Mission "Action extérieure de l'État"

MM. Eric DOLIGÉ et Richard YUNG, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE
  OBSERVATIONS D'ENSEMBLE SUR LA MISSION
  
  • I. UNE MAQUETTE EN ÉVOLUTION EN 2015
    
    • A. L'APPARITION D'UN NOUVEAU PROGRAMME PROVISOIRE
      
    • B. L'INTÉGRATION D'ATOUT FRANCE AU SEIN DU PROGRAMME « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »
      
  • II. LA PROGRAMMATION DES CRÉDITS ET DES EMPLOIS SUR LA PÉRIODE 2015-2017
    
    • A. UNE DIMINUTION DE CRÉDITS DE PLUS DE 3 % PROGRAMMÉE SUR LE TRIENNAL
      
    • B. LA SUPPRESSION PROGRAMMÉE DE 450 NOUVEAUX EMPLOIS D'ICI À 2017
      
• SECONDE PARTIE
  ANALYSE DES QUATRE PROGRAMMES DE LA MISSION
  
  
  • I. LE PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE
      
    • C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015
      
      • 1. Des crédits tirés vers le bas par l'évolution favorable des dépenses obligatoires
        
      • 2. La diminution des crédits de personnel du programme
        
      • 3. La faible budgétisation des dépenses de sécurité et de rénovation lourdes des postes à l'étranger
        
      • 4. Une relative tension sur les autres dépenses
        
    • D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
      
      • 1. Le poids élevé des dépenses contraintes, principal facteur de vulnérabilité du programme
        
      • 2. L'avenir du CAS « Immobilier » : un pari du MAE sur trois ans
        
      • 3. La nécessité d'adapter réellement les missions des postes diplomatiques à leur format
        
      • 4. Ambassadeurs thématiques : des objections qui demeurent
        
  • II. LE PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE
      
    • C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015
      
      • 1. La « toise » de 2 % appliquée à l'ensemble des opérateurs du programme
        
      • 2. Le maintien des autres crédits d'influence
        
    • D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
      
      • 1. Un choix budgétaire cohérent
        
      • 2. La nécessité de préciser la façon dont les opérateurs s'adapteront à la diminution de leur subvention
        
  • III. LE PROGRAMME 151 « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE
      
    • C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015
      
      • 1. Une nette augmentation des bourses scolaires
        
      • 2. Les économies engendrées par la réforme de la représentation des Français établis hors de France
        
      • 3. La poursuite de la montée en puissance de l'activité « visas »
        
    • D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
      
      • 1. Une année sans évènement coûteux particulier
        
      • 2. Aides à la scolarité : retour au niveau de 2012
        
  • IV. LE PROGRAMME 341 « CONFÉRENCE ?PARIS CLIMAT 2015' »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015
      
    • C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
      
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES
  PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  
• AMENDEMENTS PROPOSÉS PAR VOS
  RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE
OBSERVATIONS D'ENSEMBLE SUR LA MISSION

I. UNE MAQUETTE EN ÉVOLUTION EN 2015

A. L'APPARITION D'UN NOUVEAU PROGRAMME PROVISOIRE

La maquette de la mission « Action extérieure de l'État » change à l'occasion du présent projet de loi de finances.

Comme en 2011 ^{1 ( * )} , un programme provisoire fait son apparition : le programme 341, dénommé « Conférence ?Paris Climat 2015' ». Comme son nom l'indique, il permettra d'isoler les crédits consacrés à la préparation et à l'organisation de la 21 ^e Conférence des parties (COP 21) à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CNUCC), qui se tiendra du 30 novembre au 11 décembre 2015 à Paris.

Pour le reste, la mission conserve ses trois programmes habituels :

- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » , qui porte les crédits d'état-major du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) ainsi que les coûts du réseau diplomatique ;

- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » , qui finance le réseau culturel des ambassades ainsi que les opérateurs de la mission (Agence pour l'enseignement français à l'étranger, Atout France, Campus France et Institut français) et d'autres dépenses de « rayonnement » ;

- et le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » , qui abonde les crédits du réseau consulaire, des services aux Français établis hors de France (dont les bourses scolaires des élèves français de l'étranger) ainsi que le traitement des visas.

Au total, le montant des crédits demandés pour 2015 au titre de la présente mission s'élève à 3,093 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE) et à 2,962 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) .

Le graphique suivant montre la répartition de ces crédits en fonction des CP demandés pour l'année à venir.

Répartition par programmes des crédits de paiement demandés pour 2015 au titre de la mission « Action extérieure de l'État » (en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de finances pour 2015, annexe « Action extérieure de l'État »

B. L'INTÉGRATION D'ATOUT FRANCE AU SEIN DU PROGRAMME « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »

Hormis le nouveau programme, un autre changement de périmètre est à signaler : la création d'une nouvelle action au sein du programme 185, dénommée « Développement international - Tourisme ». Cette action retrace pour l'instant uniquement la subvention pour charge de service public à l'opérateur « Atout France » , soit 30,4 millions d'euros en AE et CP.

Ces crédits étaient auparavant portés par le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Economie ».

Un tel mouvement apparaît cohérent avec les dispositions du décret n° 2014-400 du 16 avril 2014, qui attribue au MAEDI la charge de définir et de mettre en oeuvre la politique du commerce extérieur et du tourisme. Le commerce extérieur reste, pour l'heure, au sein du programme 134. Par nature, il n'entre d'ailleurs pas de manière évidente dans le périmètre des trois programmes pérennes de la mission.

