Mission "Relations avec les collectivités territoriales" et articles rattachés - Compte de concours financiers "Avances aux collectivités territoriales"

MM. Jean GERMAIN et Pierre JARLIER, rapporteurs spéciaux

II. LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » EN 2013

A. LA MISSION « RCT » AU SEIN DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le projet de budget s'inscrit dans une perspective triennale contraignante

La première loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 ^{1 ( * )} avait retenu pour les concours de l'Etat aux collectivités territoriales - définis comme l'ensemble des prélèvements sur recettes (PSR) de l'Etat, de la dotation formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et des dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » - une évolution égale, chaque année et à périmètre constant, à l' évolution prévisionnelle des prix à la consommation , annexée à la loi de finances.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a prévu la stabilisation en valeur , à périmètre constant, de l'ensemble précédent, duquel ont été exclus le FCTVA et les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle.

Enfin, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit une stabilisation de cette enveloppe, en valeur, pour l'année 2013, et sa diminution de 750 millions d'euros chaque année en 2014 et 2015.

Montant de l'enveloppe normée

(en milliards d'euros)

Source : Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (Art. 12)

Au cours du débat sur ce projet de loi, le Gouvernement a déposé un amendement, rejeté par le Sénat, prévoyant de réviser ces orientations, afin de prendre en compte les impacts du « pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », qui se traduira par une diminution de 10 milliards d'euros de la dépense publique.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a également fixé, à périmètre constant, les plafonds des crédits de paiement des missions du budget général de l'Etat, hors contribution du budget général au compte d'affectation spécial « Pensions ».

Plafonds de crédits de paiement de la mission
« Relations avec les collectivités territoriales » ^{2 ( * )}

(en millions d'euros)

Source : Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (Art. 10)

Le projet de loi de finances propose en conséquence, dans le respect de cette programmation triennale , de fixer le montant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, composant l' enveloppe normée (hors fonds de compensation de la TVA et prélèvements sur recettes issus de la réforme de la fiscalité directe locale ^{3 ( * )} ), au même niveau qu'en 2012, soit 50 531 millions d'euros , et d'établir les crédits de la mission RCT à 2 610 millions d'euros .

Au sein de cette enveloppe, le PSR au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) progresse de 0,29 % tandis que l'ensemble des PSR - compris dans l'enveloppe - diminue de 0,02 % (-10 millions d'euros) et que la dotation globale de décentralisation (DGD) relative à la formation professionnelle est stable.

2. La mission « RCT » ne représente qu'une partie minime des concours de l'Etat aux collectivités territoriales

Avec un montant total de crédits de 2,6 milliards d'euros, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente que 5,1 % de l'enveloppe normée des concours de l'Etat et 2,6 % du total des transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales dans le PLF pour 2013

(en millions d'euros ; en autorisations d'engagement)

*  TDIL : Subventions pour travaux divers d'intérêt local.

Source : « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » annexé au PLF pour 2013

3. Le poids important et la diversité des prélèvements sur recettes

Le projet annuel de performances de la mission RCT comporte une annexe spécialement consacrée aux prélèvements sur recettes (PSR) à destination des collectivités territoriales, qui constituent le premier levier de l'action de l'Etat en faveur des collectivités territoriales.

Si l'on considère que les transferts financiers de l'Etat, hors fiscalité transférée et hors TDIL, s'élèvent en PLF pour 2013 à 72,648 milliards d'euros, les PSR - qui s'élèvent à 55,681 milliards d'euros - constituent plus de 76 % de cet ensemble.

Le tableau ci-dessous retrace la répartition des prélèvements sur recettes de l'Etat par type de collectivités bénéficiaires.

Répartition des prélèvements sur recettes de l'Etat par type de collectivités bénéficiaires

(en millions d'euros - crédits ouverts en LFI)

Les évolutions des dotations versées en prélèvement sur recettes sont retracées dans le tableau ci-dessous. La DCRTP est stabilisée, tandis que la dotation de garantie des FDPTP est ajustée à la hausse pour régulariser des erreurs de recensement. La dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés diminue, conformément à ce que prévoyait la loi n° 2011-900 de finances rectificative pour 2011.

