Mission "Politique des territoires" et article 57 ter rattaché

MM. Pierre JARLIER et Daniel RAOUL, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE :
  PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
  (RAPPORTEUR SPÉCIAL : PIERRE JARLIER)
  
  • I. L'EXTENSION DU PÉRIMÈTRE DE LA MISSION EN 2015
    
    • A. L'ÉLARGISSEMENT À LA POLITIQUE DE LA VILLE »
      
    • B. UNE MISSION AU CoeUR DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
      
  • II. UNE MISSION AUX MOYENS LIMITÉS : 708 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 761 MILLIONS D'EUROS EN CP
    
    • A. UNE BAISSE NOTABLE DES CRÉDITS (- 12,77 % EN AE ET - 6,64 % EN CP)
      
    • B. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE RESPECTÉE
      
    • C. TROIS PROGRAMMES DE TAILLE VARIABLE CONSACRÉS À DES DISPOSITIFS D'INTERVENTION
      
  • III. DES DÉPENSES FISCALES ÉLEVÉES ET DES FONDS DE CONCOURS IMPORTANTS
    
    • A. DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS DE LA MISSION (814 MILLIONS D'EUROS AU MOINS EN 2015)
      
    • B. LE RECOURS AUX FONDS DE CONCOURS (20,56 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 10,56 MILLIONS D'EUROS EN CP)
      
• DEUXIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » (PICPAT)
  (RAPPORTEUR SPÉCIAL : PIERRE JARLIER)
  
  • I. UN PROGRAMME MARQUÉ PAR UNE RÉFORME D'ENVERGURE MAIS QUI CONSERVE UNE STRUCTURE STABLE
    
    • A. UN PROGRAMME DÉDIÉ AUX MOYENS DU NOUVEAU COMMISSARIAT GÉNÉRAL À L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES (CGET)
      
    • B. UN DÉCOUPAGE EN TROIS ACTIONS
      
    • C. LA REFONTE DU DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE
      
  • II. LES ENJEUX FINANCIERS DU PROGRAMME 112 EN 2015
    
    • A. UN TOTAL DE 222,53 MILLIONS D'EUROS EN AE ET DE 270,58 MILLIONS D'EUROS EN CP
      
    • B. DES FONDS DE CONCOURS ATTENDUS À HAUTEUR DE 560 000 EUROS EN PROVENANCE DE L'UNION EUROPÉENNE
      
    • C. DES DÉPENSES FISCALES PEU EFFICACES ?
      
    • D. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL
      
  • III. LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME 112 EN 2015
    
    • A. L'ACTION 1 « ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES » (88,92 MILLIONS D'EUROS EN AE, 95,57 MILLIONS D'EUROS EN CP)
      
      • 1. La réduction des moyens affectés à la prime d'aménagement du territoire
        
      • 2. Le financement des engagements dans le cadre des CPER
        
      • 3. Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER
        
        • a) Le plan d'accompagnement du redéploiement des armées
          
        • b) Les pôles de compétitivité
          
        • c) Les contrats de site et assimilés
          
      • 4. La poursuite de la baisse des subventions à l'AFII
        
    • B. L'ACTION 2 « DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES » (89,50 MILLIONS D'EUROS EN AE, 130,90 MILLIONS D'EUROS EN CP)
      
      • 1. Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER
        
        • a) Les pôles d'excellence rurale et les actions en faveur des territoires ruraux
          
        • b) Les autres politiques
          
      • 2. Le financement des engagements dans le cadre des CPER
        
• TROISIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 162
  « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT » (PITE)
  (RAPPORTEUR SPÉCIAL : PIERRE JARLIER)
  
  • I. LA RECONDUITE DU PROGRAMME EN 2015
    
    • A. LES SPÉCIFICITÉS DU PITE
      
    • B. LE RENONCEMENT À L'INSCRIPTION DE NOUVELLES ACTIONS EN 2015
      
    • C. UN SUIVI DE LA PERFORMANCE ENCORE INSUFFISANT
      
  • II. LES ASPECTS FINANCIERS ET LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DU PROGRAMME 162 EN 2015
    
    • A. DES CRÉDITS EN BAISSE (30,15 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 33,65 MILLIONS D'EUROS EN CP)
      
    • B. ANALYSE PAR ACTION
      
      • 1. La reconquête de la qualité des eaux en Bretagne (7,17 millions d'euros en AE, 8,24 millions d'euros en CP)
        
      • 2. Des moyens réduits pour les investissements en Corse (16,34 millions d'euros en AE, 19,10 millions d'euros en CP)
        
      • 3. L'action en faveur du marais poitevin (4 millions d'euros en AE, 3,68 millions d'euros en CP)
        
      • 4. Le troisième « plan chlordécone » en Martinique et en Guadeloupe (2,63 millions d'euros en AE et en CP)
        
      • 5. Des fonds de concours en faveur des investissements en Corse d'un montant élevé (20 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP)
        
• QUATRIÈME PARTIE :
  LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »
  (RAPPORTEUR SPÉCIAL : DANIEL RAOUL)
  
  • I. UN IMPORTANT CHANGEMENT DE MAQUETTE
    
    • A. L'INTÉGRATION DU PROGRAMME 147 À LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » EN RAISON DE LA CRÉATION DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL À L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES
      
    • B. UN PROGRAMME AUX CONTOURS AYANT PAR AILLEURS PEU ÉVOLUÉ
      
    • C. DES MODIFICATIONS SIGNIFICATIVES EN TERME D'INDICATEURS DE PERFORMANCE
      
  • II. UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES QUI N'ENTAME PAS LA MISE EN oeUVRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
    
    • A. LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS EXPLIQUANT LA BAISSE DE LA DOTATION DU PROGRAMME 147
      
    • B. DES DÉPENSES FISCALES DESTINÉES À FAVORISER L'ATTRACTIVITÉ DES QUARTIERS DÉFAVORISÉS ET QUI DEMEURENT IMPORTANTES
      
    • C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
      
      • 1. La « sanctuarisation » des crédits d'intervention de la politique de la ville
        
      • 2. Un nouveau cadre : la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine
        
      • 3. Quel nouveau dispositif pour remplacer les ZFU ?
        
  • III. UNE POLITIQUE DONT LES MOYENS DÉPASSENT LARGEMENT LE CADRE BUDGÉTAIRE
    
    • A. LA POLITIQUE DE RÉNOVATION URBAINE : QUEL FINANCEMENT POUR LES DEUX PROGRAMMES NATIONAUX MENÉS PAR L'ANRU ?
      
      • 1. La poursuite du PNRU et le lancement du NPNRU
        
      • 2. La nécessité de garantir un financement à la hauteur des décaissements attendus
        
        • a) Les modalités de financement encore en discussion
          
        • b) Quelles conséquences pour l'ANRU ?
          
    • B. VERS UNE PLUS GRANDE MOBILISATION DES CRÉDITS DE DROIT COMMUN
      
• EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
  
  • ARTICLE 57 ter (nouveau)
    (Art. 14 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine)
    
    Report au 1er janvier 2016 de la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé)
    (Rapporteur spécial : Daniel Raoul)
    
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES
  PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  
• AMENDEMENT PROPOSÉ
  PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL DANIEL RAOUL
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : PIERRE JARLIER)

I. L'EXTENSION DU PÉRIMÈTRE DE LA MISSION EN 2015

A. L'ÉLARGISSEMENT À LA POLITIQUE DE LA VILLE »

Entre 2008 et 2014, la mission « Politique des territoires » comprenait deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), qui retrace le budget et les politiques conduites par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), et qui est piloté par le Premier ministre et le ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'État » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

Pour 2015, le présent projet de loi de finances prévoit l'intégration au sein de la mission du programme 147 « Politique de la ville », auparavant rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement », suite au débat d'orientation des finances publiques de juillet 2014. Cette évolution fait suite à la création du CGET, qui, placé sous l'autorité du Premier ministre, regroupe depuis 2014 la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Cette fusion entre trois structures doit permettre de dégager des gains d'efficience et de renforcer les synergies entre les différents acteurs du développement des territoires.

B. UNE MISSION AU CoeUR DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

L'objet de la mission place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire . Cependant, les actions de l'État participant à cette politique ^{1 ( * )} , naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre .

Il convient d'observer que le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général ( cf . infra , troisième partie). Il rassemble des actions de portée régionale ^{2 ( * )} correspondant à des plans interministériels , indépendantes les unes à l'égard des autres ^{3 ( * )} .

En 2015, 5,7 milliards d'euros seront dépensés pour l'aménagement du territoire soit plus de sept fois les crédits de la mission . Cette dernière ne regroupe ainsi qu'environ 13 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire. Cette configuration pose un problème de lisibilité de la politique d'aménagement du territoire. Alors que la création du CGET aurait à cet égard pu constituer une occasion de rendre plus cohérente la maquette budgétaire , différents éléments, tels que le maintien d'une mission consacrée à l'égalité des territoires et au logement , illustrent l'inachèvement d'une telle démarche de rationalisation. Une mission unique pourrait offrir une vision plus large des crédits et permettre de porter ainsi, dans une stratégie globale cohérente , les principaux dispositifs en matière d'aménagement du territoire, surtout qu'ils sont le plus souvent transversaux et interdépendants .

Source : document de politique transversale « aménagement du territoire », annexé au présent projet de loi de finances

II. UNE MISSION AUX MOYENS LIMITÉS : 708 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 761 MILLIONS D'EUROS EN CP

A. UNE BAISSE NOTABLE DES CRÉDITS (- 12,77 % EN AE ET - 6,64 % EN CP)

Au titre de la mission « Politique des territoires », le présent projet de loi de finances prévoit des crédits à hauteur de 708 millions d'euros en AE et 295,4 millions d'euros en CP .

Selon le périmètre 2015 de la mission, en termes d'évolution par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2014 (812,22 millions d'euros en AE et  815,31 millions d'euros en CP), les moyens demandés pour la mission par le présent projet de loi de finances sont en baisse de 12,77 % pour les AE et de 6,64 % pour les CP .

La contraction observée résulte d' évolutions présentées dans les analyses par programme de chacun de vos rapporteurs spéciaux . Une telle réduction de moyens, continue depuis de longues années, est de nature à affaiblir les ambitions de la politique d'aménagement du territoire et à contrarier l'objectif d'égalité entre les territoires . Néanmoins, les dispositifs mis en oeuvre à travers la présente mission sont maintenus et les engagements de l'État ne sont pas remis en cause : les trois programmes de la mission seront placés en 2015 sous le signe de la continuité à l'égard des actions menées antérieurement.

B. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE RESPECTÉE

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 752 millions d'euros en 2015, 718 millions d'euros en 2016 et 672 millions d'euros en 2017 .

Pour 2015, les crédits demandés pour la mission sont de 761 millions d'euros, dont 9,34 millions au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ». Votre rapporteur spécial observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est respecté : le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe en effet un niveau de crédits inférieur aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle.

La programmation pluriannuelle de la mission « Politique des territoires »

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

C. TROIS PROGRAMMES DE TAILLE VARIABLE CONSACRÉS À DES DISPOSITIFS D'INTERVENTION

Les trois programmes constituant la mission « Politique des territoires » présentent des profils déséquilibrés : 60 % pour le programme « Politique de la ville », un peu moins de 36 % des crédits de la mission se rattachent au PICPAT , qui regroupe les crédits affectés au CGET et, enfin, à peine plus de 4 % pour le PITE.

En outre, l es dépenses de personnel de la mission correspondent aux emplois des seuls deux premiers programmes, le PITE ne retraçant pas les dépenses de personnel nécessaires à sa mise en oeuvre (cf. infra , III).

Part des programmes dans la mission « Politique des territoires » en 2015

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2015, avant son examen par l'Assemblée nationale

Les crédits de la mission relèvent des titres 2, 3, 5 et 6, pour les montants et dans les proportions que le tableau ci-après indique (en AE). Les dépenses d'intervention (titre 6) constituent la majeure part des dépenses retracées, avec près de 87 % des AE .

Ventilation par titre des AE de la mission « Politique des territoires » pour 2015

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2015, avant son examen par l'Assemblée nationale

III. DES DÉPENSES FISCALES ÉLEVÉES ET DES FONDS DE CONCOURS IMPORTANTS

A. DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS DE LA MISSION (814 MILLIONS D'EUROS AU MOINS EN 2015)

Le présent projet de loi de finances estime les dépenses fiscales, dont l'objet contribue aux finalités poursuivies par le PICPAT (pour 443 millions d'euros) et par le programme « Politique de la ville » (pour 371 millions d'euros), à quelques 814 millions d'euros , soit un montant supérieur aux crédits de la mission. Il convient de relever qu'aucune dépense fiscale n'est associée au PITE.

Ces dépenses, qui résultent de dispositions dérogatoires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales, sont difficiles à évaluer. C e coût de 814 millions d'euros n'est en effet qu'un ordre de grandeur, et ne représente qu'un montant minimal.

En effet, l'analyse détaillée reste incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales n'est pas renseigné dans le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances. Des analyses plus approfondies figurent dans les parties du présent rapport consacrées au PICPAT et au programme « Politique de la ville ».

B. LE RECOURS AUX FONDS DE CONCOURS (20,56 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 10,56 MILLIONS D'EUROS EN CP)

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances prévoit, au bénéfice de la mission « Politique des territoires », des fonds de concours d'un montant total de 20,56 millions d'euros en AE et 10,56 millions d'euros en CP .

À l'instar des crédits stricto sensu , ces fonds de concours se trouvent répartis de manière inégale entre deux des programmes composant la mission. Cependant, au contraire de ce qu'on observe pour les crédits, ils bénéficient très majoritairement au PITE et, en pratique, au programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse , comme le montre le tableau suivant.

Fonds de concours attendus pour 2015 en faveur
de la mission « Politique des territoires »

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2015, avant son examen par l'Assemblée nationale

Ce procédé de débudgétisation conduit à recourir à un financement en-dehors du budget de l'État, ce qui réduit la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances. Ce procédé prend cependant une place moins importante en 2015 , puisque les fonds de concours en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et qui sont destinés au PITE sont en baisse nette. Alors que ces fonds représentaient auparavant le même niveau de crédits que le budget du programme lui-même, ils ne s'élèvent plus qu'aux deux-tiers en AE et à moins du tiers en CP, relativisant donc la réserve de principe exprimée par votre rapporteur spécial.

DEUXIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » (PICPAT)
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : PIERRE JARLIER)

I. UN PROGRAMME MARQUÉ PAR UNE RÉFORME D'ENVERGURE MAIS QUI CONSERVE UNE STRUCTURE STABLE

A. UN PROGRAMME DÉDIÉ AUX MOYENS DU NOUVEAU COMMISSARIAT GÉNÉRAL À L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES (CGET)

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), est placé sous la responsabilité politique du Premier ministre et de la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité .

Conformément à son intitulé ^{4 ( * )} , ce programme ne représente qu' une part des crédits contribuant à la politique de l'aménagement du territoire , enjeu « transversal » pour 31 programmes relevant de 14 missions du budget général d'après le DPT annexé au présent projet de loi de finances ( cf . supra , I). Pour 2015, la contribution du PICPAT représente 4,7 % de l'effort global prévu en la matière (5,7 milliards d'euros), la mission « Politique des territoires » dans son ensemble en concentrant 13 %.

La responsabilité administrative du programme a cessé en 2014 d'être confiée au délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale , suite à la création du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) . Ce dernier, placé sous l'autorité du Premier ministre, regroupe en effet depuis 2014 la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Cette fusion entre trois structures doit permettre de dégager des gains d'efficience et de renforcer les synergies entre les différents acteurs du développement des territoires. C'est donc la commissaire générale à l'égalité des territoires, qui est désormais responsable du programme 112 .

Le PICPAT s'inscrit au coeur de la politique d'aménagement du territoire, puisqu'il retrace les moyens mis à la disposition du CGET , après avoir retracé les moyens de la DATAR, qui avait pris temporairement le nom de Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2006 à 2010.

B. UN DÉCOUPAGE EN TROIS ACTIONS

D'une manière générale, le PICPAT vise au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires. Le présent projet de loi de finances reconduit pour 2015, sans la modifier, l'organisation actuelle du programme déclinée , depuis la loi de finances pour 2008, en trois actions . Les deux premières sont caractérisées par le foisonnement des dispositifs qu'elles retracent, la troisième constitue une action de soutien.

L'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », regroupe les moyens mis en oeuvre par le CGET en faveur du développement économique et de la compétitivité internationale des territoires : prime d'aménagement du territoire (PAT), politique des pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques et des territoires affectés par le redéploiement des armées, financement de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), grandes opérations d'aménagement et d'urbanisme...

L'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », rend compte de politiques visant à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement équilibré et durable des territoires. Les moyens du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT ^{5 ( * )} ) sont mobilisés par ces politiques, qui mettent en oeuvre les « contrats de projets » État-régions (CPER). Ceux-ci, également financés au sein de l'action 1 mais de manière moindre, ont pris la suite, pour la période 2007-2014, des « contrats de plan » de la période 2000-2006. La nouvelle génération, couvrant la période 2015-2020, devrait reprendre le nom de contrats de plan. Votre rapporteur spécial précise à cet égard que votre commission des finances a demandé à la Cour des Comptes une enquête sur l'exécution des CPER , en application de l'article 58-2° de la LOLF, et que ce travail a fait l'objet d'un rapport de notre collègue rapporteur général Albéric de Montgolfier en octobre 2014 ^{6 ( * )} .

Par ailleurs, les crédits de l'action 2 sont affectés au financement des décisions du CIACT (ex-CIADT). Celles-ci concernent surtout la valorisation des atouts des territoires ruraux en matière de patrimoine, de développement culturel, de tourisme et d'espaces naturels, notamment par les pôles d'excellence rurale (PER) et par le plan d'action en faveur des territoires ruraux . Les décisions du CIACT portent également sur l'amélioration de l' égalité d'accès aux services publics et aux technologies de l'information et de la communication (haut débit, téléphonie mobile), ainsi que sur la réalisation de projets territoriaux interministériels (Mont Saint-Michel, littoral aquitain, sillons fluviaux de la Garonne et du Rhône, politique des massifs de montagne). Votre rapporteur spécial considère que les soutiens spécifiques aux secteurs particulièrement fragiles , soumis à des handicaps naturels, tels que les zones de montagne par exemple, gagneraient en lisibilité si les concours financiers qui leur sont destinés faisaient l'objet d'une dotation au sein de cette action 2 . La disparition du fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne (FIAM), assimilé au FNADT en 1995 ^{7 ( * )} , a de ce point de vue constitué un recul puisque les crédits budgétaires destinés à la montagne ne sont plus identifiés en tant que tel.

Enfin, l'action 4 (ce numéro a été maintenu, malgré la suppression en 2008 de l'action 3 du programme), « Instruments de pilotage et d'étude », correspond à la totalité des moyens de fonctionnement du CGET, dont ses dépenses de personnel, ainsi qu'à des crédits d'études et d'évaluation.

C. LA REFONTE DU DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE

Le volet performance du PICPAT enregistre, pour 2015, de nombreuses modifications, dans un objectif de simplification et de meilleure lisibilité , suite à la circulaire du secrétaire d'État chargé du budget du 1 ^er avril 2014 relative à la préparation des volets « performance » du projet de loi de finances. En effet, cette circulaire prévoit « la réduction du nombre d'indicateurs de 10 % à 50 % par programme » pour arriver « en moyenne à une réduction de 25 % ».

La performance du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sera ainsi mesurée en 2015 par deux objectifs et quatre indicateurs au total, au lieu de trois objectifs et sept indicateurs auparavant . Le dispositif arrêté par le PAP 2015 est donc assez différent de celui mis en oeuvre en 2014 . Il ne s'agit pas d'une simple réduction du nombre d'indicateurs, puisque la moitié des indicateurs seront des nouveautés inédites introduites en 2015 .

Pour le suivi de l'objectif 1 « Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires », est créé l'indicateur « Efficience des financements attribués aux entreprises bénéficiaires de la prime d'aménagement du territoire », qui mesure à la fois les effets de la PAT sur les créations et le maintien d'emploi et sur la réalisation d'investissements productifs par les entreprises. Cette modification a été introduite afin de recentrer l'analyse du dispositif sur la pertinence des financements au regard des résultats effectifs des programmes plutôt que sur la seule analyse des résultats sans appréciations des montants financiers octroyés. En effet, le précédent indicateur analysait uniquement l'effectivité des créations d'emplois. Au sein de cet objectif, l'indicateur « Nombre de projets d'investissements internationaux aboutis par une contribution significative de l'AFII rapporté aux ETP de l'AFII », a été supprimé parce qu'il constituait un indicateur d'activité et était donc jugé, à ce titre, non pertinent par la Cour des comptes.

S'agissant de l'objectif 2 « Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale », il est créé un indicateur « Réduction du temps d'accès des usagers à une maison de services au public (MSAP) », permettant de mesurer la performance, pour les usagers, du déploiement de la politique en faveur des services au public. Il s'agit ici de mesurer les effets d'une politique publique emblématique selon le Gouvernement, lancée sur la période 2014-2017.

II. LES ENJEUX FINANCIERS DU PROGRAMME 112 EN 2015

A. UN TOTAL DE 222,53 MILLIONS D'EUROS EN AE ET DE 270,58 MILLIONS D'EUROS EN CP

Le présent projet de loi de finances dote le PICPAT de 222,53 millions d'euros en AE et de 270,58 millions d'euros en CP , soit une baisse de 18 % des AE et de 4 % des CP par rapport à la loi de finances pour 2014, à périmètre 2015. Cette répartition des crédits, dans laquelle les CP excèdent les AE, confirme la fin du processus d'assainissement auquel a été soumis le programme , avec succès, au cours des dernières années.

Depuis 2009, la dette exigible du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a été résorbée. Et, en 2015, comme auparavant, le processus d'assainissement auquel a été soumis le PICPAT devrait continuer à porter ses fruits : la dette exigible sur le FNADT ne devrait pas se reconstituer l'année prochaine . Le volume de crédits de paiement restera en effet supérieur à celui des autorisations d'engagements, ce qui permettra au CGET de poursuivre sa politique de soutenabilité des engagements du FNADT . Il s'agit donc à nouveau de permettre le rattrapage de la couverture en paiement des engagements pris. Le niveau des CP alloués en 2015 ne devrait donc pas induire de tensions sur le financement du programme .

Toutefois, votre rapporteur spécial observe que les prévisions d'engagements sur le PICPAT restent importantes. C'est pourquoi il souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas relâcher l'effort de « soutenabilité » du programme . Il s'agit d'éviter de renouer avec les tensions de financement et les retards de paiements connus dans la pratique antérieure à 2007.

B. DES FONDS DE CONCOURS ATTENDUS À HAUTEUR DE 560 000 EUROS EN PROVENANCE DE L'UNION EUROPÉENNE

Le présent projet de loi de finances prévoit, au bénéfice du programme 112, l'affectation de 560 000 euros de fonds de concours , en AE comme en CP. Ces fonds correspondent en totalité à la contribution du FEDER (Fonds européen de développement économique et régional).

Ils sont destinés à l'action 4, « Instruments de pilotage et d'étude », au titre des missions de suivi et d'expertise du programme national d'assistance technique.

C. DES DÉPENSES FISCALES PEU EFFICACES ?

Votre rapporteur spécial relève le niveau élevé des dépenses fiscales rattachées au programme, soit 443 millions d'euros. Plus globalement, il s'inquiète du résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume. Ce rapport s'est, en effet, montré critique sur ces dispositifs, qu'il juge trop peu efficaces. Il convient d'observer qu'en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait, déjà, évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine » ^{8 ( * )} . Avant cela, et s'agissant du cas particulier des zones de revitalisation rurale (ZRR), le rapport interministériel sur l'évaluation des mesures en faveur des ZRR , avait mis en évidence, en novembre 2009, que le zonage résultant des critères en vigueur ne prenait pas en compte certains territoires en difficulté et qu'il retenait, à l'inverse, certains territoires qui ne rencontrent pas de réelles difficultés ^{9 ( * )} . La première des propositions de ce rapport interministériel consistait à recommander l' adaptation du système d'information fiscal afin de connaître et de suivre régulièrement le coût des différents dispositifs, le profil des établissements bénéficiaires et la territorialisation des aides.

La mise en place de telles données fait toujours défaut , alors qu'elles constituent un préalable nécessaire à une évaluation régulière, rendue d'autant plus nécessaire que ces mesures ont un coût considérable. Votre rapporteur spécial souhaite que ces mesures fassent l'objet d'une évaluation rigoureuse et systématique de leurs performances . Il ne met pas ici en cause le CGET qui, malheureusement, n'a pas la maîtrise de la plupart des dépenses fiscales rattachées au programme 112 , le lien avec l'aménagement du territoire n'étant de plus, pour certaines dépenses, pas immédiatement évident. Dans de telles conditions, le CGET, comme auparavant la DATAR, n'est pas en mesure de commenter leur évolution. L 'inscription au PAP de ces dépenses fiscales relève en effet du ministère du budget . La DATAR avait obtenu, en 2012, la suppression du rattachement de trois dépenses fiscales et elle avait pu, en 2013, participé pour la première fois à des conférences fiscales consacrées à ce sujet, en présence de la direction de la législation fiscale. Aucun progrès n'est enregistré à ce sujet en 2014, c'est pourquoi la démarche doit être poursuivie et approfondie en 2015 : votre rapporteur spécial juge nécessaire d'associer plus directement le responsable du programme au choix de rattachement des dépenses fiscales et à leurs évaluations en termes de performance .

En effet, une évaluation rigoureuse de leurs performances et des analyses d'impact précises sont nécessaires si l'on espère pouvoir améliorer leur efficacité , par exemple en concentrant davantage ces dispositifs sur les zones et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin . Votre rapporteur spécial en appelle donc à un meilleur ciblage de ces dépenses fiscales afin qu'elles puissent être fléchées vers les zones les plus fragiles . Il se félicite qu'une mission interministérielle sur le bilan des mesures prises en ZRR ait été mise en place en 2014 et que nos collègues députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier aient rendu en octobre 2014 un rapport intitulé « Une nouvelle ambition pour les zones de revitalisation rurale » (n ° 2251, XIV ^e législature). Ces derniers y proposent de simplifier le zonage, de le réformer au 1 ^er janvier 2015, de mieux animer et évaluer les politiques en faveur des ZRR . À ce stade, le Gouvernement se contente de proposer, par l'article 21 du second projet de loi de finances rectificative pour 2014, de prolonger les dispositifs en faveur des ZRR dans l'attente des conclusions des assises de la ruralité et d'une refonte du zonage.

D. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel (titre 2) retracées par le PICPAT correspondent aux effectifs rémunérés sur les crédits du CGET .

Le plafond d'emplois du programme pour 2015 représente 306 ETPT et les dépenses afférentes s'élèvent ainsi, dans le présent projet de loi de finances, à 24 millions d'euros (charges sociales incluses).

L'ensemble des crédits de fonctionnement du CGET s'élèveront, en 2015, à 20,29 millions d'euros en AE comme en CP . Hors dépenses de personnel, ces crédits (retracés dans l'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme dont les dépenses de personnel) se rapportent (en AE et CP) :

- aux dépenses immobilières , pour 5,09 millions d'euros ;

- au fonctionnement courant , avec 4 , 65 millions d'euros ;

- aux dépenses d' études et évaluation , pour 3,04 millions d'euros ;

- aux crédits de fonctionnement des commissariats à l'aménagement des massifs (650.000 euros) et à des dépenses d'investissement (60.000 euros).

L'action 4 est, en outre, dotée de crédits d'intervention à hauteur de 6,62 millions d'euros en 2014, ce qui porte le total de l'action à 44,11 millions d'euros en AE et CP, soit 20 % des crédits du PICPAT . Ces dépenses d'intervention sont des transferts à des organismes payeurs pour assurer la contrepartie de l'assistance technique des programmes européens.

III. LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME 112 EN 2015

Se trouvent retracées de manière synthétique, ci-après, les principales politiques qui seront financées par le PICPAT en 2015, dans le cadre de ses actions 1 et 2 ^{10 ( * )} , qui représentent chacune 40 % des crédits du programme . À cet égard, le présent projet de loi de finances s'inscrit dans une continuité avec les actions conduites en 2014 .