II. LA PROGRAMMATION DES CRÉDITS ET DES EMPLOIS SUR LA PÉRIODE 2015-2017

A. UNE DIMINUTION DE CRÉDITS DE PLUS DE 3 % PROGRAMMÉE SUR LE TRIENNAL

A périmètre constant, les crédits diminuent de 2,1 % par rapport au montant demandé en 2014 (- 63 millions d'euros).

Selon le projet de loi de programmation des finances publiques en cours d'examen par le Parlement, les crédits de la mission devraient diminuer de 3 % sur la période de trois années qui débute en 2015.

Ainsi, après une « bosse » en CP en 2016 , du fait du règlement de la plupart des dépenses liées à la tenue de la Conférence de Paris sur le climat (2,96 milliards d'euros), les crédits de la mission devraient tomber à 2,75 milliards d'euros en 2017 - contre 2,84 milliards d'euros en 2014 à périmètre constant .

La mission devrait donc pleinement participer à l'effort de maîtrise de la dépense publique au cours de la période.

B. LA SUPPRESSION PROGRAMMÉE DE 450 NOUVEAUX EMPLOIS D'ICI À 2017

Le plafond d'emplois de la mission pour 2015 s'établit à 12 172 emplois en équivalent temps plein travaillés (ETPT) .

Ce plafond est en baisse de 220 ETPT par rapport à 2014.

La répartition par programme est la suivante :

- 7 920 ETPT pour le programme 105 ;

- 918 ETPT pour le programme 185 ;

- et 3 334 ETPT pour le programme 151.

Quant aux dépenses de personnel, elles représenteront 902,9 millions d'euros , soit 30,5 % de l'ensemble des charges financées par la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Selon les données transmises par le MAEDI, relative à son périmètre entier (programme 209 inclus), les crédits de rémunération diminuent de 0,7 % par rapport à 2014 , sous l'effet :

- d'une baisse des crédits hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » de 0,5 %, du fait, principalement, de la diminution des effectifs ;

- et d'une baisse de la contribution au CAS « Pensions » de 2 %.

Sur la période triennale 2015-2017, la diminution des emplois du MAEDI (ce qui inclut donc le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », géré en pratique avec ceux de la présente mission ^{2 ( * )} ) devrait être de 450 ETPT . Hormis l'année 2015, l'arbitrage entre programmes de ces diminutions n'est pas encore arbitré.

Cet objectif marque la poursuite d'une tendance engagée depuis près de dix ans, ce que rappelle le graphique ci-dessous.

Evolution du plafond d'emplois de la mission
« Action extérieure de l'État » sur la période 2006-2015

Source : commission des finances du Sénat

Le format de l'ensemble des réseaux, diplomatique, culturel et consulaire, a été revu, et s'est accompagné d'un mouvement de redéploiement des effectifs en direction des zones émergentes - mouvement qui doit se poursuivre encore au cours des années à venir. Ce reformatage s'est, par exemple, traduit, s'agissant du réseau diplomatique, par le classement des ambassades en trois catégories, parmi lesquelles figurent des « postes à missions prioritaires » et des « postes de présence diplomatique », au format réduit et aux missions allégées.

A ces emplois directement financés par le MAEDI s'ajoutent 6 941 ETPT sous plafond employés par les opérateurs du programme 185 , en baisse de 105 ETPT par rapport à 2014. La répartition de ces emplois est détaillée ci-après, dans le cadre du commentaire sur ce programme.

SECONDE PARTIE
ANALYSE DES QUATRE PROGRAMMES DE LA MISSION

I. LE PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général des affaires politiques et de sécurité, regroupe les moyens d'action généraux du ministère des affaires étrangères et du développement international. S'y retrouvent, en particulier, les dépenses d'état-major, les dépenses nécessaires au fonctionnement du réseau diplomatique stricto sensu ainsi que les contributions financières de la France aux organisations internationales dont elle est membre.

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Les crédits demandés sur le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 1 794,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 1 799,7 millions d'euros en crédits de paiement . Le tableau suivant retrace la répartition de ces crédits par action.

Répartition par action des crédits demandés

* L'exercice 2013 avait été marqué par d'importantes erreurs d'imputation comptable entre les actions 1, 6 et 7 de ce programme, qui faussent les données à ce niveau.

Source : projet de loi de finances pour 2015, annexe « Action extérieure de l'État »

Ce programme connaît d'assez fortes irrégularités en exécution , une surexécution de 102,9 % en 2013 ayant ainsi succédé à un exercice 2012 au cours duquel seulement 92 % des crédits ouverts en loi de finances initiale avaient été consommés. Cela s'explique en grande partie par des facteurs exogènes, comme la date d'appel de fonds de contributions dues au titre des opérations de maintien de la paix (OMP) menées sous l'égide de l'Organisation des Nations Unies (voir ci-après).

Les crédits du programme devraient, comme les autres, être mis en réserve à hauteur de 8 % hors crédits de personnel (crédits de « titre 2 », mis en réserve à hauteur de 0,5 %). Cela peut d'ailleurs sembler un peu curieux s'agissant de dépenses obligatoires telles que les contributions aux organisations internationales , qui ont une très forte probabilité d'être débloquées en cours d'année pour honorer les engagements de la France.

Enfin, quelques fonds de concours représentant, au total, une somme de 4,2 millions d'euros , devraient compléter les moyens financiers dévolus à ce programme.

