M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur spécial
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Au 10 octobre 2015, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant la présente mission, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial . |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UN MANQUE DE SOUPLESSE ET DES PROCEDURES DÉROGATOIRES
Ce manque de souplesse dans le pilotage de la mission s'explique par la prépondérance des dépenses de personnel et la stricte indépendance des programmes . Par ailleurs, cette mission se caractérise par des règles budgétaires et comptables dérogatoires.
1. Les dépenses de personnel : plus de 80 % des crédits de la mission
84,7 % 3 ( * ) des 639,2 millions d'euros de crédits de paiement (CP) 4 ( * ) affectés à la mission correspondent, effectivement, à des dépenses de personnel (titre 2), soit 541,4 millions d'euros, un montant en légère augmentation par rapport à 2015. Cette caractéristique a pour conséquence une forte rigidité des dépenses, contraintes par le plafond d'emplois fixé, pour 2016, à 5 812 ETPT.
Hors dépenses de titre 2 , il convient de noter que le budget de la mission est en baisse de 1,2 % par rapport à 2015.
2. Des programmes indépendants correspondant à chacune des institutions
Cette mission est également marquée par l'indépendance institutionnelle des programmes qui la composent . Chaque programme correspond à une institution et non à la mise en oeuvre d'une politique publique. Cette caractéristique explique d'ailleurs les difficultés rencontrées à élaborer des indicateurs permettant de mesurer leur performance. Elle enserre également le droit d'amendement : amender le programme d'une institution dans le sens d'un abondement des crédits pourrait être, en effet, interprété comme une atteinte à l'institution qui subirait la réduction de ses crédits.
3. Des procédures comptables et budgétaires dérogatoires
La présente mission bénéficie d'un contrôle financier allégé et de règles d'exécution budgétaire dérogatoires en raison des spécificités des institutions qui la composent. À titre d'exemple l'accord préalable du président du Conseil économique, social et environnemental est nécessaire pour toute mise en réserve de crédits concernant cette institution, tandis que, depuis la création de la mission, les crédits ouverts à la Cour des comptes et au Conseil d'État ne font pas l'objet d'une mise en réserve 5 ( * ) .
Par ailleurs, l'article 32 du projet de loi de finances pour 2016 autorise les deux principaux programmes (Conseil d'État et Cour des comptes) de la présente mission à déroger au plafond de reports de crédits de 3 % des crédits initiaux, comme autorisé par l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
B. UNE MISSION MARQUÉE PAR L'HÉTÉROGENÉITE FINANCIÈRE DE SES PROGRAMMES
1. La justice administrative : un programme prépondérant
Les crédits affectés au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » représentent 60,5 % des crédits de la mission, ceux de la « Cour des comptes et des autres juridictions financières » 33,4 %, tandis que ceux attribués au Conseil économique, social et environnemental (CESE) n'atteignent que 6 % du total. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), quant à lui, ne représente qu'une très faible part de ces crédits (0,1 %).
Présentation des crédits de la mission par programme |
|||||||
(en millions d'euros) |
|||||||
Crédits de paiement |
Fonds de
|
Total |
|||||
Numéro et intitulé du programme |
Réalisés en 2014* |
Ouverts en
|
Demandés
|
Variation
|
2016
|
||
165 |
Conseil d'État et autres juridictions administratives |
369,3 |
383,2 |
386,9 |
1,0% |
0,4 |
387,3 |
dont titre 2 : dépenses de personnel |
306,2 |
318,7 |
322,9 |
1,3% |
0,0 |
322,9 |
|
126 |
Conseil économique, social et environnemental |
38,1 |
38,3 |
38,1 |
-0,4% |
1,7 |
39,8 |
dont titre 2 : dépenses de personnel |
32,5 |
32,6 |
32,6 |
0,0% |
1,7 |
34,3 |
|
164 |
Cour des comptes et autres juridictions financières |
204,9 |
214,1 |
213,5 |
-0,3% |
1,3 |
214,8 |
dont titre 2 : dépenses de personnel |
178,0 |
185,8 |
185,5 |
-0,1% |
0,4 |
185,9 |
|
340 |
Haut Conseil des finances publiques |
0,3 |
0,8 |
0,6 |
-23,7% |
0,0 |
0,6 |
dont titre 2 : dépenses de personnel |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
1,7% |
0,0 |
0,4 |
|
Mission « Conseil et contrôle de l'État » |
612,7 |
636,4 |
639,2 |
0,4% |
3,3 |
642,5 |
|
dont titre 2 : dépenses de personnel |
517,0 |
537,4 |
541,4 |
0,7% |
2,1 |
543,5 |
* Hors fonds de
concours et attributions de produits
Source : Commission des finances
sur la base du rapport annuel de performances pour 2014 et du projet annuel de
performances annexé au projet de loi de finances pour 201
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2. Un quatrième programme (HCFP) éloigné de l'esprit de la LOLF
La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a créé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui fait l'objet d'un programme spécifique.
Ce choix apparaît cohérent, au vu des missions assignées à cette institution. Cependant, eu égard, d'une part, aux faibles montants des crédits dévolus au programme (0,62 million d'euros pour 2016, soit - 0,2 million d'euros par rapport à 2015), structurés selon un schéma mono-action , et, d'autre part, à la mesure de la performance assortie d'un seul objectif , mesuré par un seul indicateur (qui enregistre des performances peu susceptibles d'évolution), le programme « HCFP » peut être considéré comme éloigné de l'esprit de la LOLF .
C. UNE TRAJECTOIRE TRIENNALE 2015-2017 RESPECTÉE
Les plafonds alloués à la présente mission par l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 0,5 milliard d'euros en 2016 .
Respect de la programmation triennale
(en milliards d'euros)
Plafonds de CP de la programmation 2014-2019* |
|||
2015 |
2016 |
2017 |
|
Programmation pluriannuelle |
0,50 |
0,50 |
0,51 |
*Hors contribution de l'État au CAS « Pensions »
Source : Loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 et 2019
La demande de crédits pour la mission en 2016, s'établit à 639,2 millions d'euros, dont 138,4 millions d'euros au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions » (89,2 millions d'euros pour le programme 165, 2,4 millions d'euros pour le programme 126, 46,7 millions d'euros pour le programme 164 et 0,09 million d'euros pour le programme 340).
* 1 Hors fonds de concours et attributions de produits.
* 2 Décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes.
* 3 Programme 165 (Conseil d'État et autres juridictions administratives) : 83,5 % ; programme 126 (Conseil économique, social et environnemental) : 85,5 % ; programme 164 (Cour des comptes et autres juridictions financières): 86,9 % ; programme 340 (Haut Conseil des finances publiques) : 59,9 %.
* 4 Hors fonds de concours et attributions de produits.
* 5 Dérogation notifiée par courrier du Premier ministre en date du 25 mai 2005.