A. L'ACTION 1 « ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES » (88,92 MILLIONS D'EUROS EN AE, 95,57 MILLIONS D'EUROS EN CP)

1. La réduction des moyens affectés à la prime d'aménagement du territoire

Le financement de la prime d'aménagement du territoire (PAT), outil d'aide à la localisation d'activités et d'emplois dans les zones prioritaires du territoire, est prévu pour 2015 à hauteur de 29,6 millions d'euros en AE et en CP , soit un niveau de crédits en contraction par rapport à celui fixé en loi de finances pour 2014 (39,6 millions d'euros en AE et 33,6 millions d'euros en CP). Il s'agit d'un dispositif sur lequel la Cour des comptes a déjà émis plusieurs réserves.

D'après le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances, la dotation correspond à la programmation prévue par les commissions interministérielles d'aide à la localisation d'activité (CIALA).

Par ailleurs, le nouveau zonage des aides à finalité régionale (AFR) , entré en vigueur le 1 ^er juillet 2014 et valable jusqu'en 2020, recentre le dispositif de la PAT, dans la mesure où des conditions restrictives sont fixées pour les grandes entreprises. De même, le nouveau régime 2014-2020 devrait conduire à recentrer la PAT sur des projets industriels et de service.

2. Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Pour les engagements des contrats État-régions se rapportant à l'action 1 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », les crédits prévus par le présent projet de loi de finances s'élèvent à :

- 28,44 millions d'euros en AE (contre 38,77 millions d'euros en 2014), destinés à initier les opérations prévues dans le cadre de la nouvelle génération 2015-2020 de contrats de plan ;

- 36,21 millions d'euros en CP (contre 40 millions d'euros en 2014), dont 3,85 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de près de 15 %) et 32,36 millions d'euros pour couvrir des engagements pris les années antérieures.

D'après le Gouvernement, la génération 2015-2020 des contrats devrait représenter, 9,6 milliards d'euros pour la seule part État , soit 1,6 milliards d'euros par an. Cette perspective confirme la tendance à la contraction des crédits budgétaires contractualisés au titre des CPER, tendance amorcée depuis la génération 2000-2006 de contrats.

Montants contractualisées des CPER depuis 1984

(en milliards d'euros)

Source : Commissariat général à l'égalité des territoires

NB : ces montants représentent les crédits contractualisés des CPER pour l'État et les régions de métropole.

Il convient de préciser que les CPER incluent des projets de grande envergure tels que le programme de développement du littoral Languedoc-Roussillon , le projet Euromed ou, encore, les opérations de reconversion des anciens bassins miniers .

L'enquête sur l'exécution des CPER demandée à la Cour des Comptes a conduit votre commission des finances à formuler plusieurs recommandations en octobre 2014 ^{11 ( * )} .

L'encadré suivant fait le point sur l'état d'exécution des contrats de la génération 2007-2014.

Source : commission des finances

3. Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2015 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER, PAT et opérateurs , se rapportant à l'action 1 du PICPAT, représentent 22,9 millions d'euros en AE et 21,79 millions d'euros en CP (contre 24,7 millions d'euros en AE et 26,2 millions d'euros en CP en 2014 et 20,6 millions d'euros en AE et 33 millions d'euros en CP en 2013).

Ces crédits sont principalement destinés au financement de trois politiques : les pôles de compétitivité , les contrats de site et, surtout, l'exécution du plan d'accompagnement du redéploiement des armées .

a) Le plan d'accompagnement du redéploiement des armées

Il est prévu 19,7 millions d'euros en AE et 16,6 millions d'euros en CP en 2015 pour le plan d'accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires dans le cadre du redéploiement des armées ^{12 ( * )} (contre 14,7 millions d'euros en AE et 15,6 millions d'euros en CP en 2014).

Ces crédits sont destinés au soutien des contrats et plans de redynamisation dans les territoires touchés par la restructuration militaire, l'objectif étant la création d'un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés. L'état d'avancement de ce dispositif interministériel est décrit dans l'encadré ci-après.

Source : CGET

b) Les pôles de compétitivité

Après une première phase triennale (2006-2008), la politique des pôles de compétitivité a été reconduite pour la période 2009-2011 et prolongée en 2012. Sa troisième phase couvre la période 2013-2018 .

Le présent projet de loi de finances renouvelle, mais en la réduisant, l'enveloppe réservée à ce titre sur le FNADT à hauteur de 3,2 millions d'euros en AE et en CP (il s'agissait de 4 millions d'euros en 2014, 6 millions d'euros en 2013 et de 7,5 millions en 2012). Comme précédemment, le tiers de ce montant est prévu pour l'animation des pôles et les deux tiers pour le soutien aux investissements.

Source : CGET

c) Les contrats de site et assimilés

Le présent projet de loi de finances prévoit de consacrer 2 millions d'euros en CP au dispositif des « contrats de site » et assimilés (contre 4 millions d'euros en AE et 4,6 millions d'euros en CP en 2014). Pour mémoire, 34 contrats de site au sens strict ^{13 ( * )} ont été établis depuis 2003 mais ils ne nécessitent plus d'engagements depuis 2012.

A ces contrats de site proprement dit, il convient d'ajouter la convention régionale « mutations économiques » adoptée en faveur de la Lorraine et le « contrat de redynamisation » en faveur des Ardennes ainsi que la convention de soutien à l'attractivité du Calaisis . Seuls ces deux derniers contrats continueront de faire l'objet de financements en 2015.

4. La poursuite de la baisse des subventions à l'AFII

Le présent projet de loi de finances prévoit une subvention pour charges de service public destinée à l' Agence française pour les investissements internationaux (AFII), opérateur du programme ^{14 ( * )} , à hauteur de 6,46 millions d'euros en AE comme en CP, montant en baisse continue, par rapport aux subventions prévues par les lois de finances précédentes ^{15 ( * )} .

Il convient de noter que l'AFII est également opérateur du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie ». Au titre de ce programme, auquel l'AFII est principalement rattaché, elle bénéficiera, selon le présent projet de loi de finances, d'une subvention de 13,6 millions d'euros en 2015 , soit là aussi une baisse continue depuis 2011.

La fusion de cet opérateur avec Ubifrance a été décidé par le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 mais les modalités de cette restructuration restent à préciser. Un nouveau contrat d'objectifs et de performances pour 2015-2017 fait ainsi l'objet d'une négociation au deuxième semestre 2014.

B. L'ACTION 2 « DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES » (89,50 MILLIONS D'EUROS EN AE, 130,90 MILLIONS D'EUROS EN CP)

1. Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2015 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER , se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », représentent 29,36 millions d'euros en AE et 41,1 millions d'euros en CP (contre 31,2 millions d'euros en AE et 43 millions d'euros en CP en 2014 et 50,5 millions d'euros en AE et 57,1 millions d'euros en CP en 2013).

Ces crédits permettent de financer diverses opérations, le plus souvent décidées par le Gouvernement en CIADT. Ils financent notamment la politique des pôles d'excellence rurale et diverses actions en faveur des territoires ruraux , telles que l'amélioration de l'accès aux services publics essentiels à la population.

a) Les pôles d'excellence rurale et les actions en faveur des territoires ruraux

Instaurés en 2006, les pôles d'excellence rurale (PER) bénéficieront, selon le présent projet de loi de finances, de crédits du programme 112 à hauteur de 27 millions d'euros en CP (contre 8 millions d'euros en AE et 22 millions d'euros en CP en 2014 et 20 millions d'euros en AE et 26,5 millions d'euros en CP en 2013). Aucun engagement n'est prévu pour les PER au titre de 2015, dans la mesure où les AE déléguées à l'ASP sur les exercices antérieurs sont, d'après le CGET, suffisantes pour couvrir les opérations prévues.

Source : CGET

Source : CGET

Source : CGET

Par ailleurs, à l'issue des « Assises des territoires ruraux », le Gouvernement a adopté lors du CIADT du 11 mai 2010 un plan d'actions en faveur des territoires ruraux . Il s'agit par exemple d' améliorer l'accès aux services publics essentiels à la population ou de participer au financement de maisons de santé pluridisciplinaires ^{16 ( * )} .

En 2015, comme en 2014, 2 millions d'euros de CP visent le financement de 300 maisons (pas de crédits en AE, suite aux engagements réalisés entre 2011 et 2013).

Après avoir reposé sur des expérimentations conduites dans 22 départements, l'amélioration de l'accessibilité des services publics vise désormais le déploiement de 1000 maisons de services au public (MSAP) d'ici 2017. À cette fin, le présent projet de loi de finances prévoit 9,05 millions d'euros en AE et 9,21 millions d'euros en CP en 2015.

Enfin, le gouvernement a lancé en juin 2014 un projet de revitalisation des centres-bourgs axé sur l'offre de logements, d'équipements et de services. L'appel à manifestation d'intérêt a conduit à la sélection de 50 territoires sur un total de 300 centres-bourgs identifiés pour lesquels le présent projet de loi de finances ouvre 6,5 millions d'euros de CP sur 2015 (les engagements ont tous été opérés sur l'exercice 2014).

b) Les autres politiques

Les autres crédits consacrés par le présent projet de loi de finances au financement d'engagements du programme hors CPER visent notamment le versement de subventions pour 1,88 million d'euros , dont 1,2 million d'euros à l'association partenaire de la DATAR « Entreprises, territoires et développement » (ETD) et, surtout, le financement de différentes opérations décidées par le Gouvernement en CIADT (2 millions d'euros en AE et 9,41 millions d'euros en CP en 2015 contre 4,7 millions d'euros en AE et 11,2 millions d'euros en CP en 2014), ainsi que celles qui seront décidées et programmées en 2015 (5 millions d'euros en AE et 0,75 million d'euros en CP sont réservés par le présent projet de loi de finances aux financements d'opérations nouvelles). Parmi les opérations déjà décidées figure le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel (projet lancé en 1999, pour un achèvement prévu en 2015).

2. Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Au bénéfice des engagements des contrats de plan État-régions se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », le présent projet de loi de finances inscrit 71,56 millions d'euros en AE et 73,91 millions d'euros en CP destinés aux opérations des contrats de projets couvrant la période 2007-2013 et prolongée en 2014. Il s'agit notamment de financer la modernisation des équipements des collectivités , le développement numérique des territoires, le développement des services aux populations en zone rurale , le développement des agglomérations et des métropoles et l' aménagement du littoral . Ces crédits permettront également la mise en oeuvre des conventions interrégionales pour le développement des massifs et des sillons fluviaux.

Sur les CP prévus pour 2015, 63,47 millions d'euros sont affectés à la couverture des engagements antérieurs et 9,44 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %).

TROISIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 162
« INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT » (PITE)
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : PIERRE JARLIER)

I. LA RECONDUITE DU PROGRAMME EN 2015

A. LES SPÉCIFICITÉS DU PITE

Le programme 162, « Interventions territoriales de l'État », ou PITE, se singularise par les politiques publiques qu'il supporte. En effet, il rassemble des actions de portée régionale correspondant à des plans interministériels . Ces actions sont indépendantes les unes à l'égard des autres, bien qu'elles puissent avoir en partage des problématiques similaires.

Par rapport au « droit commun » des programmes du budget général de l'État notamment l'article 7 de la LOLF, qui définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » , le PITE se singularise sur quatre points :

- l'élaboration du programme est déconcentrée et interministérielle, à l' initiative des préfets de région ;

- la responsabilité du programme relève du Premier ministre au plan politique, mais sa gestion a été confiée au ministère chargé de l'intérieur , au titre de « tête » du réseau préfectoral, la responsabilité administrative de cette gestion étant confiée au secrétaire général de ce ministère. En outre, la supervision de chaque action inscrite dans le programme relève d'un ministre dit « référent » , responsable de la politique publique à laquelle se rapportent les objectifs de cette action ;

- les ressources du programme proviennent d'autres programmes du budget général. Les crédits affectés à chaque action retracée par le PITE sont en effet retranchés de programmes où, en l'absence d'inscription de l'action au PITE, ils auraient eu vocation à figurer. Ces contributions sont fongibles au sein de chaque action (à chaque action correspond un BOP). En outre, les crédits du PITE, depuis 2007, ont été rendus fongibles entre les actions du programme . Toutefois, les ministères contributeurs ont droit à un suivi précis de leur contribution ; si un ministère est associé à la fongibilité, il peut prétendre à un certain « retour ». La fongibilité se traduit donc par un mécanisme générateur de nouveaux engagements réciproques futurs ;

- enfin, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme, à la différence du PICPAT.

Les actions composant initialement le PITE y avaient été inscrites pour une période limitée à trois années (2006 à 2008), mais cette inscription était reconductible. De fait, la loi de finances pour 2009 a maintenu l'existence du PITE, en reconduisant trois des sept actions qu'il comptait en 2008 ^{17 ( * )} et en y introduisant une nouvelle . De sorte que le programme se compose aujourd'hui des quatre actions suivantes, dont la numérotation constitue un « héritage » de l'organisation initiale :

- l'action 2, « Eau Agriculture en Bretagne », rend compte du financement de la reconquête de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement et à mesurer l'évolution de la situation environnementale. Depuis 2011, le plan de lutte contre les algues vertes fait également partie de cette action ;

- l'action 4, « Programme exceptionnel d'investissements ( PEI ) en faveur de la Corse », retrace le financement du développement économique de l'île par une remise à niveau des équipements publics structurants, infrastructures de base et services collectifs, et par la mise en valeur de l'espace régional. Après une première et une deuxième convention d'application visant les périodes 2003-2006 et 2007-2013, le PEI, prévu pour une durée totale de quinze ans, est actuellement régie par une troisième convention, signée le 4 juin 2013, visant la période 2014-2016 ;

- l'action 6, « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes », rassemble les crédits de mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002. Ce plan vise notamment à restaurer le caractère de zone humide du territoire concerné, conformément à la directive « Natura 2000 », à y accueillir les touristes dans le respect de l'environnement et à reconquérir, pour cette région, le label de « parc naturel régional » ;

- l'action 8, « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe », introduite dans le PITE par la loi de finances pour 2009, retrace les crédits du « plan d'action chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » mis en place en 2008. Le chlordécone est un pesticide qui a été utilisé, en Martinique et en Guadeloupe, pour lutter contre le charançon du bananier ; substance très stable, il persiste dans les sols et peut contaminer certaines denrées végétales ou animales, ainsi que les eaux de certains captages. Le plan vise à renforcer la surveillance de la santé de la population et la connaissance des problèmes cliniques et environnementaux, réduire l'exposition de la population, proposer des mesures d'accompagnement en agriculture et améliorer la surveillance des sols et des produits des jardins « familiaux ».

