Mission "Défense" et Compte d'affectation spéciale "Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien"

MM. Yves KRATTINGER et Dominique DE LEGGE, rapporteurs spéciaux

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « DÉFENSE »

I. LA PREMIÈRE ÉTAPE DE LA TRAJECTOIRE FIXÉE PAR LA PROGRAMMATION MILITAIRE 2014-2019

Le projet de loi de finances pour 2014 est la première traduction des orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 et du projet loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014-2019, qui a été adopté en première lecture par le Sénat le 21 octobre 2013.

Le niveau et la structure des ressources de la mission « Défense » sont conformes à cette nouvelle programmation.

A. LA STABILISATION DE L'EFFORT DE DÉFENSE

1. Une baisse transitoire des crédits budgétaires sur le périmètre LPM ...

Les crédits budgétaires de la mission « Défense » hors pensions et hors programme d'investissements d'avenir, soit 29,61 milliards d'euros, reculent ainsi de 497 millions d'euros par rapport à la LFI pour 2013, au titre de la contribution au redressement des finances publiques.

Le projet de loi de programmation militaire prévoit que cette ressource budgétaire soit maintenue au même niveau en 2015 , avant de remonter progressivement jusqu'à la fin de la programmation pour finalement s'établir à 32,36 milliards d'euros en 2019.

Les crédits budgétaires (ouverts en loi de finances initiale sur le budget général) programmés sur la période 2014 - 2019 s'élèvent au total à 183,9 milliards d'euros, soit 173,4 milliards d'euros constants (2013).

Le projet de LPM 2014-2019 et la mission « Défense » du PLF 2014 respectent ainsi la trajectoire financière fixée par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (LPFP), qui définit le cadre budgétaire du rétablissement, à moyen terme, de l'équilibre des finances publiques.

La LPFP et le programme de stabilité encadrent l'évolution des dépenses publiques, qui ne devraient augmenter que de + 0,5 % en volume sur la période 2012-2017. L'effort pèse particulièrement sur l'État, en raison notamment de la dynamique des dépenses sociales.

Les dépenses de l'État, hors pensions et paiement des intérêts de la dette, baisseront ainsi de 1,5 milliard d'euros en 2014. Pour ce faire, les effectifs de l'État et de ses opérateurs sont stabilisés.

Les moyens humains et budgétaires mobilisés pour les priorités du Gouvernement doivent donc être gagés à due concurrence par des diminutions de crédits et des suppressions d'emplois.

C'est dans ce cadre que s'inscrivent les sacrifices budgétaires et en effectifs pesant sur la mission « Défense ».

Vos rapporteurs spéciaux admettent que le redressement des comptes publics est la condition nécessaire à une relance ultérieure de l'investissement public, y compris dans le domaine militaire et prennent acte de l'engagement du Président de la République à poursuivre l'effort de modernisation des armées, les importants investissements nécessaires devant être financés notamment par des ressources exceptionnelles. À cet égard, l'un des objectifs auxquels doit répondre la programmation militaire 2014-2019 est de lisser l'effort à accomplir, en définissant des priorités pour éviter les phénomènes de rupture capacitaire.

2. ... compensée par des recettes exceptionnelles et le programme d'investissement d'avenir

La LFI pour 2013 prévoyait au profit de la mission « Défense » des recettes exceptionnelles d'un montant de 1,27 milliard d'euros, pour des ressources totales s'élevant à 31,38 milliards d'euros.

Le projet de LPM 2014-2019 prévoit pour 2014 un accroissement de ces recettes, qui atteindraient cette année-là 1,77 milliard d'euros , afin de maintenir un niveau total de ressources identique à l'exercice précédent .

Le projet de LPM cite, parmi les recettes exceptionnelles de l'exercice 2014, l'action « Excellence technologique des industries de défense » du nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA) , annoncé par le Premier ministre le 9 juillet 2013.

La mission « Défense » comporte ainsi en 2014 un nouveau programme, portant le numéro 402 et intitulé « Excellence technologique des industries de défense », regroupant 1,5 milliard d'euros de crédits .

