Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Michel BERSON et Philippe ADNOT, rapporteurs spéciaux

• SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
  • I. LA MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » : UN ÉTAT DES LIEUX
    
    • A. UNE MISSION ÉCLATÉE ENTRE SIX MINISTÈRES ET DIX PROGRAMMES
      
      • 1. La quasi-totalité des crédits relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, par ailleurs chef de file
        
      • 2. Cinq ministères se partagent les 3 milliards d'euros restants
        
      • 3. Des dépenses fiscales d'environ 4 milliards d'euros (6 milliards en régime de croisière), correspondant très majoritairement au crédit d'impôt recherche, auquel le « rapport Guillaume » donne le score maximal de 3
        
    • B. UN BILAN NUANCÉ POUR LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE
      
      • 1. Une meilleure coordination des acteurs grâce aux alliances
        
      • 2. Des réformes ambitieuses qui se sont heurtées à une insuffisance globale de moyens
        
        • a) L'objectif d'augmentation de 9 milliards d'euros des moyens de l'enseignement supérieur et de la recherche n'a pas été tenu
          
        • b) Les investissements d'avenir : après un « pic » en 2012-2015, des dépenses peu significatives
          
        • c) Un rôle croissant des financements sur projets, au détriment des dépenses récurrentes
          
        • (1) La création en 2005 de l'agence nationale de la recherche (ANR)
          
        • (2) Les difficultés croissantes à financer la recherche hors ANR et investissements d'avenir
          
      • 3. Des critiques infondées des principes du financement sur projet et de l'évaluation de la recherche
        
        • a) Consacrer des sommes suffisantes à la recherche sur projet et porter de 15 % à 20 % la prise en compte des coûts indirects
          
        • b) Préserver l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur
          
  • II. LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES
    
    • A. UNE MISSION QUI FAIT L'OBJET D'UN TRAITEMENT PRIVILÉGIÉ
      
      • 1. Une augmentation des crédits à nuancer en 2013-2015
        
        • a) L'une des rares missions dont les crédits augmentent en 2013, 2014 et 2015
          
        • b) Une augmentation à relativiser, du fait de la contribution des opérateurs au CAS « Pensions »
          
      • 2. L'évolution globale des crédits en 2013
        
        • a) Une augmentation de 2,16 % à structure constante, conforme au projet de LPFP 2012-2017
          
        • b) Des crédits de paiement supérieurs de 338 millions d'euros au montant prévu par la LPFP 2011-2014, actuellement en vigueur
          
      • 3. Une faible progression des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » compensée en 2013-2015 par le fort dynamisme du CIR et des investissements d'avenir
        
    • B. LES GRANDS ÉQUILIBRES POUR 2013
      
      • 1. Une priorité donnée à l'enseignement supérieur plutôt qu'à la recherche, en raison notamment de la création de 1 000 emplois dans le premier cycle
        
      • 2. Une budgétisation plus sincère des bourses
        
      • 3. Une croissance des CP de seulement 1 % (et non 2,16 %) une fois prise en compte la totalité de la contribution au CAS « Pensions »
        
    • C. UNE MISSION « OPÉRATEURS »
      
      • 1. Des dotations aux opérateurs qui représentent 83 % des crédits de la mission
        
      • 2. La bonne appréciation du plafond d'emplois de la MIRES
        
      • 3. Une hausse globale du nombre d'emplois de 800 ETP en 2013
        
    • D. LES ENJEUX LIÉS AUX INVESTISSEMENTS D'AVENIR
      
      • 1. Un rythme d'engagements qui s'accélère, mais des décaissements encore lents
        
        • a) 27,5 milliards d'euros autorisés sur les 35 milliards d'euros
          
        • b) Des décaissements à hauteur de 3,5 milliards d'euros
          
      • 2. De la banque de l'industrie à la banque publique d'investissement : quelle contribution des investissements d'avenir ?
        
      • 3. Quelles priorités pour les investissements d'avenir non encore engagés ?
        
      • 4. Vers une simplification du paysage de l'enseignement supérieur et de la recherche ?
        
    • E. QUELLES PERSPECTIVES ?
      
      • 1. Préserver, voire renforcer le crédit d'impôt recherche (CIR)
        
        • a) Une dépense fiscale efficiente
          
        • b) Les propositions faites par votre rapporteur spécial Michel Berson dans son récent rapport d'information
          
        • c) L'article 55 du présent projet de loi de finances, et le paradoxe d'une réforme partiellement financée par ses bénéficiaires
          
      • 2. Les assises de l'enseignement supérieur et de la recherche
        
  • III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
    
    • A. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »
      
      • 1. Les principaux chiffres
        
      • 2. La justification des crédits
        
        • a) L'impact du passage à l'autonomie des dernières universités sur les dépenses de personnel
          
        • b) Des dépenses de fonctionnement en hausse de 5,4 %, qui traduisent en partie le financement des 1 000 créations de postes annoncés par le Gouvernement
          
        • c) Les dépenses relatives à l'immobilier : une hausse des CP, mais une réduction des AE
          
        • d) Les dépenses d'intervention : des mesures d'économies portées par l'enseignement supérieur privé
          
      • 3. Les principales observations de votre rapporteur spécial
        
        • a) Les défis liés à l'accès à l'autonomie des universités
          
        • (1) Une autonomie qui devient le « droit commun » en 2013
          
        • (2) La nécessité d'une approche partagée des questions relatives à la masse salariale
          
        • (a) Le Glissement-vieillesse-technicité (GVT)
          
        • (b) La fiabilité de la budgétisation, de la notification et du suivi de la masse salariale
          
        • (c) Dans l'attente des conclusions du groupe de travail sur l'actualisation de la masse salariale
          
        • (3) Vers une refonte de l'allocation des moyens ?
          
        • (4) Le suivi et l'accompagnement des universités en difficulté
          
        • b) La réussite en licence : un enjeu toujours d'actualité
          
        • (1) Le bilan sévère du « Plan licence » 2008-2012 par la Cour des comptes
          
        • (2) La création de 1 000 emplois par an destinée en priorité au premier cycle
          
        • c) Le passage en revue de l'opération Campus
          
        • (1) Les différentes phases de sélection
          
        • (2) Des sources de financement diverses
          
        • (3) Une phase opérationnelle très lente
          
        • (4) Une exécution budgétaire toujours difficile à suivre
          
        • (5) Les conclusions de la mission d'évaluation des PPP universitaires
          
    • B. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »
      
      • 1. Les principaux chiffres
        
      • 2. La justification des crédits
        
        • a) Les dépenses de fonctionnement
          
        • b) Les dépenses d'intervention
          
        • c) Les dépenses d'investissement
          
      • 3. Les observations de votre rapporteur spécial
        
        • a) Le calibrage des crédits relatifs aux aides sociales
          
        • (1) L'insuffisance de crédits constatée depuis 2008
          
        • (2) Une meilleure budgétisation en 2013 ?
          
        • (3) Dans l'attente d'une « remise à plat » des dispositifs d'aides en faveur des étudiants
          
        • b) Le logement étudiant
          
    • C. LES TROIS PROGRAMMES DE RECHERCHE DU MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE : DES CRÉDITS GLOBALEMENT PRÉSERVÉS
      
      • 1. Des moyens quasi stables, et le redéploiement symbolique de 73 millions d'euros en provenance de l'ANR
        
        • a) Une augmentation des CP de 1,18 %, mais de seulement 0,12 % hors total des contributions au CAS « Pensions »
          
        • b) Une diminution de 73 millions d'euros des crédits de l'ANR
          
      • 2. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires »
        
        • a) Présentation globale du programme
          
        • b) Des crédits stables à périmètre courant
          
        • c) La diminution préoccupante de 73 millions d'euros des crédits de l'ANR
          
        • d) Le CNRS « bénéficie » du redéploiement des crédits de l'ANR
          
        • e) Un budget toujours contraint pour le CEA
          
        • (1) Des dépenses contraintes qui augmentent davantage que la dotation
          
        • (2) Un programme financé par les investissements d'avenir : ASTRID
          
      • 3. Le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources »
        
        • a) Les principaux chiffres
          
        • b) La justification des crédits
          
        • c) Un programme conforté par les investissements d'avenir
          
      • 4. Le programme 193 « Recherche spatiale »
        
        • a) Des crédits correspondant en quasi-totalité à ceux du CNES
          
        • b) Le budget triennal 2013-2015 réduit les crédits de 65 millions d'euros en cumulé par rapport au contrat Etat-CNES 2011-2015
          
        • c) Le futur lancement du programme « Ariane 6 » semble compromettre l'apurement de la dette de la France auprès de l'Agence spatiale européenne
          
    • D. LES CINQ PROGRAMMES RELEVANT D'AUTRES MINISTÈRES
      
      • 1. Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables »
        
        • a) Présentation générale du programme
          
        • b) L'IFPEN : d'ici 2025, une forte croissance des ressources propres, qui passeraient de 50 % à 60 % des ressources totales ?
          
        • (1) Un organisme se finançant pour moitié par des ressources propres
          
        • (2) Vers un doublement du chiffre d'affaires des filiales de l'IFPEN en 2025 ?
          
        • (3) La question des recherches relatives aux gaz de schiste
          
      • 2. Le programme 192 « recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »
        
      • 3. Le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) »
        
      • 4. Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique »
        
        • a) Les principaux chiffres
          
        • b) La justification des crédits
          
        • c) Les principales observations de votre rapporteur spécial
          
      • 5. Le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles »
        
        • a) Les principaux chiffres
          
        • b) La justification des crédits
          
        • (1) L'enseignement supérieur agricole
          
        • (2) La recherche agricole
          
        • c) Les principales observations de votre rapporteur spécial
          
        • (1) La création de 20 emplois pour l'enseignement supérieur agricole
          
        • (2) Un renouvellement en cours des contrats passés avec les établissements privés agricoles
          
        • (3) Les pôles de compétences du ministère chargé de l'agriculture
          
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  
• AMENDEMENT PROPOSÉ
  PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL PHILIPPE ADNOT
  
• LEXIQUE DES PRINCIPAUX SIGLES
  

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SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LA MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » : UN ÉTAT DES LIEUX

(Rapporteur spécial : Michel Berson)

A. UNE MISSION ÉCLATÉE ENTRE SIX MINISTÈRES ET DIX PROGRAMMES

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) présente un fort caractère interministériel, puisque pas moins de six ministères sont intéressés par au moins l'un de ses dix programmes ^{5 ( * )} .

La structuration de la mission, et le rattachement des programmes aux différents ministères, sont demeurés inchangés par rapport à l'année dernière ^{6 ( * )} .

La mission « Recherche et enseignement supérieur » : présentation synthétique

(en milliards d'euros)

* Le programme chef de file pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est le programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

** Les deux opérateurs de ce programme (CEA et CNES) ont pour chefs de file les programmes 172 et 193.

*** EPIC créé en 2010 et réunissant le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie.

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi de finances

1. La quasi-totalité des crédits relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, par ailleurs chef de file

Le fort caractère interministériel de la mission ne doit pas dissimuler le fait que la quasi-totalité des crédits - 22,9 milliards d'euros sur 26 en 2013 - concernent le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), par ailleurs chef de file. Ainsi, c'est du MESR que relèvent :

- le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », qui correspond à près de la moitié des crédits de paiement de la mission (12,8 milliards d'euros) et finance en quasi-totalité les universités, et son programme « satellite », le programme 231 « Vie étudiante » (2,3 milliards d'euros), qui attribue des aides aux étudiants (comme des bourses) ;

- trois programmes de recherche : les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » (correspondant essentiellement à l'INRA) et 193 « Recherche spatiale » (c'est-à-dire le CNES). Le programme 172 est le plus important en termes financiers après le programme 150, avec 5,2 milliards d'euros. Parmi ses opérateurs figurent, notamment, l'Agence nationale de la recherche (ANR), le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et le centre national de la recherche scientifique (CNRS).

Ces deux groupes de programmes sont chacun dirigés par un responsable spécifique : la directrice générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle pour le premier ; le directeur général pour la recherche et l'innovation pour le second.

2. Cinq ministères se partagent les 3 milliards d'euros restants

Cinq autres programmes relèvent chacun d'un ministère spécifique, pour des crédits de paiement de seulement 3 milliards d'euros au total, soit moins de 12 % du total de la mission.

En effet, seuls deux programmes ont une taille de l'ordre du milliard d'euros. Il s'agit :

- du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » (1,4 milliard d'euros), relevant du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, et dont l'un des principaux opérateurs est IFP Energies nouvelles (l'ancien Institut français du pétrole) ;

- du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (1 milliard d'euros), relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (et dont dépendent notamment l'école des Mines, l'Institut Mines-Télécom - qui s'est substitué à l'Institut Télécom au 1 ^er mars 2012 - et SUPELEC).

A ces deux « grands programmes » s'ajoutent trois « micro-programmes » :

- le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » (0,2 milliard d'euros), relevant du ministère de la défense et des anciens combattants ;

- le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » (0,1 milliard d'euros), relevant du ministère de la culture et de la communication (et finançant notamment le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie) ;

- le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » (0,3 milliard d'euros), relevant du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire.

3. Des dépenses fiscales d'environ 4 milliards d'euros (6 milliards en régime de croisière), correspondant très majoritairement au crédit d'impôt recherche, auquel le « rapport Guillaume » donne le score maximal de 3

La mission « Recherche et enseignement supérieur » se voit rattacher à titre principal des dépenses fiscales de l'ordre de 4 milliards d'euros, dont plus de 3 milliards correspondant au crédit d'impôt recherche (CIR), comme le montre le tableau ci-après.

Les dépenses fiscales rattachées à la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(en milliards d'euros)

Source : réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial

La part du CIR est encore plus grande si l'on considère que la charge qu'il représente est actuellement artificiellement minorée par le contrecoup du plan de relance. Son coût devrait progressivement atteindre le montant de la créance annuellement contractée par l'Etat auprès des entreprises, de plus de 5 milliards d'euros.

Comme votre rapporteur spécial le soulignera ci-après, le CIR est l'une des rares dépenses fiscales efficientes, qui pourrait même, grâce à son impact sur le PIB, améliorer le solde public à long terme. Aussi, le rapport sur l'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales publié en 2011 par l'inspection générale des finances, dit « rapport Guillaume », lui donne le score maximal de 3.

Les dépenses fiscales aussi bien notées sont rares, comme le montre le tableau ci-après.

Les principaux chiffres du « rapport Guillaume » relatifs aux dépenses fiscales (2011)

Score 0 : mesure non efficace. Score de 3 : mesure efficiente (correctement ciblée, coût raisonnable au regard de l'efficacité, outil fiscal/social en lui-même efficient, mesure plus adaptée qu'une dépenses budgétaire ou qu'une mesure non financière).

Source : rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011

La seule autre dépense fiscale rattachée (à titre principal ou subsidiaire) à la présente mission et faisant l'objet d'une notation favorable est l'imputation sur le revenu global du déficit provenant des frais de prise de brevet et de maintenance, notée 3. Le coût de cette mesure, très faible, n'est pas chiffré.

Toutes les autres dépenses fiscales rattachées à la présente mission sont notées 0 ou 1 par le « rapport Guillaume », et ne paraissent donc pas efficaces. Parmi les dépenses fiscales rattachées à titre principal, les deux plus coûteuses sont :

- la taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets (680 millions d'euros en 2012) ;

- la réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur (210 millions d'euros en 2012).

Ces deux dépenses fiscales sont notées 1.

A l'initiative de notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, le Sénat a adopté un amendement à l'article 4 bis du projet de loi de finances pour 2012 tendant à porter le taux d'imposition des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets de 15 % à 20 %, réduisant ainsi le coût de cette niche de 230 millions d'euros. Cette mesure n'a toutefois pas été maintenue par la commission mixte paritaire.

