues en loi de finances initiale pour 2015 ;

- le taux de paiement dématérialisé des impôts de particuliers (impôt sur le revenu, taxe d'habitation, taxe foncière) : la cible de 54,5 % pour 2016 est identique à la prévision révisée pour 2015, et gagnerait à être plus ambitieuse ;

- le taux de dématérialisation des pièces comptables et des pièces justificatives dans les échanges avec le secteur public local : la cible de 50 % en 2016 ne paraît pas non plus suffisamment ambitieuse par rapport à la prévision révisée pour 2015 (45 % au lieu de 35 % dans le projet annuel de performances).

Toutefois, ces chantiers se contentent pour l'essentiel d'améliorer les procédures existantes , de transformer des formulaires papier en formulaires en ligne, mais sans remettre en cause les fondamentaux du recouvrement de l'impôt : une procédure déclarative, et un contrôle qui a lieu a posteriori . Pourtant, la révolution numérique est aussi l'occasion d'inverser complètement le paradigme : l'administration fiscale doit se saisir des possibilités qu'elle offre pour réformer en profondeur les modalités de déclaration et de collecte de l'impôt , ce qui permettrait d'instaurer un système à la fois simple pour le contribuable, efficace contre la fraude, et économe en moyens humains et budgétaires.

C'est notamment ce qu'a montré le groupe de travail de la commission des finances du Sénat sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique ^{12 ( * )} , dont sont membres vos rapporteurs spéciaux. Ce groupe de travail non partisan, qui a présenté deux rapports le 17 septembre 2015 à l'issue de plus d'une quarantaine d'auditions, a ainsi formulé des propositions permettant d'améliorer le recouvrement de l'impôt dans deux domaines :

- d'une part, la collecte de la TVA sur le commerce en ligne : l'administration fiscale est aujourd'hui démunie face une fraude massive sur Internet, en raison de la multitude des vendeurs difficiles à détecter et souvent situés à l'étranger, de la complexité des régimes de TVA, et du morcellement des flux physiques et financiers représentant chacun un faible enjeu fiscal - mais collectivement très important. Pour mémoire, avec près de 140 milliards d'euros de recettes annuelles, la TVA représente la moitié des ressources fiscales de l'État ; or dans une étude du 4 septembre 2015, la Commission européenne a estimé que la France avait perdu 14,1 milliards d'euros de recettes de TVA en 2013, soit 8,9 % des recettes potentielles ^{13 ( * )} . Pour l'Union européenne, le manque à gagner atteint 168 milliards d'euros en 2013, soit 15,2 % des recettes potentielles des vingt-six États membres. Dans son rapport intitulé « Le e-commerce : propositions pour une TVA payée à la source ^{14 ( * )} », le groupe de travail propose donc d' instituer un prélèvement de la TVA au moment de la transaction sur Internet, par un mécanisme de « paiement scindé » . Il ne s'agit de créer aucun nouvel impôt, mais d'assurer le recouvrement effectif de l'impôt qui est aujourd'hui dû et non collecté ;

- d'autre part, la déclaration des revenus issus de l'économie collaborative : alors que la plupart des particuliers ne trouvent qu'un modeste complément de revenu dans l'économie du partage, certains en ont fait une véritable activité commerciale. Or les revenus gagnés par des particuliers sur des plateformes collaboratives ne sont souvent pas déclarés, faute de règles fiscales claires et de système de recouvrement efficace. Dans son rapport intitulé « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace ^{15 ( * )} », le groupe de travail propose donc d'instituer un système de déclaration automatique des revenus des particuliers , reposant sur les plateformes, en vue d'établir une déclaration fiscale pré-remplie. Toutefois, afin de « laisser vivre » et se développer l'économie collaborative sans imposer au premier euro ce qui relève du simple partage de frais, le groupe de travail propose également d'instaurer un abattement général de 5 000 euros par an sur tous les revenus gagnés via des plateformes. Au-delà de ce seuil, le droit commun s'appliquerait, y compris en cas d'exonération (ex. ventes d'occasion, covoiturage etc.).