Qualifier ces crédits de « recettes exceptionnelles » constitue sans doute un abus de langage, dans la mesure où il s'agit bien de crédits budgétaires, quoique exclus de la norme de dépense, comme le reste des dépenses relevant des deux PIA.

Ce terme correspond cependant à l'idée que ces crédits se situent hors du périmètre habituel de la mission « Défense », qu'ils constituent un apport ponctuel aux ressources de celle-ci et qu'à terme, ils pourraient trouver une compensation par la cession de participations publiques, comme l'indique le projet de loi de programmation militaire.

S'agissant des recettes exceptionnelles proprement dites, le ministère de la défense bénéficiera, en 2014, de l'imputation sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » de paiements liés à son programme immobilier, pour un montant de 206 millions d'euros

Le projet de LPM prévoit que le montant des recettes exceptionnelles soit maintenu en 2015 à 1,77 milliard d'euros et diminue en 2016 (1,25 milliard d'euros) d'un montant égal à la hausse des crédits budgétaires, soit 500 millions d'euros, stabilisant ainsi les ressources totales de la mission « Défense » sur les trois premières années de la programmation conformément à l'engagement du Président de la République.

Les recettes exceptionnelles poursuivent leur baisse sur la seconde moitié de la période (154 millions d'euros en 2019 contre 1,25 milliard en 2016), à un rythme moindre que la hausse des crédits budgétaires, conduisant à une hausse progressive et modérée des ressources totales de la mission « Défense ».

Sur la période entière, les recettes exceptionnelles représentent un montant de 6,1 milliards d'euros.

Les ressources budgétaires et exceptionnelles de la mission « Défense » s'élèvent sur la période 2014-2019 à 190 milliards d'euros, soit 179,2 milliards d'euros constants (2013).

Trajectoire des ressources de la mission « Défense »

(en milliards d'euros)

Source : projet de LPM 2014-2019

L'équilibre de la loi de programmation 2009-2014 reposait déjà en grande partie sur des ressources exceptionnelles.

L'article 3 de cette loi prévoyait en effet que les crédits budgétaires de la mission « Défense » seraient complétés par des ressources exceptionnelles pour un montant total sur la période de 3,67 milliards d'euros.

Les recettes exceptionnelles prévues par la LPM 2009-2014

(en milliards d'euros)

Source : article 3 de la LPM 2009-2014

Le projet de LPM 2014-2019 met en jeu des montants plus importants, mais reprend l'objectif du rétablissement d'un financement quasi-exclusivement budgétaire en fin de période .

Ce recours transitoire aux recettes exceptionnelles doit permettre à la mission « Défense » de contribuer à la baisse des dépenses budgétaires de l'État tout en allouant les crédits nécessaires aux investissements, à la recherche et à l'innovation.

B. DES RECETTES EXCEPTIONNELLES SÉCURISÉES EN 2014 MAIS PLUS INCERTAINES LES ANNÉES SUIVANTES

1. Les recettes exceptionnelles prévues par le PLF 2014

a) Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

Outre les crédits de la mission « Défense », le ministère de la défense bénéficiera, en 2014, de l'imputation sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » de paiements liés à son programme immobilier, pour un montant de 206 millions d'euros

Le PAP 2014 du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » indique ainsi que « la programmation 2014 tient compte d'un montant global de 200 millions d'euros, en cohérence avec la trajectoire physico-financière des investissements immobiliers du ministère ».

Entre 2011 et 2013, 358 millions d'euros de produits de cessions d'immeubles affectés au ministère de la défense ont abondé le CAS. Sur la même période, le ministère de la défense a consommé 270 millions d'euros.

Suivi des encaissements et paiements effectués pour le ministère de la défense sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

Les prévisions 2014-2016 sont les suivantes :

Prévisions de produits de cession 2014-2016

(hors changement d'utilisation au profit d'autres ministères)

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

Le fait que l'essentiel des recettes attendues proviennent de la cession d'immeubles situés à Paris constitue un important facteur de sécurité pour la réalisation de ce programme, sauf retournement brutal du marché.

b) Le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat »

À défaut de nouvelle cession de fréquence en 2014, les seules recettes du CAS proviennent des redevances d'utilisation versées par les opérateurs titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquence.