B. UN BILAN NUANCÉ POUR LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE

1. Une meilleure coordination des acteurs grâce aux alliances

Comme on l'a indiqué ci-avant, le dispositif de recherche publique est éclaté, en raison notamment de la volonté des différents ministères de conserver leurs propres structures de recherche. Aussi, à défaut de réformes de structure - peut-être non souhaitables -, le précédent Gouvernement a décidé de regrouper certains des principaux opérateurs dans des entités dénommées « alliances », progressivement mises en place à partir de 2009.

Les cinq alliances sont :

- l'alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN) ;

- l'alliance nationale de coordination de la recherche pour l'énergie (ANCRE) ;

- l'alliance des sciences et technologies du numérique (Allistene) ;

- l'alliance pour l'environnement (AllEnvi) ;

- l'alliance pour les sciences de l'homme et sociales (ATHENA).

En pratique cependant, la quasi-totalité des organismes concernés relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il existe toutefois une exception dans le cas de quatre des cinq alliances : la conférence des directeurs généraux de CHU dans le cas d'AVIESAN, l'IFP Energies nouvelles dans le cas d'ANCRE, l'Institut Télécom dans le cas d'Allistene, Météo France dans le cas d'AllEnvi.

Les alliances tendent généralement à s'organiser autour d'un ou deux acteurs principaux : l'INSERM pour AVIESAN (organisée en instituts thématiques multi-organismes qui recouvrent le champ d'application des instituts thématiques de l'INSERM), le CEA, le CNRS et l'IFP Energies nouvelles pour ANCRE, l'INRIA pour Allistene.

Si la mise en place des alliances obéit en partie à des motivations « politiques » internes au monde de la recherche - utilisation des alliances pour dominer d'autres opérateurs ou pour faire contrepoids à l'Agence nationale de la recherche -, il est généralement admis qu'elles devraient permettre d'accroître significativement l'efficacité du dispositif public de recherche. En particulier, elles présentent l'intérêt de donner aux entreprises un interlocuteur unique dans un domaine donné et de faciliter les coopérations.

Les alliances

MESR

NB : les programmes 231 « Vie étudiante », 193 « Recherche spatiale », 191 « Recherche duale (civile et militaire) », 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » et 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » ne sont pas concernés par les alliances.

BRGM : Bureau de recherches géologiques et minières ; CDEFI : conférence des directeurs d'écoles et formations d'ingénieurs ; CEA : commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ; CEMAGREF : centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts ; CIRAD : centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement ; CNRS : centre national de la recherche scientifique ; CPU : conférence des présidents d'université ; IFPEN : IFP Energies nouvelles ; IFREMER : institut français de recherche pour l'exploitation de la mer ; IFSTTAR : institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux ; INED : institut national d'études démographiques ; INRA : institut national de la recherche agronomique ; INRIA : institut national de recherche en informatique et en automatique ; INSERM : institut national de la santé et de la recherche médicale ; IRD : institut de recherche pour le développement ; MEDAD : mission « Ecologie et développement durable ».

Source : commission des finances

2. Des réformes ambitieuses qui se sont heurtées à une insuffisance globale de moyens

Le précédent Gouvernement a beaucoup communiqué sur l'augmentation des moyens publics consacrés à la recherche. Toutefois cette augmentation des moyens est largement optique.

a) L'objectif d'augmentation de 9 milliards d'euros des moyens de l'enseignement supérieur et de la recherche n'a pas été tenu

Lors de sa campagne pour l'élection présidentielle de 2007, Nicolas Sarkozy avait indiqué son intention d'augmenter de 9 milliards d'euros le budget consacré à l'enseignement supérieur et à la recherche durant son mandat.

Ainsi, il y a un an, dans un communiqué de presse du 28 septembre 2011, Laurent Wauquiez, alors ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, affirmait que « sur 2007-2012, l'engagement du Président de la République de consacrer 9 milliards d'euros à l'enseignement supérieur et la recherche est dépassé (avec 9,3 milliards d'euros supplémentaires sur la période), indépendamment de l'effort exceptionnel réalisé dans le cadre de l'opération campus et des investissements d'avenir ».

Dans le dossier de presse joint, le ministre se félicitait d'un « engagement présidentiel tenu sur 2007-2012 ».

Comme votre rapporteur spécial l'a alors souligné dans son rapport spécial, l'augmentation de 9 milliards d'euros entre 2007 et 2012 n'était atteinte que si l'on raisonnait en autorisations d'engagement (ou, dans le cas du CIR, en montant de la créance des entreprises vis-à-vis de l'Etat). Or, il est « facile » de réaliser de fortes autorisations d'engagement une année donnée, dans la mesure où il ne s'agit pas de sommes réellement décaissées. Ainsi, ce sera à l'actuelle législature de supporter le coût des engagements de crédits de la législature précédente. Le précédent Gouvernement additionnait en outre curieusement à cette augmentation de crédits entre 2007 et 2012 1,2 milliard d'euros de dépenses cumulées sur la période, correspondant à l'opération campus et aux partenariats public-privé (PPP).

Comme le soulignait votre rapporteur spécial, si l'on raisonnait en crédits de paiement (ou, dans le cas du CIR, en coût budgétaire effectif), l'augmentation effective des moyens entre 2007 et 2012 était, compte tenu des données alors disponibles, de l'ordre de 6 milliards d'euros .

Interrogé à ce sujet par votre rapporteur spécial, l'actuel Gouvernement a transmis le tableau ci-après, qui confirme ces analyses. Le montant de 6,4 milliards d'euros, légèrement plus élevé que celui indiqué il y a un an par votre rapporteur spécial (5,6 milliards d'euros), vient du fait que les prévisions actualisées pour l'année 2012 sont légèrement supérieures à celles alors transmises au rapporteur spécial dans le cas du CIR et de l'opération Campus.

L'augmentation des moyens de l'enseignement supérieur et de la recherche
(hors plan de relance et hors investissements d'avenir) de 2007 à 2012, selon le Gouvernement

Source : réponse au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial

Cette augmentation des moyens de 6,4 milliards d'euros de 2007 à 2012 correspond, compte tenu de la croissance du PIB en valeur observée sur la période, à une augmentation de 0,2 point de PIB (passage de 1,2 à 1,4 point de PIB), dont il faut se féliciter mais qui demeure modeste.

b) Les investissements d'avenir : après un « pic » en 2012-2015, des dépenses peu significatives

De même, malgré les montants considérables affichés - 35 milliards d'euros - les investissements d'avenir correspondent à des décaissements annuels relativement modestes, qui, après un « pic » de l'ordre de 4 milliards d'euros par an en 2012-2015, devrait ensuite considérablement diminuer.

Les investissements d'avenir sont présentés en détail ci-après. On se contentera ici de rappeler que ce montant n'est plus que d'environ 3 milliards d'euros chacune des quatre années concernées, si l'on ne prend pas en compte les opérations financières (c'est-à-dire les prêts et les prises de participation).

Par ailleurs, les décaissements doivent à moyen terme se réduire au seul produit des dotations « non consommables », de l'ordre de 0,7 milliard d'euros par an.

Les investissements d'avenir ne devraient donc pas avoir d'impact significatif sur le PIB potentiel, les sommes en jeu étant trop faibles (de l'ordre de 3 ou 4 milliards d'euros, soit moins de 0,2 point de PIB) et pendant une période trop brève (quelques années) pour véritablement accroître le « stock de connaissances ». La réforme de 2008 du crédit d'impôt recherche a un coût annuel analogue, mais contrairement aux investissements d'avenir elle présente l'intérêt d'être pérenne.

c) Un rôle croissant des financements sur projets, au détriment des dépenses récurrentes

(1) La création en 2005 de l'agence nationale de la recherche (ANR)

En 2005, a été mise en place l'Agence nationale de la recherche (ANR), financée par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », afin de développer les financements sur projets .

Sa dotation est de l'ordre de 700 millions d'euros par an.

L'ANR finance deux grandes catégories d'opérations :

- pour moins de la moitié de ses crédits, des appels à projets (AAP). 50 % du montant total de financement des appels à projets correspondent à des programmes dits « blancs », qui ne ciblent pas de thématique de recherche particulière ;

- des actions plus ciblées, visant notamment au développement du partenariat public-privé et au soutien des dynamiques locales en matière de recherche et développement (dans le cadre des pôles de compétitivité par exemple). L'une des actions phares de l'ANR a ainsi été la mise en place du « dispositif Carnot », qui a pour objet de favoriser les collaborations entre recherche publique et recherche privée.

L'ANR est l'opérateur intermédiaire de la plupart des actions des investissements d'avenir au titre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

On rappelle que les investissements d'avenir doivent se traduire par des décaissements importants, de l'ordre de 3 milliards d'euros par an (hors opérations financières) en 2012-2014.

(2) Les difficultés croissantes à financer la recherche hors ANR et investissements d'avenir

Compte tenu du caractère très contraint de la situation globale des finances publiques, ce rôle accru du financement sur projet s'est fait au détriment de celui des financements récurrents.

• Tout d'abord, il existe un effet d'éviction naturel. Le recours accru aux financements sur projet incite, lors de l'élaboration des lois de finances, à réduire les financements récurrents.

• Ensuite, les appels à projets de l'ANR ou des investissements d'avenir obligent à utiliser des crédits prévus pour des dépenses récurrentes pour financer partiellement les projets concernés.

Certes, dans le cas des appels à projets de l'ANR, une partie - 5 % en 2007 et 11 % depuis 2008 - du montant des aides allouées dans le cadre des procédures d'appel d'offres, dénommée « préciput », revient à l'organisme de recherche dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions ^{7 ( * )} . Par ailleurs, dans le cas des appels à projets de l'ANR comme dans celui des investissements d'avenir, une partie des frais d'administration générale imputables à l'opération, plafonnés à 4 % du coût total des dépenses éligibles hors frais généraux, peut figurer parmi les dépenses aidées.

Toutefois cette prise en compte des dépenses induites est souvent jugée trop faible. Aussi, selon le rapport de l'AERES sur l'ANR de septembre 2012, « le préciput reste-t-il une source de difficulté entre l'agence et les opérateurs de recherche, notamment en ce qui concerne son taux jugé trop faible pour la prise en charge des coûts indirects, ou son absence dans le financement du programme investissements d'avenir ».

• Ainsi, on reproche fréquemment à l'augmentation de la part des financements sur projets d'appauvrir les laboratoires ne bénéficiant pas de ces financements.

L'année 2012 a vu la publication, en juin, du rapport de l'AERES sur le CNRS, puis, en septembre, du rapport de l'académie des sciences sur Les structures de la recherche publique en France .

Ces deux rapports suggèrent que la part des dépenses de personnel dans les dépenses du CNRS, et plus généralement des organismes de recherche publics, serait excessive, les sommes disponibles pour le fonctionnement et l'équipement étant selon eux insuffisantes.

L'AERES estime qu'« au-delà des efforts non négligeables consentis par le siège et les délégations régionales, ce sont les autorisations de dépenses récurrentes ouvertes pour les activités des unités de recherche qui supportent le poids des ajustements nécessaires. Au budget primitif 2012, ces crédits récurrents baissent ainsi de 6,4 % ». Elle s'interroge : « si la contrainte financière ne pouvait être desserrée, jusqu'à quel point faudrait-il continuer à privilégier le maintien de l'emploi, au détriment des moyens matériels et financiers nécessaires pour conduire les activités de recherche ? ».

Le rapport de l'Académie des sciences est plus affirmatif : il indique que le ratio masse salariale/dotation de l'Etat est passé de 47 % en 1960 à 74 % en 1980 et 84 % en 2010, et considère qu' « avec un rapport MS/DE de 84 %, le CNRS est totalement asphyxié ».

Certes, comme le président du CNRS, Alain Fuchs, le souligne dans un article publié dans Les Echos le 2 octobre 2012, en réponse au rapport de l'Académie des sciences, il serait « délétère de dresser les fonctions administratives contre les chercheurs et de laisser croire que notre organisme serait « asphyxié » par l'administration ».

Toutefois, indépendamment de la question de l'augmentation des fonctions administratives - qui ne constitue effectivement pas le fond du problème -, on conçoit que si le ratio dépenses de personnel/dépenses total continuait d'augmenter, il viendrait un moment où, faute de matériel et de moyens de fonctionnement, la productivité des chercheurs deviendrait très faible. Selon l'Académie des sciences « le niveau d'équipement et les budgets de fonctionnement des laboratoires américains ou allemands présentent un très fort différentiel avec ceux des laboratoires français ».

3. Des critiques infondées des principes du financement sur projet et de l'évaluation de la recherche

Il ne faut cependant pas rendre l'ANR responsable des contraintes financières auxquelles la présente mission est, comme les autres, confrontée.

a) Consacrer des sommes suffisantes à la recherche sur projet et porter de 15 % à 20 % la prise en compte des coûts indirects

Le présent projet de loi de finances a notamment pour objet de réduire le financement sur projet par rapport au financement récurrent.

Ainsi, selon le PAP pour 2013, « dans un contexte budgétaire contraint, le rééquilibrage nécessaire entre financement sur projet et financement de base des opérateurs de recherche sera mis en oeuvre, conduisant à une diminution des crédits alloués via l'ANR en contrepartie d'une augmentation de ceux alloués directement aux organismes de recherche ». La dotation de l'ANR diminuerait de 73,2 millions d'euros.

La dotation de l'Agence nationale de la recherche

(en millions d'euros)

Source : présent projet de loi de finances

Votre rapporteur spécial s'interroge sur le bien-fondé d'un tel redéploiement. En effet, si les sommes en jeu représentent environ 10 % des crédits de l'ANR, elles ne correspondent qu'à 1,4 % du total des crédits du programme 172. Il s'agit donc d'un « saupoudrage », d'autant plus que le Gouvernement indique que, sur les 73,2 millions d'euros concernés, seulement 55,6 millions seraient redéployés au profit des organismes de recherche ^{8 ( * )} .

Comme on l'a indiqué, les coûts indirects ne sont actuellement pris en compte que pour 15 % du total de la subvention (frais de gestion de 4 % + préciput de 11 %), ce qui réduit indirectement les ressources des chercheurs ne bénéficiant pas de financements de l'ANR. Votre rapporteur spécial estime souhaitable, plutôt que de réduire encore les ressources de l'ANR, de porter ce taux global à 20 %, ainsi que le préconise l'ANR ^{9 ( * )} .

b) Préserver l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur

Dans un ordre d'idées analogue, votre rapporteur spécial ^{10 ( * )} considère que la préconisation du rapport précité de l'Académie des sciences de septembre 2012 de supprimer l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES, financée par le programme 150) est totalement inappropriée.

L'AERES est une autorité administrative indépendante (AAI) créée par la loi de programmation pour la recherche de 2006 et mise en place en mars 2007, afin d'évaluer les établissements d'enseignement supérieur et de recherche, les organismes de recherche, les unités de recherche, les formations et diplômes d'enseignement supérieur, et de valider les procédures d'évaluation de leurs personnels.

Si certaines activités de recherche, en particulier fondamentale, sont par nature difficiles à évaluer, l'absence d'évaluation indépendante, impartiale et homogène, ne peut être qu'une source de gaspillage d'argent public.

Dans ces conditions, on peut s'étonner de la récente préconisation, par l'Académie des sciences, dans son rapport sur Les structures de la recherche publique en France , publié en septembre 2012, de « supprimer l'AERES ». Ce rapport comprend le passage suivant : « Autant l'introduction de l'ANR dans le paysage des outils permettant le financement sur projets est considérée comme un point positif, autant l'AERES fait la quasi-unanimité contre elle. La suppression de l'AERES doit conduire à la mise en place de structures d'évaluation dépendant directement des universités et des organismes de recherche qui auraient la charge de constituer des comités d'évaluation indépendants (...) ».

Cette préconisation simpliste laisse songeur. Elle marquerait un recul, un retour à des pratiques qui ne garantiraient pas l'indépendance de l'évaluation, et la séparation entre l'évaluation et les décisions qui en découlent. Par ailleurs, les différentes évaluations ne seraient plus harmonisées.