B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE

La partie performance de ce programme évolue quelque peu dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Deux indicateurs ont été supprimés :

- le sous-indicateur 2.2.3 « Proportion de postes diplomatiques et consulaires dotés d'un plan de sécurité actualisé », devenu peu significatif car ayant atteint sa cible de 100 %, impossible à améliorer. L'indicateur 2.2 « Veiller à la sécurité des Français à l'étranger » concourant à l'objectif 2 « Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français » garde donc deux sous-indicateurs suivants, le 2.2.1 « Pourcentage de relecture des fiches `conseils aux voyageurs' par bimestre » et le 2.2.2 « Nombre de consultations du site `Conseil aux voyageurs' » ;

- et l'indicateur 3.2 « Evaluation du poids politique de la France et des Français dans les organisations internationales », mesuré par deux sous-indicateurs, le 3.2.1 « Taux de résolutions adoptées au Conseil de sécurité de l'ONU à l'initiative de la France » et le 3.2.2 « Taux d'élections remportées par la France ou des Français ». Selon les informations transmises par le MAEDI, la conférence de performance du 29 avril 2014 a pris cette décision de suppression dans la mesure où il s'apparentait davantage à un indicateur d'activité que de performance.

La mission compte donc quatre objectifs, dont trois « politiques » :

- l'objectif n° 1, « Construire l'Europe, que décline un seul indicateur, a priori un peu réducteur « Présence des Français et usage du français dans l'Union européenne » ;

- l'objectif n° 2, « Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français » qui, outre l'indicateur 2.2 précité, inclut un indicateur 2.1 mesurant le taux de hauts responsables étrangers en activité formés par la France ;

- et l'objectif n° 3, « Optimiser l'effort français en faveur du maintien de la paix », qui mesure l'évolution des mandats des opérations de maintien de la paix.

Il convient de préciser que, pour ces trois objectifs, à côté de ces indicateurs, demeurent de longs développements littéraires, rappelant les objectifs de fond de la diplomatie française, dont l'atteinte peut difficilement se mesurer par des chiffres.

Enfin, un quatrième objectif, plus « classique », « Assurer un service diplomatique efficient et de qualité » comprend quatre indicateur de gestion, eux-mêmes déclinés en treize sous-indicateurs.

C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015

Le projet annuel de performances de la mission annexé au présent projet de loi de finances livre de manière précise la nature des crédits demandés pour l'exercice à venir.

Les chiffres saillants et les principales évolutions par rapport à l'année dernière sont résumés ci-après.

1. Des crédits tirés vers le bas par l'évolution favorable des dépenses obligatoires

A périmètre constant, les crédits du programme doivent diminuer de 2,5 % en 2015 , avec notamment une baisse de 3,5 % des crédits de paiement hors dépenses de personnel .

C'est avant tout l'évolution favorable des contributions aux organisations internationales (OI) et aux opérations de maintien de la paix (OMP) qui explique cette tendance. A elles seules, ces lignes devraient diminuer de 43 millions d'euros (- 5,1 %) par rapport à 2014.

Plusieurs facteurs expliquent cette prévision :

- la révision du barème des contributions aux Nations-Unies , qui devrait être formellement décidée fin 2015 mais qui est déjà anticipée ;

- l'anticipation, là aussi, du report de paiement sur 2016 des derniers appels de contributions au titre des OMP, du fait du changement de barème ;

- le taux de budgétisation du taux de change dollar/euro , passé de 1,31 à 1,36 ;

- la maîtrise des budgets des OI , à laquelle de nombreux Etats membres sont devenus sensibles ;

- et une décision de retrait d'une OI, en l'occurrence l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel ( ONUDI ), qui représente une économie de 6,3 millions d'euros .

2. La diminution des crédits de personnel du programme

Les crédits de personnel du programme baissent eux aussi, de 0,4 %, avec un passage du plafond d'emplois de 8 082 ETPT à 7 920 ETPT.

Ce programme est celui dont les effectifs diminueront le plus l'année prochaine , en particulier au sein du réseau diplomatique.

En outre, le ministère a procédé à un resserrement des conditions ouvrant droit à l'obtention d'une indemnité de changement de résidence, qui comprend une partie salariale et une autre liée à des frais de déplacement.

3. La faible budgétisation des dépenses de sécurité et de rénovation lourdes des postes à l'étranger

Comme ces dernières années, les crédits du programme ne retracent pas complètement plusieurs dépenses importantes relatives aux postes à l'étranger , prises en charge de manière dérogatoire par le programme 723 « Contribution aux dépenses immobilières » du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Le CAS doit ainsi consacrer 10 millions d'euros de crédits aux dépenses de sécurisation des postes , minorant d'autant les crédits d'investissement de l'action 7 du présent programme, qui s'élèveront, à ce titre, à 19,1 millions d'euros.

De même, seuls 2,2 millions d'euros seront consacrés par le programme 105 aux dépenses d'entretien lourd à l'étranger , alors que le besoin est de l'ordre d'une douzaine de millions d'euros. Là encore, ce sont les crédits du programme 723 qui assureront le financement du différentiel.

4. Une relative tension sur les autres dépenses

Les autres dépenses du programme connaissent une certaine tension.

Les loyers budgétaires (France et étranger), qui représentent 92,7 millions d'euros, augmentent ainsi de 1,54 %.

