Programme 207 « Sécurité et éducation routières »

M. Vincent DELAHAYE, rapporteur spécial

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »

L'article 49 de la loi de finances pour 2006 ^{6 ( * )} a créé le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », abusivement appelé « CAS Radars ». Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

Le « CAS Radars » a vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes. Ses recettes se composent du produit des amendes perçues par la voie des radars et de celui des autres amendes de police de la circulation , à l'exception d'une partie affectée à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et à l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité (ACSé) au titre du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Ses dépenses sont réparties en deux sections , elles-mêmes respectivement divisées en deux et trois programmes .

La section 1 « Contrôle automatisé » comprend le programme 751 (« Radars »), qui finance le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du Centre national de traitement des infractions ; et le programme 752 (« Fichier national du permis de conduire ») qui supporte les charges de gestion du permis à points.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers » comprend le programme 753 (« Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement »), qui gère le déploiement du « procès-verbal électronique », le « PVé » ; le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ») transfère aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes ; enfin, le programme 755 (« Désendettement de l'Etat ») vient abonder le budget général au titre des recettes non fiscales.

A. DES MODALITÉS COMPLEXES DE RÉPARTITION DES RECETTES

Le « CAS Radars » est alimenté par trois types de recettes :

- les amendes forfaitaires faisant suite aux infractions relevées par les radars (« dispositifs de contrôles automatisés »), dites « AF radars » ;

- les autres amendes de la police de la route et du stationnement forfaitaires, dites « AF hors radars » ;

- les amendes forfaitaires majorées (en cas de retard de paiement), dites « AFM ».

Les « AF Radars » sont affectées au CAS pour des montants déterminés en loi de finances. En 2013, la section 1 perçoit 192 millions d'euros, tandis que la section 2 reçoit 160 millions d'euros. Le solde est attribué à l'AFITF.

S'agissant des « AF hors radars » et des « AFM », 35 millions d'euros sont versés à l'ACSé au titre du FIPD. Le solde revient intégralement à la section 2 du CAS. Sur ce montant, un peu moins de 33 millions d'euros sont orientés vers le programme 753. La partie restante est partagée entre le programme 754 et le programme 755, à raison de 53 % pour le premier et de 47 % pour le second.

Recettes des amendes

(en millions d'euros)

Sources : projets annuels de performances, rapports annuels de performances, réponses au questionnaire budgétaire

Actuellement, l'article 49 de la loi de finances pour 2006 plafonne à 172 millions d'euros les recettes des « AF Radars » attribuées à la section 1 du CAS, à raison de 156 millions d'euros pour le programme 751 « Radars » et de 16 millions d'euros pour le programme 752 « Fichier national du permis de conduire ».

La loi de finances pour 2012 avait, par dérogation, relevé ce plafond de 20 millions d'euros au seul profit du programme 751. L'article 33 du présent projet de loi de finances, inscrit en première partie, propose de le relever de manière pérenne de 67 millions d'euros compte tenu des charges exposées au titre des programmes 751 et 752 ( cf. infra ).

Sans revenir sur l'objet initial de l'article 33, l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, a procédé à une modification de la clef de répartition des recettes des amendes au sein du CAS.

Ainsi, au titre des « AF Radars », le montant attribué à la section 2 (programme 754 « Collectivités territoriales ») passe de 160 à 170 millions d'euros. La part du produit des « AFM » et des « AF hors radars » affectée au FIPD croit de 35 à 45 millions d'euros : l'exposé des motifs de l'amendement explique que cette somme doit permettre de financer des équipements de vidéo-protection pour lesquelles les dépenses ont déjà été engagées ^{7 ( * )} .

Le tableau ci-dessus montre par ailleurs une croissance importante des recettes des « AF Radars », de près de 16 % entre 2011 et 2012. La prévision 2013 serait plus en retrait, mais il est probable qu'elle soit sous-estimée .

Plusieurs facteurs sont avancés pour expliquer ce dynamisme. Il serait tout d'abord lié à l'augmentation du nombre de dispositifs . Fin 2009, 2 711 étaient installés ; fin 2013, ce chiffre devrait être porté à 6 620.

Ensuite, et paradoxalement, l'installation des radars dits « pédagogiques » ^{8 ( * )} n'a pas eu l'effet escompté. Un grand nombre de conducteurs n'ont pas compris que ces dispositifs ont souvent été installés en lieu et place de panneaux annonçant un contrôle automatisé.