On pourrait certes envisager que l'AERES évolue. Elle pourrait par exemple modifier ses procédures, afin de les simplifier et de les rendre plus transparentes. Toutefois sa suppression serait incompatible avec la nécessité, dans une situation budgétaire très contrainte, de maximiser l'utilité de l'argent public ; et de renforcer au niveau européen la crédibilité du système français d'enseignement supérieur et de recherche.

II. LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES

A. UNE MISSION QUI FAIT L'OBJET D'UN TRAITEMENT PRIVILÉGIÉ

1. Une augmentation des crédits à nuancer en 2013-2015

a) L'une des rares missions dont les crédits augmentent en 2013, 2014 et 2015

Les plafonds de crédits de paiement (CP) de la mission « Recherche et enseignement supérieur » figurant à l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017 ^{11 ( * )} , de 25,64 milliards d'euros en 2013, 25,74 milliards d'euros en 2014 et 25,86 milliards d'euros en 2015 (hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions »), connaissent une évolution privilégiée par rapport aux CP des autres missions.

La programmation triennale du plafond de la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(format 2013, hors contribution du budget général au
compte d'affectation spéciale « Pensions »)

Sources : projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017, présent projet de loi de finances

En effet, les autres missions verraient en moyenne leurs CP hors contribution du budget général au CAS « Pensions » stabilisés en valeur sur la période, comme le montre le tableau ci-après.

L'évolution annuelle (en valeur) des plafonds de crédits par mission, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements (format 2013)

(en %)

NB : pour éviter des problèmes d'arrondis, dans le cas de la mission « Recherche et enseignement supérieur » les chiffres retenus sont ceux de la programmation triennale figurant dans le projet annuel de performances pour 2013 (précis à l'euro près). Les taux exacts sont 2,07 %, 0,40 % et 0,44 %.

Source : projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017, calculs de votre rapporteur spécial

Une croissance des CP de 2,1 % en 2013, 0,4 % en 2014 puis en 2015 correspond cependant à une croissance de près de 1 % par an en moyenne. Or cette croissance est nettement inférieure à celle prévue par le Gouvernement pour le PIB en valeur (de 2,6 % en 2013 et 3,75 % ensuite). Les CP de la mission « Recherche et enseignement supérieur », exprimés en points de PIB, devraient donc diminuer.

b) Une augmentation à relativiser, du fait de la contribution des opérateurs au CAS « Pensions »

Cette augmentation de 2,1 % en 2013 et 0,4 % ensuite (hors contribution du budget général de l'Etat au CAS « Pensions ») doit en outre être relativisée.

En effet, elle comprend l'augmentation de la contribution des opérateurs à ce CAS. Comme on le verra ci-après, en 2013 la croissance des CP une fois corrigée de ce phénomène n'est plus que de 1 %.

Dans le cas des années 2014 et 2015, votre rapporteur spécial ne dispose pas des données permettant de calculer l'évolution des CP corrigés de la totalité de la contribution au CAS « Pensions ».

2. L'évolution globale des crédits en 2013

a) Une augmentation de 2,16 % à structure constante, conforme au projet de LPFP 2012-2017

A structure courante, les crédits de paiement (CP) de la mission « Recherche et enseignement supérieur », contribution au CAS « Pensions » comprise, augmentent de 2,15 %, pour atteindre 25,96 milliards d'euros. A structure constante, l'augmentation est de 2,16 %.

La différence par rapport au plafond du projet de loi de programmation des finances publiques indiqué ci-avant (25,64 milliards d'euros) vient du fait que, comme on l'a souligné, celui-ci est défini hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Après prise en compte d'une correction de 314 millions d'euros, on parvient bien au montant de 25,96 milliards d'euros du présent projet de loi de finances.

Le faible montant de la contribution au CAS « Pensions », alors que le plafond d'emploi global de la mission (programmes + opérateurs) est de 262 747 ETP ^{12 ( * )} , vient du fait que la programmation triennale ne prend en compte que les contributions directes du budget général au CAS « Pensions », c'est-à-dire celles relevant du titre 2, relatif aux dépenses de personnel. Or, le personnel de la MIRES est très majoritairement employé non directement par l'Etat, mais par des opérateurs, dont les dépenses de personnel sont financées par des crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement). La contribution des opérateurs au CAS « Pensions », de 4 milliards d'euros, doit donc être financée sous le plafond de la programmation triennale.

Le passage des plafonds de CP de la programmation triennale 2012-2017 aux CP du présent projet de loi de finances

(en euros)

Sources : présent projet de loi de finances (*), réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial (**)

b) Des crédits de paiement supérieurs de 338 millions d'euros au montant prévu par la LPFP 2011-2014, actuellement en vigueur

Les crédits de paiement de la mission seraient supérieurs en 2013 de 338 millions d'euros au montant prévu par la loi de programmation des finances publiques actuellement en vigueur ^{13 ( * )} , comme le montre le tableau ci-après, transmis par le Gouvernement.

La présente mission serait de ce point de vue la plus privilégiée, après les missions « Travail et emploi » et « Enseignement scolaire » (dont les crédits de paiement seraient revus à la hausse de respectivement 1 083 et 591 millions d'euros).

Ce réajustement à la hausse marque la priorité accordée par le Gouvernement à la politique de recherche et d'enseignement supérieur.

Source : direction du budget du ministère de l'économie et des finances

3. Une faible progression des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » compensée en 2013-2015 par le fort dynamisme du CIR et des investissements d'avenir

Le faible dynamisme des crédits de paiement de la présente mission doit toutefois être relativisé, dès lors que l'on prend également en compte le coût budgétaire du crédit d'impôt recherche et les décaissements des investissements d'avenir.

Selon les estimations de votre rapporteur spécial, le coût de cet ensemble progresserait de 7 % en 2013 et 7,2 % en 2014, avant de se stabiliser en 2015.

En effet, alors que le contrecoup du plan de relance s'estompera, le coût du CIR se rapprochera du montant annuel des créances, de plus de 5 milliards d'euros. Parallèlement, le dispositif des investissements d'avenir devrait monter en puissance.

Le coût annuel de la mission « Recherche et enseignement supérieur », du crédit d'impôt recherche et des investissements d'avenir

(en milliards d'euros)

Sources :

- mission « Recherche et enseignement supérieur » : rapports annuels de performances et présent projet de loi de finances (en 2014 et en 2015, on suppose que les crédits de paiement totaux augmentent au même taux que les crédits de paiement hors contribution du budget général au CAS « Pensions ») ;

- crédit d'impôt recherche : MESR (2007-2010), présent projet de loi de finances (2011-2013), estimations publiées par le rapporteur dans son rapport d'information précité (n° 677, 2011-2012) (2014-2015) ;

- investissements d'avenir : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances

B. LES GRANDS ÉQUILIBRES POUR 2013

Les principaux éléments en termes de crédits du présent projet de loi de finances sont synthétisés par le tableau ci-après.

Le présent projet de loi de finances : principaux chiffres

(en milliards d'euros)

Source : d'après le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

1. Une priorité donnée à l'enseignement supérieur plutôt qu'à la recherche, en raison notamment de la création de 1 000 emplois dans le premier cycle

On n'observe pas de différence significative entre les programmes dépendant du MESR et ceux dépendant d'autres ministères, avec un taux de croissance des CP en valeur de respectivement 2,22 % et 1,72 % (à structure constante).

L'enseignement supérieur est en revanche clairement privilégié par rapport à la recherche, contrairement à ce qui était le cas dans la loi de finances pour 2012. En effet, selon la nomenclature du MESR, les actions de la mission relatives à l'enseignement voient leurs CP augmenter de 2,66 %, contre 1,41 % pour celles relatives à la recherche ^{14 ( * )} .

Ce phénomène ne provient que de manière relativement marginale de la création de 1 000 nouveaux postes en faveur de la réussite des étudiants en premier cycle pour la rentrée 2013 (1 000 postes devant ainsi créés chaque année sur le quinquennat). En effet, selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ces créations de postes représentent 27,9 millions d'euros pour 2013. Ils contribuent donc à l'augmentation des CP des actions relatives à l'enseignement à hauteur de seulement 0,2 point.

2. Une budgétisation plus sincère des bourses

Ainsi, pour une augmentation des CP de 550 millions d'euros pour l'ensemble de la mission, 410 millions reviennent à l'enseignement supérieur, contre 140 millions à la recherche.

Les programmes du MESR « captent » 500 millions d'euros, soit la quasi-totalité de cette augmentation. Ces 500 millions d'euros se répartissent entre 410 millions d'euros pour l'enseignement supérieur et 90 millions d'euros pour la recherche.

Les deux principaux programmes concernés sont les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » (+ 250 millions d'euros), dont la croissance des CP est « normale » (+ 1,97 %), et, surtout, 231 « Vie étudiante » (+ 160 millions d'euros), en forte augmentation (+ 7,31 %). La forte augmentation des CP du programme 231 provient d'une budgétisation plus sincère des bourses, comme cela est exposé ci-après.

3. Une croissance des CP de seulement 1 % (et non 2,16 %) une fois prise en compte la totalité de la contribution au CAS « Pensions »

Le présent projet de loi de finances montre, si besoin était, le caractère très contraint du budget de la mission « Recherche et enseignement supérieur », dans un contexte de forte augmentation des dépenses de pensions.

Comme on l'a indiqué ci-avant, la contribution de la présente mission au CAS « Pensions » est faible en ce qui concerne les dépenses de personnel stricto sensu, c'est-à-dire les dépenses de titre 2. Toutefois si l'on prend en compte sa contribution sur les dépenses de titre 3, c'est-à-dire de fonctionnement - correspondant concrètement aux contributions des opérateurs, en particulier des universités -, la croissance des CP en valeur en 2013 n'est plus de 2,16 %, mais de seulement 1 %, comme le montre le tableau ci-après.

Hors contribution totale au CAS « Pensions », la croissance des CP est nulle dans le cas du programme 150, de 0,12 % dans celui des trois programmes de recherche du MESR (172, 187 et 193), de 0,06 % dans celui du programme 142.

Les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieure » en 2013, corrigés de l'augmentation de la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »

(en milliards d'euros)

Source : calculs de votre rapporteur spécial, d'après le MESR

Ainsi, en 2013, l'augmentation de la contribution au CAS « Pensions » devrait « coûter » 1,32 point d'augmentation des crédits de paiement.

Contribution à la croissance des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » en 2013

(en points)

NB : l'augmentation des CP hors contribution au CAS « Pensions » (sur les titres 2 et 3) de 1 % indiquée ci-avant ne figure pas dans le tableau. En effet, celui-ci concerne les contributions à la croissance des crédits, qui ont pour « assiette » la totalité des crédits de 2012.

Source : calculs de votre rapporteur spécial

Si l'on raisonne en millions d'euros, sur les 550 millions d'euros d'augmentation des CP de la mission, 340 millions sont « captés » par le financement des retraites, seulement 210 millions étant disponibles pour financer l'activité de la mission stricto sensu .

Au total, en termes d'évolution en valeur des crédits de paiement (CP) en 2013, il est possible d'avancer trois chiffres (à structure constante) :

- les CP totaux augmentent de 2,16 % ;

- les CP au sens du projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017 (c'est-à-dire hors contribution du budget général au CAS « Pensions ») augmentent de 2,07 % ;

- les CP corrigés de la totalité des contributions au CAS « Pensions » (celle des opérateurs comprise) augmentent, selon les calculs de votre rapporteur spécial, de seulement 1 %.

C. UNE MISSION « OPÉRATEURS »

L'accession progressive des universités à l'autonomie depuis 2009 a considérablement accentué le caractère « opérateurs » de la mission : les dotations aux opérateurs représentent désormais 83 % des crédits de la mission et les emplois sous plafond de ces derniers correspondent à 88 % du plafond consolidé de la mission.

Les enjeux de la mission ont ainsi été déplacés : de la responsabilisation des opérateurs dépend désormais la bonne mise en oeuvre des stratégies définies au niveau de la mission .

Cette situation devrait être dorénavant stabilisée compte tenu de l'accession aux responsabilités et compétences élargies des trois derniers établissements en 2013 (universités de La Réunion, d'Antilles-Guyane et de Polynésie Française).

1. Des dotations aux opérateurs qui représentent 83 % des crédits de la mission

Sur les 556 opérateurs de l'Etat que l'annexe au présent PLF recense, un peu moins de la moitié (266) relèvent de la mission « Recherche et enseignement supérieur » .

Les dotations versées aux opérateurs (subventions pour charges de service public, dotations en fonds propres et transferts) représentent ainsi 83 % des crédits de paiement demandés pour 2013 dans le cadre de la mission . Les seules subventions pour charge de service public (SCSP) correspondent à 75 % du budget total.

Selon l'annexe au PLF précitée, ces crédits représentent ainsi 74 % des SCSP versées dans la cadre du budget général.

Cette situation traduit l'achèvement en 2013 de l'accession aux RCE des universités auxquelles l'Etat alloue dorénavant, dans le cadre de la globalisation de leur budget, des subventions pour charge de service public. Comme indiqué précédemment, en 2013, toutes les universités seront autonomes, avec l'accession aux RCE des trois derniers établissements (universités de La Réunion, d'Antilles-Guyane et de Polynésie Française).

Le tableau ci-après retrace, par programme, le montant des dotations demandées pour 2013 pour les différents opérateurs de la mission.

Dotations totales demandées pour 2013 pour les opérateurs de la MIRES

(en millions d'euros)

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2013 relatif à la présente mission

2. La bonne appréciation du plafond d'emplois de la MIRES

Le poids important des opérateurs au sein de la MIRES conduit également à déplacer les enjeux budgétaires de la mission vers l'examen de son plafond d'emplois global (plafond ministériel et « plafond opérateurs »).

Depuis 2009, l'approche du plafond d'emplois de la MIRES a été modifiée par deux éléments.

• Tout d'abord, l'article 64 de la loi de finances pour 2008 a instauré, à compter de la loi de finances initiale pour 2009, un plafond d'emplois des opérateurs soumis au vote du Parlement . Pour la MIRES, ce plafond doit permettre de mieux cerner le nombre de personnels participant au service public de l'enseignement supérieur et de la recherche, et son évolution.

• Ensuite, comme indiqué précédemment, entre 2009 et 2013, toutes les universités seront passées sous le régime des RCE : la masse salariale étant transférée aux établissements autonomes, près de 136 000 ETPT (dont 6 060 en 2013) auront été de facto sortis du plafond d'emplois nominal du ministère entre 2009 et 2013, pour augmenter d'autant le plafond d'emplois opérateurs .

Afin d'appréhender le « vrai » plafond d'emplois de la mission, il convient donc de comptabiliser non seulement les emplois ministériels sous plafond, mais aussi les emplois sous plafond des opérateurs , sachant que ces derniers peuvent rémunérer, sur leurs ressources propres, des emplois hors plafond.

Les emplois de la MIRES, y compris opérateurs multi-imputés si programme chef de file

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2013 relatif à la présente mission

Ainsi, le plafond d'emplois de la mission dans son ensemble pour 2013 n'est pas de 15 182, mais de 262 747 en y ajoutant le plafond d'emplois des opérateurs . Ces chiffres sont toutefois à prendre avec précaution car si le décompte des emplois sous plafond relevant des ministères est effectué en emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), celui des opérateurs est exprimé en emplois temps plein (ETP), ce qui peut introduire quelques distorsions. Sous cette réserve, les emplois sous plafond des opérateurs représenteraient 94 % du plafond consolidé de la mission en 2013 .

3. Une hausse globale du nombre d'emplois de 800 ETP en 2013

Par rapport à 2012, le plafond d'emplois ministériel est certes en diminution de 6 106 ETPT, mais le plafond global (ministériel et opérateurs) de la mission est, quant à lui, en hausse de 803 ETPT/ETP , ce qui s'explique par deux phénomènes jouant en sens inverse :

- d'une part, la création de 1 000 emplois au bénéfice des opérateurs de l'enseignement supérieur (cette mesure sera développée dans la suite du présent rapport) ;

- d'autre part, la suppression de près de 200 emplois sur différents programmes de la mission ne relevant pas du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

D. LES ENJEUX LIÉS AUX INVESTISSEMENTS D'AVENIR

Les investissements d'avenir correspondent à une somme de près de 35 milliards d'euros versée en 2010 par l'Etat à diverses administrations publiques.