Le montant attendu de ces versements pour 2014 s'élève à 11 millions d'euros.

Des autorisations d'engagement et des crédits de paiement d'un montant équivalent sont ouverts sur le programme 762 « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques » et relèvent d'opérations et programmes d'armement du programme 146 « Équipement des forces »de la mission « Défense » (action 7 « Commandement et maîtrise de l'information »).

Comme les années précédentes, le programme 761 « Désendettement de l'État » n'est pas doté dans le présent projet de loi de finances.

Le programme 763 « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et des infrastructures du réseau de télécommunications du ministère de l'intérieur » n'est pas non plus doté dans le présent projet de loi de finances.

2. Les incertitudes pesant sur la suite de la programmation

a) Les recettes prévues par le projet de loi de programmation militaire pour les années 2014-2019.

Contrairement à la loi de programmation précédente, le rapport annexé au projet de loi de programmation militaire 2014-2019 dresse la liste des recettes exceptionnelles mobilisées au profit du ministère de la défense, à savoir :

- l'intégralité du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense ;

- un nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA) au bénéfice de l'excellence technologique de l'industrie de défense ;

- le produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz ;

- des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation ;

- le cas échéant, le produit de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques.

Le chiffrage transmis à vos rapporteurs par le ministère de la défense ne porte que sur :

- le produit de cession d'emprises immobilières, évalué au moins à 0,66 milliard d'euros sur la période 2014-2016 ;

- les redevances d'utilisation de fréquences hertziennes pour environ 0,22 milliard d'euros ;

- le PIA, pour 1,5 milliard d'euros en 2014.

Le PAP 2014 de la mission « Défense » mentionne également pour cet exercice divers produits résultant notamment de la vente de matériel.

S'agissant des produits de cessions de bandes de fréquences, les services du ministère de la défense affirment ne pas être encore en mesure d'avancer une projection, celle-ci dépendant « de nombreux paramètres : valeur des bandes cédées, capacités financières des opérateurs, évolution du trafic de données, etc . »

Le rapport annexé précise que ce n'est que « le cas échéant » que sera mobilisé le produit de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques.

On en déduit que la programmation s'appuie sur le produit de la mise aux enchères de bandes de fréquences pour faire l'appoint entre les 2,4 milliards d'euros du chiffrage indiqué ci-dessus et les 6,1 milliards d'euros nécessaires pour compléter les crédits budgétaires. Ce produit devra donc s'élever au minimum à 3,7 milliards d'euros.

Calendrier et ventilation des ressources exceptionnelles

(en milliards d'euros)

Source : données ministère de la défense, calculs commission des finances

Quant aux sommes susceptibles d'être levées, « le cas échéant », grâce à des cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques, le ministère de la défense indique que « le degré de maturité de ces projets qui nécessitent des analyses complémentaires comme l'indispensable confidentialité des schémas étudiés ne permettent pas à ce stade de détailler les travaux menés avec les services des ministères financiers ».

b) L'aléa principal : le calendrier de la cession de la bande de fréquences des 700 MHz

Le projet de loi de programmation militaire prévoit que sera affecté à la mission « Défense » le produit de la cession de la bande de fréquences 694 MHz-790 MHz (dite « bande 700 MHz »).

Déjà, l'équilibre financier de la loi de programmation militaire 2009-2014 reposait sur l'hypothèse selon laquelle la vente de fréquences hertziennes permettrait d'abonder la mission « Défense », via le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », à hauteur de 1,45 milliard d'euros entre 2009 et 2011, soit :

- 450 millions d'euros pour la vente de la bande des 2,6 GHz (réseau « Rubis ») jusqu'alors affectée aux communications de la gendarmerie) ;

- 600 millions d'euros pour la vente de la bande des 800 MHz du système de communication « Félin » de l'armée de terre ;

- 400 millions d'euros pour la vente de l'usufruit des satellites Syracuse (projet « Nectar »).