Enfin, des conventions bilatérales permettent désormais de sanctionner des conducteurs étrangers .

B. PRÈS D'1,4 MILLIARD D'EUROS DE DÉPENSES EN 2013

Les crédits demandés au titre des cinq programmes du CAS s'élèvent à 1 417 millions d'euros , soit une légère augmentation d'environ 1,4 % par rapport à la LFI pour 2012.

En toute rigueur budgétaire, il convient d'écarter les crédits du programme 755 « Désendettement de l'Etat », qui regroupent en réalité le produit des amendes reversé au budget général au titre des recettes non fiscales. Ce montant affecté diminue d'une année sur l'autre de près de 43,5 millions d'euros ^{9 ( * )} . En dehors de cette recette affectée au désendettement, on constate alors que l'augmentation des dépenses est d'un peu plus de 7 % entre 2012 et 2013 .

La comparaison avec l'exécution 2011 est faussée car, compte tenu d'un report, la majeure partie du produit des amendes devant être versée aux collectivités territoriales en 2011 l'a finalement été en 2012. En conséquence, le total des décaissements au titre de 2011 ne s'élève qu'à environ 60 millions d'euros au lieu de 600 millions.

Après retraitement, l'évolution des dépenses entre 2012 et 2013 apparaît substantiel (+ 18,52 %), mais plus limitée au regard de l'exécution 2011 (+ 3,6 %) .

Total des dépenses du CAS

N.B : exécution 2011 en crédits de paiement ; LFI 2012 et PLF 2013 (autorisations d'engagement = crédits de paiement).

Source : projets annuels de performances, rapports annuels de performances

1. Le programme 751 « Radars »

Le programme porte les coûts relatifs au développement et au maintien en condition opérationnelle des radars et une partie de la subvention à l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), pour le fonctionnement et l'exploitation du Centre national du traitement des infractions (CNT) situé à Rennes.

D'un point de vue global, le programme connaît une hausse assez substantielle de ses crédits , résultant principalement de l'installation de nouveaux dispositifs de contrôle, mais aussi d'une importante dotation au titre des « opérations financières » au CNT de Rennes ( cf. infra ).

Dépenses par action et par nature

N.B : exécution 2011 en crédits de paiement ; LFI 2012 et PLF 2013 (autorisations d'engagement = crédits de paiement).

Source : projets annuels de performances, rapports annuels de performances

L'action 01 (« Dispositifs de contrôle ») comprend les crédits, consacrés à l'installation de nouveaux radars et à leur maintenance en condition opérationnelle.

Le nombre total de radars en France est retracé dans le tableau ci-dessous.

Nombre de radars en France depuis 2009

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Au titre des dépenses de fonctionnement, près de 91,3 millions d'euros permettent le maintien en condition opérationnelle, dont près de 25 millions d'euros uniquement utilisés pour réparer des actes de vandalisme !

En matière d'investissement, le Gouvernement prévoit d'engager des dépenses de l'ordre de 22,7 millions d'euros en 2013 couvrant l'installation de 150 nouveaux dispositifs et le remplacement de 47 d'entre eux ainsi répartis :

- 70 radars fixes discriminants (utilisés pour sanctionner les poids lourds), pour 5,8 millions d'euros ;

- 10 radars chantiers, pour 0,5 million d'euros ;

- 50 radars vitesses moyennes, pour 7 millions d'euros ;

- 20 radars passages à niveau, pour 2,1 millions d'euros ;

- 47 remplacements de radars mobiles par 35 radars « mobiles-mobiles » et 12 radars chantiers, pour environ 3,3 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial constate que près de 114 millions d'euros sont nécessaires pour installer et entretenir les dispositifs de contrôle automatisé. Cette somme, loin d'être négligeable, en hausse constante depuis plusieurs années mérite d'être justifiée au regard des objectifs poursuivis.

Par l'installation de nouveaux radars, le Gouvernement entend-il vraiment appuyer une politique de sécurité routière ou bien seulement générer un flux de recettes nouveau ? L'imbrication des motivations entraîne une certaine confusion.