Cette somme n'aura cependant d'impact sur le solde et la dette publics, ainsi que sur l'économie, que lorsqu'elle conduira à des décaissements effectifs par les administrations publiques considérées dans leur ensemble.

Selon les prévisions du Gouvernement, ceux-ci seraient de l'ordre de 4 milliards d'euros par an en 2013-2015 (dont environ 1 milliard d'euros de prêts et prises de participation), avant de se réduire progressivement au seul produit des dotations « non consommables », de l'ordre de 0,7 milliard d'euros par an.

Les investissements d'avenir : prévisions de décaissements annuels par les administrations publiques

(en milliards d'euros)

NB : ces montants prennent en compte l'opération Campus. Le solde et la dette publics sont ici définis au sens de la comptabilité nationale, utilisée pour l'application du pacte de stabilité.

Source : commission des finances, d'après le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, sauf (*) MESR, réponse au questionnaire budgétaire

La MIRES a bénéficié d'une ouverture de crédits lors de l'adoption de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, à hauteur de 21,9 milliards d'euros en AE et en CP. Cette ouverture de crédits a représenté un quasi doublement des crédits inscrits sur la mission en loi de finances pour 2010.

Il convient néanmoins de rappeler que sur les 21,9 milliards d'euros, 15,44 milliards d'euros ne pourront pas être directement consommés par les différents bénéficiaires : seuls les revenus issus du dépôt de cette somme au Trésor pourront être utilisés en vue de financer des projets.

La gestion de ces fonds a été confiée à plusieurs opérateurs de la mission, dont 17,6 milliards d'euros à l'Agence nationale de la recherche (ANR) . Les 4,3 milliards d'euros restants ont été délégués à hauteur de 3 milliards d'euros à d'autres organismes gestionnaires - Centre national d'études spatiales (CNES), Commissariat à l'énergie atomique (CEA), Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), Agence nationale pour les déchets radioactifs (ANDRA) - et, à hauteur de 1,3 milliard d'euros, à l' « Opération campus ».

1. Un rythme d'engagements qui s'accélère, mais des décaissements encore lents

a) 27,5 milliards d'euros autorisés sur les 35 milliards d'euros

Selon les données de l'annexe au PLF pour 2013 relative à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, à la fin du mois d'août 2012, 27,5 milliards d'euros sur l'enveloppe initiale de 35 milliards d'euros avaient été engagés . Ces engagements se décomposent comme suit : 14,6 milliards d'euros de dotations non consommables et 12,9 milliards d'euros consommables.

Le graphique ci-après présente le rythme des engagements par grande priorité.

NB : « T » : trimestre

Source : annexe au PLF pour 2013 « Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir »

La priorité « Enseignement supérieur et recherche » représente la part la plus importante avec 17,8 milliards d'euros engagés dont 14 milliards d'euros de dotations non consommables et 3,9 milliards d'euros de fonds consommables.

L'accélération du rythme d'engagements à compter de 2011 s'explique notamment par l'achèvement en 2011 - début 2012 des procédures d'appels à projets, alors que l'année 2010 avait, elle, était principalement consacrée au conventionnement entre l'Etat et les opérateurs du programme d'investissement d'avenir (PIA), ainsi qu'au lancement des premiers appels à projets.

b) Des décaissements à hauteur de 3,5 milliards d'euros

La notion de « décaissement » correspond aux dotations consommables et aux intérêts des dotations non consommables versés.

Selon la même source, à la fin du mois d'août 2012, 3,5 milliards d'euros ont été décaissés , répartis comme suit :

- 1 milliard d'euros sur la thématique « Enseignement supérieur, recherche et formation » ;

- 2,3 milliards d'euros en faveur de l'industrie ;

- 149 millions d'euros à destination du développement durable ;

- 63 millions d'euros pour le numérique.

Comme l'illustre le graphique suivant, les décaissements sont progressifs et dépendent de l'avancée de la contractualisation entre l'opérateur et le bénéficiaire.

NB : « T » : trimestre

Source : annexe au PLF pour 2013 « Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir »

La difficulté en la matière consiste à trouver un équilibre entre, d'une part, le souhait que les fonds bénéficient au plus vite à leurs bénéficiaires finaux et, d'autre part, la nécessité de porter une attention toute particulière à la phase de contractualisation qui conditionne en partie le suivi et l'évaluation futurs des projets.

2. De la banque de l'industrie à la banque publique d'investissement : quelle contribution des investissements d'avenir ?

L'année 2012 a été marquée, s'agissant des investissements d'avenir, par un important redéploiement à hauteur d'un milliard d'euros destiné à financer « la banque de l'industrie » . Ce schéma de financement complexe a été présenté à l'occasion de l'examen de la loi de finances rectificative du 14 mars 2012.

Les redéploiements au sein du PIA ont porté sur huit actions différentes :

- le fonds pour la société numérique (FSN) ;

- l'action « plateformes mutualisées d'innovation » ;

- l'action « ville de demain » ;

- l'action « prêts verts » d'OSEO ;

- les quatre actions de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) dédiées aux véhicules du futur, aux énergies décarbonées, aux réseaux électriques intelligents et à l'économie circulaire.

Selon les données de l'annexe précitée, « à ce jour, 365 millions d'euros ont été engagés et décaissés sur une première tranche de recapitalisation [d'OSEO]. Les 635 millions d'euros restants sont encore logés sur des programmes supports du budget de l'Etat et doivent en être décaissés sur le compte au Trésor d'OSEO. La création de la Banque publique d'investissement dans les mois qui viennent va cependant amener à reconsidérer ce montage, du moins dans son architecture financière ».

Une attention particulière devra être portée sur ce point lors de l'examen par le Parlement du projet de loi relatif à la banque publique d'investissement, présenté en Conseil des ministres le 17 octobre dernier .

3. Quelles priorités pour les investissements d'avenir non encore engagés ?

Comme cela a été indiqué, environ 7,5 milliards d'euros sur l'enveloppe initiale de 35 milliards d'euros n'ont pas encore été affectés .

Même si les modalités techniques ne sont pas encore arrêtées, le « Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi » présenté par le Premier ministre le 6 novembre dernier semble annoncer, à cet égard, deux principales priorités qui devront être soutenues par le PIA :

- d'une part, le meilleur accès des Petites et moyennes entreprises (PME) aux ressources du PIA grâce à la mise en place de la banque publique de l'investissement ;

- d'autre part, l'accompagnement de filières existantes , dont la filière agronomique, ainsi que des filières d'avenir , notamment les technologies génériques (dont le numérique), la santé et l'économie du vivant, la transition énergétique ou la sécurisation des informations et des transactions.

4. Vers une simplification du paysage de l'enseignement supérieur et de la recherche ?

Enfin, comme l'ont régulièrement mentionné les travaux de la commission des finances, le PIA présente un risque de renforcement de la complexité du paysage français de l'enseignement supérieur et de la recherche , compte tenu des nouvelles structures promues par les investissements d'avenir.

A cet égard, votre rapporteur spécial a pris note des observations de Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, lors de son discours de clôture du congrès du réseau Curie le 6 juin dernier : « Les Investissements d'Avenir, aux objectifs souvent louables, n'ont fait que renforcer le mille-feuilles existant, au détriment de la lisibilité et de l'efficacité nécessaires ».

Selon les données recueillies auprès du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, des premiers éléments de réponse devraient être apportés à l'occasion des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche ( cf. infra ). Par ailleurs, le ministère entend lancer une réflexion sur l'optimisation du système régional et national de transfert de technologie en France qui devrait aboutir d'ici le mois de juin 2013.

E. QUELLES PERSPECTIVES ?

1. Préserver, voire renforcer le crédit d'impôt recherche (CIR)

a) Une dépense fiscale efficiente

Votre rapporteur spécial a consacré au crédit d'impôt recherche (CIR) un récent rapport d'information ^{15 ( * )} , dans lequel il souligne son efficience :

- contrairement à ce que l'on a pu affirmer, il bénéficie pour 65 % à l'industrie, et seulement moins de 2 % aux banques et aux assurances ;

- les entreprises bénéficiaires de 5 000 salariés et plus ne correspondent qu'à 32 % de son montant total, et perçoivent un CIR égal en moyenne à seulement 23 % de leurs dépenses de R&D (contre plus de 30 % pour les autres) ;

- si les estimations initiales du coût de la réforme de 2008 ont été gravement sous-évaluées (le CIR était censé se stabiliser autour de 3 milliards d'euros), son coût final devrait se stabiliser entre 5 et 6 milliards d'euros à compter de 2014 ;

- le « rapport Guillaume » de l'inspection générale des finances, qui a évalué en 2011 les principales dépenses fiscales, donne au CIR la note maximale de 3 ;

- les calculs réalisés par votre rapporteur spécial à partir des études économétriques disponibles au niveau international suggèrent que la réforme de 2008 augmentera le PIB d'environ 0,5 point au bout de 15 ans, le supplément de recettes correspondant devant permettre à cette réforme de ne plus avoir d'impact sur le déficit à cette échéance ^{16 ( * )} ;

- la crise de la zone euro étant, dans une large mesure, une crise des déficits extérieurs, le CIR, qui bénéficie pour 65 % à l'industrie, est un outil qui doit être utilisé.

b) Les propositions faites par votre rapporteur spécial Michel Berson dans son récent rapport d'information

Dans le rapport d'information précité, votre rapporteur spécial faisait 25 propositions, dont 12 principales, indiquées par l'encadré ci-après.

Certes, la première proposition du rapport publié par Louis Gallois le 5 novembre 2012 est que le Gouvernement s'engage à « ne pas modifier cinq dispositifs, au moins, au cours du quinquennat », dont le CIR. Elle est reprise par la décision n° 26 du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi publié par le Gouvernement le 6 novembre 2012, qui prévoit de « stabiliser sur la durée du quinquennat 5 dispositifs fiscaux importants », dont le CIR.

Cet engagement de stabilité va au-delà de la première proposition du rapport d'information précité, consistant, pour le Gouvernement, à « indiquer clairement et rapidement les orientations relatives au CIR pour les cinq prochaines années ». En effet, dans son rapport votre rapporteur spécial préconisait de remédier aux principaux défauts du CIR, à commencer par le fait que, sur environ 5 milliards d'euros, environ 800 millions concernent des bénéficiaires dont les dépenses de R&D correspondent à un crédit d'impôt marginal de seulement 5 % (au lieu de 30 %), dont l'effet incitatif est vraisemblablement nul ^{17 ( * )} .

Toutefois cette exigence de stabilité globale n'exclut pas certaines modifications à la marge. Ainsi, l'article 55 du présent projet de loi de finances réforme le CIR. De même, le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi prévoit que « le préfinancement du crédit d'impôt recherche (CIR) pour les PME sera assuré avec le concours de la BPI ».

Par ailleurs, le CIR, qui bénéficie pour les deux tiers à l'industrie, peut jouer un rôle essentiel dans le cadre du pacte précité. En effet, la principale décision de celui-ci consiste à alléger la fiscalité de l'industrie par un crédit d'impôt réduisant les cotisations patronales. Or, ces allégements ne bénéficieront que pour moins d'un tiers à l'industrie.

c) L'article 55 du présent projet de loi de finances, et le paradoxe d'une réforme partiellement financée par ses bénéficiaires

L'article 55 du projet de loi de finances pour 2013 prévoit d'élargir le crédit d'impôt recherche (CIR) à certaines dépenses d'innovation dans le cas des PME.

Cette mesure, qui coûte 300 millions d'euros, est partiellement financée par la suppression des taux majorés dont disposent les PME entrant dans le dispositif (qui représentent 100 millions d'euros). Il serait paradoxal, voire contradictoire, de faire financer, même partiellement, une mesure devant bénéficier aux PME, par une mesure d'économies concernant ces mêmes PME.

Aussi, votre rapporteur spécial suggère-t-il de remplacer la suppression des taux majorés par une légère réduction de la prise en compte forfaitaire des dépenses de fonctionnement, afin de faire reposer cet effort sur l'ensemble des entreprises.

Le dispositif proposé par le Gouvernement est concentré sur les PME. En effet, si les études économétriques suggèrent que les incitations fiscales à la R&D ont un impact important sur le PIB, l'efficacité des incitations à l'innovation est plus incertaine. Cependant, du point de vue de votre rapporteur spécial, il conviendra d'évaluer de près ce dispositif, afin de déterminer s'il est opportun de l'étendre à d'autres entreprises ou à d'autres dépenses. En particulier, les soutiens fiscaux à l'innovation sont peut-être efficaces, sinon comme élément de la politique de croissance au sens strict, du moins comme éléments de la politique de compétitivité.

2. Les assises de l'enseignement supérieur et de la recherche

Lors de sa déclaration de politique générale le 3 juillet dernier, le Premier ministre a émis le souhait d' une réforme de la loi « LRU » destinée à garantir le bon fonctionnement et l'autonomie réelle des établissements d'enseignement supérieur .

Selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, un projet de loi devrait, à cette fin, être soumis au Parlement au début de l'année 2013. Son contenu résultera des échanges qui se seront tenus avec l'ensemble des acteurs de ce secteur dans le cadre des Assises régionales et nationales prévues au dernier trimestre 2012.

La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, Geneviève Fioraso, a en effet lancé en juillet dernier les Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche . Ces Assises reposent sur un comité de pilotage indépendant présidé par Françoise Barré-Sinoussi.

Les Assises doivent, sur la base de la concertation, aborder trois objectifs prioritaires : la réussite des étudiants , notamment en 1 ^er cycle, une « nouvelle ambition, partagée, pour l'enseignement supérieur et la recherche » et une simplification du paysage s'appuyant sur des politiques de sites et de réseaux.

Elles se déroulent en trois temps :

- une consultation nationale qui a eu lieu entre juillet et septembre 2012 ;

- des Assises territoriales organisées entre septembre et octobre 2012 ;

- des Assises nationales qui doivent se tenir les 26 et 27 novembre prochains.

A leur terme, des ajustements pourront être apportés à la loi « LRU » et à la loi d'orientation pour la recherche de 2006.

III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

(Rapporteur spécial : Philippe Adnot)

Placé sous la responsabilité du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce programme finance essentiellement la formation des étudiants inscrits dans les universités , les instituts d'études politiques (IEP), les formations d'ingénieurs et les écoles normales supérieures (ENS).

Toutefois, il convient de noter que celui-ci héberge de nombreux autres établissements, tels que l'Agence de mutualisation des universités et des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche (AMUE) ou l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

1. Les principaux chiffres

Le programme 150 regroupe, pour 2013, 12 716 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 12 760 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 49 % des CP de l'ensemble de la mission .

A périmètre courant, les autorisations d'engagement connaissent une diminution de 0,38 % par rapport à l'année dernière. Quant aux crédits de paiement, ils affichent une progression de 1,99 % par rapport à 2012. A périmètre constant, l'évolution des crédits est quasi similaire : les AE diminue de 0,4 % et les CP augmentent de 1,97 %.

Même si cette hausse est à relativiser compte tenu de l'augmentation parallèle des contributions au CAS « Pensions », le programme 150 est donc globalement consolidé dans un contexte budgétaire très contraint .

Le programme se scinde en quinze actions, dont les crédits sont répartis comme indiqué dans le tableau suivant.

Présentation par action des crédits demandés pour 2013

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2013 relatif à la présente mission

2. La justification des crédits

a) L'impact du passage à l'autonomie des dernières universités sur les dépenses de personnel

• A structure constante , les dépenses de personnel du titre 2 s'élèvent à 1 170,5 millions d'euros dont 383,7 millions d'euros au titre du CAS « Pensions », soit une augmentation de 3,8 % .