Evolution des PSR hors enveloppe normée

(AE en millions d'euros)

Source : «Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » annexé au projet de loi de finances

S'agissant du FCTVA, vos rapporteurs spéciaux prennent acte de son augmentation (+ 2 %), après trois années consécutives de baisse : le montant exécuté a ainsi diminué de 1 % en 2010 et de 11 % en 2011, hors plan de relance, tandis que la LFI pour 2012 prévoyait sa baisse à hauteur de 9 %. Ils y voient le signe d'une reprise des investissements locaux, même s'il faut souligner que son montant prévisionnel (5 627 millions d'euros) permet tout juste de dépasser le montant exécuté en 2008 (5 555 millions d'euros).

A cet égard, ils observent la complexité induite par le mécanisme de versement anticipé du FCTVA ^{4 ( * )} quant à la coexistence de différents régimes d'attributions, variables selon les types de collectivités et selon l'engagement qu'elles ont ou non pris d'accroître leurs dépenses réelles d'équipement par rapport à la moyenne de celles constatées dans leurs comptes des exercices antérieurs.

Coexistent ainsi :

- des collectivités percevant le FCTVA l'année même de réalisation de la dépense : communautés de communes (CC) et d'agglomération (CA), ainsi que les communes nouvelles (issues de la fusion de deux entités communales). Elles représentent 11 % des attributions du FCTVA.

- des collectivités percevant le FCTVA l'année suivant la réalisation de la dépense : les collectivités (autres que les CC et CA) qui se sont engagées en 2009 et 2010 à accroître leurs dépenses d'investissement dans le cadre du dispositif de versement accéléré du FCTVA au titre du plan de relance pour l'économie et qui ont respecté leur engagement, ainsi que les communes membres d'EPCI qui appliquent la mise en commun de la dotation globale de fonctionnement. Elles représentent 69 % des attributions du FCTVA.

- des collectivités percevant le FCTVA deux années après la réalisation de la dépense, conformément au droit commun prévu à l'article L. 1615-6 du CGCT. Elles représentent 20 % des attributions du FCTVA.

Le tableau suivant précise la répartition des 57 490 bénéficiaires du fonds en fonction des règles d'attributions de la dotation du FCTVA, hors les 191 communautés d'agglomération et 2 387 communautés de communes dont les attributions du FCTVA sont calculées l'année même de la dépense à partir d'états déclaratifs semestriels.

Répartition des bénéficiaires du FCTVA en fonction du délai applicable
à leurs attributions de dotation

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. LES CRÉDITS DE LA MISSION RCT

La présente mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe à la fois les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires et les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL), soit au total 2,621 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,610 milliards d'euros en crédits de paiement selon le projet de loi de finances pour 2013.

Elle est constituée de quatre programmes :

- le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » (782 millions d'euros en CP et 815 millions en AE) regroupe les crédits attribués aux communes et à leurs groupements en vue de compenser une partie des charges transférées à ces collectivités, de soutenir l'investissement local et de renforcer la péréquation. A ce titre, il porte les dotations suivantes : dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotation forfaitaire titres sécurisés, dotation régisseurs de police municipale, dotation de développement urbain (DDU) et dotation générale de décentralisation (attribuée aux communes) ;

- le programme 120 « Concours financiers aux départements » (493 millions d'euros en CP et en AE) se compose de deux dotations : dotation générale de décentralisation (attribuée aux départements) et dotation globale d'équipement (DGE) des départements ;

- le programme 121 « Concours financiers aux régions » (905 millions d'euros en CP et en AE) comprend une seule dotation : la dotation générale de décentralisation (attribuée aux régions) ;

- le programme 122 « Concours spécifiques et administration » (430 millions d'euros en CP en nette augmentation et 408 millions en AE) regroupe, d'une part les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et, d'autre part, les moyens servant à l'administration des programmes de la mission, ainsi que des crédits au titre de compétences transférées concomitamment à plusieurs niveaux de collectivités. Ce même programme porte enfin les dotations outre-mer.