Il est vrai que, pour l'année 2013, le choix d'appareils plus intelligents, comme les radars mobiles-mobiles ou les radars vitesses moyennes est de nature à influencer positivement le comportement des automobilistes.

En revanche, l'installation de 20 nouveaux radars passages à niveau ne semble pas constituer une réponse appropriée face à la dangerosité d'un grand nombre de ces installations.

L'année dernière, votre rapporteur spécial avait déploré le « luxe » que représentait l'installation de 2 370 radars pédagogiques, dont on constate aujourd'hui qu'ils n'ont entraîné qu'une modification marginale des comportements des conducteurs, comme le montre la hausse des verbalisations sur les tronçons sur lesquels ils sont installés.

L'action 02 « Centre national de traitement » porte principalement la subvention pour charges de service public accordée à l'ANTAI au titre de la gestion du CNT de Rennes. Cette subvention s'élève en 2013 à 78,26 millions d'euros ( cf. infra commentaire du programme 753).

Elle comprend également une dotation « d'opérations financières », également attribuée à l'ANTAI, qui recouvre en réalité des investissements afin d'assurer « la maintenance évolution d'applications informatiques » pour 15,96 millions d'euros . Il s'agit d'une des principales raisons de la hausse des dépenses au titre du programme 751.

Enfin, l'action 03 « Soutien au programme » comprend 2,72 millions d'euros, en baisse par rapport à 2012, destinés à financer des dépenses d'études, de communication et de fonctionnement.

2. Le programme 752 « Fichier national du permis de conduire »

Le programme 752, composé d'une seule action « Fichier national du permis de conduire », supporte les dépenses afférentes à la gestion des droits à conduire (permis à points) et à la modernisation du Fichier national du permis de conduire (FNPC), le projet « FAETON ».

Dépenses par action et par nature

N.B : exécution 2011 en crédits de paiement ; LFI 2012 et PLF 2013 (autorisations d'engagement = crédits de paiement).

Source : projets annuels de performances, rapports annuels de performances

En 2013, il est prévu que plus de 15,5 millions de courriers seront adressés aux automobilistes dans le cadre de la gestion du permis à points, pour une dépense estimée à 13,4 millions d'euros , soit un coût d'unitaire d'environ 86 centimes par lettre.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité de cette dépense . En effet, les automobilistes ont librement accès aux traitements automatisés leur permettant de connaître le nombre de points restant sur leur permis. Est-il alors bien raisonnable de continuer à envoyer des lettres, a fortiori simples , à tous les automobilistes en cas de retrait ou de restitution de points ^{10 ( * )} ?

Compte tenu de son coût et de la faible « valeur ajoutée » de cette obligation, votre rapporteur spécial vous propose deux amendements tendant à la supprimer . Le premier modifie l'article L. 223-3 du code de la route qui dispose que « le retrait de points est porté à la connaissance de l'intéressé par lettre simple quand il est effectif ». Les autres envois de lettre sont prévus par voie réglementaire. Le second amendement en tire les conséquences budgétaires en supprimant 13,4 millions d'euros de crédits du programme 752 pour les réorienter vers le programme 755 « Désendettement de l'Etat » .

Par ailleurs, près de 14,3 millions d'euros seront consacrés à des dépenses informatiques , dont environ 9 millions d'euros au titre de l'investissement , notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du projet FAETON.

En effet, en application de la troisième directive européenne sur le permis de conduire ^{11 ( * )} , l'outil informatique « Système national des permis de conduire » (SNPC) sera remplacé par le système FAETON. Il devrait notamment permettre la délivrance de permis sécurisés . L'année 2013 est particulièrement cruciale puisqu'elle est celle du « basculement » d'un système sur l'autre, ce qui explique l'augmentation sensible de la dépense par rapport à l'année 2012.

D'après les réponses envoyées à votre rapporteur spécial, « la directive européenne impose la délivrance du permis de conduire au format unique à partir du 19 janvier 2013 et la reprise de l'intégralité des permis de conduire actuels en circulation avant le 19 janvier 2033. [...] La mise en oeuvre de la nouvelle application se fera donc à compter du lundi 21 janvier 2013 (premier jour ouvrable suivant le 19 janvier 2013 ».

3. Le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers »

Outre le CNT, l'ANTAI s'est également vu confier le déploiement et le fonctionnement du procès-verbal électronique (PVé) , dont les dépenses sont retracées sur le programme 753.