Le calendrier de ces recettes n'a pas été respecté, sans que le ministère de la défense soit en cause, puisque la cession des fréquences s'est effectuée principalement sous l'autorité de l'Agence nationale des fréquences (ANFR) et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). La mission « Défense » n'a bénéficié du produit de ces ventes qu'en 2011 pour les bandes « Rubis » et au début de l'année 2012 pour les bandes Félin.

En revanche, le montant des recettes s'est établi finalement à un niveau bien supérieur aux prévisions, soit 936 millions d'euros pour les fréquences « Rubis » et 1,32 milliard d'euros pour les bandes « Félin » ^{2 ( * )} , ce qui a permis de plus que compenser l'abandon du projet « Nectar ».

Il est attendu un montant élevé de recettes liées à la mise aux enchères de la bande des 700 MHz, libérée par l'arrêt de la télévision analogique mais allouée jusqu'à présent à la télévision numérique, d'autant qu'il s'agit, comme pour la bande des 800 MHz, de « fréquences en or » ^{3 ( * )} .

Si ce montant atteignait les 3,7 milliards d'euros, comme nécessaire (sauf affectation au ministère de la défense du produit d'éventuelles cessions de participations publiques) pour atteindre l'objectif de 6,1 milliards d'euros sur la période 2014-2019, cela constituerait un véritable succès.

Comme l'a montré la période précédente, il est en revanche difficile d'avoir des certitudes quant au calendrier. Or ce produit paraît être indispensable au bouclage du budget 2015.

Plusieurs hypothèques pèsent pourtant sur ce calendrier :

- les opérateurs télécoms sont réticents à l'idée de payer dès 2015 des fréquences qui ne seront sans doute mises à leur disposition que plusieurs années plus tard, d'autant qu'ils font face, depuis l'arrivée sur le marché de Free Mobile, à un fort accroissement de la concurrence et une réduction de leurs marges ;

- la réaffectation de la bande des 700 MHz s'inscrit dans le cadre de discussions internationales et européennes, qui n'aboutiront sans doute qu'en 2015 ;

- au plan national, le principe même de la cession est contesté par les chaînes de télévision, qui y voient une limite forte au développement de la télévision numérique terrestre, notamment pour le passage à la haute définition. Il convient de souligner à ce sujet que la solution de compromis avancée par les chaînes de télévision, c'est-à-dire une cession partielle de la bande, réduira nécessairement la recette que peut espérer l'État.

Pour vos rapporteurs, il fait peu de doute que la réaffectation de la bande des 700 MHz au service mobile sera très prochainement entérinée par les instances internationales et européennes. Il ne leur semble dès lors pas souhaitable que la France s'écarte du mouvement d'harmonisation de l'usage des bandes de fréquences , nécessaire à l'interopérabilité des terminaux et à l'uniformisation des infrastructures de réseaux. Le développement numérique du pays ne pourrait être que gêné par l'adoption de standards techniques particuliers.

Dès lors, vos rapporteurs soutiennent le principe de la cession ainsi que l'affectation de son produit à la mission « Défense » , conformément à l'arbitrage rendu par le Président de la République lors du conseil de défense du 10 avril 2013.

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* ¹ Délivrées par arrêté du ministre chargé des communications électroniques pris avant le 1 ^er janvier 1997 ou accordées par décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

* ² Le produit de la cession de la bande des 800 MHz s'est élevé au total à 2,6 milliards d'euros. Le ministère de la défense n'en a perçu que la moitié, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) étant attributaire de 50 % des fréquences.

* ³ En effet, ces fréquences basses ont des caractéristiques physiques de propagation plus robustes que celles des fréquences plus hautes, ce qui offre de nombreux avantages, notamment une bonne pénétration dans les édifices et une grande couverture. Les réseaux nécessitent ainsi un nombre plus faible d'émetteurs, d'où l'intérêt marqué des opérateurs télécoms.