Bien que le pilotage du PITE soit assuré par le ministère chargé de l'intérieur, il convient de préciser que les actions reposent sur différents ministres « référents » , qui sont :

- le ministre chargé de l'agriculture pour l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » et l'action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin Poitou-Charentes » ;

- la ministre chargé de l'intérieur pour l'action 4 « PEI en faveur de la Corse » ;

- la ministre chargé de la santé pour l'action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ».

B. LE RENONCEMENT À L'INSCRIPTION DE NOUVELLES ACTIONS EN 2015

Le secrétaire général du ministère de l'intérieur, dans le cadre de son rôle d'animation du PITE, invite régulièrement l'ensemble des préfets de région à faire part des projets d'action territoriale interministérielle pour lesquels un portage par le PITE apporterait une plus-value.

Ainsi, un appel à projets lancé en 2012 avait conduit à retenir une action consacrée à la dynamisation de la filière bois en Auvergne-Limousin-Bourgogne , en s'appuyant sur les travaux conduits dans le cadre des états généraux du bois. Cependant, comme l'a précisé le Gouvernement à votre rapporteur spécial, la création en 2014 d'un fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) et la multiplication des actions au niveau national sur ce sujet, ont rendu moins pertinent ce projet de création d'une nouvelle action au sein du programme. Une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois a été demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes à la fin de l'année 2013 en application de l'article 58-2° de la LOLF.

Néanmoins, l'inscription d'une nouvelle action en 2015 a fait l'objet d'une étude. En effet, au cours de l'année 2014, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte-D'azur a soumis au ministre de l'intérieur et au Premier ministre une proposition de nouvelle action pour le PITE s'articulant autour du « Pacte de sécurité et de cohésion sociale pour Marseille ». Comme l'a indiqué le Gouvernement dans ses réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, cette proposition, toujours en cours d'examen à ce stade, pourrait être reprise à l'occasion du projet de loi de finances pour 2016.

C. UN SUIVI DE LA PERFORMANCE ENCORE INSUFFISANT

Depuis sa création en 2006, le PITE repose sur un dispositif de mesure de ses performances instable et insuffisant .

D'une part, une telle situation ne favorise pas la comparaison des résultats d'un exercice à l'autre, d'autre part, le suivi de la performance n'est pas satisfaisant dans la mesure où aucune des actions du programme ne se réduisant à une dimension unique, chacune, logiquement, devrait se trouver encadrée par plusieurs objectifs et, a fortiori , par plusieurs indicateurs.

Or, d'une manière générale et malgré les améliorations apportées en 2013 ^{18 ( * )} , les objectifs définis sont incomplets et les indicateurs restent lacunaires par rapport au champ couvert par les actions du programme.

Votre rapporteur spécial regrette que de tels défauts soient accentués en 2015 puisqu'un des deux indicateurs relatifs à l'action 02 « Eau et agriculture en Bretagne » sera supprimé ^{19 ( * )} , en raison de la politique globale de réduction du nombre d'indicateurs de performance. De même, il relève la modification pour 2015 de deux indicateurs, relatifs à l'action 02 ^{20 ( * )} et à l'action 06 « Plan gouvernemental pour le Marais poitevin » ^{21 ( * )} . À l'aune de ces évolutions, il semble pertinent d'enrichir et de stabiliser le dispositif de suivi de la performance du PITE .

II. LES ASPECTS FINANCIERS ET LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DU PROGRAMME 162 EN 2015

A. DES CRÉDITS EN BAISSE ( 30,15 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 33,65 MILLIONS D'EUROS EN CP)

Pour 2015, les crédits demandés au titre du PITE s'élèvent à 30,15 millions d'euros en AE et à 33,65 millions d'euros en CP , soit une contraction de 18 % en AE et de 11,5 % en CP par rapport à 2014. Cependant, et en dépit de ces variations retracées plus loin, les quatre actions du programme sont reconduites .

De même, la répartition des crédits entre actions est stable : l'action 4 « PEI en faveur de la Corse » continue de représenter la part la plus importante du PITE, correspondant à plus de la moitié des moyens du programme (54 %), elle sera abondée, de plus, par des fonds de concours en provenance de l'AFITF, à hauteur de 20 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP ; l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » concentre près du quart des crédits du programme (24 %), tandis que l' action 6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » en rassemble 13 % et l' action 8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » 9 %.

Cette dernière enregistre les plus faibles variations par rapport aux montants inscrits en loi de finances pour 2014, tandis que les autres actions connaissent des évolutions plus contrastées, comme le retrace le tableau ci-après.

Les crédits du PITE pour 2015

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2015, avant son examen par l'Assemblée nationale

Votre rapporteur spécial regrette que le détail des programmes « contributeurs » au PITE ne soit pas précisé dans le PAP de la mission « Politique des territoires », ce qui aurait permis d'assurer leur « traçabilité budgétaire » ainsi qu'une meilleure information du Parlement. Il a cependant obtenu cette information auprès du Gouvernement grâce à l'envoi d'un questionnaire. Il observe que ces programmes contributeurs sont variés puisqu'ils sont au nombre de huit pour l'action 2, « Eau Agriculture en Bretagne » ; de dix-huit pour l'action 4, « Programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse » ; de trois pour l'action 6, « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » ; et de six pour l'action 8, « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ».

B. ANALYSE PAR ACTION

1. La reconquête de la qualité des eaux en Bretagne (7,17 millions d'euros en AE, 8,24 millions d'euros en CP)

L'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » enregistre une évolution contrastée de ses crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2015 par rapport à 2014.

Ses crédits enregistrent en effet, dans le présent projet de loi de finances, une baisse en ce qui concerne les AE ( - 2,3 %, soit une baisse de 170 000 euros) mais une hausse s'agissant des CP ( + 14,6%, avec une augmentation de 1,05 million d'euros) par rapport à la loi de finances pour 2014. Ces mouvements résultent essentiellement du rythme des engagements et de leurs besoins de couverture en paiements .

Sur le fond, votre rapporteur spécial souligne que l'action s'inscrit dans le cadre de l'atteinte de l'objectif de « bon état des eaux souterraines, superficielles et côtières en Europe d'ici 2015 » , fixé par la directive cadre européenne sur l'eau du 23 octobre 2000. L'action a été enrichie en 2011 d' un axe relatif au « plan de lutte contre les algues vertes » permettant de réduire les quantités d'azote et de phosphore apportées par l'activité agricole. Conçue pour être mise en oeuvre sur plusieurs années et grâce à plusieurs sources de financement ^{22 ( * )} , cette mesure concerne huit baies impactées par la prolifération des algues vertes (Concarneau, Douarnenez, Guisseny, Horn Guillec, Locquirec, Saint-Michel, Saint-Brieuc et la Fresnaye). Dans le présent projet de loi de finances pour 2015, il s'agit d'ouvrir 4,7 millions d'euros d'AE et 5,7 millions d'euros de CP au titre de ce plan, composé d'un un volet curatif et d'un volet préventif .

Le premier se consacre au ramassage et au transport des algues échouées tandis que le second consiste à réaliser des diagnostics dans les exploitations agricoles et dans des fermes expérimentales (3 000 analyses prévues en 2015) et à faire évoluer les pratiques agricoles des exploitants. Afin d'encadrer cette démarche, ce volet préventif repose sur des chartes de territoire, qui ont été signées en 2013 dans chacune des huit baies « algues vertes ». Ces conventions ont été conclues entre les financeurs (État, agence de l'eau Loire-Bretagne, conseil régional et conseil général), les porteurs de projets (communautés d'agglomération, comité des bassins versants) et les organismes de conseil (chambres d'agriculture et centres d'étude). Les actions financées en 2015 par le PITE visent la mise en oeuvre de pratiques permettant de réduire les quantités d'azote et de phosphore apportées par l'activité agricole (mesures agroenvironnementales, investissements dans les exploitations, diagnostics individuels, accompagnement collectif, études, etc.).

2. Des moyens réduits pour les investissements en Corse (16,34 millions d'euros en AE, 19,10 millions d'euros en CP)

L'action « PEI en faveur de la Corse » est dotée par le présent projet de loi de finances de 16,34 millions d'euros en AE et de 19,10 millions d'euros en CP , soit une réduction des crédits par rapport à la loi de finances pour 2014 (respectivement - 25,9 % et - 17,1 %). Une telle évolution s'explique par la mise en oeuvre de la troisième convention d'application du PEI , signée le 4 juin 2013 et visant la période 2014-2016 et par la fin des besoins liés aux deux précédentes conventions. Les crédits nécessaires seraient donc moindres au milieu de l'exécution de cette troisième convention.

Cette orientation doit être appréciée conjointement avec celle des fonds de concours prévus au bénéfice de l'action. Dans la continuité des exercices précédents, en mettant en oeuvre, l'action visera en 2015 à :

- mettre à niveau les réseaux et équipements collectifs (couverture en téléphonie mobile et haut débit, approvisionnement en eau, assainissement, lutte contre les inondations, traitement des déchets), pour 9 millions d'euros en AE et 8,7 millions d'euros en CP ;

- renforcer les infrastructures de mise en valeur du territoire insulaire (modernisation des abattoirs, groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété, développement urbain et logement social), pour 3,9 millions d'euros en AE et en CP ;

- résorber le déficit en services collectifs de la Corse (enseignement secondaire, enseignement supérieur et recherche, formation professionnelle, culture et patrimoine, santé), pour 3,4 millions d'euros en AE et 6,4 millions d'euros en CP.

3. L'action en faveur du marais poitevin (4 millions d'euros en AE, 3,68 millions d'euros en CP)

L'action « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » bénéficie, dans le présent projet de loi de finances pour 2015, d'un niveau d'AE et de CP en baisse par rapport à celui fixé par la loi de finances pour 2014 : 4 millions d'euros en AE et 3,68 millions d'euros en CP, soit une réduction respective de 15,4 % et 27,6 %.

La création en 2011 de l'établissement public du Marais poitevin marque l' abandon progressif de cette action au sein du PITE : si les deux dispositifs cohabitent, c'est avec l'idée que le premier a vocation à remplacer la seconde. Ce remplacement, prévu initialement pour 2013 ou 2014, devrait avoir lieu en 2016 .

Poursuivant cependant en 2015 la mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en 2002, l'action continuera de viser l' amélioration de la gestion de la ressource en eau par la création de réserves de substitution et l'entretien du réseau hydraulique, le recours à une agriculture conforme aux enjeux environnementaux du marais au moyen d'aides à la reconversion agricole, d'acquisitions foncières et de mesures agro-environnementales et, enfin, la préservation des milieux naturels , grâce à la mise en oeuvre du document d'objectifs du site « Natura 2000 » du marais poitevin, au suivi de l'impact des niveaux d'eau sur les milieux du marais, à une politique d'acquisitions foncières et à des actions de protection des milieux sensibles), pour un total de 750 000 euros en AE et 800 000 euros en CP.

4. Le troisième « plan chlordécone » en Martinique et en Guadeloupe (2,63 millions d'euros en AE et en CP)

L'action « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » est dotée par le présent projet de loi de finances de 2,63 millions d'euros en AE comme en CP, soit une baisse de 66 000 euros par rapport à la loi de finances pour 2014. L'ensemble des opérations prévues s'inscrit dans la continuité des axes d'intervention retenus auparavant , suite à la mise en place du premier « plan chlordécone » sur la période 2008-2010.

L'année 2014 a été l'occasion de finaliser le troisième plan , après que le deuxième plan ait couvert les années 2011 à 2013. Votre rapporteur spécial retient des informations transmises par le Gouvernement que le troisième plan sera pleinement mis en oeuvre à partir de 2015 et qu'il vise non seulement à « poursuivre les actions engagées pour protéger la population (recherche et surveillance des denrées) et à accompagner les professionnels fortement concernés », mais également à « créer les conditions d'un développement durable de la qualité de vie sur le plan économique, sanitaire, social et culturel ».

La mise en oeuvre de ce nouveau plan s'articule autour de quatre axes :

- élaborer localement une stratégie de développement durable pour 1,93 million d'euros. L'objectif est d'améliorer la qualité de vie des populations et de permettre la modification des comportements. Les actions financées en 2015 porteront tout d'abord sur l'élaboration et la mise en oeuvre de projets de charte pour la Martinique et la Guadeloupe comprenant, outre des propositions de gouvernance, des projets d'actions résultant d'objectifs partagés entre acteurs relevant de l'État, des collectivités territoriales, des filières professionnelles et des associations, sur les thématiques de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture, de la santé et de la transparence constructive. Cet axe financera également l'amélioration et la mise à disposition de la cartographie par parcelle, de l'état de contamination des sols, ainsi que la poursuite des mesures de chlordécone dans les sols agricoles. Enfin cet axe vise à garantir la bonne information de la population et la poursuite de l'accompagnement des autoconsommateurs de denrées végétales et animales afin de réduire les risques d'exposition ;

- favoriser une approche de prévention du risque sanitaire et de protection des populations pour 520 000 euros. Cet axe vise à améliorer et pérenniser les actions de surveillance et à initier de nouvelles études pour compléter celles menées dans le cadre du deuxième plan, notamment sur l'impact sanitaire, en poursuivant la surveillance des denrées alimentaires consommées ou mises sur le marché en Martinique et en Guadeloupe ;

- poursuivre les actions de recherche (110 000 euros). Ce troisième axe est consacré aux actions de recherche à développer dans les domaines de la santé humaine, de la santé animale, de l'environnement et des sciences humaines, économiques et sociales. Cet axe repose surtout sur des financements extérieurs au PITE, les crédits issus de l'action seront consacrés à l'animation scientifique et la coordination ainsi qu'au fonctionnement de l'activité de l'observatoire des bassins versants ;

- répondre aux enjeux socio-économiques (60 000 euros). Ce dernier axe poursuit l'objectif d'accompagner les professionnels dont l'activité est impactée par la pollution au chlordécone. Il vise l'accompagnement des agriculteurs et des petits producteurs familiaux, potentiellement impactés par la pollution au chlordécone, en vue de faciliter leur reconversion ou l'adoption de nouvelles techniques de production ou de transformation. Il financera également le renforcement des actions d'accompagnement technique des professionnels, notamment par l'aide au diagnostic, la diffusion de guide de bonne pratiques et la mise en oeuvre d'action de sensibilisation et de formation.