Source : Projet annuel de performances annexé au PLF - Commission des finances

La dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation globale d'équipement (DGE) des départements constituent à elles seules 90 % des crédits de la mission. Les dotations de fonctionnement (la DGD représente à elle seule 57 % des crédits) sont prépondérantes . Les dotations d'investissements (DETR, DGE des départements et DDU pour l'essentiel) représentent environ un tiers des crédits.

Source : Projet annuel de performances annexé au PLF - Commission des finances

1. Le gel des principales dotations

Le gel prévu en 2013 concerne les dotations comprises dans « l'enveloppe normée », mais pas le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), ni les dotations liées à la réforme de la taxe professionnelle et les amendes de police, qui sont hors périmètre de l'enveloppe.

La plupart des dotations retracées par la mission RCT se voient donc appliquer cette règle du gel en valeur .

Les dotations gelées en 2013

Source : Commission des finances à partir des documents budgétaires

(*) Le montant unitaire de l'indemnisation des communes équipées de stations a été gelé à 5 030 euros depuis 2011.

Les dotations à destination des collectivités d'outre-mer qui sont inscrites depuis 2009 sur le programme 122 « Concours spécifiques et administration » bénéficient d'un régime particulier .

Le montant total de ces dotations atteint 153 042 358 euros, en très nette progression (+ 39 %) après la quasi stagnation enregistrée en 2012 (+ 1 %).

Cette augmentation est imputable en grande partie à la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie abondée de 41,3 millions d'euros en 2012 au titre des dépenses de transfert de divers services et établissements publics (transferts de l'Agence de développement de la culture kanak et du centre de documentation pédagogique et du service des phares et balises, dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'enseignement général et agricole du second degré).

Les dotations outre-mer répondent, par ailleurs, à des règles d'indexation spécifiques et échappent, de ce fait, à la règle du gel en valeur. Le taux d'évolution de chacune d'entre elles pour 2013 est précisé par le tableau suivant :

Evolution des dotations outre-mer

(AE en milliers d'euros et en %)

Source : projet annuel de performances pour 2013
* Progression liée aux transferts de l'État ( cf. supra ).

2. Des ajustements à la marge des trois premiers programmes

a) Le programme 119 : Concours financiers aux communes et groupements de communes

Le programme 119 comporte deux actions, qui représentent 31 % des autorisations d'engagement de la mission - soit 814,5 millions d'euros -, en très légère baisse par rapport à l'an dernier (-0,09 %).

L'action 01 de ce programme , « Soutien aux projets des communes et groupements de communes », regroupe les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux, de la dotation « régisseurs de police municipale », de la dotation forfaitaire titres sécurisés et de la dotation de développement urbain. Ces crédits représentent 84 % des autorisations d'engagement du programme, soit 684,3 millions d'euros.

Ces dotations sont reconduites au niveau de l'an dernier, à l'exception de la dotation forfaitaire titres sécurisés, en légère diminution (- 734 380 euros), dont l'objet est d'indemniser les communes ayant sollicité l'installation de nouvelles stations pour satisfaire une forte demande de passeports biométriques. Le montant unitaire est gelé à 5 030 euros par station, mais le montant global diminue, pour tenir compte du rythme de déploiement des stations. Les crédits pour 2013 (18,1 millions en AE et CP) restent légèrement supérieurs à l'exécution constatée en 2011 (17,7 millions).

S'agissant de la dotation de développement urbain (DDU), vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de la complexité du processus d'attribution des subventions, qui fait intervenir des critères de pré-éligibilité (éligibilité à la DSU, proportion de population en zone urbaine sensible, convention avec l'ANRU), des critères d'éligibilité (indice synthétique de ressources et de charges) et encore d'autres critères pour l'attribution de la subvention (respect d'objectifs précis).

Cette complexité peut paraître d'autant plus excessive au vu des sommes en jeu : 50 millions d'euros pour la DDU, à rapporter aux 1 490 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine, également consacrée au soutien de communes urbaines en difficulté.

Les crédits de l'action 02 , « Dotation générale de décentralisation », retracent la compensation par l'état de certaines charges et des concours particuliers (financement des services communaux d'hygiène et de santé, compensation au titre de l'élaboration des documents d'urbanisme ou au titre de l'entretien de la voirie nationale de la ville de Paris notamment).