Dépenses par action et par nature

N.B : exécution 2011 en crédits de paiement ; LFI 2012 et PLF 2013 (autorisations d'engagement = crédits de paiement).

Source : projets annuels de performances, rapports annuels de performances

Comme l'année dernière, votre rapporteur spécial regrette que les documents budgétaires restent discrets sur le « retour sur investissement » du PVé, notamment s'agissant de l'amélioration du recouvrement et d'économies réalisées en termes de personnels.

En 2013, l'ANTAI percevra, en provenance du présent programme, une subvention pour charges de service public d'environ 30,8 millions d'euros . Elle compense les coûts afférents à la gestion des messages d'infraction et des avis de contraventions. En outre, 2 millions d'euros serviront à l'acquisition de boîtiers de verbalisation électroniques (PDA) au titre de la dernière tranche d'équipement de la gendarmerie nationale.

Au total, la subvention accordée par l'Etat à l'ANTAI s'élève à 127,023 millions d'euros, dont 94,22 millions versés depuis le programme 751 au titre du fonctionnement du CNT de Rennes. Cette enveloppe augmente de près de 25 % par rapport à l'année dernière .

Cette hausse s'explique principalement par la dotation d'investissement d'environ 16 millions d'euros accordée, sur le programme 751, en vue d'assurer la maintenance évolutive d'applications informatiques. Toutefois, même corrigé de cette dépense exceptionnelle, le budget de l'opérateur est toujours en croissance de plus de 9 %.

Là encore, plusieurs facteurs perturbent la lecture d'un point de vue pluri-annuel. Tout d'abord, la subvention au titre de l'année 2012 est sensiblement plus faible que celle de l'année 2011 car l'Agence avait bénéficié de reports de crédits non consommés en 2011.

Ensuite, elle fait face à une augmentation sensible des frais d'éditique et d'affranchissement résultant de la hausse du nombre d'infractions, notamment du fait du PVé et d'un réseau de radars plus dense.

Enfin, elle doit également mettre en oeuvre la directive dite « transfrontière » ^{12 ( * )} qui autorise la poursuite des conducteurs étrangers en infraction. Outre les frais habituels d'éditique et d'affranchissement, l'ANTAI doit également engager des dépenses en matière de traduction de téléconseil en langues étrangères. A ce jour, les conducteurs belges, luxembourgeois et suisses peuvent déjà être poursuivis. D'ici novembre 2013, la France souhaite signer les accords techniques nécessaires avec ses principaux partenaires européens.

Votre rapporteur spécial s'interroge néanmoins sur les frais de personnels et les loyers supportés par cette Agence. En effet, les documents budgétaires font état de 2,4 millions d'euros au titre de la masse salariale pour 26 ETP, soit à peu près de 92 000 euros par ETP ! De même, pour ses deux implantations, à Paris et à Rennes (Centre national de traitement), le montant des loyers s'élèvent à 2,89 millions d'euros .

Le ministère de l'Intérieur a apporté les éléments de réponse suivants :

- en ce qui concerne les loyers, le montant inscrit en 2013 est en retrait de 5,4 % par rapport à 2012. La part la plus importante correspond au CNT de Rennes (2,5 millions d'euros). Par ailleurs, pour l'Agence proprement dite, 155 000 euros serviront à financer un déménagement en cours d'année.

- en ce qui concerne la masse salariale, celle-ci est, en 2012, ainsi répartie :

« le coût total des 3 agents de catégorie A+ représente 467 746,66 euros ;

« le coût total des 17 agents de catégorie A représente 1 560 426 euros ;

« le coût total d'un agent de catégorie B représente 40 177,93 euros ;

« le coût total des 3 agents de catégorie C représente 131 949,11 euros ».

Par ailleurs, le ministère fait valoir que « l'ANTAI recrute des personnels expérimentés, dotés d'une connaissance métier particulière (policiers, gendarmes notamment) ». Les rémunérations présentées sont toutefois relativement élevées et votre rapporteur spécial demandera des précisions complémentaires afin de s'assurer de leur bonne adéquation au regard des compétences exigées par l'Agence .

4. Le programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières »

Les amendes de la circulation et du stationnement sont, pour partie, « d'origine » locale. Il est donc légitime que leur produit soit reversé aux collectivités territoriales.