De manière générale, les frais de fonctionnement du réseau diplomatique augmentent de 2 % , tiré vers le haut par les tendances inflationnistes observées dans de nombreux pays, tant pour le coût des locations, que pour celui des consommations de divers fluides (électricité, gaz, etc.). De même, les prix des billets d'avion restent orientés à la hausse.

Des dépenses plus aisément contrôlables ont, en revanche, été rognées : tel est le cas des crédits informatiques (- 1,2 %) et des crédits relatifs à la coopération de sécurité et de défense (- 3,6 %).

D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Le poids élevé des dépenses contraintes, principal facteur de vulnérabilité du programme

Le niveau des crédits demandés apparaît sincère , même si, comme indiqué précédemment, une vingtaine de millions d'euros de dépenses qui auraient eu vocation à figurer dans ce budget seront, en fait, pris en charge par le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

En termes de soutenabilité budgétaire, les restes à payer sont stables (156,1 millions d'euros en montant estimé à fin 2015) et concernent, pour l'essentiel, le loyer du bâtiment de la Courneuve (118,1 millions d'euros), des baux fermes de location à l'étranger (6,1 millions d'euros) ainsi que des contrats de maintenance à l'étranger pour lesquels des contrats pluriannuels ont été passés.

Néanmoins, du fait de sa structure, l'exécution de ce programme reste soumise à des aléas .

En effet, les dépenses « obligatoires » (contributions aux OI et aux OMP, loyers budgétaires, CAS pensions) pèsent 56 % des crédits demandés.

Or des incertitudes demeurent, en particulier :

- sur le format des OMP, certaines crises étant susceptibles de survenir en cours d'exercice ;

- et sur le cours du dollar . Le budget a été construit sur une hypothèse de cours de 1,36 dollar pour un euros ; au moment où votre commission des finances examine les crédits de cette mission, le cours réel s'établit à 1,25 dollar pour un euro et peu de facteurs semblent plaider pour un raffermissement notable de l'euro à court terme. Un écart de 10 centimes annulerait par exemple complètement l'économie prévue sur les contributions aux OI et aux OMP (43 millions d'euros).

2. L'avenir du CAS « Immobilier » : un pari du MAE sur trois ans

Notre ancien collègue Roland du Luart a bien décrit ^{3 ( * )} , il y a deux ans, le mécanisme particulier de retour intégral du produit des cessions d'immeubles à l'étranger dont bénéficie le ministère, en échange notamment de sa prise en charge des dépenses de rénovation lourde.

Depuis lors, l'exercice 2014, dernière année théorique de ce régime dérogatoire, a été marqué par la prise en charge de deux dépenses supplémentaire par le CAS « Immobilier » : une contribution au désendettement fixée à 22 millions d'euros et le financement à hauteur de 10 millions d'euros de travaux de sécurisation des postes à l'étranger.

Le présent projet de loi de finances propose, en son article 22, de prolonger ce système pour trois ans, jusqu'en 2017 . Néanmoins, ce même article pose le principe d'une participation forfaitaire au désendettement de ces recettes, à hauteur « d'un montant au moins égal à 25 millions d'euros par an en 2015, 2016 et 2017 ».

Le MAEDI est donc tenu de réaliser au moins 50 millions d'euros de cessions par an afin que ce système lui reste profitable (et même environ 65 millions d'euros en prenant en compte les dépenses de sécurisation des postes et de rénovation lourde qui incombent à ce CAS), ce qui présente la dimension d'un pari.

Les trois années à venir seront sans doute les dernières au cours desquelles le potentiel d'opérations à réaliser rendra ce mécanisme utile en termes d'intéressement du ministère à l'optimisation de son parc immobilier.

3. La nécessité d'adapter réellement les missions des postes diplomatiques à leur format

Au cours des trois années 2015 à 2017, l'adaptation du format des postes se poursuivra ( cf. première partie du présent rapport), avec notamment la transformation de treize nouvelles ambassades en « postes de présence diplomatique », au format très réduit, qui s'ajouteront aux treize postes actuellement existant .

Un tel mouvement est nécessaire afin d'assumer le choix du Gouvernement de maintenir la présence française dans la quasi-totalité des pays du monde. Il est néanmoins indispensable que les missions de ces postes soient réellement redéfinies en conséquence.

De même, les postes dits à « missions prioritaires », également à format adapté, doivent recevoir clairement la liste desdites missions prioritaires, qui ne sauraient englober l'ensemble des missions des principales ambassades.

4. Ambassadeurs thématiques : des objections qui demeurent

Enfin, les observations formulées il y a deux ans par votre rapporteur spécial Richard Yung ^{4 ( * )} demeurent d'actualité.

Selon les informations transmises par le ministère, il existe toujours plus de vingt ambassadeurs de ce type, dont les conditions de nomination (parfois par une simple note de service), demeurent discutables.

Il convient qu'un débat puisse enfin avoir lieu, au Sénat, sur l'utilité réelle de ces ambassadeurs ainsi que sur le montant des crédits qui leur sont alloués.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial Richard Yung propose un amendement diminuant symboliquement les crédits du programme (150 000 euros), qui viserait les moyens de fonctionnement des ambassadeurs thématiques . Une telle initiative imposera au Gouvernement de justifier l'existence de ces postes et les conditions dans lesquelles les intéressés exercent leur activité.