Ces crédits s'élèvent à 130,2 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit un montant identique à celui de l'an passé, le projet de loi de finances reconduisant la non indexation de la DGD .

b) Le programme 120 : Concours financiers aux départements

Le programme 120 comporte deux actions, qui représentent 18,8 % des autorisations d'engagement de la mission - soit 493,2 millions d'euros -, en très légère hausse par rapport à l'an dernier (+ 0,07 %).

L'action 01 de ce programme , « Aides à l'équipement des départements », comprend la dotation d'équipement des départements (DGE). Ses crédits (224,5 millions d'euros) sont reconduits au même montant que l'an dernier.

Les crédits de l'action 02 , « Dotation générale de décentralisation », s'élèvent à 268,8 millions d'euros, en hausse de 356 809 euros. Cette augmentation, malgré le gel de la DGD, s'explique par l'ajustement de la dotation globale de compensation (DGC) allouée à Saint-Martin , qui vise à compenser une partie des charges transférées à cette collectivité. En l'occurrence, il s'agit principalement d'ajuster la compensation du RSA et du transfert des services en charge du logement social et de l'habitait insalubre.

c) Le programme 121 : Concours financiers aux régions

Enfin, le programme 121, qui représente 35,4 % des autorisations d'engagement de la mission, ne compte qu'une seule action, « Dotation générale de décentralisation ».

Son montant augmente de 13 178 euros, afin de corriger des erreurs de bénéficiaires dans la compensation allouée au titre du transfert des parcs d'équipement , au profit des régions d'outre-mer.

3. Les aides exceptionnelles et les crédits de la DGCL

Le programme 122 comprend enfin deux actions, qui ne représentent que 8,3 % du total des crédits (soit 33,8 millions d'euros en AE), et qui sont les seules à ne pas résulter directement de dispositions législatives d'indexation, laissant donc une relative marge de manoeuvre au responsable de programme.

Ces deux actions concernent les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et l'administration des relations avec les collectivités territoriales.

a) Les aides exceptionnelles

Les crédits de l'action 01 « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » sont susceptibles d'être versés aux collectivités confrontées à des circonstances exceptionnelles , notamment à des catastrophes naturelles. C'est sur cette action également que sont inscrits les crédits des subventions pour travaux divers d'intérêt local , abondés en cours de débat parlementaire.

Ces crédits sont en nette progression en 2013, de 41 % en AE et de 250 % en CP . Cette augmentation résulte :

- d'une part, de subventions exceptionnelles d'un montant de 21,9 millions d'euros en CP pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques , qui permettront notamment de couvrir les engagements de l'Etat pour des événements antérieurs à l'année 2012 ;

- d'autre part, d'une subvention exceptionnelle au profit de communes concernées par les restructurations Défense pour 10 millions d'euros en AE et en CP ^{5 ( * )} .

Vos rapporteurs spéciaux constatent la nécessité de l'ouverture d'une subvention exceptionnelle pour calamités publiques . Celle-ci s'explique par la différence entre le volume des engagements réels restant à couvrir en 2011 évalué à 48,6 millions d'euros ^{6 ( * )} et la consommation des crédits établie à ce titre à 10,5 millions d'euros en AE et à 22,46 millions d'euros en CP.

Le montant de la subvention consacrée aux communes concernées par les restructurations en matière de défense est, quant à lui, fixé à 10 millions d'euros en AE et en CP comme les deux années précédentes, alors que seul un tiers des crédits votés avaient été consommés fin 2011 (8,3 millions d'euros de crédits sur une enveloppe globale de 25 millions d'euros).

Vos rapporteurs spéciaux ont interrogé les services de la DGCL au sujet de l'inscription d'un tel montant de crédits pour 2013. Celui-ci serait motivé, d'une part, par l'éventualité d'une non reconduction de ces crédits en 2014 et 2015 en raison de la perspective programmée d'une baisse des concours financiers aux collectivités territoriales et, d'autre part, par la possibilité que des villes de moyenne importance deviennent éligibles au dispositif avant la fin de l'année 2013 ^{7 ( * )} .