5. Des fonds de concours en faveur des investissements en Corse d'un montant élevé (20 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP)

Au bénéfice du PITE, 20 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP sont attendus, d'après le présent projet de loi de finances, à titre de fonds de concours soit plus de 66 % des AE et près du tiers des CP demandés pour le programme en 2015. Ce niveau de fonds de concours élevé, pourtant moindre que ceux des exercices antérieurs, a vocation à financer des investissements routiers, ferroviaires et portuaires découlant du PEI en faveur de la Corse. L'intégralité de ces fonds versés par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) doit donc à nouveau profiter à l'action 4 « PEI en faveur de la Corse » .

Votre rapporteur spécial souligne que cette situation constitue une forme de « débudgétisation » importante par comparaison avec les crédits budgétaires. Il estime, en outre, que ce recours à un financement en-dehors du budget de l'État réduit la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances.

QUATRIÈME PARTIE :
LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : DANIEL RAOUL)

Le programme 147 « Politique de la ville », placé sous la responsabilité du Commissaire général à l'égalité des territoires, a été déplacé de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » (devenue « Égalité des territoires et logement ») à la mission « Politique des territoires ».

Il a pour objet de soutenir les politiques publiques engagées afin d'améliorer les conditions de vie des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Une importante refonte de la politique de la ville et de ses modalités d'intervention a été opérée dans le cadre de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine qui fixe ses objectifs dans son article premier.

I. UN IMPORTANT CHANGEMENT DE MAQUETTE

A. L'INTÉGRATION DU PROGRAMME 147 À LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » EN RAISON DE LA CRÉATION DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL À L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES

Comme annoncé dès le débat d'orientation des finances publiques en juillet 2014, le programme 147 « Politique de la ville » relève désormais de la mission « Politique des territoires ».

Le Gouvernement justifie cette évolution par la création du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) qui regroupe désormais les activités du secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Placé sous l'autorité du Premier ministre en « co-responsabilité » avec le ministre chargé de la ville, le CGET constitue une administration centrale.

Le CGET, qui dispose d'une direction spécifiquement dédiée à la politique de la ville, doit reprendre les activités de l'ACSé, à savoir, dans le cadre de contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), les actions dédiées aux quartiers de la politique de la ville, et notamment la mise en oeuvre de dispositifs tels que les adultes-relais, l'opération « ville vie vacances » et les internats d'excellence. Les crédits alloués à l'ACSé figuraient jusqu'à présent dans le programme 147 « politique de la ville » (action 1 « actions territorialisées et Dispositifs spécifiques de la politique de la ville »).

Compte tenu de ce transfert, la dissolution de l'ACSé est prévue par l'article 14 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Si votre rapporteur spécial salue la création du CGET, considérant que cette nouvelle structure doit permettre de mutualiser les compétences des différents acteurs du développement des territoires ainsi que dégager des économies , comme cela sera développé plus loin dans son propos, il s'interroge sur la cohérence de ce changement de maquette budgétaire . Il considère, en effet, que le programme « Politique de la ville » avait toute sa place dans la mission par ailleurs consacrée au logement car les deux politiques, en particulier s'agissant du développement du logement social, sont très liées.

B. UN PROGRAMME AUX CONTOURS AYANT PAR AILLEURS PEU ÉVOLUÉ

Le programme compte toujours les quatre mêmes actions :

- l'action 1 « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville », qui regroupe l'ensemble des actions menées dans le cadre des nouveaux contrats de ville tels que prévus par la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ;

- l'action 2 « Revitalisation économique et emploi » qui comprend à la fois les crédits consacrés à la compensation dues aux régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales applicables en zones franches urbaines (ZFU) ainsi que la contribution du programme 147 à la subvention pour charge de service public de l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) pour 22,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ;

- l'action 3 « Stratégie, ressources et évaluation », qui correspond aux crédits liées à l'animation de la politique de la ville, laquelle est mise en oeuvre par le CGET au niveau national et les préfets au niveau local ;

- l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie », intégralement consacrée dans le projet de loi de finances pour 2015 à la rénovation des collèges les plus dégradés, dans le cadre de l'amélioration du cadre de vie dans les quartiers de la politique de la ville.

L'action 1 concentre à elle seule 73 % des crédits de la mission, soit 332,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Crédits de paiements par actions du programme 147

Source : projet annuel de performances et commission des finances

Seule la dissolution prévue de l'ACSé au profit du Commissariat général à l'égalité des territoires, a conduit à une évolution notable du périmètre de la mission dans le projet de loi de finances pour 2015 tel que déposé à l'Assemblée nationale. En effet, l'ensemble des crédits de fonctionnement de cette nouvelle entité a été transféré dans le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » appartenant à la même mission, à l'exception de ceux spécifiquement dédiés à la politique de la ville et qui restent dans le programme 147 au titre de dépenses d'intervention (formation des acteurs, animation des réseaux, communication...).

L'Assemblée nationale a, lors de l'examen des crédits de la mission, inséré un article 57 ter afin de décaler d'un an la dissolution de l'ACSé et adopté un amendement de crédits à l'article 32 afin de rebasculer 775 000 euros du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » au programme 147 « Politique de la ville » ^{23 ( * )} .

C. DES MODIFICATIONS SIGNIFICATIVES EN TERME D'INDICATEURS DE PERFORMANCE

Afin de simplifier la maquette budgétaire pour 2015, trois indicateurs ont été supprimés :

- 2.2 « Efficience de l'allocation de moyens consacrés à la réussite éducative et aux internats d'excellence » ;

- 3.1 « Part des crédits consacrés aux communes prioritaires » ;

- 4.2 « Respect du calendrier d'engagement du programme national de rénovation urbaine (PNRU) ».

Pour tenir compte de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville, un nouvel indicateur de mission est créé et porte sur l'écart entre le revenu fiscal moyen des ménages (unités de consommation) habitant dans les quartiers de la politique de la ville et celui de leurs agglomérations. Votre rapporteur spécial se félicite de cet indicateur qui fait écho au critère unique désormais retenu pour déterminer les quartiers prioritaires de la politique de la ville, à savoir le revenu des habitants.

Enfin, l'indicateur 2.1, sur l'évolution des chances de réussite scolaire des élèves scolarisés en zone urbaine sensible ne comprend plus le sous-indicateur relatif au taux de réussite au brevet des collèges des élèves en zone urbaine sensible (ZUS) bénéficiant de l'intervention d'une équipe de réussite éducative. Cette suppression a été opérée compte tenu de la difficulté à obtenir les informations nécessaires pour renseigner ce sous-indicateur.

II. UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES QUI N'ENTAME PAS LA MISE EN oeUVRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

A. LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS EXPLIQUANT LA BAISSE DE LA DOTATION DU PROGRAMME 147

Sans tenir compte des 775 000 euros réintégrés au titre de l'ACSé par l'Assemblée nationale dans le programme 147, ce dernier bénéficierait de 455,75 millions d'euros en autorisations d'engagement et 456,92 millions d'euros en crédits de paiement pour 2015, contre respectivement 505,47 millions d'euros et 496,18 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2014, 18 millions d'euros ayant entretemps été annulés par la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

Le programme 147 enregistre donc une baisse respectivement de près de 10 % pour les AE et 8 % pour les CP par rapport à 2014, qui sont principalement imputées sur l'action 2 « Revitalisation économique et emploi ». En effet, comme cela est développé plus en avant dans le rapport, l'État voit le montant de ses compensations des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) continuer de se réduire du fait, d'une part, du nouveau mode de calcul depuis 2009 et, d'autre part, de la décision d'arrêter l'entrée de nouveaux entrants dans ce dispositif d'exonération. Le montant de la compensation est ainsi réduit de 22 % par rapport à 2014, année qui avait déjà prévu une enveloppe en baisse de 14,5 % comparé à 2013.

Évolution, par action, des crédits de paiement du programme

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances de la mission « politique des territoires » du PLF 2015 et le rapport annuel de performances de la mission « Egalite des territoires, logement et ville » de la loi de règlement pour 2013

Par ailleurs, l'action 3 voit ses crédits réduits de plus de 20 % en raison du fait que, comme indiqué précédemment, l'ACSé devait être dissout au 1 ^er janvier 2015 et les ressources consacrées aux dépenses de fonctionnement courant et de personnel du CGET ont été regroupées au sein du programme 112 de la présente mission. Toutefois, comme indiqué précédemment, l'ACSé a été maintenue pour l'année 2015 par l'Assemblée nationale, à la demande du Gouvernement, afin de sécuriser la mise en oeuvre de la politique de la ville ^{24 ( * )} .

Enfin, l'action 4 « rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » connait une baisse de 70 % de ses crédits de paiement entre 2014 et 2015, après déjà des crédits en diminution de - 31,5 % en 2014. En effet, cette action couvrait notamment en 2014 une participation exceptionnelle de l'État aux investissements sportifs de Seine-Saint-Denis pour 1,3 million d'euros.

Les 880 000 euros restant inscrits sur cette mission constituent la fraction pour 2015 réservée à l'amélioration des collèges dégradés (contre 1,6 million d'euros en crédits de paiement). L'État s'est engagé à financer à terme 19 millions d'euros pour les sept opérations retenues. En gestion, les crédits sont confiés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Il convient de préciser que, s'agissant, des dépenses de personnel , le programme 147 ne compte plus que celles dédiées aux délégués du préfet, agents ayant pour fonction de coordonner l'action des services de l'État dans les quartiers de la politique de la ville, sous l'autorité du préfet de département. Les crédits s'élèvent pour 2015 à 15,2 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 6 millions d'euros au titre du CAS « Pensions ».

B. DES DÉPENSES FISCALES DESTINÉES À FAVORISER L'ATTRACTIVITÉ DES QUARTIERS DÉFAVORISÉS ET QUI DEMEURENT IMPORTANTES

Les trois dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées au programme 147 s'élèvent à 358 millions d'euros en prévision pour 2015, soit une hausse de 9,5 % par rapport à 2014 et plus de 18 % par rapport à 2013.

Évolution des dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées au programme 147

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2015

Les montants des deux principales mesures fiscales sont, en effet, prévus en hausse. Il s'agit de l'exonération plafonnée à 100 000 euros du bénéfice réalisé par les entreprises qui exercent une activité dans une zone franche urbaine (ZFU) sous certaines conditions ^{25 ( * )} , avec 200 millions d'euros en 2015 contre 165 millions d'euros en 2013 et 180 millions d'euros en 2014, et l e taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine , avec 90 millions d'euros en 2015 contre 70 millions d'euros en 2013 et 80 millions d'euros en 2014.

Une nouvelle dépense fiscale sur impôt d'État devrait être rattachée à la mission, compte tenu de l'article 7 du projet de loi de finances pour 2015 qui prévoit l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les opérations d'accession sociale à la propriété réalisées dans l'ensemble des quartiers prioritaires de la politique de la ville . Le coût de cette mesure, dont le champ d'application est plus étendu que celle actuellement applicable aux seuls quartiers en zone ANRU, est estimé par le Gouvernement à 10 millions d'euros en 2015, 35 millions d'euros en 2016, 70 millions d'euros en 2017 et 105 millions d'euros à compter de 2018.

Les dépenses fiscales sur impôts locaux et prises en charge par l'État paraissent, quant à elles, en forte baisse (de 109 millions d'euros en 2013 à 13 millions d'euros en 2015). Toutefois, il convient de souligner que cette évolution s'explique quasi exclusivement par le fait que l'abattement de 30 % pour la taxe foncière sur les propriétés bâties applicable à la construction de logements sociaux dans les zones urbaines sensibles (ZUS), devenues quartiers prioritaires de la politique de la ville, n'est prévu que jusqu'au 31 décembre 2014.

En effet, l'article 83 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 n'a prolongé l'application de cet abattement que jusqu'à la fin de l'année 2014, en attendant l'entrée en vigueur de la nouvelle politique de la ville issue de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

À l'article 42 ter du projet de loi de finances pour 2015, l'Assemblée nationale a prolongé cet abattement pour 2015, et l'a étendu de 2016 à 2020 aux constructions de logements sociaux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, à condition que les bailleurs sociaux aient signé un contrat de ville. Le dispositif proposé précise également qu'en contrepartie de l'abattement consenti, les organismes doivent transmettre chaque année, aux signataires des contrats de ville, les documents justifiant « du montant et du suivi des actions entreprises [...] pour l'amélioration des conditions de vie des habitants ».

Enfin, il convient de signaler que l'article 22 du projet de loi de finances rectificative pour 2014 présenté au Conseil des ministres du 12 novembre 2014 prévoit le prolongement de l'exonération du bénéfice réalisé par les entreprises en zones franches urbaines (ZFU), sous de nouvelles conditions ^{26 ( * )} .

C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. La « sanctuarisation » des crédits d'intervention de la politique de la ville

Hormis la baisse des crédits consacrés à la compensation des exonérations de charges sociales dans les ZFU et les ZRU et de ceux dédiés au fonctionnement courant et aux rémunérations des personnels du CGET, l'enveloppe budgétaire consacrée aux actions menées dans le cadre de la politique de la ville est maintenue à son niveau de 2014, soit 338 millions d'euros . D'après le Secrétariat d'État en charge de la ville, ces crédits devraient d'ailleurs être pérennisés durant le triennal 2015-2017 .

Ainsi, les actions territorialisées et autres dispositifs spécifiques de la politique de la ville regroupés au sein de l'action 1 du programme 147 conservent des crédits proches de ceux obtenus en 2014.

Actions territorialisées et autres dispositifs spécifiques
de la politique de la ville (action 01)

(en millions d'euros)

Aux 332,4 millions d'euros de l'action 1, s'ajoutent également 5,2 millions d'euros au titre de crédits d'intervention de l'action 3 « stratégie, ressources et innovation » (4 millions d'euros pour les actions d'animation des services de l'État ainsi que les audits, les études et l'évaluation des programmes menés par le CGET et 1,2 million d'euros pour la formation et l'accompagnement des acteurs de la politique de la ville).