II. LE PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »

Ce programme, placé sous la responsabilité de la directrice générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, regroupe l'ensemble des moyens du MAEDI destinés aux politiques culturelle, linguistique, universitaire, scientifique et relative aux échanges sur les enjeux globaux.

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Les crédits demandés sur le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 745,5 millions d'euros en AE et en CP . Ces crédits se répartissent de la façon suivante.

Répartition par action des crédits demandés

Source : projet de loi de finances pour 2015, annexe « Action extérieure de l'État »

À périmètre constant, les crédits demandés sont en diminution de 0,6 % par rapport à 2014 (1 % pour les dépenses hors rémunération des personnels).

En revanche, à périmètre courant, ils augmentent de 2,8 % . Cette différence s'explique par la création de la nouvelle action 7 « Développement international - tourisme », qui tire partiellement les conséquences de la responsabilité du MAEDI en matière de commerce extérieur et de tourisme. En 2015, la subvention pour charges de service public du groupement d'intérêt économique (GIE) Atout France , acteur de la promotion du tourisme en France à l'étranger, est ainsi transférée au sein du présent programme (30,4 millions d'euros).

Ce programme ne pose généralement pas de problème en termes d'exécution et n'a pas de restes à payer, du fait de la structure des dépenses qu'il finance (dépenses de personnel, subvention à des opérateurs et crédits d'intervention), qui sont, pour la plupart, susceptibles d'arbitrages en cours d'année.

B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE

Conséquence de ce changement de périmètre, un nouvel objectif fait son apparition : l'objectif n° 2 « Renforcer le développement international » . Celui comprend deux indicateurs :

- l'indicateur 2.1 « Appui au commerce extérieur », mesuré par les sous-indicateurs 2.1.1 « Solde du commerce extérieur » et 2.1.2 « Solde du commerce extérieur hors énergie » ;

- l'indicateur 2.2 « Promotion de l'attractivité de la France », qui porte sur l'attractivité de la France, tant en matière d'enseignement supérieur qu'en matière de tourisme, mesurée par cinq sous-indicateurs ^{5 ( * )} .

Si l'indicateur 2.2 mesure bien la performance de crédits du présent programme, la légitimité de l'indicateur 2.1 est plus discutable en l'état puisque les crédits correspondants se trouvent toujours au sein du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » (qui a d'ailleurs conservé son nom) de la mission « Economie ». Il semble y avoir là davantage une logique administrative qu'une véritable logique de la performance budgétaire.

Les autres modifications sont des simplifications, c'est-à-dire une réduction du nombre d'indicateurs . Ces indicateurs supprimés sont les suivants :

- l'indicateur 1.1 « Fréquentation et efficience du site dédié à la base de connaissances produite par les services scientifiques », que mesurait concrètement le nombre de visiteurs du site dédié à la base de connaissances produite par les services scientifiques ;

- l'indicateur 1.3 « Augmentation de l'attractivité de la France en direction des élites étrangères », dont les sous-indicateurs sont, comme indiqué précédemment, intégrés au sein de l'indicateur 2.2 « Promotion de l'attractivité de la France » ;

- l'indicateur 2.2 « Evaluation de la performance des opérateurs par rapport aux engagements des contrats d'objectifs et de moyens (COM) ou des contrats d'objectifs et de performance (COP) » ainsi que tous ses sous-indicateurs 2.2.1 « Institut Français », 2.2.2 « AEFE » et 2.2.3 « Campus France ». Selon les explications du ministère, ces données sont désormais retracés dans la partie « Opérateurs » du projet annuel de performance, ce qui est davantage leur place ;

- et l'indicateur 2.3 « Coût moyen par élève pour l'État (AEFE) ». Il s'agissait pourtant de données de gestion intéressantes, qui devront être communiqués au Parlement dans les documents budgétaires .

Néanmoins, à l'issue de ces mouvements et sous le bénéfice des observations qui précèdent, la nouvelle maquette des objectifs et indicateurs du programme est relativement satisfaisante.

C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015

1. La « toise » de 2 % appliquée à l'ensemble des opérateurs du programme

Le programme 185 est, au sein de la présente mission, celui qui finance les principaux opérateurs du MAEDI :

- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) , établissement public à caractère administratif (EPA), qui gère, passe des conventions ou homologue les établissements d'enseignement français à l'étranger. A elle seule, l'AEFE capte 86,3 % des crédits du programme consacré aux opérateurs ;

- l'Institut français , établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), créé par la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat, chargé de la promotion de la culture française hors de nos frontières ;

- Campus France , EPIC également issu de la loi du 27 juillet 2010, chargé d'assurer la promotion des formations supérieures françaises à l'étranger et de fournir des prestations aux bénéficiaires de programmes de mobilité internationale développés par la France, à commencer par les boursiers du gouvernement français ;

- et donc désormais Atout France , GIE en charge du développement touristique de la France, créé par la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques (ex Maison de la France).

Le tableau suivant récapitule, pour chacun de ces opérateurs, son budget 2014, la subvention pour charges de service public (SCSP) demandée pour 2015 et son plafond d'emplois demandés pour 2015.

Les principaux chiffres relatifs aux opérateurs
du programme « Diplomatie culturelle et d'influence »

* A cette subvention s'ajoutent 129 millions d'euros de transferts de l'Etat, dont 125,5 millions d'euros de bourses à des élèves français scolarisés à l'étranger (voir programme 151 ci-après)

** Dont 1,4 million d'euros en provenance du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture »

Source : projet de loi de finances pour 2015, annexe « Action extérieure de l'État »

Les subventions cumulées de ces opérateurs représentent 63,4 % des crédits du présent programme .