Cette évolution représente 43,1 millions d'euros , dont 24,7 millions d'euros, soit 57 %, au titre du CAS « Pensions » dont le taux est relevé en 2013 de 68,92 % à 74,6 %.

• A structure courante (c'est-à-dire après mesures de transfert et de périmètre) , les dépenses de personnel ne représentent plus que 707,7 millions d'euros d'AE et de CP , soit une diminution de 37 % par rapport à 2012 .

Les dépenses de titre 2 du programme 150 correspondent ainsi désormais à seulement 5,5 % des CP du programme , alors qu'elles atteignaient encore plus de la moitié des crédits en 2009.

Cette diminution s'explique essentiellement, comme cela a été précisé dans la présentation générale de la mission, par la poursuite du transfert de masse salariale aux universités qui accèdent à l'autonomie .

b) Des dépenses de fonctionnement en hausse de 5,4 %, qui traduisent en partie le financement des 1 000 créations de postes annoncés par le Gouvernement

A contrario , les dépenses de fonctionnement, qui représentent 11 534 millions d'euros d'AE et 11 541 millions de CP en 2013, enregistrent une augmentation de 5,4 % par rapport à 2012.

Ces moyens ne regroupent quasiment que les subventions pour charge de service public versées aux opérateurs du programme, c'est-à-dire principalement les établissements publics d'enseignement supérieur. Les subventions pour charge de service public aux opérateurs représentent 11 519 millions d'euros pour 2013, soit 99,8 % des dépenses de fonctionnement du présent programme.

L'augmentation de ces dotations résulte :

- du passage à l'autonomie des derniers établissements d'enseignement supérieur qui a pour effet d'imputer sur le titre 3 (dépense de fonctionnement) des crédits relevant auparavant du titre 2 (dépenses de personnel), soit une simple mesure de transfert ;

- du financement de la hausse du taux de contribution au CAS « Pensions » des opérateurs du programme (CAS « Pensions » titre 3) ;

- des crédits destinés à financer la création de 1 000 emplois supplémentaires dans l'enseignement supérieur (cf. infra).

c) Les dépenses relatives à l'immobilier : une hausse des CP, mais une réduction des AE

Quant aux dépenses d'investissement, regroupées principalement sur l'action 14 « Immobilier » du présent programme, elles regroupent les moyens que l'Etat consacre à la politique immobilière des établissements d'enseignement supérieur, hors crédits extra-budgétaires (notamment hors Opération Campus qui sera présentée dans la suite du présent rapport).

Les crédits de l'action 14 sont principalement destinés au financement :

- de constructions nouvelles, de restructurations ou de réhabilitation s, que celles-ci soient financées dans le cadre d'un contrat de plan Etat-Région (CPER) ou réalisées dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP) ;

- des actions de maintenance et de logistique immobilière ;

- de l'achèvement du désamiantage, de la mise en sécurité et de la rénovation du campus de Jussieu par l'Etablissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France (EPAURIF) ;

- des opérations de mise en sécurité des locaux universitaires ;

- des dotations de dévolution pour les universités ayant bénéficié d'un transfert de propriété de l'Etat.

Hors dépenses de titre 2, les crédits de l'action 14 « Immobilier » s'élèvent à 1 254,9 millions d'euros en AE et à 1 298,5 millions d'euros de CP , répartis comme suit :

Ventilation de la dépense immobilière

(en millions d'euros)

Source : d'après les données du PAP 2012 et du PAP 2013 relatifs à la présente mission

Par rapport à 2012, les crédits, hors titre 2, de l'action 14 « Immobilier » diminuent en AE de 221 millions d'euros (- 15 %) et augmentent de 76,4 millions d'euros en CP (+ 6,3 %). En neutralisant l'augmentation de 29,8 millions d'euros liée au passage aux RCE de certains établissements, la hausse des CP, hors titre 2, de l'action 14 est de 47 millions d'euros environ .

Devant la commission élargie de l'Assemblée nationale, le 23 octobre dernier ^{18 ( * )} , la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué que « la légère baisse des autorisations d'engagements est liée au fait que 2013 sera la dernière année des CPER . Une nouvelle génération de CPER entraînera la reprise de ces engagements. Les AE diminuent également du fait de l'achèvement du programme de réalisation de Jussieu et des PPP non liés au plan Campus et conclus les années précédentes ».

L'augmentation des CP tient, quant à elle, pour partie au doublement des dotations destinées à la mise en sécurité et à l'accessibilité des bâtiments .

• Quel bilan des CPER 2007-2013 ?

Pour mémoire, l'axe prioritaire du volet immobilier des CPER consiste à moderniser les structures d'enseignement supérieur par leur mise au niveau des standards internationaux de l'immobilier universitaire . Cet objectif se traduit notamment par des mises aux normes de sécurité lourdes et des réhabilitations de bâtiments existants.

L'enveloppe prévue au titre des CPER 2007-2013 pour l'enseignement supérieur était de 2 261,8 millions d'euros, dont 2 122,9 millions d'euros consacrés à l'immobilier universitaire (1 954,2 millions d'euros au titre du présent programme et 168,7 millions d'euros au titre du programme 231 « Vie étudiante ») et 138,9 millions d'euros consacrés aux équipements scientifiques de la recherche universitaire .

De 2007 à 2012, ce sont au total 1 370,3 millions d'euros en AE et 885,8 millions d'euros en CP qui auront été respectivement engagées et consommés sur le « volet immobilier », dont 1 238,3 millions d'euros d'AE et 776,9 millions d'euros de CP au titre du présent programme.

Pour 2013, les crédits ouverts pour l'exécution des CPER 2007-2013 s'élèvent à 172,7 millions d'euros en AE (165,3 millions d'euros sur le présent programme et 7,4 millions d'euros sur le programme 231) et à 173,7 millions d'euros en CP (153,5 millions d'euros sur le présent programme ^{19 ( * )} et 20,2 millions d'euros sur le programme 231).

A la fin de l'exercice 2013, le taux d'exécution global en AE pour les opérations de constructions, y compris celles de logement étudiant, serait donc de 73 % . A la même date, les AE non couvertes par des CP au titre des CPER 2007-2013 s'élèveront à 480 millions d'euros environ (soit un taux de couverture de 70 %).

Selon les données transmises par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, à la fin de l'année 2012, sur les 900 opérations inscrites aux CPER 2007-2013, 29 % sont ou seront achevées et 42 % seront en cours avec des niveaux d'avancement très variables pouvant aller des études préalables aux travaux. Au sein des 30 % d'opérations qui n'auront pas été lancées avant 2013, un certain nombre a vocation à être abandonné en raison de l'évolution de la politique immobilière des établissements concernés depuis 2007 .

Avant le lancement d'une nouvelle génération de CPER - souhaitée par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche ^{20 ( * )} -, votre rapporteur spécial encourage la reconsidération des 30 % de projets qui n'ont pas encore été lancés au titre des CPER 2007-2013 . Depuis 2007, ces opérations ont pu, en effet, évoluer, voire devenir caduques .

• Les partenariats publics-privés : un risque de rigidité de la dépense à terme ?

En ce qui concerne les opérations réalisées en contrat de partenariats public privé (PPP), il s'agit principalement des opérations suivantes : d'une part, la construction de nouveaux bâtiments universitaires au bénéfice des universités Paris IV Sorbonne, Paris VII Denis Diderot et Versailles-Saint Quentin en Yvelines, d'autre part, la rénovation du zoo de Vincennes, composante du Muséum national d'histoire naturelle rattaché à la présente mission.

D'autres projets de PPP lancés sur la période 2009-2011 sont en cours de préparation ou de finalisation. Il s'agit du contrat de partenariat pour la construction du campus du Mirail à Toulouse et des opérations retenues au titre des campus prometteurs et innovants : le projet de campus innovant de Dijon, le projet de campus prometteur de Clermont-Ferrand, le projet de campus numérique de l'université européenne de Bretagne et le projet de campus du Grand Lille.

Une mission d'évaluation des PPP universitaires a été mise en place en juillet dernier , afin d'en accélérer la réalisation tout en sécurisant les financements et les procédures. Ce point sera développé dans la suite du présent rapport dans le cadre des développements plus généraux sur l'Opération Campus.

A ce stade, votre rapporteur spécial attire l'attention sur la nécessité de veiller, d'une part, à la soutenabilité financière de ces opérations et, d'autre part, à la sensibilisation des universités sur les coûts induits par ces investissements . Comme le relevait la Cour des comptes, dans son rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques : « une vigilance particulière est nécessaire sur l'effet des partenariats public privé qui reportent la charge de l'investissement sur les dépenses de fonctionnement et sur de longues durées en rigidifiant ainsi les budgets concernés sans que leur soutenabilité pour les finances publiques ait toujours été examinée sur cette période . »

• Une suspension du processus de dévolution du patrimoine

S'agissant du volet financier de la dévolution du patrimoine, le projet de loi de finances pour 2013 a prévu d'allouer spécifiquement 21,9 millions d'euros en AE et CP aux universités qui ont accédé à l'autonomie immobilière en 2011 :

- 6,1 millions d'euros pour l'université de Clermont I ;

- 10,8 millions d'euros pour l'université de Poitiers ;

- 5 millions d'euros pour l'université de Toulouse I.

Ces montants sont équivalents aux crédits prévus pour 2012 ^{21 ( * )} .

Pour rappel, contrairement à l'accès aux responsabilités et compétences élargies en matière de gestion budgétaire et des ressources humaines, la dévolution du patrimoine immobilier est, aux termes de la loi LRU, une compétence optionnelle pour les universités et pour l'Etat.

Une quinzaine d'universités s'est déclarée candidate à l'accession à l'autonomie. Le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur a proposé à neuf d'entre elles de mener une démarche expérimentale. Il s'agit des universités d'Avignon, de Clermont I, de Cergy Pontoise, de Marne-la-Vallée, de Paris II, de Paris VI, de Poitiers, de Toulouse I et, dans un cadre juridique différent, de Corte.

Trois transferts de propriété ont eu lieu en 2011 avec les universités les plus avancées dans la démarche : les universités de Clermont I, Toulouse I et Poitiers .

Les autres projets de dévolution du patrimoine aux universités demandeuses sont, en revanche, suspendus dans l'attente des orientations issues des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche et d'une évaluation des effets des trois opérations déjà mises en oeuvre.

Si votre rapporteur spécial comprend le souhait du ministère de suspendre temporairement ce processus afin d'en évaluer toutes les conséquences, il encourage néanmoins, à terme, la mise en oeuvre progressive d'une des dernières dispositions de la loi sur l'autonomie des universités votée en 2007, tout en rappelant néanmoins la question de la soutenabilité financière de la dévolution si elle était demandée par l'ensemble des universités ^{22 ( * )} .

d) Les dépenses d'intervention : des mesures d'économies portées par l'enseignement supérieur privé

Quant aux dépenses d'intervention inscrites sur le programme 150, elles s'élèvent à 98,9 millions d'euros en AE et en CP . Elles sont principalement portées par l'action n° 4 « Etablissements d'enseignement privé » qui mobilise, à elle seule, 84,5 millions d'euros de ces crédits de paiement .

Pour rappel, ces subventions sont versées sur la base de conventions financières annuelles signées avec 65 associations relevant de la « loi 1901 » ou fondations qui gèrent des établissements d'enseignement supérieur privés. Elles visent deux principaux objectifs :

1) le financement des établissements d'enseignement supérieurs privés qui répondent aux missions de services public de l'enseignement supérieur :

- 12 établissements d'enseignement supérieur libre, soumis aux dispositions de la loi du 12 juillet 1875 relative à la liberté de l'enseignement supérieur et de la loi du 18 mars 1880 relative aux établissements libres d'enseignement supérieur ;

- 49 établissements d'enseignement supérieur technique qui se voient appliquer les dispositions législatives du code de l'enseignement technique reprises dans le code de l'éducation, constitués d'écoles d'ingénieurs, d'écoles de commerce et de communication ;

2) la formation des enseignants (depuis 2011) dans le cadre de la mise en place des masters destinés aux métiers de l'enseignement : 4 associations sont concernées par ce dispositif.

A la rentrée 2011-2012, les établissements privés comptabilisaient 75 600 étudiants (soit environ 2,8 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur ). Parmi ces 75 600 étudiants, 73 600 suivaient une formation initiale en établissement d'enseignement supérieur libre ou technique, et 2000 une formation au métier d'enseignant.

La réforme initiée en 2010 instaure un nouveau mode de relation entre l'Etat et les établissements privés qui, après évaluation, s'engagent sur la base d'objectifs qualitatifs et quantitatifs en matière de développement de la formation et de la recherche. Les contrats pluriannuels comportent des indicateurs de performance pour chaque établissement. 58 contrats ont été signés depuis 2010 ^{23 ( * )} . Parmi les premiers contrats signés en 2010, 36 arrivant à échéance fin 2012 donneront lieu à une évaluation par l'agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) qui fera connaître son avis fin 2012.

Bien que les crédits inscrits au titre des établissements privés d'enseignement supérieur diminuent de 4,9 millions d'euros par rapport à 2012 (-5,5 %) , le projet annuel de performances relatif à la présente mission indique que « les crédits affectés aux établissements d'enseignement supérieur privés devront permettre d'accompagner les objectifs inscrits aux contrats en cours des 21 établissements et de renouveler tout ou partie des 36 contrats arrivés à échéance fin 2012 . Les contrats seront négociés sur la base de nouveaux projets stratégiques et tiendront compte des rapports d'évaluation de l'AERES ».

Il est à noter qu'en 2012, ces établissements avaient également bénéficié de 3,5 millions d'euros en provenance du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ». Ce financement n'est pas reconduit en 2013.

Si votre rapporteur spécial comprend la nécessité d'une participation de ces établissements à l'effort global de redressement des finances publiques, il souhaite néanmoins en réduire la portée pour 2013. Il propose à votre commission un amendement en ce sens.

3. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Les défis liés à l'accès à l'autonomie des universités

(1) Une autonomie qui devient le « droit commun » en 2013

La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU) prévoyait, parmi d'autres dispositions, qu'au plus tard cinq ans après sa publication, toutes les universités accèdent à l'autonomie dans les domaines budgétaire (autonomie budgétaire) et de gestion des ressources humaines (recrutement d'agents contractuels et gestion des primes par le Président de l'Université, répartition des obligations de service et création de dispositifs d'intéressement par le conseil d'administration).

Il était prévu que les universités accèdent ainsi aux responsabilités et aux compétences élargies, soit à leur demande, soit automatiquement dans un délai de cinq ans.

Depuis 2009, chaque année a donné lieu à une nouvelle vague d'établissements accédant à l'autonomie. En 2013, toutes les universités seront autonomes, avec l'accession aux RCE des trois derniers établissements (universités de La Réunion, d'Antilles-Guyane et de Polynésie Française). Il est, en effet, à rappeler que la loi de finances rectificative du 16 août 2012 a prévu le report du 10 août 2012 au 1 ^er janvier 2013 de l'accession aux RCE des universités d'Antille-Guyane et de la Réunion.

Votre rapporteur spécial approuve le quasi respect des délais fixés par la loi « LRU » . En effet, l'article 49 de cette loi prévoyait que « Le chapitre I ^er du titre III de la présente loi [relatif aux responsabilités en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines] s'applique de plein droit à toutes les universités au plus tard dans un délai de cinq ans à compter de sa publication. » La loi LRU ayant été publiée le 10 août 2007, toutes les universités auraient dû accéder à l'autonomie le 10 août 2012.

Elle n'en pose pas moins un certain nombre de questions qui devront être rapidement tranchées .

(2) La nécessité d'une approche partagée des questions relatives à la masse salariale

(a) Le Glissement-vieillesse-technicité (GVT)

Comme à l'occasion de tout transfert de compétences entre l'Etat et d'autres entités - notamment les collectivités territoriales -, la question qui se pose, à court terme, est celle de l'adéquation des moyens alloués aux besoins et, plus particulièrement, celle du dynamisme des dotations versées au regard de la progression des charges supportées par les établissements en raison du transfert de compétences.