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux saluent la mise en place de la cellule « data mining » pour lutter contre la grande fraude à la TVA . D'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, « ce processus conduit à analyser des données de masse pour modéliser des profils de fraude. La démarche statistique consiste à rechercher dans une population très large les individus qui présentent un profil similaire à ces échantillons de fraudeurs potentiels » ^{16 ( * )} . Toutefois, vos rapporteurs spéciaux estiment que l'équipe, constituée de dix personnes réunissant des compétences en matière de contrôle fiscal, d'informatique et de statistique, est bien trop faible au regard des enjeux que représentent la TVA (cf. infra ).

7. Des avancées notables dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales

Même si la DGFiP n'a pas encore su tirer pleinement parti des opportunités offertes par la révolution numérique (cf. supra ), la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales n'en a pas moins été érigée en priorité ces dernières années - avec des résultats tangibles que saluent vos rapporteurs spéciaux .

À cet égard, de nombreuses mesures importantes ont été adoptées ces dernières années . On peut citer par exemple la création d'une obligation de transparence en matière de prix de transfert, applicable aux entreprises multinationales et renforcée cette année. La loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière ^{17 ( * )} a quant à elle durci les sanctions pénales applicables à la fraude fiscale, portées à sept ans et prison et 2 millions d'euros d'amende dans les cas les plus graves, et allongé le délai de prescription de trois à six ans.

Ces différentes évolutions, ainsi que la perspective la prochaine entrée en vigueur de l'échange automatique d'informations (cf. infra ), ont provoqué un retour massif des avoirs non-déclarés situés à l'étranger . Ces bons résultats sont principalement à mettre au crédit du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) : après 1,9 milliard d'euros de recettes en 2014, le STDR devrait rapporter près de 2,7 milliards d'euros de en 2015, et 2,1 milliards d'euros en 2016 d'après le présent projet de loi de finances.

La France a par ailleurs joué un rôle important dans les négociations qui ont permis, à l'échelle de l'Union européenne et à l'échelle internationale, d' avancer vers la mise en place de l'échange automatique d'informations fiscales , bien plus efficace que l'actuel échange à la demande prévu par les conventions. L'OCDE ^{18 ( * )} a ainsi élaboré un nouveau standard , qui a été présenté aux ministres des finances du G20 à Sydney les 22 et 23 février 2014. Le 29 octobre 2014, quatre-vingt-quatorze États et territoires ont signé à Berlin l'accord multilatéral entre autorités compétentes élaboré par l'OCDE , concrétisant leur engagement à mettre en oeuvre l'échange automatique d'ici 2017 ou 2018 ^{19 ( * )} .

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* ² Source : questionnaire budgétaire.

* ³ Sans que la direction générale des finances publiques soit en mesure de chiffrer les gains de productivité précis pouvant être attribués à telle ou telle tâche.

* ⁴ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁵ Pour six heures de travail par jour et 120 jours par an.

* ⁶ Rapport établi par le service du pilotage et du budget de la DGFiP dans le cadre des « revues de dépense », avril 2015.

* ⁷ Source : audition par vos rapporteurs spéciaux du directeur général des finances publiques, Bruno Parent, le 13 octobre 2015.

* ⁸ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁹ Source : questionnaire budgétaire.

* ¹⁰ Source : questionnaire budgétaire.

* ¹¹ En application de l'ordonnance n° 2014-697 du 26 juin 2014 relative au développement de la facturation électronique. D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, ceci représente à terme près de 650 millions d'envois papier par an.

* ¹² Le groupe de travail constitué de sept sénateurs : Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, anciens rapporteurs spéciaux de cette mission, Jacques Chiron et Bernard Lalande, rapporteurs spéciaux de la mission « Économie », ainsi que Jacques Genest.

* ¹³ Source : Commission européenne, « Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States », 4 septembre 2015.

* ¹⁴ Rapport n° 691 (2014-2015), « Le e-commerce : propositions pour une TVA payée à la source », 17 septembre 2015.

* ¹⁵ Rapport n° 690 (2014-2015), « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité » simple, juste et efficace », 17 septembre 2015.

* ¹⁶ Source : questionnaire budgétaire.

* ¹⁷ Loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. Voir à ce sujet l'avis n° 730 (2012-2013) du 9 juillet 2013 de François Marc, fait au nom de la commission des finances.

* ¹⁸ Organisation de coopération et de développement économiques.

* ¹⁹ Cf. rapport n° 59 (2015-2016), fait par Éric Doligé au nom de la commission des finances, sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, déposé le 14 octobre 2015.