En cohérence avec la politique générale du Gouvernement, c'est sur eux que porte l'essentiel de l'effort du programme. Chacun d'eux subit ainsi une baisse de 2 % de sa subvention par rapport à 2014 .

2. Le maintien des autres crédits d'influence

Le reste du programme finance :

- les crédits de personnel du réseau des services culturels et des établissements à autonomie financière (EAF) placés auprès des ambassades ^{6 ( * )} . Ceux-ci représentent 80,8 millions d'euros en 2015 (10,8 % du total des crédits demandés), en augmentation de 1,5 % par rapport à l'année dernière ;

- et les autres crédits d'influence, en particulier les bourses de mobilité des étudiants étrangers en France (71,6 millions d'euros).

Le choix du ministère pour l'année à venir a été de sanctuariser le niveau de ces autres crédits , qui demeurent donc à leur niveau de 2014.

D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Un choix budgétaire cohérent

Les choix budgétaires du MAEDI sur ce programme apparaissent cohérents et n'appellent pas d'observation particulière.

Il est, en effet, logique, qu'un programme dont la majorité des crédits finance des opérateurs, traduise l'effort financier demandé par le Gouvernement aux opérateurs l'année prochaine.

Pour le reste, il n'est pas illégitime de préserver le soutien financier direct à l'influence de la France (bourses de mobilité, échanges scientifiques, alliances françaises, etc.), qui sont un réel outil de rayonnement à travers le monde - et qui subiront toutefois l'augmentation du taux de mise en réserve des crédits (passage de 7 % à 8 % en 2015).

2. La nécessité de préciser la façon dont les opérateurs s'adapteront à la diminution de leur subvention

Si le « rabot » de 2 % a donc vocation à s'appliquer aux quatre opérateurs du programme, vos rapporteurs spéciaux n'ont obtenu, à ce stade, que peu de précisions quant à la manière dont les opérateurs devront gérer cette diminution de crédits .

La part respective des coupes que ces opérateurs devront effectuer dans leur budget total et des financements alternatifs qu'ils pourraient être invités à trouver n'est, en particulier, pas explicitée.

Il conviendra donc que le débat en séance publique, qui devrait intervenir après la conclusion des négociations engagées entre ces opérateurs et la tutelle étatique, permette d'éclaircir cette question.

III. LE PROGRAMME 151 « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des Français de l'étranger et de l'administration consulaire, a pour objet de fournir aux Français établis ou de passage hors de France des services essentiels et de participer à la définition et à la mise en oeuvre de la politique en matière d'entrée des étrangers en France.

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Les crédits demandés pour 2015 au titre de ce programme s'élèvent à 373,8 millions d'euros en AE comme en CP . Ils se répartissent en trois actions de la façon suivante.

Répartition par action des crédits demandés

Source : projet de loi de finances pour 2015, annexe « Action extérieure de l'État »

Ces crédits diminuent de 0,6 % à périmètre constant .

Comme le programme 185 précédemment étudié, le présent programme ne fait pas l'objet de restes à payer en fin d'année, du fait de sa structure.

En année sans élections, comme le sera 2015, ses dépenses, presque exclusivement de personnel et d'intervention, sont relativement bien pilotables et ne posent pas de problème de soutenabilité particulier (taux d'exécution de 100 % en 2012 et de 97,6 % en 2013).

B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE

Un seul changement est à signaler dans la maquette des objectifs et indicateurs de ce programme : la suppression de l'indicateur 1.2 « Coût par type de document » , que mesuraient six sous-indicateurs (relatifs aux passeports, cartes d'identité, etc.).

Selon les explications avancées par le ministère pour justifier cette suppression, il s'agit « d'alléger la maquette en mettant en avant les deux autres indicateurs de qualité et d'efficience, l'indicateur 1.1 « Délais de traitement des documents administratifs et des titres » et l'indicateur 1.3 « Nombre de documents délivrés par ETPT », devenu l'indicateur 1.2. ».

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de cette explication. Pour autant, l'évolution des coûts de traitement n'est pas une information inutile . Leurs prochains questionnaires budgétaires devraient, de ce fait, intégrer cette question.

C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015

1. Une nette augmentation des bourses scolaires

Le budget des bourses à caractère social accordées aux enfants français scolarisés dans le réseau de l'AEFE doit connaître une nouvelle augmentation en 2015.

La somme consacrée à ces bourses devrait ainsi atteindre 125,5 millions d'euros l'année prochaine (5,6 % par rapport à 2014) . Comme cela sera rappelé ci-après, cela correspond à un engagement formulé par le Président de la République en 2012, au moment de la suppression de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens français à l'étranger (PEC).

Il s'agit d'un effort financier notable dans le contexte budgétaire actuel, portant sur le tiers des crédits du programme.

2. Les économies engendrées par la réforme de la représentation des Français établis hors de France

Les crédits dévolus à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) traduisent, pour la première fois, les conséquences de la réforme issue de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France .

Ce changement se traduit par une économie de plus de 20 % , les crédits passant de 3,4 millions d'euros à 2,7 millions d'euros.

Pour mémoire, cette réforme a entraîné, en particulier :

- la forte diminution du nombre de membres de l'AFE, passé de 190 à 90 ;

- la création de 160 conseils consulaires, au sein desquels siègent 443 conseillers consulaires élus ;

- et la réforme de l'indemnité des élus.