Le tableau suivant présente, par type de subvention, les montants retenus par le projet annuel de performances pour 2013.

Les concours exceptionnels

(en euros)

(*) Dont 700 000 euros pour la participation de l'État à la lutte contre la pollution provoquée par les algues vertes.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

b) Les moyens et les résultats de la DGCL

L'action 02 « Administration des relations avec les collectivités territoriales » regroupe les crédits de fonctionnement et d'investissement de la direction générale des collectivités locales.

Les moyens de fonctionnement courant sont en baisse par rapport au projet de loi de finances pour 2012, et s'établissent à 810 000 euros (- 15 % en CP et en AE ). Cette diminution est liée notamment à la réduction de dépenses de communication ou de fournitures et à la dématérialisation de certaines études de la DGCL.

Les crédits d'investissement , fixés à 1 900 000 euros , enregistrent une hausse importante de 110 % en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Cette hausse est due à l'avancement des projets informatiques de la DGCL (projet ACTES) et à l'existence en 2012 d'un report de crédits non consommés d'année en année qui justifie la relative faiblesse du montant des crédits demandés (900 000 euros).

Comme ils l'avaient fait l'an passé, vos rapporteurs spéciaux notent par ailleurs que les indicateurs de performance mesurant l'efficacité des services rendus par l'administration en charge des relations avec les collectivités territoriales permettent d'appréhender les difficultés rencontrées depuis 2010 et la mise en oeuvre de la réforme de la fiscalité locale.

Ainsi, la mesure du nombre, du montant moyen et du volume des rectifications opérées en cours d'année sur les dotations ^{8 ( * )} révèle, entre 2009 et 2010, une baisse très nette du nombre des rectifications (de 1 015 à 22), mais une augmentation très forte du montant moyen de ces rectifications (de 8 263 euros à 127 492 euros). Entre 2010 et 2011, le nombre de rectifications est à nouveau orienté à la hausse (117 rectifications) pour un volume financier moins élevé cependant (montant moyen de 5 450 euros), ce qui constitue un élément de satisfaction .

En ce qui concerne les dates de communication des dotations , l'objectif de mise en ligne de la part forfaitaire de la DGF avant le 15 février a pu être respecté en 2010. En revanche, un net dérapage est intervenu en 2011 puisque la mise en ligne est intervenue en avril.

La difficile prise en compte des conséquences de la suppression de la taxe professionnelle ^{9 ( * )} a conduit à repousser au 1 ^er mars la date limite de communication de la part forfaitaire de la DGF en 2012.

Des difficultés identiques ont été constatées pour l'objectif de mise en ligne de la part péréquation de la DGF.

Pour 2013, l'objectif de mise en ligne sera à nouveau fixé au 15 février pour la part forfaitaire et au 20 mars pour la part péréquation en raison d'une moindre complexité attendue pour le calcul des dotations .

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* ¹ Loi n° 2009-135 du 9 février 2009.

* ² Hors contribution du budget général au compte d'affectation spécial « Pensions ».

* ³ La loi de finances pour 2011 a exclu du périmètre de l'enveloppe normée le FCTVA et le produit des amendes. Sont également sorties de l'enveloppe la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés.

* ⁴ Système créé par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 et prolongé par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ⁵ Un article additionnel, rattaché à la mission Outre-mer, a été adopté à l'Assemblée nationale et prévoit d'étendre aux communes de Polynésie française et de Nouvelle Calédonie le bénéfice du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées (FSCT) évoqué ci-dessus.

* ⁶ Source : Rapport annuel de performances pour 2011

* ⁷ Il existerait 40 demandes de communes en 2012 selon la réponse au questionnaire budgétaire « Relations avec les collectivités territoriales »

* ⁸ Dotation globale de fonctionnement et versements des fonds de péréquation horizontaux.

* ⁹ Selon la réponse au questionnaire budgétaire, les retards s'expliquent par la prise en compte, pour la première fois en 2012, des attributions de compensation dans le calcul des potentiels financiers des communes.