Prioritaires parmi les actions territorialisées, les actions consacrées à l'emploi et au développement économique voient leurs crédits augmenter de 5 % par rapport à 2014. 3,5 millions d'euros restent consacrés aux écoles de la deuxième chance qui ont enregistré en 2013 un taux de sortie de 58 % de leurs élèves en formation qualifiante ou en emploi. 5 000 des 13 500 élèves accueillis cette même année étaient issus des quartiers de la politique de la ville.

Parmi les dispositifs les plus importants en termes de crédits budgétaires engagés, le programme de réussite éducative et le programme adulte relais sont reconduits quasiment à l'identique.

Le dispositif expérimental des emplois francs , qui constituait un dispositif d'incitation pour l'emploi des jeunes âgés de 16 à 30 ans dans les zones urbaines sensibles a, quant à lui, été arrêté .

Les emplois francs pouvaient être créés par des entreprises du secteur marchand qui, pour chaque recrutement d'un jeune habitant des ZUS en contrat à durée indéterminée et à temps complet recevait une aide forfaitaire de 5 000 euros, versée en deux fois, par Pole emploi. Les jeunes devaient être résidents de ZUS depuis au moins six mois et être en recherche d'emploi depuis au moins 12 mois au cours des 18 derniers mois.

Cette expérimentation lancée depuis 2013 sur dix agglomérations avait depuis été étendue à 33 sites avec un objectif de 10 000 emplois francs. Or, selon les chiffres du Commissariat général à l'égalité des territoires, seuls 280 emplois francs ont été signés en 2014, loin des 5 000 contrats attendus.

D'après le secrétariat d'État en charge de la ville, cet arrêt des emplois francs constituerait une économie de 11 millions d'euros pour 2015. Votre rapporteur spécial se félicite du choix fait par le ministère de ne conserver que les dispositifs qui font la preuve de leur efficacité. Il espère toutefois que d'autres mesures pourront être prises pour favoriser l'emploi des jeunes des quartiers de la politique de la ville qui sont particulièrement touchés par le chômage . Pour rappel, d'après les chiffres de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), le taux de chômage en ZUS est en permanence près de deux fois et demie supérieur à la moyenne nationale et celui des jeunes s'établissait à près de 45 % en 2012 (contre 23,1 % dans les unités urbaines environnantes).

Patrick Kanner, ministre de la ville, de la jeunesse et des sports a annoncé que de nouvelles initiatives seraient effectivement mises en oeuvre en relation avec Pôle emploi et notamment dans le cadre de la mobilisation des crédits de droit commun.

2. Un nouveau cadre : la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

La politique de la ville connaît un nouveau souffle avec l'adoption de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Les crédits du programme 147 seront ainsi consommés dans le cadre d'une nouvelle géographie prioritaire et selon de nouvelles modalités de mise en oeuvre.

La nouvelle géographie prioritaire s'avère plus resserrée qu'auparavant et se substitue aux précédents zonages qui s'étaient multipliés. Ainsi, 1 300 nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville vont remplacer les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et 2 492 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

En retenant un critère unique , le revenu des habitants, et la technique du « carroyage » consistant à diviser le territoire national en carreaux de 200 mètres de côté, le Gouvernement a identifié les 1 300 « zones statistiques » susceptibles de devenir les quartiers prioritaires de la métropole, une fois que l'État et les collectivités territoriales auront déterminé leurs contours. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le décret fixant la liste devrait paraître en novembre, deux tiers des périmètres étant d'ores et déjà validés.

C'est donc dans ces quartiers que les crédits de la politique de la ville auront vocation à être consommés, dans le cadre de nouveaux contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale, en remplacement des CUCS.

Ces contrats de ville constitueront le cadre de l'ensemble des actions réalisées au titre de la politique de la ville, qu'elles soient financées par des crédits spécifiques ou des crédits de droit commun, voire qu'elles mobilisent des fonds européens structurels et d'investissement.

Le secrétariat d'État en charge de la politique de la ville espère que l'essentiel des contrats de ville sera signé en juin 2015, la circulaire du Premier ministre relative à l'élaboration des contrats de ville de nouvelle génération ayant été publiée le 15 octobre dernier.

Un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) est également lancé pour la période 2014-2024, avec 5 milliards d'euros de subventions. Les 200 « quartiers ANRU » devant bénéficier de ce programme devraient être prochainement annoncés dans un conseil d'administration exceptionnel de l'ANRU.

Ils sont retenus dans la mesure où ils présentent les « dysfonctionnements urbains les plus importants ».

Votre rapporteur spécial se félicite de ces évolutions et espère que les calendriers seront tenus.

En revanche, alors qu'elle était initialement annoncée dans le projet de loi de finances pour 2015, la nouvelle dotation « politique de la ville » (DPV), ayant vocation à remplacer la dotation de développement urbain (DDU), devrait finalement être élaborée pour 2016 . L'article 58 du projet de loi de finances pour 2015 procède d'ores et déjà au changement de nom de la dotation et fait référence aux contrats de ville pour son application, sans en modifier les conditions d'attribution.

L'ANRU dispose également de deux nouvelles compétences, à savoir :

- en matière de coopération internationale , participer à des actions dans le domaine du renouvellement urbain ;

- faire du co-investissement, par des prises de participation dans des entreprises concourant au renouvellement urbain. Dans ce cadre, l'ANRU doit intervenir pour le compte de l'État, dans le cadre du deuxième programme d'investissement d'avenir (action « Diversification des fonctions dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville »).

Le projet de convention entre l'Etat et l'ANRU vient d'être transmis à votre commission des finances.

Tout en appelant à la mise en place d'un dispositif permettant de s'assurer que l'ANRU agit en investisseur éclairé, votre rapporteur spécial est favorable à cette nouvelle compétence qui devrait permettre de favoriser l'implantation d'entreprises dans ces quartiers.

Il convient de noter que la création du Commissariat général à l'égalité des territoires a permis de faire des économies sur son fonctionnement. Ainsi, selon les informations collectées auprès du Gouvernement, les crédits de fonctionnement du CGET devraient être en baisse de 2 % comparé à celui des trois structures qu'il remplace (DATAR, ACSé et SG-CIV), équivalant à 800 000 euros.

3. Quel nouveau dispositif pour remplacer les ZFU ?

Compte tenu de la substitution des quartiers prioritaires de la politique de la ville aux anciens zonages existant jusqu'à présent, la question de l'avenir des avantage fiscaux et sociaux attachés aux zones franches urbaines se pose depuis l'entrée en vigueur de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. En effet, si cette loi a mis en extinction les zones de revitalisation urbaine (ZRU), elle n'a, en revanche, pas scellé le sort des ZFU dont le dispositif et les avantages ont été prolongés jusqu'au 31 décembre 2014 par l'article 157 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. Une nouvelle disposition législative est donc indispensable pour les maintenir.

Le Gouvernement a saisi le Conseil économique, social et environnemental (CESE) afin d'évaluer l'utilité de ces ZFU auxquelles sont notamment rattachés plusieurs avantages fiscaux (exonérations d'impôts sur les bénéfices) et sociaux (exonérations de charges sociales).

Rendu le 15 janvier 2014, cet avis du CESE suggère la mise en place d'un « dispositif ZFU refondé » ^{27 ( * )} . Suite à ces travaux et aux conclusions du rapport d'information rendu en mai 2013 par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur les ZFU, le Gouvernement a prévu, à l'article 22 du projet de loi de finances rectificative pour 2014 présenté au Conseil des ministres le 12 novembre 2014, le prolongement jusqu'en 2020 de l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les société du bénéfice réalisé par les entreprises en l'encadrant davantage afin notamment d'en réduire l'effet d'aubaine . Ainsi, il est notamment prévu de :

-  plafonner le bénéfice exonéré à 50 000 euros par période de douze mois et non plus à 100 000 euros ;

- réduire à huit ans la durée de l'exonération, avec un taux plein sur les cinq premières années puis un taux dégressif pour les 3 années suivantes (60 % pour la première année, 40 % pour la deuxième année, 20 % pour la troisième année) ;

- conditionner le bénéfice de l'exonération à la signature d'un contrat de ville pour la création d'activité à compter du 1 ^er janvier 2016.

Votre rapporteur spécial considère qu'il est effectivement souhaitable que des dispositions permettent de rendre ces quartiers attractifs d'un point de vue économique, afin d'y créer des emplois ainsi qu'une forme de mixité fonctionnelle , tout en s'assurant de leur efficacité compte tenu du coût engendré pour l'État et en évitant l'effet d'aubaine .

III. UNE POLITIQUE DONT LES MOYENS DÉPASSENT LARGEMENT LE CADRE BUDGÉTAIRE

A. LA POLITIQUE DE RÉNOVATION URBAINE : QUEL FINANCEMENT POUR LES DEUX PROGRAMMES NATIONAUX MENÉS PAR L'ANRU ?

1. La poursuite du PNRU et le lancement du NPNRU

La rénovation urbaine des quartiers constitue un élément essentiel de la politique de la ville. Depuis la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, elle se traduit principalement par le programme national de rénovation urbaine (PNRU), mis en oeuvre par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), établissement public à caractère industriel et commercial.

Doté de 12 milliards d'euros, le PNRU rencontre un large succès et votre rapporteur spécial se félicite des résultats concrets des opérations menées par l'ANRU dans ce cadre .

Selon les chiffres fournis par le secrétariat d'État chargé de la politique de la ville, le PNRU est désormais engagé à 87 % au 30 juin 2014 et le montant cumulé des dépenses d'intervention atteint 7,1 milliards d'euros, soit 68 % des engagements. 63 % des opérations programmées ont été livrées à la fin de l'année 2012.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Comme indiqué précédemment ^{28 ( * )} , la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a prolongé de deux ans le PNRU. Le terme de ses engagements est donc porté de fin 2013 à fin 2015.

Pour autant, d'après les informations communiquées à votre rapporteur, malgré cette prorogation, 0,5 à 1 milliard d'euros ne seront vraisemblablement pas engagés sur l'enveloppe initiale de 12 milliards d'euros à la fin de l'année 2015. Cela s'explique principalement par le fait que certains projets enregistrent d'importants retards et par les redéploiements constatés lorsque certaines opérations sont soldées.

Dans le cadre de son enquête demandée par la commission des finances du Sénat, au titre de l'article 58-2° de la LOLF, sur la gestion de l'ANRU ^{29 ( * )} , la Cour des comptes a d'ailleurs recommandé que l'enveloppe de 12 milliards d'euros ne soit pas sanctuarisée et que, sauf exceptions, les marges de manoeuvres rendues disponibles ne soient pas réutilisées.

S'agissant du NPNRU engagé pour la période 2014-2024, il ne devrait, en tout état de cause, pas ou peu entrainer de dépenses au cours de l'année 2015 . En 2016 et 2017, seules des dépenses d'études devraient être engagées et les décaissements devraient devenir plus importants à compter de 2018.

2. La nécessité de garantir un financement à la hauteur des décaissements attendus

a) Les modalités de financement encore en discussion

Le financement de l'ANRU pour les opérations de rénovation urbaine, est désormais intégralement assuré par des crédits extrabudgétaires . Ses principales ressources sont donc :

- la contribution de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) - Action logement ;

- la dotation de 30 millions d'euros par an de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) prévue à l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- les affectations issues du fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation. Celui-ci est alimenté par la CGLLS et la surtaxe sur les plus-values de cession immobilière de plus de 50 000 euros. Le montant de la contribution de ce fonds est arrêté chaque année par une commission qui décide de son affectation.

Par ailleurs, il convient de noter que la Caisse des dépôts et consignations participe chaque année à hauteur de 30 millions d'euros au fonctionnement de l'ANRU.

La contribution de l'UESL-Action logement constitue l'essentiel du financement du PNRU et elle a été fixée à 800 millions d'euros pour 2013 et 900 millions d'euros pour 2014, conformément à la lettre d'engagement mutuel signée le 12 novembre 2012 entre l'État et l'UESL-Action logement, complétée par une lettre adressée par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault à Pierre Guillon le 14 juin 2013.

Pour rappel, cette lettre fixait, pour la période 2013-2015, le montant de la participation de l'UESL-Action logement aux politiques publiques du logement à 1,2 milliard d'euros par an. Elle devait se répartir ainsi :

- année 2013 : 800 millions d'euros au titre de la rénovation urbaine et 400 millions d'euros pour le fonds national d'aide au logement (FNAL) ;

- année 2014 : 900 millions d'euros pour la rénovation urbaine et 300 millions d'euros pour le FNAL ;

- année 2015 : 1 050 millions d'euros pour la rénovation urbaine et 150 millions d'euros pour le FNAL.

Ensuite, les montants de la contribution d'Action logement devaient représenter respectivement 45 %, 35 % et 25 % de la collecte brute entre 2016 et 2018, tout en étant plafonnés à 900 millions d'euros, 700 millions d'euros et 500 millions d'euros. Ce dernier montant devait constituer le niveau stable du prélèvement à compter de 2018 et la participation de l'UESL-Action logement au financement du FNAL devait s'achever dès 2016.

Toutefois, en vertu de l'article 123 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), une convention pluriannuelle doit désormais être conclue pour la période 2015-2019 entre l'État et l'UESL-Action logement (codifié à l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation).

Actuellement en cours de négociation depuis le printemps, cette convention devrait maintenir le principe d'une contribution d'1,2 milliard d'euros d'Action logement aux politiques publiques du logement en 2015. En revanche, l'enveloppe d'1,05 milliard d'euros pour le financement du PNRU et du NPNRU devrait être remise en cause .

En effet, l'article 53 du projet de loi de finances pour 2015 rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement » prévoit de maintenir à 300 millions d'euros le montant de la contribution d'Action logement au financement des aides personnelles au logement .

En outre, il a été indiqué à votre rapporteur spécial au cours de ses auditions que 50 millions d'euros devraient être employés à la sécurisation du financement de l'Agence nationale pour l'habitat (ANAH) .

Ces 200 millions d'euros supplémentaires demandés à Action logement par rapport aux prévisions initiales devraient, par conséquent, se déduire de l'enveloppe attribuée à l'ANRU qui s'établirait alors à 850 millions d'euros .

Le contenu de la convention pluriannuelle devrait être arrêté avant la fin du mois de novembre 2014.

Tout en comprenant la nécessité d'assurer le financement du FNAL et de l'ANAH ainsi que les raisons ayant guidé le choix de prélever sur la contribution d'Action logement, votre rapporteur spécial s'interroge sur la soutenabilité financière de l'ANRU et ses capacités à couvrir les décaissements attendus au titre du PNRU .

b) Quelles conséquences pour l'ANRU ?