3. La poursuite de la montée en puissance de l'activité « visas »

S'agissant des crédits de personnel , ceux-ci affichent une diminution de 0,3 % l'année prochaine.

Cette diminution, qui touche le réseau consulaire, ne concerne pas l'activité « visas » , qui verra, pour la troisième année consécutive, ses effectifs progresser de 25 ETPT .

Il s'agit de tenir compte d'une triple réalité :

- la demande de visas de court séjour continue d'augmenter, de l'ordre de 8 % par an. Le chiffre de 3 millions de demandes devrait être atteint l'année prochaine ;

- l'activité est lucrative pour l'Etat par elle-même, le coût de traitement (environ 40 euros) étant inférieur au prix du titre (60 euros). Le gain net est donc de l'ordre de 60 millions d'euros ;

- cette activité, au moins dans certains pays, participent pleinement de la concurrence touristique que se livrent les pays les plus concernés. Il s'agit donc, en partie, un enjeu en termes d'attractivité de la France.

D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Une année sans évènement coûteux particulier

La diminution globale des crédits , si elle a pu se faire par la maîtrise de quelques lignes budgétaires, s'explique en grande partie par l'absence d'élections concernant les Français établis hors de France en 2015 . Dans l'hypothèse inverse, l'augmentation des bourses scolaires aurait nécessairement impliqué une hausse des crédits du programme.

Par rapport à 2014, cette absence d'élections entraîne une économie de 6 millions d'euros, qui ne sera pas contrebalancée par la survenue d'une autre dépense à caractère exceptionnelle.

2. Aides à la scolarité : retour au niveau de 2012

S'agissant des aides à la scolarité, l'augmentation des bourses proposée pour 2015 permet d'assurer le respect de la promesse présidentielle de 2012 , qui consistait à rattraper intégralement en trois ans, sur ce poste, l'équivalent de la suppression de la PEC.

Le tableau suivant montre l'évolution de l'ensemble des aides à la scolarité financées par le présent programme sur l'ensemble de la période.

Source : MAEDI

Le respect littéral de l'engagement du Président de la République suppose donc le dégel en gestion de 1,2 million d'euros des crédits mis en réserve à ce titre.

IV. LE PROGRAMME 341 « CONFÉRENCE ?PARIS CLIMAT 2015' »

Ce programme provisoire, placé sous la responsabilité du chef du protocole, isole les crédits consacrés à la préparation et à l'organisation de la 21 ^e Conférence des parties (COP 21) à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CNUCC), qui se tiendra du 30 novembre au 11 décembre 2015 à Paris.

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Ce programme se découpe en trois actions, dont les crédits devraient se répartir de la façon suivante.

Répartition par action des crédits demandés

Source : projet de loi de finances pour 2015, annexe « Action extérieure de l'État »

B. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015

Ce programme ne comporte que des dépenses de fonctionnement.

Le montant demandé comprend :

- s'agissant de la préparation , 4 millions d'euros pour financer les conférences et réunions préparatoires, et 16,5 millions d'AE (et 15 millions d'euros de CP) pour financer l'hébergement de la délégation française, les dépenses de fonctionnement du secrétariat de la conférence, les dépenses de l'équipe de négociation ainsi que les dépenses de communication (10,9 millions d'euros sur ce dernier poste) ;

- s'agissant de l' organisation , qui représente la plus grande partie des AE mais relativement peu de CP (car l'essentiel des factures sera réglé en 2016), la location et l'aménagement du parc des expositions du Bourget (64,3 millions d'euros d'AE et 5,3 millions d'euros de CP), et le fonctionnement de ces espaces (sécurisation de l'énergie, communications internes, sécurité, etc. ; soit 79,5 millions d'euros en AE et 8,6 millions d'euros en CP). Les crédits affectés aux transports locaux devraient représenter 7,2 millions d'euros en AE et 3 millions d'euros en CP ;

- en matière d' accueil des délégations étrangères , 3,5 millions d'euros, en AE comme en CP, pour la prise en charge des dépenses du secrétariat de la CNUCC, et 4 millions d'euros (AE et CP) au titre de la participation de la France aux frais de voyages et d'hébergement des délégations aidées.

C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Il est délicat de porter un jugement a priori sur les crédits consacrés à l'organisation d'un évènement international atypique par son échelle , à fort enjeu et avec des délégations venues du monde entier ; au total, près de 40 000 participants et acteurs divers devraient suivre la Conférence de Paris.

Selon les renseignements transmis à vos rapporteurs spéciaux, la COP 21 doit respecter le cahier des charges, relativement lourd et précis, de la CNUCC. La marge de manoeuvre du pays hôte n'est donc pas considérable .

Il est donc important de faire en sorte que les dépenses ne dérapent pas , notamment en suivant les recommandations formulées par la Cour des comptes après la présidence française du G8 et du G20 ^{7 ( * )} . Il conviendra tout particulièrement d'assurer la coordination entre les équipes , d'établir à l'avance des responsabilités claires sur les procédures d'engagement des dépenses et de suivre constamment le niveau de ces engagements.

La pertinence du niveau global des crédits demandés est difficile à apprécier et méritera des explications complémentaires en séance publique. De plus, il est regrettable, qu'aucun partenariat financier ne soit envisagé dans le cadre de ce budget avec des tiers, notamment des entreprises privées . En effet, un évènement de cette échelle et sur ces thématiques devrait fournir l'occasion d'engager un tel partenariat, par exemple avec des grands groupes français actifs dans le domaine de l'énergie ou de l'environnement, ce qui allégerait la part des financements assurés par l'État.