Lors de l'examen du CAS par la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député Gilles Carrez, président de la commission des finances, ancien président du Comité des finances locales, a retracé l'historique du présent programme.

La dotation totale prévue par le projet de loi de finances pour 2013 s'élève à environ 682,3 millions d'euros .

L'enveloppe de 160 millions d'euros est normalement attribuée, à hauteur de 100 millions d'euros, aux communes et intercommunalités « en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation », et, pour les 60 millions d'euros restants, aux départements, à la Collectivité territoriale de Corse et aux régions d'outre-mer « afin de financer des opérations contribuant à la sécurisation de leur réseau routier » ^{13 ( * )} .

Il revient au Comité des finances locales de procéder à la répartition du produit des amendes entre les collectivités territoriales . Le projet annuel de performances rappelle que « les modalités de répartition mises en place permettent d'assurer une redistribution équitable et une mutualisation entre collectivités de différents niveaux et aux ressources inégales, notamment au regard des moyens pouvant être consacrés au contrôle du stationnement ».

Dépenses par action et par nature

N.B : exécution 2011 en crédits de paiement ; LFI 2012 et PLF 2013 (autorisations d'engagement = crédits de paiement).

Source : projets annuels de performances, rapports annuels de performances

L'article 33 du présent projet de loi de finances, tel que modifié par l'Assemblée nationale, prévoit de relever de 160 à 170 millions d'euros la part du produit des « AF Radars » affectée aux collectivités territoriales ^{14 ( * )} , ainsi que de relever la part attribuée au FIPD de 35 à 45 millions d'euros.

Au total, ces modifications ont pour effet de porter la dotation du programme 754 à environ 687 millions d'euros .

5. Le programme 755 « Désendettement de l'Etat »

L'intitulé de ce programme est quelque peu « flatteur ». En réalité, il s'agit d'un branchement budgétaire entre le CAS et le budget général de l'Etat . La partie du produit des amendes non utilisées au profit du FIPD et des programmes 753 ou 754 est reversée, par le biais du présent programme, au budget général au titre des recettes non fiscales .

Ces crédits participent donc au financement de toutes les dépenses publiques et ne contribue pas seulement au désendettement de l'Etat. La baisse de la dotation de l'Etat de près de 8,6 % entre 2012 et 2013 s'explique par le rendement moindre des « AF hors radars ».

Dépenses par action et par nature

N.B : exécution 2011 en crédits de paiement ; LFI 2012 et PLF 2013 (autorisations d'engagement = crédits de paiement).

Source : projets annuels de performances, rapports annuels de performances

On peut cependant regretter que la modification de l'article 33 se fasse au détriment des recettes de l'Etat puisque la dotation du programme 755 serait réduite de 4,6 millions d'euros. En effet, le prélèvement de 10 millions d'euros au profit du FIPD est imputé à hauteur de 47 % sur ce programme.

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* ⁶ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ⁷ Dans les communes de Cergy, Pontault-Combault, Les Mureaux, Asnières-sur-Seine, Angers, Dijon, Aubervilliers, Gennevilliers et Saint-Denis de la Réunion.

* ⁸ Les radars « pédagogiques » ont une vocation préventive : ils informent les automobilistes, sans verbalisation ni sanction. Ils affichent les vitesses des véhicules, en précisant éventuellement leur numéro d'immatriculation, et un texte ou un visuel incitant les usagers en infraction à ralentir. Ils sont placés dans les zones dangereuses, notamment sur les itinéraires où sont installés des radars.

* ⁹ Si l'article 33 du PLF était adopté dans sa rédaction issue de son examen par l'Assemblée nationale, le montant des crédits du programme 755 diminuerait d'environ 5 millions d'euros.

* ¹⁰ Il est précisé que ces lettres diffèrent de l'avis de contravention qui mentionne déjà le nombre de points qui sera retiré compte tenu de l'infraction.

* ¹¹ Directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire.

* ¹² Directive 2011/82/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 facilitant l'échange transfrontalier d'informations concernant les infractions en matière de sécurité routière.

* ¹³ Articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴ A raison de 106 millions d'euros pour les communes et les établissements intercommunaux et 64 millions d'euros pour les départements, la collectivité territoriale de Corse et les régions d'outre-mer.