Déjà, lors de l'examen de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, notre collègue Jean Germain, alors rapporteur pour avis de ce texte au nom de la commission des finances ^{30 ( * )} , avait mis en évidence les difficultés susceptibles d'être rencontrées quant à la soutenabilité financière de l'ANRU . Compte tenu de l'état prévisionnel des recettes et des dépenses pour 2014, le niveau de trésorerie de l'ANRU devait ainsi se situer autour de 207 millions d'euros. À compter de 2015, il tombait même à 140 millions d'euros selon les estimations de l'ANRU pour se tarir durablement à compter de 2016.

Selon les informations reçues par votre rapporteur spécial, le niveau de décaissements attendus devrait finalement être plus bas qu'imaginé en 2014, sans dépasser 1 milliard d'euros alors qu'1,1 milliard d'euros était initialement indiqué dans l'état prévisionnel des recettes et des dépenses pour 2014.

S'il est permis de penser que la trésorerie de l'ANRU à fin 2014 devrait, du fait de ces plus faibles décaissements, s'avérer légèrement supérieure à ce qui était prévu il y a quelques mois (aux alentours de 330 millions d'euros estimés), son niveau pourrait atteindre seulement 100 à 150 millions d'euros à la fin de l'année 2015.

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU, a indiqué que, si 150 millions d'euros constituait un niveau de trésorerie convenable, il serait, en revanche, difficilement soutenable de descendre en-deçà de 100 millions d'euros .

En conséquence, il conviendra de rester très vigilant sur la suite des négociations et les modalités de financement des deux programmes nationaux dédiés au renouvellement urbain finalement retenues. Outre que l'enveloppe attribuée à ce titre pourrait être trop basse pour assurer un niveau de trésorerie satisfaisant pour le bon fonctionnement de l'ANRU, la participation de l'UESL aux politiques du logement se justifie davantage au titre de la rénovation urbaine, véritable investissement dans les quartiers et le logement, que pour assurer le financement des dépenses de guichet que constituent les aides au logement.

600 millions d'euros de soldes resteraient par ailleurs non réclamés sur certaines opérations et pourraient dès lors être demandés à tout moment ^{31 ( * )} . Ces sommes sont susceptibles d'alourdir considérablement le niveau des décaissements au cours des prochaines années.

Il faut souhaiter que la situation financière de l'ANRU n'altèrera pas trop, ni la bonne mise en oeuvre des opérations de renouvellement urbain , utiles à nos quartiers et, plus largement, à notre activité économique, ni le lancement effectif du NPNRU .

Les opérations du PNRU correspondent, au 1 ^er octobre 2014, à 46,39 milliards d'euros pour 11,59 milliards d'euros de « subventions ANRU » , et le Gouvernement espérait, lors de l'examen de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, un effet de levier de 1 à 4 avec le NPNRU, soit des projets à hauteur de 20 milliards d'euros pour 5 milliards d'euros de subventions.

Enfin, dans le cadre du NPNRU, la pratique des avances faites aux maîtres d'ouvrage pourraient être remise en cause . Le Gouvernement suivrait ainsi une recommandation de la Cour des comptes qui, dans l'enquête précitée demandée par votre commission des finances, avait préconisé de mettre un terme à ce système dans la mesure où ces avances peuvent :

- servir à d'autres opérations chez le maître d'ouvrage ;

- rester longtemps « gelées » chez le maître d'ouvrage ;

- désinciter les maîtres d'ouvrage à demander le solde des opérations.

Rejoignant la position développée par notre collègue Jacques Chiron dans son rapport à la suite de la remise de ce rapport ^{32 ( * )} , votre rapporteur spécial craint que la fin des avances ne puisse contribuer à freiner l'engagement des collectivités territoriales dans les opérations de rénovation urbaine de leurs quartiers, d'autant qu'elles connaîtront par ailleurs des baisses importantes de leurs dotations. Il espère donc qu'une solution pourra être trouvée afin de pallier les difficultés du système d'avances mis en place dans le cadre du PNRU sans pour autant qu'il soit complètement remis en cause . Jacques Chiron avec d'ailleurs suggéré dans son rapport un meilleur calibrage de ces avances et une réflexion sur l'opportunité de leur versement à l'occasion de chaque opération.

Recommandations de la Cour des comptes dans le cadre de l'enquête réalisée
en vertu de l'article 58-2 de la LOLF
sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine

B. VERS UNE PLUS GRANDE MOBILISATION DES CRÉDITS DE DROIT COMMUN

Les crédits consacrés à la politique de la ville au sein du programme 147 sont bien loin d'être suffisants pour mener des actions efficaces dans ces quartiers. L'utilisation des crédits de droit commun des autres ministères s'avère donc indispensable et l'article 1 ^er de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a même consacré le principe de leur mobilisation prioritaire . Les « instruments » propres à la politique de la ville doivent être uniquement mis en oeuvre « lorsque la nature des difficultés le nécessite » .

Cette territorialisation des politiques de droit commun se concrétise notamment par l'utilisation d'outils ou de méthodes tels que le « panorama analytique des politiques de l'État » auquel ont recours les délégués du préfet.

Surtout, le recensement des contributions de chaque programme budgétaire à la politique de la ville s'effectue dans le cadre du document de politique transversale « Ville », annexé chaque année au projet de loi de finances.

D'après ce document, 34 programmes participeraient ainsi à la politique de la ville en 2015, contre 35 en 2014, 32 en 2013, 31 en 2012.

Seuls 25 de ces programmes mentionnés fournissent une évaluation chiffrée des moyens consacrés à la politique de la ville, qui équivaut à 4,37 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 4,43 milliards d'euros en crédits de paiement d'après le document de politique transversale pour 2015. Ce montant est identique à celui de 2014 (4,3 milliards d'euros).

Toutefois , cette évaluation s'avère incomplète , compte tenu de l'absence de chiffrage pour chacun des programmes. Elle est, en outre, perfectible puisque les méthodes de renseignements peuvent être différentes selon les ministères et que les données ne sont pas toujours territorialisées, ou alors elles le sont en retenant des quartiers qui ne recoupent pas exactement ceux de la politique de la ville. Déjà en 2007, la Cour des comptes avaient mis en évidence les difficultés à évaluer la territorialisation des crédits des ministères dans les résultats de son enquête, demandée par votre commission des finances du Sénat au titre de l'article 58-2° de la LOLF, sur les crédits d'intervention de la politique de la ville ^{33 ( * )} .

Comme cela avait déjà été évoqué par Jean Germain, alors rapporteur pour avis au nom de la commission des finances du Sénat lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ^{34 ( * )} , le Gouvernement travaillerait à améliorer la restitution de ces données , en mutualisant notamment les moyens de recensement, afin d'obtenir un document de politique transversale plus fiable.

S'agissant de l'amélioration de la mobilisation des crédits de droit commun, des conventions interministérielles ont été conclues entre le ministère en charge de la ville et les autres ministères depuis la circulaire du Premier ministre du 30 novembre 2012. Ces conventions « d'objectifs, de méthode et de moyens » doivent ainsi permettre de déterminer concrètement les actions menées en direction des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Selon les chiffres dont dispose votre rapporteur spécial, treize conventions ont ainsi été signées à ce jour. À celles-ci s'ajoutent également celles conclues ou en cours de négociations avec certains opérateurs, tels que Pôle emploi, la Caisse nationale des allocations familiales ou encore la Caisse des dépôts et consignations, ainsi qu'avec des associations représentant les collectivités territoriales et leurs élus (Association des régions de France, Association des départements de France, Associations des maires de France...).

Les contributions attendues dans le cadre de ces conventions font ensuite l'objet d'un suivi sous la forme d'un tableau de bord et d'une évaluation qualitative.

Ainsi, en application de la convention conclue avec Pôle emploi, des actions concrètes sont menées en faveur de l'emploi des résidents dans les quartiers prioritaires. De même, l'éducation nationale y a développé ses efforts en faveur de la scolarisation des enfants de moins de trois ans.

Enfin, en vertu de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, la mobilisation des crédits de droit commun en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville doit également se décliner dans le cadre de la conclusion des contrats de ville .

L'article 11 de cette loi prévoit qu'une annexe « politique de la ville » doit désormais figurer dans les budgets des établissements publics de coopération intercommunale et des communes concernées par des contrats de ville. Cette annexe doit permettre de retracer « les recettes et les dépenses correspondant aux engagements pris dans le cadre de ces contrats », en y faisant figurer « l'ensemble des actions conduites et des moyens apportés par les différentes parties au contrat, notamment les départements et les régions, en distinguant les moyens qui relèvent de la politique de la ville de ceux qui relèvent du droit commun . »

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 57 ter (nouveau)
(Art. 14 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine)

Report au 1er janvier 2016 de la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé)
(Rapporteur spécial : Daniel Raoul)

Commentaire : le présent article vise à reporter d'un an, soit au 1 ^er janvier 2016, la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) et le transfert de ses activités à l'État.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AGENCE NATIONALE POUR LA COHÉSION SOCIALE ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES (ACSÉ)

Instaurée par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances , l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) a été mise en place à compter du 30 juillet 2006 par le décret 28 juillet 2006 ^{35 ( * )} . Elle s'est ainsi substituée au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).

En vertu de l'article L. 121-14 du code de l'action sociale et des familles, l'ACSé avait vocation à mener « des actions en faveur des personnes rencontrant des difficultés d'insertion sociale ou professionnelle », à concourir à la lutte contre l'illettrisme et à la mise en oeuvre du service civil volontaire et à participer aux « opérations en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville ». L'ACSé assure également la gestion du fonds interministériel de prévention de la délinquance en vertu de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, ainsi que du programme européen d'échanges pour un développement urbain durable (URBACT).

L'ACSé a ainsi vocation à gérer l'essentiel des crédits consacrés à la politique de la ville, constituant ainsi le principal opérateur du programme 147 « politique de la ville ».

Pour mener à bien ses missions, l'ACSé agissait dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) conclus entre l'État et les collectivités territoriales, lesquels sont désormais remplacés par les contrats de ville qui devraient être conclus en 2015.

Autre acteur de la politique de la ville, le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) , créé par l'article 7 du décret n° 2009-539 du 14 mai 2009 relatif aux instances en charge de la politique de la ville, était par ailleurs chargé de préparer les travaux du comité interministériel des villes (CIV) et de veiller à l'application de ses décisions.

B. LA CRÉATION DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL À L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES

Dans son rapport public thématique de juillet 2012, « La Politique de la ville une décennie de réformes », la Cour des comptes a identifié des défauts de gouvernance persistants des politiques de la ville, relevant notamment le « manque d'une coordination interministérielle suffisamment forte dans un contexte où les intervenants sont de plus en plus nombreux ». De plus, « à l'échelle régionale, le pilotage assuré par le secrétariat général du comité interministériel des villes est insuffisant pour assurer une bonne coordination entre les interventions des agences nationales et les ministères concernés et entre ces derniers et les collectivités territoriales ».

Par lettre en date du 11 mars 2013, le Premier ministre a ainsi demandé à quatre inspections générales de conduire une mission sur le rapprochement entre le SG-CIV et l'ACSé. Le rapport de la mission inter-inspections ^{36 ( * )} , remis en mai 2013, a souligné que le partage des missions entre les deux organismes aboutissait ainsi à une organisation peu efficace de la gouvernance de la politique de la ville.

Examinant les causes de ce constat, la mission inter-inspections a notamment relevé le manque de synergies entre les deux établissements ainsi que l'autonomisation marquée de l'ACSé par rapport à sa tutelle.

Ainsi, la mission a recommandé la reprise de l'intégralité des missions actuelles de l'ACSé et du SG-CIV dans une direction d'administration centrale pour mettre en place un outil de pilotage unifié de la politique de la ville.

Dans le prolongement des préconisations de ce rapport ainsi que du rapport de la Commission pour la création d'un Commissariat général à l'égalité des territoires ^{37 ( * )} , le Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 a entériné la création du commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) qui s'est concrétisée par un décret du 31 mars 2014 ^{38 ( * )} .

Placé sous l'autorité du Premier ministre, le CGET regroupe désormais l'ACSé, le SG-CIV et la délégation à l'aménagement des territoires et à l'attractivité régionale (DATAR).

La fusion de ces trois structures s'inscrit dans une logique de mutualisation et vise à construire une politique globale des territoires. En application de l'article 2 du décret du 31 mars précité, le CGET « conçoit, prépare et met en oeuvre la politique nationale d'égalité des territoires, dont il assure le suivi et la coordination interministérielle » .

Pour mener à bien ses différentes actions, le CGET est organisé en trois grands pôles :

- la direction de la ville et de la cohésion urbaine en charge du pilotage et de la coordination interne de la politique de la ville ;

- la direction des stratégies territoriales chargée de superviser la remise à plat de la géographie d'intervention ainsi que l'observation des territoires et l'évaluation des politiques ;

- la direction du développement des capacités des territoires qui vise à concevoir et piloter la politique interministérielle d'égalité des territoires.

En conséquence de la création du CGET, l'article 14 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a prévu la dissolution de l'ACSé et la réintégration de ses activités, biens, droits et obligations dans le périmètre de l'État au plus tard le 1 ^er janvier 2015.

De plus, le décret n° 2014-563 du 30 mai 2014 fixant les modalités et le calendrier de transfert des activités de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances à l'État a précisé que l'agence continuait « de mettre en oeuvre la politique de la ville [...] jusqu'au 31 décembre 2014 inclus ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En modifiant l'article 14 précité de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à repousser d'un an le transfert des activités de l'ACSé à l'État et la dissolution de l'agence, en le reportant au 1 ^er janvier 2016 au plus tard .

En effet, si le décret du 31 mars 2014 précité a permis la création du CGET, Patrick Kanner, ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, a indiqué « qu' il n'a pas été possible de finaliser à ce jour les dispositifs opérationnels et les circuits budgétaires et financiers liés à la prise en charge par le CGET de l'ensemble des missions de paiement jusqu'alors assurées par l'ACSé ». Cela concerne à la fois les crédits de subvention liés à la politique de la ville, au programme européen URBACT II et aux crédits du FIPD.