Chaque année, depuis 2011, est portée au débat la question du financement du « Glissement-vieillesse-technicité ». Pour rappel, l'augmentation du GVT correspond, pour les établissements concernés, à une hausse de la masse salariale liée à l'avancement des personnels dans leur carrière (composante « vieillissement ») ou leur promotion (composante « technicité »). A l'inverse, un GVT négatif correspond à une baisse de la masse salariale liée aux départs en retraite de personnels dont le salaire est généralement plus élevé que celui des remplaçants.

• En 2011, 14,5 millions d'euros ont été consacrés en cours de gestion au titre du GVT, sans qu'une mutualisation complète entre établissements à GVT négatif et à GVT positif ait pu être possible .

Le GVT positif global était alors estimé, par les travaux menés sur cette question par le ministère et la Conférence des présidents d'université (CPU), à 19 millions d'euros ; le GVT négatif global à 4,5 millions d'euros. Le Gouvernement de l'époque a décidé de compenser le solde du GVT au niveau national, soit 14,5 millions d'euros .

La CPU ayant exprimé le souhait de ne pas reprendre aux universités ayant un GVT négatif les marges dont elles disposaient à ce titre , la somme globale de 14,5 millions d'euros a été répartie entre les établissements dont le GVT était positif, au prorata du montant du GVT positif calculé.

• En 2012, le GVT positif est évalué à 36 millions d'euros par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (45 millions d'euros par la CPU) . Le ministère envisage pour couvrir les coûts induits par ce phénomène, la levée d'une partie des mises en réserves en fin de gestion.

• Pour 2013, l'élaboration du PLF est basée sur une hypothèse de GVT solde égal à 0 , le GVT positif étant compensé, selon le ministère, par l'effet des entrées et sorties.

Sur cette question, votre rapporteur spécial tient à souligner les éléments suivants :

1) sans minimiser les difficultés que le financement du GVT positif peut entraîner pour certains établissements pris individuellement, il convient cependant de considérer les sommes en jeu (36 millions d'euros) au regard du montant global de la dotation notifiée aux établissements (10 milliards d'euros environ) : le montant du GVT positif 2012 correspond ainsi à 0,36 % de la subvention globale allouée aux universités ;

2) il convient ensuite de distinguer deux types de « GVT » positif : d'une part, le GVT « subi » , c'est-à-dire supporté par les établissements en raison d'éléments qui ne relèvent pas leur fait (le vieillissement des personnels, les mesures catégorielles, par exemple) et, d'autre part, le GVT « consenti » , qui résulte de décisions prises par certaines universités concernant leurs schémas d'emplois ;

3) la solution adéquate, au moins court terme, pourrait consister, compte tenu de ces éléments, à faire supporter à chaque acteur - Etat ou établissement - les charges qui résultent de ses propres décisions . Néanmoins, l'identification du « GVT consenti » et du « GVT subi » semble très délicate, voire impossible ;

4) en tout état de cause, à long terme, la couverture systématique et intégrale du GVT par l'Etat ne semble pas satisfaisante et pourrait même aller à l'encontre du principe d'autonomie . D'une part, elle supposerait le maintien d'un contrôle du ministère sur les déterminants de la masse salariale des universités. D'autre part, poussée à son terme, cette logique de compensation intégrale conduirait à reprendre systématiquement des crédits aux établissements dont le GVT solde est négatif, pénalisant ainsi des universités qui ont pu faire des choix de gestion plus vertueux.

(b) La fiabilité de la budgétisation, de la notification et du suivi de la masse salariale

Plus généralement, votre rapporteur spécial souhaite insister sur la nécessaire fiabilisation de l'évaluation des besoins de masse salariale des établissements d'enseignement supérieur passés aux RCE qui détermine, pour partie, le montant de la dotation qui leur est allouée par l'Etat.

Plusieurs travaux récents de la Cour des comptes ont en effet mis en évidence certaines difficultés en la matière.

Dans sa note d'exécution budgétaire 2010 relative à la MIRES, la Cour des comptes soulignait, ainsi, l'incertitude qui pesait sur les besoins réels des établissements en matière de masse salariale . C'est notamment cette incertitude qui avait conduit le contrôleur budgétaire et comptable ministériel à émettre un avis défavorable sur la programmation budgétaire 2010 du BOP central du programme 150.

Pour l'exercice 2011 ^{24 ( * )} , la Cour des comptes relevait la discordance suivante : « alors que 99 millions d'euros ont été mobilisés en fin de gestion 2011 pour venir abonder les crédits de masse salariale des établissements passés aux responsabilités et compétences élargies, il apparaît, selon les données d'exécution provisoires disponibles à la fin février 2012, une sous-exécution de 202 millions d'euros sur ce poste en 2011 ». Tout en insistant sur les erreurs techniques possibles, la Cour poursuivait : « Il semble [...] peu contestable que le mécanisme actuel d'allocation des dotations a conduit à abonder les crédits des établissements de dotations que leur exécution ne justifiait pas ».

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques ^{25 ( * )} , la Cour des comptes mettait en évidence, s'agissant des premiers mois de l'année 2012, des tensions sur la masse salariale transférée aux établissements d'enseignement supérieur à responsabilité élargie . Il s'agissait, selon la Cour, « d'ajustements techniques qui devraient trouver une résolution à effet neutre sur le programme 150, sauf arbitrage leur accordant un abondement en raison d'un GVT plus dynamique que prévu ».

Même si les constats de la Cour des comptes sont relativisés par le ministère, votre rapporteur spécial réitère son souhait d'une fiabilisation rapide des besoins de masse salariale des universités, de son calcul, de sa notification et de son suivi . La réussite de l'accession à l'autonomie passe en effet par un traitement équilibré de cette question à la croisée de différentes problématiques : la nécessaire lisibilité à donner aux établissements quant aux financements que l'Etat leur apporte ; la responsabilisation des universités dans leur choix de gestion ; la maîtrise des finances publiques.

(c) Dans l'attente des conclusions du groupe de travail sur l'actualisation de la masse salariale

Cependant, ces difficultés ne pourront être pleinement résolues que si une approche et une méthodologie partagées sur ces problématiques émerge et que, dans le même temps, s'opère une montée en compétences des universités en matière de pilotage de leur masse salariale .

Le groupe de travail, créé l'année dernière et réunissant la CPU et le ministère, sur les modalités d'actualisation de la masse salariale des établissements passés aux RCE n'a pu malheureusement se réunir qu'une seule fois en 2012 compte tenu des échéances électorales. Il conviendrait d'avancer rapidement sur ces travaux.

(3) Vers une refonte de l'allocation des moyens ?

Un autre enjeu, essentiel pour assurer le plein succès de l'accession à l'autonomie des universités, réside dans les modalités d'allocation des moyens.

Selon le modèle SYMPA (SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité (SYMPA)), mis en place en 2009, les moyens des établissements devraient théoriquement être répartis en fonction, d'une part, de l'activité (à hauteur de 80 %), et d'autre part, de la performance des établissements (à hauteur de 20 %).

Sur la base des travaux menés sur ce sujet par votre rapporteur spécial et Jean-Léonce Dupont, alors rapporteur pour avis de la MIRES au nom de la commission de la culture ^{26 ( * )} , le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche avait ajusté ce modèle en 2010, afin notamment de mieux tenir compte des universités de petite taille et de relever la pondération des étudiants de certaines formations, ce dont votre rapporteur spécial s'était félicité à l'époque.

La mise en oeuvre concrète de ce dispositif est cependant nettement moins encourageante . Un rapport récent d'une mission commune d'inspection dresse, en effet, un bilan sévère de l'application, ou plutôt de la non application, du dispositif SYMPA : « le dispositif SYMPA n'a pas été le support d'une réallocation des moyens budgétaires entre les universités » ; « le principal frein au déploiement du modèle tient dans l'utilisation qui en a été faite par le MESR » ; « le MESR s'est progressivement et partiellement affranchi du modèle à compter de l'année 2011 » ^{27 ( * )} .

Comme l'a indiqué la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche devant la commission élargie précitée de l'Assemblée nationale, il est envisagé en 2013 de « revoir le périmètre et les paramètres du modèle SYMPA en concertation avec la communauté université ». Selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial : « le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche organisera au cours de l'année 2013 une concertation spécifique sur l'allocation des moyens avec les différents acteurs concernés pour aboutir à une refondation de l'allocation des moyens en 2014 ».

Votre rapporteur spécial reste très attaché au principe général du dispositif SYMPA , système devant permettre, à terme, dans le cas d'un établissement non performant, la réduction éventuelle de sa dotation. Deux éléments devront être particulièrement expertisés à l'occasion de la réforme du dispositif : l'intégration de la masse salariale dans le système de répartition et l'éventuelle prise en compte du programme d'investissements d'avenir qui « perturbent » l'appréciation globale des moyens alloués aux universités.

(4) Le suivi et l'accompagnement des universités en difficulté

Selon les données transmises par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la « santé financière » des établissements d'enseignement supérieur est globalement satisfaisante .

Certaines universités ont néanmoins connu quelques difficultés à la fin de l'année 2011. L'élaboration du projet de budget primitif 2012 de sept établissements a ainsi été réalisée en application des dispositions de l'article 56 du décret du 27 juin 2008, suivant notamment la règle dite « règle du double déficit » ^{28 ( * )} . Cependant, au final, sur ces sept établissements, cinq ont voté des budgets sans intervention du recteur. Un projet a été établi par le ministère et un projet a été arrêté par le recteur.

En tout état de cause, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a mis en place, sur la base des enseignements tirés de cette situation difficile à la fin de l'année 2011, un dispositif de suivi, d'alerte et d'accompagnement , qui associe les directions centrales concernées du ministère (direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle et la direction des affaires financières), l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), les établissements et les recteurs.

Selon les données transmises à votre rapporteur spécial, le comité d'accompagnement créé à cet effet s'attache en priorité à réaliser d'ici décembre 2012 des « diagnostics » dans les établissements d'enseignement supérieur qui seront en double déficit 2010 et 2011, afin de permettre aux différents acteurs concernés de mettre en oeuvre, si nécessaire, les mesures pour le retour à un équilibre durable.

Votre rapporteur spécial approuve ce dispositif d'accompagnement et souhaite que la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche puisse, en séance publique, présenter les premiers éléments de « diagnostic » issus de cette procédure.

b) La réussite en licence : un enjeu toujours d'actualité

Comme le mentionne la présentation stratégique de la mission, l'amélioration de la réussite en premier cycle de tous les étudiants est un des chantiers majeurs que le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche entend poursuivre, compte tenu notamment des effets peu probants du précédent Plan « Licence » 2008-2012.

L'échec à l'université concerne en effet principalement la première année après le baccalauréat dans l'enseignement supérieur . Il concerne surtout les bacheliers professionnels, mal préparés par leurs études antérieures à s'engager dans une formation universitaire générale de 1 ^er cycle, et, dans une moindre mesure, les bacheliers technologiques.

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, en 2011-2012 :

- 44,5% des étudiants entrés en 2010-2011 en 1 ^ère année de l'enseignement supérieur universitaire (IUT et formations universitaires d'ingénieurs inclus) sont passés en 2 ^ème année ;

- 29,1% ont redoublé leur 1 ^ère année ;

- 26,4% sont sortis du système universitaire : sortie définitive, temporaire ou orientation vers des filières supérieures non universitaires (formations paramédicales et sociales,...).

(1) Le bilan sévère du « Plan licence » 2008-2012 par la Cour des comptes

Pour pallier ces difficultés déjà identifiées en 2007, un Plan pluriannuel pour la réussite en licence avait été lancé par le précédent gouvernement pour la période 2008-2012.

Ce plan proposait trois grands objectifs louables :

- faire de la licence un diplôme national qualifiant, à la fois pour l'insertion professionnelle et pour la poursuite d'études ;

- réduire fortement le taux d'échec notamment en première année de licence ;

- contribuer à atteindre l'objectif visant à porter 50 % d'une classe d'âge à un diplôme de l'enseignement supérieur.

Ce plan reposait sur trois objectifs chiffrés ambitieux :

- diviser par deux, en cinq ans, le taux d'échec en première année ;

- faire de la licence un diplôme d'insertion professionnelle aussi bien que de poursuite d'étude ;

- porter, en 2012, à 50 % d'une classe d'âge le taux de diplômés de l'enseignement supérieur conformément à la stratégie de Lisbonne.

Le financement du plan a reposé sur la mobilisation d'une dotation de 730 millions d'euros cumulés sur 5 ans . A ce stade, 703 millions d'euros, soit 96 %, ont directement été attribués aux opérateurs du programme 150, dont 99 % en faveur des universités.

Dans son rapport public annuel de février 2012, la Cour des comptes dresse un bilan sévère du plan « Réussite en licence » 2008-2012 . Les principaux griefs de la Cour sont les suivants :

- la répartition des crédits a été insuffisamment sélective : « le montant accordé à chaque établissement a été modulé à la marge par l'application de quelques critères objectifs et en fonction de la qualité des projets, aucune université n'ayant été exclue du dispositif » ;

- l'allocation des moyens a été mal suivie : « les échéanciers annuels ont été libérés automatiquement sans qu'aucune exigence de compte rendu ou de mesure d'impact ne vienne en conditionner le versement » ;

- les crédits ont pu être utilisés pour des projets parfois éloignés des objectifs du Plan : « se prévalant de la globalisation croissante de leur dotation de fonctionnement, les universités ont eu tendance à considérer ces ressources supplémentaires comme « fondues dans la masse ». Il en a résulté que les crédits ont été le plus souvent sous-consommés, les reliquats correspondants étant venus abonder le fonds de roulement général des universités. Il est avéré que certaines universités en ont profité pour réaliser des opérations d'investissement n'entrant pas strictement dans le cahier des charges du plan et n'ayant pas de rapport direct avec la réussite des étudiants » ;

- de façon générale, le Plan a davantage permis une consolidation des dispositifs qui étaient déjà mis en oeuvre par les universités plutôt qu'une expérimentation de pratiques innovantes : « les universités considèrent que les financements du plan leur ont permis de consolider, voire de généraliser des dispositifs qu'elles avaient, pour maintes d'entre elles, déjà commencé à mettre en oeuvre ».

Quant aux effets concrets du Plan « Licence », ils sont assez difficiles à mesurer. Néanmoins, il peut être relevé que les résultats de l'indicateur destiné à évaluer la part des licences obtenues en trois ans dans la totalité des licenciés ou la part des inscrits en première année accédant en deuxième année se sont dégradés entre 2006 et 2010 :

Indicateur 2.3 : Réussite en L

Source : PAP 2013 relatif à la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(2) La création de 1 000 emplois par an destinée en priorité au premier cycle

L'amélioration de la réussite en premier cycle constitue, de nouveau, une des priorités du Gouvernement . Pour ce faire, a été annoncée la création de 1 000 nouveaux postes en faveur de la réussite des étudiants en premier cycle pour la rentrée 2013. 1 000 postes devraient ainsi être créés chaque année sur le quinquennat .

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ces créations de postes représentent 27,9 millions d'euros pour 2013 ^{29 ( * )} , soit 60,7 millions d'euros en année pleine .

Selon la même source, les 1 000 postes pourraient être ventilés comme suit : 450 postes d'enseignants chercheurs, 230 professeurs agrégés, 320 postes administratifs et techniques. Il a été récemment annoncé que 20 des 1 000 postes seraient destinés à l'enseignement supérieur agricole.

La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a précisé devant la commission élargie de l'Assemblée nationale précitée : « S'agissant de la répartition de ces postes, il n'est pas question de faire du saupoudrage : tout sera contractualisé avec les établissements sur la base d'avenants aux contrats existants, dans un dialogue partenarial, respectueux de l'autonomie . [...] Le mode de répartition de ces 1 000 créations de postes permettra de donner la priorité aux universités aujourd'hui sous-dotées ».