Afin d'encourager une telle démarche, votre rapporteur spécial Éric Doligé propose un amendement diminuant de 10 millions d'euros en AE et de 2 millions d'euros en CP les crédits de l'action 2 de ce programme . Il ne s'agit, bien entendu, pas de faire en sorte que la France n'ait pas les moyens d'honorer ses engagements internationaux, mais d'optimiser le financement d'un évènement au retentissement mondial. De ce point de vue, la diminution de crédits proposée paraît relativement prudente, un objectif de 15 % de financement privé devant sans doute être atteignable.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances , un amendement modifiant les crédits de la mission afin de tirer les conséquences de deux changements apportés à la répartition des compétences entre ministères .

Cet amendement a :

- d'une part, majoré de 1,9 million d'euros , en AE et en CP, les crédits du programme « Action de la France en Europe et dans le monde » afin de financer la délégation interministérielle à la Méditerranée , qui doit passer, à compter du 1 ^er janvier 2015, des services du Premier ministre, à ceux du ministre des affaires étrangères et du développement international à compter du 1 ^er janvier 2015. Un amendement symétrique devrait diminuer à due concurrence les crédits du programme « Coordination de l'action gouvernementale » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». et un amendement à l'article 36 du présent projet de loi de finances devrait procédera à l'ajustement des plafonds d'emplois ministériels ;

- d'autre part, diminué de 0,2 million d'euros les crédits du programme « Diplomatie culturelle et d'influence » afin de tenir compte du transfert au ministère en charge des transports des moyens de personnel (actuellement mis à disposition de l'opérateur Atout France) assurant les missions relatives à l'immatriculation des exploitants de voitures de tourisme avec chauffeur (VTC). Un amendement symétrique majore à due concurrence les crédits du programme « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Enfin, là encore, un amendement à l'article 36 du présent texte devrait procéder à l'ajustement d'emplois ministériels.

AMENDEMENTS PROPOSÉS PAR VOS
RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A M E N D E M E N T

présenté par

M. YUNG

rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 32 (état B)

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement a pour objet de diminuer de 150 000 euros les crédits du programme 105 (action n° 7) afin de donner une suite au contrôle budgétaire effectué il y a deux ans par l'un des rapporteurs spéciaux, au sujet des ambassadeurs thématiques .

Ce contrôle avait montré que, si l'enjeu budgétaire associé à ces postes est relativement modique, leur nombre (alors 28, actuellement 21) pouvait apparaître excessif .

De plus, les conditions de nomination de près de la moitié d'entre eux, par une simple note de service, sont très discutables , la Constitution précisant que les ambassadeurs doivent être nommés en Conseil des Ministres.

Le Parlement doit donc manifester sa vigilance sur le sujet afin d'éviter toute dérive.

L'adoption de cet amendement enverrait un signal clair en ce sens sans entraver, par son ampleur, l'action du ministère des affaires étrangères et du développement international .

A M E N D E M E N T

présenté par

M. DOLIGÉ

rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 32 (état B)

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement a pour objet de diminuer de 10 millions d'euros en AE et 2 millions d'euros en CP les crédits du programme 341 (action n° 2).

Il s'agit, d'une part, d'interroger précisément le Gouvernement sur la manière dont a été déterminé le montant important du budget de la Conférence Paris Climat 2015 (dite « COP 21 ») et, d'autre, part, d'inciter le ministère des affaires étrangères à rechercher des financements partenariaux pour cet évènement au retentissement mondial.

En effet, sur une manifestation d'un tel rayonnement et sur de telles thématiques, la participation de partenaires devrait permettre d'assurer au moins 10 % du budget de l'évènement, tout particulièrement au vu de la place des grands groupes français dans le domaine de l'énergie et de l'environnement.

La diminution de crédits envisagée ne devrait donc pas empêcher le MAEDI de respecter pleinement les engagements internationaux de la France.

---

* ¹ Avec l'apparition du programme 332 « Présidence française du G20 et du G8 ».

* ² Le plafond d'emplois de ce programme s'élève à 2 063 ETPT en 2015.

* ³ Rapport général n° 148 (2012-2013), Tome III, annexe 1.

* ⁴ Rapport général n° 148 (2012-2013), Tome III, annexe 1 précité.

* ⁵ Ces sous-indicateurs concernent le pourcentage de bacheliers étrangers issus de l'enseignement français à l'étranger poursuivant leurs études supérieures en France ou dans le cadre de notre coopération universitaire, le nombre d'étudiants étrangers inscrits en Master et Doctorat de l'enseignement supérieur français, l'augmentation de l'attractivité de la France en direction des élites étrangères (qui existaient déjà tous trois dans l'ancienne maquette), le montant des recettes touristiques liées aux séjours des touristes étrangers en France et la part du partenariat dans le budget d'Atout France.

* ⁶ Le plafond d'emplois spécifique des EAF doit passer, aux termes de l'article 38 du présent projet de loi de finances, de 3 564 ETP à 3 489 ETP.

* ⁷ Référé de la Cour des comptes sur l'organisation et la mise en oeuvre de la présidence française du G8 à Deauville et du G20 à Cannes en 2011 (février 2014).