Afin de sécuriser la mise en place de la nouvelle politique de la ville et de ne pas créer de difficultés dans la gestion des crédits jusqu'à présent gérés par l'ACSé, il est donc proposé de laisser un an supplémentaire au CGET pour prendre en charge ces missions de paiement de l'ACSé .

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La création du CGET devrait permettre de renforcer les synergies entre les différents acteurs du développement du territoire et de dégager des économies de fonctionnement .

Le présent article ne remet en cause ni la création du CGET, ni la dissolution future de l'ACSé , mais offre la possibilité d'assurer la continuité de la mise en oeuvre des différents programmes de la politique de la ville.

Ce décalage d'un an permettra ainsi de sécuriser les circuits de paiement des subventions aux associations, de préparer la connexion des outils de gestion , sans dégradation de la qualité du service offert, et de finaliser les dispositifs opérationnels .

Votre rapporteur spécial ne peut que souscrire à cette mesure de prudence de reporter d'un an la dissolution de l'ACSé.

Il convient de préciser que parallèlement, un amendement de crédits adopté par l'Assemblée nationale a transféré 775 000 euros du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », dans lequel avaient été regroupés l'ensemble des crédits de fonctionnement du CGET, vers le programme 147 « politique des territoires » (675 000 euros pour la masse salariale et 100 000 euros pour la dotation de fonctionnement ^{39 ( * )} ).

Votre rapporteur spécial vous propose un amendement de coordination , tendant à repousser au 1 ^er janvier 2016 la suppression de l'ensemble des dispositions faisant référence à l'ACSé dans le code de l'action sociale et des familles ainsi que dans le code du service national.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

A. L'ADOPTION DES CRÉDITS AVEC MODIFICATION

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à modifier les crédits de la mission afin de tirer les conséquences du décalage d'un an du transfert des activités de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) au profit du nouveau Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

En effet, l'Assemblée nationale a parallèlement inséré, sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des finances, un article additionnel 57 ter tendant à repousser au 1 ^er janvier 2016, soit un an plus tard que prévu, la dissolution de l'ACSé et le transfert de ses activités .

Du fait de la mise en oeuvre des nouveaux contrats de ville, il convient, selon l'objet de l'amendement déposé par le Gouvernement, de ne pas « bouleverser les circuits de paiements des subventions aux associations et collectivités territoriales en 2015 . » Or, le transfert des activités de l'agence vers les services de l'État que constitue le CGET implique de sécuriser les nouveaux circuits comptables et préparer « la connexion des outils de gestion actuellement utilisés par l'ACSé et les acteurs de la politique de la ville avec le système d'information de l'État « Chorus ». »

En conséquence, l'amendement de crédits adopté par l'Assemblée nationale sur la mission « Politique des territoires » prévoit le transfert de 775 000 euros du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » vers le programme 147 « Politique de la ville ». En effet, l'ensemble des crédits de fonctionnement du CGET sont désormais prévus au sein du programme 112 dans le projet de loi de finances pour 2015.

Ce montant de 775 0000 euros couvre :

- pour 675 000 euros, la masse salariale correspondant à 12 ETPT, soit le directeur général, l'agent comptable et dix emplois du secrétariat du programme européen URBACT ^{40 ( * )} . En revanche, les emplois correspondant aux équipes de la direction financière de l'ACSé resteraient affectés au CGET et serait mis à disposition de l'agence gratuitement ;

- pour 100 000 euros, la dotation de fonctionnement de l'agence.

Deux amendements adoptés par l'Assemblée nationale à l'article 36 (plafonds des autorisations d'emplois de l'État) et à l'article 37 (plafonds des emplois des opérateurs de l'État) tirent également les conséquences du maintien de l'ACSé pour un an supplémentaire.

Modification des autorisations d'engagement
et des crédits de paiement en première délibération

(en millions d'euros)

B. L'ADOPTION D'UN ARTICLE ADDITIONNEL 57 TER

Comme indiqué précédemment, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel 57 ter , rattaché à la mission « Politique des territoires », à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il vise à repousser d'un an, soit au 1 ^er janvier 2016, la suppression de l'ACSé et le transfert de ses activités au CGET , compte tenu de la réforme de la politique de la ville en cours et de la nécessité de sécuriser les circuits de financement alors qu'elle commence à être mise en oeuvre. Il modifie à cet effet le I de l'article 14 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

II. EN SECONDE DÉLIBÉRATION

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement tendant à minorer de 13 330 284 euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission, afin de « garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'Etat ».

Cette minoration est ainsi répartie :

- 6 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » ;

- 498 280 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat » ;

- 6 832 004 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 147 « Politique de la ville ». Cette diminution portera sur le coût des exonérations sociales dans les zones franches urbaines, compte tenu des dernières prévisions à la baisse de leur montant.

Modification des autorisations d'engagement
et des crédits de paiement en deuxième délibération

(en millions d'euros)

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL DANIEL RAOUL

A M E N D E M E N T

présenté par

M. Daniel Raoul
rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 57 TER

Après les mots :

premier alinéa du I

insérer les mots :

, au premier alinéa du II et au III

OBJET

Inséré par l'Assemblée nationale, l'article 57 ter vise à modifier l'article 14 de la loi n° 2014 173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine afin de reporter d'un an, soit au 1er janvier 2016, la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) et le transfert de ses activités à l'État suite à la création du Commissariat général à l'égalité des territoires.

Le présent amendement de coordination prévoit de reporter également au 1 ^er janvier 2016 la suppression des dispositions relatives à l'ACSé dans le code de l'action sociale et des familles ainsi que dans le code du service national .

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* ¹ Le document de politique transversale (DPT) annexé au projet de loi de finances définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».

* ² L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.

* ³ Le « droit commun » des programmes du budget général de l'État, notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».

* ⁴ Le programme 112, initialement dénommé « Aménagement du territoire », a vu son intitulé précisé dans la loi de finances pour 2008 à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat.

* ⁵ Pour mémoire, le FNADT est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures de l'ancien réseau de la DATAR, repris par le CGET, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le Gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux parties, l'une contractualisée, l'autre non. La partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats État-régions, au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi. La partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent, soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT), soit de la modernisation et de l'amélioration de services publics locaux.

* ⁶ « L'État et les régions : l'avenir des contrats de plan », rapport d'information fait au nom de la commission des finances (n° 36, 2014-2015).

* ⁷ L'article 33 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a fusionné

* ⁸ Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires « Entreprises et "niches" fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux ».

* ⁹ Cette évaluation du dispositif des ZRR était prévue par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, mais n'a abouti qu'en novembre 2009. Le rapport qui en est issu affirmait aussi que « le zonage est un instrument utile dans les territoires les moins peuplés, souvent isolés et fragiles économiquement, et que sa définition actuelle est, dans l'ensemble, pertinente. En revanche, les dispositifs d'exonération prévus en faveur de ces zones sont décalés par rapport aux besoins du monde rural ».

* ¹⁰ L'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme a été présentée ci-avant.

* ¹¹ Trois axes d'amélioration sont proposés. Il s'agit, tout d'abord, de définir un cadrage stratégique des CPER. Ce premier axe appelle l'organisation d'un débat suivi le cas échéant d'un vote au Parlement, conduisant à fixer les orientations stratégiques de la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire, dans lesquelles les CPER devraient s'inscrire. Le deuxième axe consiste à établir un ciblage rigoureux des CPER et à mieux les articuler avec les autres politiques publiques, en particulier avec les programmes nationaux sectoriels à vocation territoriale. Enfin, il convient d'améliorer le pilotage des CPER, ce qui implique que le comité national de suivi et les comités régionaux se réunissent au moins une fois par an, que les incertitudes liées à la mise au point du nouvel outil informatique Synergie soient levées (calendrier de déploiement, coûts, financement, engagement des partenaires à l'utiliser) et, enfin, que les résultats des évaluations soient pris en considération, lors de la révision des contrats à mi-parcours.

* ¹² Le ministère de la défense participe lui aussi au financement du plan par l'intermédiaire du Fonds de restructuration des entreprises de dépenses (FRED), dont les crédits sont inscrits à l'action 10 « restructurations » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense »

* ¹³ Les « contrats de site » proprement dits sont issus d'un dispositif du CIADT en date du 26 mai 2003. Appuyés sur un partenariat entre l'État, les collectivités territoriales concernées et les acteurs économiques locaux, ils portent sur un périmètre délimité et sont prévus pour durer trois ans environ. Ils visent à faire face à certaines mutations des activités et des territoires « présentant un caractère grave et exceptionnel », par l'élaboration rapide d'un plan d'actions d'accompagnement fondé sur des axes stratégiques communs. Le contrat précise le rôle et les engagements financiers de chacun des partenaires.

* ¹⁴ Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, voir le rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général.

* ¹⁵ Pour les lois de finances des années 2014, 2013, 2012 et 2011, il s'agissait respectivement de 6,6, 6,7, 7 et 7,4 millions d'euros.

* ¹⁶ Financées par les collectivités territoriales, l'État et les fonds européens, ces maisons sont réellement pluridisciplinaires puisqu'elles regroupent en moyenne 3,2 médecins pour 8,3 paramédicaux et pharmaciens. 82 % d'entre elles sont situées en zone rurale.

* ¹⁷ Suite à la réunion interministérielle du 5 août 2008, quatre actions ont été retirées du PITE à partir de 2009 : l'action 1 « Le Rhin et la bande rhénane », l'action 3 « Plan Loire grandeur nature », l'action 5 « Filière bois en Auvergne et Limousin » et l'action 7 « Plan Durance multi-usages ».

* ¹⁸ Ainsi, avant 2013, il était inadéquat de mesurer la performance de l'action « PEI en faveur de la Corse » qui mobilise la majorité des crédits du programme à la seule aune des délais de réalisation des projets. L'indicateur, en effet, n'apportait aucune information sur les résultats concrets issus de cette mise en oeuvre, aussi rapide serait-elle. La mise en place depuis 2013 d'un indicateur consacré au pourcentage de stations d'épuration aux normes en Corse va donc dans le bon sens, même si le dispositif de suivi de la performance de cette action pourrait encore être amélioré. Les résultats eux-mêmes sont satisfaisants puisque le pourcentage de stations d'épuration aux normes est de 74 % fin 2013, contre 48 % fin 2012, en raison des efforts importants de mise en conformité des stations d'épuration. La progression, forte entre 2012 et 2013, devrait encore s'accentuer en 2014.

* ¹⁹ La suppression concerne l'indicateur 1.1 « Pourcentage de stations de mesures dépassant la limite de 50 mg/l en nitrates ». Outre la politique de réduction des indicateurs de performance, le Gouvernement justifie un tel abandon par l'atteinte d'un niveau satisfaisant qui n'évolue plus qu'à la marge. Il indique pourtant que la surveillance des taux de nitrates se poursuivra au niveau local.

* ²⁰ L'indicateur 1.2 « Pourcentage d'atteinte de la baisse de la concentration en nitrates des baies du plan algues vertes » sera ainsi remplacé par un nouvel indicateur intitulé « Concentration moyenne en nitrates des cours d'eau des baies du plan algues vertes ». Il donnera la moyenne des concentrations en nitrates dans les cours d'eau contributeurs selon des mesures effectuées en mg/L.

* ²¹ L'indicateur « Surface en prairies dans la zone du Marais poitevin », renseigné en hectares, devient « Évolution de la surface en prairies dans la zone du Marais poitevin par rapport à la surface en prairies dans les 3 départements couvrant la zone ». Selon le Gouvernement, ce nouvel indicateur devrait permettre de démontrer l'efficacité du plan en comparant l'évolution de la surface en prairies sur des territoires différents.

* ²² Sur un total de plus de 134 millions d'euros sur cinq ans, le PITE représente 42 millions d'euros, les autres financeurs étant l'agence de l'eau pour 40 millions d'euros, l'ADEME pour 12,8 millions d'euros et les collectivités territoriales pour 40 millions d'euros.

* ²³ Voir le commentaire de l'article 57 ter ainsi que les développements consacrés aux modifications apportées par l'Assemblée nationale dans le présent rapport.

* ²⁴ Voir le commentaire de l'article 57 ter ainsi que les développements consacrés aux modifications apportées par l'Assemblée nationale dans le présent rapport.

* ²⁵ Entreprises exerçant leur activité dans une ZFU de troisième génération ou créant une activité dans une ZFU entre le 1 ^er janvier 2006 et le 31 décembre 2014.

* ²⁶ Cf. le 3 du C de la présente partie.

* ²⁷ Avis du Conseil économique, social et environnemental sur les zones franches urbaines du 15 janvier 2014.

* ²⁸ Cf. le 2° du C du II.

* ²⁹ Rapport d'information n° 768 (Sénat, 2013-2014) de Jacques Chiron, au nom de la commission des finances, sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

* ³⁰ Avis n° 264 (2013-2014) de Jean Germain, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ³¹ Compte tenu du fait que les enveloppes des opérations sont généralement plus larges que les dépenses réellement constatées, Pierre Sallenave, directeur de l'ANRU, a indiqué que le montant de ces soldes non réclamés pourrait davantage se situer autour de 400 millions d'euros en réalité.

* ³² Voir le rapport précité de Jacques Chiron, au nom de la commission des finances, suite à l'enquête de la Cour des comptes sur l'ANRU.

* ³³ Rapport n° 71 (2006-2007) de M. Philippe Dallier, au nom de la commission des finances du Sénat, « Politique de la ville : une efficacité entravée », sur l'enquête de la Cour des comptes relative aux crédits d'intervention de la politique de la ville.

* ³⁴ Voir l'avis n° 264 (2013-2014) de M. Jean GERMAIN , au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ³⁵ Décret n° 2006-945 du 28 juillet 2006 relatif à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.

* ³⁶ Rapport remis en mai 2013 par l'inspection générale de l'administration (IGA), l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), l'inspection générale des finances (IGF) et le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) relatif au rapprochement entre l'ACSé et le SG-CIV.

* ³⁷ Rapport remis le 7 février 2013 par la commission chargée de travailler sur l'évolution des outils administratifs en charge de l'égalité des territoires et présidée par M. Thierry Wahl.

* ³⁸ Décret n° 2014-394 du 31 mars 2014 portant création du Commissariat général à l'égalité des territoires.

* ³⁹ Voir les principales modifications apportées par l'Assemblée nationale.

* ⁴⁰ URBACT est un programme européen d'échanges entre les villes européennes sur les politiques urbaines dont la gestion est confiée à la France.