Votre rapporteur spécial approuve cette mesure. Il souhaite néanmoins que les leçons du premier plan puissent être tirées . A cet égard, il rappelle l'une des principales préconisations de la Cour des comptes, dans ses travaux précités : « dans l'éventualité où le plan « Réussir en licence » serait reconduit, subordonner l'attribution des crédits correspondants à des projets plus nettement identifiés et évalués, de manière à en renforcer le caractère incitatif et à en optimiser la consommation ».

c) Le passage en revue de l'opération Campus

S'agissant du plan Campus, une « revue » générale de l'opération a été demandée par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche dès le mois de juillet 2012.

(1) Les différentes phases de sélection

Annoncée lors d'une intervention télévisée le 29 novembre 2007, l'opération Campus doit financer l'émergence d'une dizaine de campus de niveau international par la remise à niveau du patrimoine immobilier universitaire. Cette opération vise à requalifier et à redynamiser les campus existants pour créer des campus de standard international, dotés d'une forte visibilité internationale.

Plusieurs vagues de sélection de projets ont eu lieu :

- un appel à projets a, tout d'abord, été lancé par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche en février 2008 , avec pour objectif de sélectionner dix projets qui répondent aux critères d'un cahier des charges. Un comité composé de personnalités qualifiées indépendantes a sélectionné ces projets qui impliquent 39 universités, 37 écoles, tous les principaux organismes de recherche, et concernent 650 000 étudiants et 21 000 chercheurs publiant, dans sept régions. Il s'agit des sites d'Aix-Marseille, Bordeaux, Grenoble, Lyon, Montpellier, Strasbourg, Toulouse, et, en Île-de-France, des campus Condorcet Paris-Aubervilliers, Saclay et Paris-Centre ;

- postérieurement à la sélection opérée par le comité d'évaluation, il a décidé d'octroyer également le label Campus aux projets lillois et lorrain ;

- enfin, il a également été conféré les labels « campus prometteur » à des propositions formulées par les universités de Rennes, Clermont-Ferrand, Nantes, Nice, Paris-Est, et « campus innovant » aux universités de Cergy-Pontoise, Dijon, Le Havre et Valenciennes.

(2) Des sources de financement diverses

Ces différentes vagues de projets ne sont pas financées de la même manière et font appel, pour partie, à des crédits extra-budgétaires.

• Ainsi, le financement des dix premiers projets sélectionnés repose sur une dotation non consommable à hauteur de 5 milliards d'euros issue, d'une part, de la vente par l'Etat d'une partie des titres d'EDF (pour 3,7 milliards d'euros) et, d'autre part, de l'emprunt national (pour 1,3 milliard d'euros) .

L'ensemble des fonds a été transféré à l'ANR qui les a déposés auprès du Trésor en contrepartie d'une rémunération annuelle fixée à un taux de 4 % . Ce taux résulte de la moyenne pondérée de :

- la rémunération de la dotation représentative du produit de la vente d'une partie des titres EDF, soit 3,686 milliards d'euros, au taux de 4,25 % ;

- la rémunération de la fraction de l'emprunt affectée à l'opération Campus, soit 1,3 milliard au taux de 3,413 %. Ce dernier chiffre correspond au taux de rémunération des fonds non consomptibles alloués au programme d'investissements d'avenir, défini par un arrêté du 15 juin 2010 fixant les ouvertures des comptes sur lesquels seront déposés les fonds versés à partir des programmes créés par la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010 et les modalités de leur rémunération.

Votre rapporteur spécial rappelle que seuls les intérêts produits par la rémunération de la dotation sur un compte du Trésor seront directement utilisés au financement des opérations immobilières .

Le tableau ci-dessous présente les dotations affectées à chaque Campus et les revenus prévisionnels de ces dotations.

Dotations des opérations Campus

(en millions d'euros)

¹ Sur la base d'un taux d'intérêt de 4 %.

Source : d'après les données du MESR

• Ces dotations ne constituent cependant pas les seules sources de financement de l'opération Campus :

- la loi de finances rectificative pour 2011 du 9 mars 2011 a ainsi ouvert un milliard d'euros supplémentaires, intégralement consommable, au bénéfice de l'opération Campus du plateau de Saclay ;

- s'agissant des opérations des Campus de Lille et de Lorraine, des « campus prometteurs » et des « campus innovants », intervenus après la première sélection, ce sont des crédits budgétaires qui viendront les financer, selon la répartition prévisionnelle suivante :

Crédits budgétaires prévisionnels en vue du financement des opérations campus de Lille et de Lorraine, des « campus prometteurs » et des « campus innovants »

Source : d'après les données du MESR

- le plan de relance de l'économie engagé en 2009 a également été sollicité à hauteur de 75 millions d'euros pour le financement de l'ingénierie des opérations ;

- enfin, des apports des collectivités territoriales doivent abonder le financement, selon la répartition prévisionnelle suivante :

Financements des collectivités territoriales dans le cadre de l'opération Campus

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Il est, enfin, à noter que par leur nature même, certaines réalisations intervenant dans le cadre de l'opération Campus devraient aussi générer des ressources contribuant à leur propre financement : restaurants et résidences d'étudiants ou de chercheurs.

(3) Une phase opérationnelle très lente

Comme l'a indiqué la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche lors d'une conférence de presse le 29 octobre dernier ^{31 ( * )} , « cinq après son annonce, plus de quatre ans après la désignation des 13 sites du plan Campus, aucune pierre n'a été posée, aucun permis de construire déposé et une seule convention de partenariat public-privé a été signée le 20 juillet dernier ».

Plus précisément, à la fin du mois de juillet 2012, le bilan de l'opération Campus était le suivant :

- un premier contrat de PPP portant sur la construction de l'école de l'énergie (Grenoble) avait été signé ;

- 3 sites avaient procédé à un appel public à candidature (Toulouse, Montpellier, Lyon) ;

- 9 contrats étaient en cours de consultation des entreprises (Aix-Marseille (2), Bordeaux, Bretagne, Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Lille, Toulouse) ;

- 2 projets étaient phase d'évaluation préalable (Le Havre, Lorraine) par la Mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP) ; le projet Paris-Condorcet en avait obtenu l'avis favorable ;

- 3 projets étaient soumis à l'expertise du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche avant transmission de leur évaluation préalable à la MAPPP (Aix-Marseille, Clermont-Ferrand, Grenoble).

Selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la plupart des sites devraient avoir engagé la consultation des entreprises pour au moins un de leurs PPP avant la fin de l'année 2012, et trois d'entre eux, en plus de Grenoble, pourraient avoir signé un contrat.

(4) Une exécution budgétaire toujours difficile à suivre

Au regard des montants prévisionnels de crédits annoncés en faveur des différentes vagues de l'opération Campus, peu ont été, jusqu'à présent, effectivement versés aux établissements et, au final, consommés par ces derniers .

Ainsi, selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche :

- sur les 75 millions d'euros inscrits au plan de relance , le taux de consommation serait de l'ordre de 80 %. Quant aux crédits alloués à l'administration centrale au titre de la prise en charge d'actions de formation et de développement d'instruments ou de référentiels communs (2,5 millions d'euros), la totalité a été engagée et consommée ;

- s'agissant des PPP « budgétaires » de l'opération Campus pour lesquels une enveloppe d'environ 625 millions d'euros a été annoncée, 1,4 million d'euros en AE et 0,7 million d'euros en CP ont été inscrits en 2010 sur le programme 150, de même que 3,4 millions d'euros en AE et 0,4 million d'euros en CP pour 2011. Ces sommes étaient destinées à financer les frais d'ingénierie de projet et de procédure du PPP du Mirail à Toulouse, ainsi que les frais de procédure du campus innovant de l'Université de Bourgogne. En 2012, 220,8 millions d'euros en AE devrait être engagés et 2,7 millions d'euros de CP versés. Pour 2013, les AE réservées pour l'opération Campus devraient s'élever à 312,4 millions d'euros (pour couvrir les contrats qui restent à signer) et les CP à 9,5 millions d'euros (pour financer des frais de procédure) ;

- quant aux financements extra-budgétaires , l'annexe au PLF pour 2013 relative à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir indique qu'au 31 août 2012, l'ensemble des dotations non consommables avait été « engagé » et que 62,5 millions d'euros d'intérêts avaient été décaissés . Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les sommes versées à ce titre permettent de financer des opérations pouvant être menées rapidement (requalification des espaces extérieurs, rénovation d'équipements sportifs, aménagement de la restauration universitaire et du logement étudiant,...) ou des opérations techniques préalables à la passation des contrats (démolitions, dépollution des sols).

(5) Les conclusions de la mission d'évaluation des PPP universitaires

Le 19 juillet 2012, la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a demandé à Roland Peylet, président-adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, une évaluation des projets immobiliers de l'opération Campus. Dans sa lettre de mission, la ministre s'interrogeait particulièrement sur la pertinence du choix systématique du PPP, les modes de gouvernance retenus, la viabilité des plans de financement et la prise en compte de la vie étudiante .

Les principaux éléments pointés par la mission sont les suivants :

- s'agissant de la conduite opérationnelle des projets, la mission constate que « des rapports délicats se sont souvent fait jour entre les Pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) et ses membres , ces derniers étant d'autant moins enclins à leur abandonner une partie de leur souveraineté qu'ils disposent d'un service immobilier étoffé » ;

- pour ce qui est de la compétence des équipes en charge des projets, la mission précise que « les équipes sont d'une qualité diverse. Les efforts sont donc à poursuivre avec énergie » ;

- de façon générale, la mission considère que « des projets destinés à l'amélioration de la vie étudiante ont pu servir de variable d'ajustement quand il s'est agi de rentrer dans les enveloppes financières » et que « la recherche de surfaces nouvelles prend le pas sur la réhabilitation de bâtiments existants alors que les besoins restent immenses en la matière » ;

- en ce qui concerne plus particulièrement le recours aux PPP, la mission s'interroge sur le recours quasi systématique à ce montage qui est théoriquement limité par la loi à l'urgence, la complexité ou à l'existence d'un bilan entre coûts et avantages plus favorable que dans un autre mode de commande. Selon la mission, « le choix de cette procédure a paru peu pertinent dans un nombre importants de cas ». Si « l'avantage principal de la procédure est l'assurance que soient pris en charge dans la durée le gros entretien et la maintenance, traditionnels points faibles de la gestion immobilière des établissements d'enseignement supérieur », il n'est cependant pas garanti que les contrats aient été, de ce point de vue, négociés de façon satisfaisante et que leur exécution puisse être suivie rigoureusement .

La mission a formulé un certain nombre de propositions retracées dans l'encadré suivant.

Selon la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, « cette mission a permis d'ores et déjà de prendre plusieurs décisions qui vont accélérer les projets , comme ceux de Nantes, Lorraine, Condorcet, Strasbourg, ou encore Bordeaux qui devrait être signé le 12 novembre ». Elle a, par ailleurs, annoncé qu' « à partir des préconisations de ce rapport, un travail s'est désormais engagé avec la Caisse des Dépôts et Consignations, dont elle a rencontré le nouveau directeur général Jean-Pierre Jouyet, les établissements universitaires et scientifiques et les collectivités territoriales, en coordination avec Bercy. » ^{32 ( * )}

La ministre a ajouté : « toutes les bascules en MOP se feront à budget constant, certaines seront inscrites au budget général, d'autres seront financées par les intérêts intermédiaires de la dotation, d'autres enfin pourront se faire via une société de réalisation ».

Votre rapporteur spécial souhaite que le Gouvernement puisse apporter, en séance publique, des précisions à ce sujet.

B. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

(Rapporteur spécial : Philippe Adnot)

Le programme 231 finance les actions concourant d'une part, à favoriser l'égalité d'accès à l'enseignement supérieur (aides sociales, résidence universitaire) et, d'autre part, à assurer un suivi sanitaire de la population étudiante ainsi que le développement des activités sportives, culturelles et associatives.

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe, pour 2013, 2,312 milliards d'euros d'AE et 2,324 milliards d'euros de CP , auxquels il convient d'ajouter 2,3 millions d'euros d'AE et de CP issus de fonds de concours. Il représente 8,8 % des CP de la mission.

Les crédits de paiement du programme augmentent ainsi de 156 millions d'euros par rapport à 2012 (+ 7,3 %). Cette évolution résulte notamment de l'augmentation des crédits destinés au financement des bourses attribuées aux étudiants sur critères sociaux, poste de dépenses qui avait été « sous-budgété » de manière récurrente depuis 2008.

Le programme se scinde en quatre actions dont les crédits sont répartis de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2013

Source : projet annuel de performances pour 2013 de la présente mission

2. La justification des crédits

A titre liminaire, votre rapporteur spécial rappelle que, depuis la loi de finances pour 2010, l'ensemble des crédits de personnel relevant du titre 2, ainsi que les emplois rattachés, ont été transférés au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement sur ce programme s'élèvent à 325,8 millions d'euros en AE et en CP , soit une augmentation de 1,3 % par rapport à 2012 .

Elles correspondent à hauteur de 322,5 millions d'euros aux subventions pour charge de service public allouées par l'Etat, notamment au réseau des oeuvres universitaires et scolaires (soit le centre national des oeuvres universitaires et scolaires - CNOUS - et les 28 centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires - CROUS -).

Celles-ci sont réparties comme suit :

- 26,82 millions d'euros en AE et CP pour la couverture de la rémunération et des charges connexes des personnels administratifs chargés de la gestion des aides directes aux étudiants (gestion du dossier social étudiant) ;

- 157 millions d'euros en AE et CP destinés à financer les dépenses relatives à la gestion des aides indirectes (logement et restauration universitaire), selon la répartition suivante : 155,3 millions d'euros pour le fonctionnement et la rémunération du personnel en charge de ce secteur et 1,7 millions d'euros pour le système informatique du réseau et la formation des personnels du CNOUS et des CROUS affectés au logement et aux achats de restauration ;

- 87,7 millions d'euros en AE et CP, enfin, pour les rémunérations des personnels administratifs et le fonctionnement du CNOUS ;

- 50,89 millions d'euros en AE et CP pour couvrir les dépenses relatives aux secteurs de la santé, des activités sportives, socioculturelles et assurer le financement des mesures en faveur des étudiants handicapés .

b) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention s'élèvent, quant à elles, à 1 882,7 millions d'euros en AE et CP, soit une augmentation de 139 millions d'euros par rapport à 2012 (+ 8 %).

Les dispositifs d'aide sociale en faveur des étudiants, qui couvrent près de la totalité des dépenses d'intervention du programme, bénéficient des crédits suivants :

- 1 762,31 millions d'euros sont consacrés aux bourses sur critères sociaux , soit 154 millions d'euros de plus qu'en PLF 2012 ;

- 39,20 millions d'euros (contre 51,72 millions d'euros en PLF 2012) sont destinés aux aides au mérite (aide de 1 800 euros par an attribuée aux étudiants en licence et master en complément de la bourse sur critères sociaux). Pour 2013, un contingent de 21 770 étudiants est attendu ;

- 1,36 million d'euros continuent de financer l'ancien dispositif des bourses au mérite en voie d'extinction depuis la rentrée 2008-2009 ;

- 40 millions d'euros sont affectés au fonds national d'urgence qui permet de verser des aides ponctuelles ou annuelles (soit le niveau identique à celui fixé en 2012) ;

- enfin 25,7 millions d'euros financent les aides à la mobilité , soit un montant similaire à 2011.

c) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement du programme s'élèvent à 7,4 millions d'euros en AE et à 20,2 millions d'euros en CP . Elles correspondent aux opérations de logement prévues au sein des CPER de l'enseignement supérieur .

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les crédits prévus à ce titre pour 2013 devraient permettre d'achever les opérations programmées et en cours .

3. Les observations de votre rapporteur spécial

a) Le calibrage des crédits relatifs aux aides sociales

L'appréciation du calibrage des crédits relatifs aux bourses attribuées sur critères sociaux constitue un enjeu important compte tenu des sous-budgétisations récurrentes constatées depuis 2008.

(1) L'insuffisance de crédits constatée depuis 2008

• Lors de l'examen de la loi de règlement pour 2009, votre rapporteur spécial avait mis en avant une impasse structurelle budgétaire en ce qui concerne les aides sociales accordées aux étudiants.

En effet, l'exécution 2009 du programme « Vie étudiante » s'était révélée particulièrement problématique compte tenu de l'insuffisance de la programmation budgétaire initiale. Cette insuffisance avait déjà été constatée en 2008 et avait conduit à des reports de charges d'un montant de 18,6 millions d'euros sur 2009.

Outre l'apurement des reports de charge pratiqués de 2008 vers 2009, la gestion 2009 avait été perturbée par trois éléments :

- une augmentation sensible, et supérieure aux prévisions du nombre de boursiers à la rentrée 2008 suite aux campagnes d'inscription menées par le ministère dans le cadre de la réforme des bourses ;

- l'attribution d'un dixième mois de bourse aux étudiants boursiers dont les examens avaient été reportés pour cause de blocage de leur université. Cette dépense de 11,1 millions d'euros n'était pas prévue dans la programmation initiale ;

- une nouvelle augmentation du nombre de boursiers à la rentrée 2009 non prévue dans la programmation initiale.

Malgré un décret de virement et le dégel de la réserve de précaution, la gestion 2009 s'était achevée par des reports de charges à payer en 2010 à hauteur de 64,1 millions d'euros .

• Pour 2010, les difficultés ont persisté. En effet, outre des redéploiements de crédits au sein du programme, ces besoins supplémentaires ont nécessité une ouverture de crédits à hauteur de 97 millions d'euros en AE et en CP par décret d'avance ^{33 ( * )} . Ces crédits sont venus compléter les 2 014 millions d'euros prévus sur le programme par la loi de finances initiale.

Outre des reports de charges de l'exercice 2009 sur l'exercice 2010, ces besoins supplémentaires ont résulté de l'augmentation du nombre de boursiers (pour 94,5 millions d'euros) et de la décision de verser un demi-mois de bourse supplémentaire dès la rentrée 2010-2011 (pour 78 millions d'euros).

• L'exécution 2011 sur ce programme s'est révélée, de nouveau, particulièrement délicate compte tenu de l'insuffisance de la programmation budgétaire initiale des crédits destinés au paiement des bourses versées aux étudiants sur critères sociaux.

En 2011, outre des reports, des redéploiements de crédits au sein du programme et un décret de transfert, ces besoins supplémentaires (à hauteur de 94,6 millions d'euros) ont nécessité une ouverture de crédits à hauteur de 43,4 millions d'euros en AE et en CP par décret d'avance ^{34 ( * )} . Ces crédits sont venus compléter les 2 082 millions d'euros prévus sur le programme par la loi de finances initiale.

• La question devrait se reposer en 2012 , comme votre rapporteur spécial l'avait anticipé dans son rapport budgétaire ^{35 ( * )} . La Cour des comptes évaluait, en juillet dernier, le risque de dérapage pour 2012 à 120 millions d'euros ^{36 ( * )} .

(2) Une meilleure budgétisation en 2013 ?

En hausse de 154 millions d'euros par rapport à 2012, la budgétisation des crédits prévus au titre des bourses sur critères sociaux semble plus sincère , bien qu'une évaluation fine de ce poste de dépenses demeure délicate.

L'enveloppe prévue pour 2013 (1 762,31 millions d'euros) a été calculée à partir d'une évaluation du nombre de boursiers à la rentrée 2012-2013, puis à la rentrée 2013-2014, l'année budgétaire étant étalée sur deux rentrées universitaires. Contrairement aux années passées, la dépense prévisionnelle est notamment fondée, non pas sur un nombre constant de boursiers, mais sur une progression de celui-ci de 1,6 % à la rentrée 2012-2013 et à la rentrée 2013-2014 , ce qui paraît plus réaliste compte tenu notamment de la dégradation du contexte économique qui peut avoir un impact sur la situation financière du foyer de rattachement de l'étudiant et donc sur ses conditions d'éligibilité.

Néanmoins, votre rapporteur spécial attire l'attention sur les difficultés inhérentes à ce type de prévision .

A titre liminaire, il convient de souligner que les bourses sur critères sociaux constituent une dépense « à guichet ouvert » , ce qui a pour conséquence d'entacher la prévision de dépenses d'un risque, compte tenu de déterminants de la dépense potentiellement fluctuants entre le moment de la construction budgétaire et celui de la réalisation effective de la dépense.

Ainsi, le nombre d'étudiants, mais plus encore leur répartition entre échelons, ont sensiblement varié ces dernières années, en raison de facteurs aussi bien endogènes (liés aux réformes du dispositif), qu'exogènes comme la situation économique du foyer de rattachement de l'étudiant.

Par ailleurs, le versement des bourses est lié à la réception effective de l'inscription de l'étudiant qui peut arriver plus tardivement dans l'année, même si les délais ont été fortement réduits avec la mise en place d'interface entre les logiciels de gestion des bourses et de gestion des inscriptions.

(3) Dans l'attente d'une « remise à plat » des dispositifs d'aides en faveur des étudiants

Pendant la campagne présidentielle, François Hollande s'était engagé à remettre à plat les aides existantes pour les étudiants afin de créer une allocation d'études supérieures, sous condition de ressources .

Ce projet, à l'étude pour la rentrée 2013, est un des thèmes des Assises de l'enseignement supérieur. Les modalités de cette réforme, délicate, ne sont donc pas encore connues.

Ce sujet va d'ailleurs au-delà de la seule question des bourses sur critères sociaux. Un récent rapport de l'Inspection générale des affaires sociales sur l'évaluation des aides personnelles au logement ^{37 ( * )} soulevait ainsi, s'agissant du cas particulier des étudiants, la question du cumul de l'aide personnelle au logement pour l'étudiant et des avantages fiscaux dont peuvent bénéficier sa famille (demi-part fiscale en cas de rattachement de l'étudiant au foyer fiscal de ses parents ou déduction des pensions alimentaires versées du revenu imposable des parents). Selon la mission, « la possibilité pour des familles, quel que soit leur niveau de revenu, de les percevoir en raison de la présence au sein du foyer d'un étudiant ou parce que celle-ci verse une pension à son enfant, est incohérente ».

Une remise en cause du cumul de ces aides, si elle peut permettre de dégager des moyens supplémentaires pour accroître les dispositifs de soutien direct aux étudiants, doit néanmoins être étudiée avec précaution compte tenu des transferts financiers entre foyers assez substantiels qu'elle pourrait entraîner.

b) Le logement étudiant

La priorité donnée au logement étudiant a été, de nouveau, réaffirmée avec un programme de construction de 40 000 logements étudiants sur cinq ans . L'action 2 « Aides indirectes » du présent programme bénéfice, à ce titre, d'une dotation supplémentaire de 20 millions d'euros par rapport à 2012.

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les académies déficitaires seront privilégiées et de nouveaux mécanismes viseront à diversifier une offre répondant à tous types de demandes.

Le tableau ci-dessous synthétise les besoins en construction par académie identifiés par le CROUS :

Répartition géographique des besoins par académie identifiés par les CROUS

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial a pris note de cette reconduction de la politique de réhabilitation et de construction de logement social étudiant, ceci d'autant plus qu'il avait attiré l'attention, à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement et rapport de gestion pour 2011, sur les résultats peu satisfaisants des indicateurs de performance relatifs au logement étudiant .

En particulier, le nombre de places pour 100 étudiants boursiers en 2011 avait diminué par rapport au niveau des années 2009 et 2010 pour atteindre 27,9 (contre 30,2 en 2009 et 28,4 en 2010) : ce résultat s'expliquait par l' « effet ciseaux » observé entre, d'une part, la forte progression du nombre d'étudiants boursiers et, d'autre part, une augmentation de moindre ampleur du nombre de places offertes.

Votre rapporteur spécial rappelle néanmoins que d'autres formules de financement et d'autres acteurs peuvent être sollicités en matière de logement étudiant. En particulier, les collectivités devraient être intéressées par une catégorie de logement qui peut être prise en compte dans leur quota de logements sociaux. En outre, la réalisation de ce plan en faveur du logement étudiant pourrait être améliorée en confiant la construction et la rénovation des bâtiments à des organismes dont c'est le métier, par exemple les offices HLM.

C. LES TROIS PROGRAMMES DE RECHERCHE DU MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE : DES CRÉDITS GLOBALEMENT PRÉSERVÉS

(Rapporteur spécial : Michel Berson)

1. Des moyens quasi stables, et le redéploiement symbolique de 73 millions d'euros en provenance de l'ANR

Les trois programmes de recherche du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » et 193 « Recherche spatiale ») correspondent à des CP de 7,9 milliards d'euros en 2013.

Selon les termes du MESR, le budget de ces trois programmes « finance d'une part la hausse des pensions civiles des EPST et de l'IFREMER, qui s'élève à 83,7 M€ pour 2013. Il opère, d'autre part, un rééquilibrage entre le financement récurrent et sur projet de la recherche en accordant aux organismes de recherche une augmentation de leurs moyens récurrents » ^{38 ( * )} .

Ces deux phrases résument bien les principales évolutions constatées en matière de crédits.

a) Une augmentation des CP de 1,18 %, mais de seulement 0,12 % hors total des contributions au CAS « Pensions »

• Les trois programmes précités correspondent à l'agrégat « recherche » des programmes du MESR, tel que défini par ce dernier.

Ainsi, en 2013, leurs CP augmenteraient de 1,18 % à structure constante, tout comme celles de l'agrégat « recherche ». Cette augmentation serait inférieure à celle des CP des programmes des autres ministères (de 1,72 %) et, plus encore, des activités de recherche des autres ministères (de 2,15 %).

Il s'agit d'une différence notable par rapport à l'année dernière, qui avait vu les activités de recherche du MESR favorisées par rapport à celles des autres ministères.

Le financement de la recherche en 2013 par la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(en milliards d'euros)

* Les agrégats « recherche » indiqués dans le tableau correspondent aux actions considérées par le MESR comme concernant des activités de recherche, quel que soit le programme concerné.

Source : d'après le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

• Cette augmentation de 1,18 % à structure constante des CP des trois programmes précités doit toutefois être relativisée.

En effet, une fois prise en compte la totalité de l'augmentation de la contribution au CAS « Pensions » (relevant ici du titre 3), l'augmentation des CP n'est plus que de 0,12 % en valeur.

Les crédits des trois programmes de recherche de la mission « Recherche et enseignement supérieure » en 2013, corrigés de l'augmentation de la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »

(en milliards d'euros)

Source : calculs de votre rapporteur spécial, d'après le MESR

Si l'on raisonne en millions d'euros, l'augmentation des CP, de l'ordre de 90 millions d'euros, est « captée » pour environ 80 millions d'euros par la hausse des pensions civiles des EPST et de l'IFREMER. Ainsi, la « véritable » augmentation des CP est de moins de 10 millions d'euros ^{39 ( * )} .

• On ne connaît pas encore le niveau en 2013 de la réserve de précaution, prévue par l'article 51 de la LOLF.

En 2012, cette réserve a été, selon le droit commun des administrations de l'Etat, de 0,5 % de la masse salariale et 6 % des dépenses de fonctionnement. Dans le cas particulier des opérateurs du MESR, ces taux ont été de respectivement 0,25 % et 3 %. L'absence de reconduction de ce traitement préférentiel en 2013 pourrait conduire à remettre en cause l'augmentation affichée des crédits, après prise en compte de la contribution des opérateurs au CAS « Pensions ».

b) Une diminution de 73 millions d'euros des crédits de l'ANR

L'autre principale évolution constatée pour les trois programmes de recherche du MESR est la diminution de 73,2 millions d'euros des crédits de l'Agence nationale de la recherche (ANR).

Celle-ci est présentée ci-après dans les développements relatifs au programme 172.

2. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires »

a) Présentation globale du programme

Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » est le plus important en termes financiers après le programme 150, avec 5,2 milliards d'euros. Parmi ses opérateurs figurent, notamment, l'Agence nationale de la recherche (ANR), le centre national de la recherche scientifique (CNRS) et le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Il relève du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, et son responsable est le directeur général pour la recherche et l'innovation.

Le tableau ci-après, réalisé par votre rapporteur spécial à partir du projet annuel de performances pour 2013, permet de se faire une idée du poids relatif des différents opérateurs du programme, et de leur rôle respectif :

Les crédits de paiement du programme 172 attribués aux opérateurs : répartition par action (2012)

(en milliers d'euros)

ANR - Agence nationale de la recherche ; ANRS - Agence nationale de recherches sur le SIDA ; CEA - Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ; CNRS - Centre national de la recherche scientifique ; IHEST - Institut des Hautes Etudes pour la Science et la Technologie ; INED - Institut national d'études démographiques ; INRIA - Institut national de recherche en informatique et en automatique ; INSERM - Institut national de la santé et de la recherche médicale ; IPEV - Institut polaire français Paul-Emile Victor ; OST - Observatoire des sciences et des techniques.

* Le CEA doit également percevoir en 2013 769 millions d'euros en provenance du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » (après 702,2 en 2012) et 33,5 millions d'euros en provenance du programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » (après 34,5 millions en 2012).

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances « Recherche et enseignement supérieur » annexé au projet de loi de finances pour 2013

On observe que sur les 5,2 milliards d'euros de crédits de paiement du programme 172, 4,8 milliards seraient attribués aux opérateurs.

Parmi eux se trouvent deux « poids lourds » : le CNRS, avec 2,6 milliards d'euros de crédits de paiement, et le CEA, avec 0,6 milliard. Le CEA doit également percevoir 0,8 milliard d'euros en provenance du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », ce qui, avec une contribution modeste du programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) », porte le total de ses crédits de paiement à 1,4 milliard d'euros, soit environ la moitié de ceux du CNRS. Les effectifs sous plafond sont quant à eux de l'ordre de 30 000 ETP pour le CNRS et 10 000 ETP pour le CEA.

Le tableau permet également de mettre en évidence le fait que le CEA - rebaptisé par la loi du 9 mars 2010 « commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives » -, loin de se limiter au nucléaire, est actif dans tous les domaines, au point de se constituer, dans une certaine mesure, et abstraction faite de la différente de statut entre les deux organismes ^{40 ( * )} , une sorte de « CNRS- bis ». Il faut toutefois souligner que si le CNRS se consacre essentiellement à la recherche fondamentale, le CEA s'intéresse surtout à la recherche appliquée.

Les deux autres principaux opérateurs sont l'Agence nationale de la recherche (ANR), présentée ci-après, et l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM).

Les crédits par emploi sous plafond sont en moyenne de l'ordre de 100 000 euros. Le montant très élevé dans le cas de l'ANR vient du fait qu'il s'agit d'une agence de financement. L'institut Paul-Emile Victor réalise des activités de recherche en Antarctique et en Arctique, par nature coûteuses. L'Académie des technologies (le plus « petit » des opérateurs, avec seulement 1,4 million d'euros) a des charges correspondant pour environ les deux tiers à ce que le PAP pour 2013 appelle « la production académique », d'où un coût par ETP élevé. Sa dotation est toutefois en diminution de 7 % en 2013.

Crédits par ETP sous plafond (AE=CP)

(en millions d'euros)

ANR - Agence nationale de la recherche ; ANRS - Agence nationale de recherches sur le SIDA ; CEA - Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ; CNRS - Centre national de la recherche scientifique ; IHEST - Institut des Hautes Etudes pour la Science et la Technologie ; INED - Institut national d'études démographiques ; INRIA - Institut national de recherche en informatique et en automatique ; INSERM - Institut national de la santé et de la recherche médicale ; IPEV - Institut polaire français Paul-Emile Victor ; OST - Observatoire des sciences et des techniques.

* Calcul réalisé en prenant en compte le fait que le CEA doit également percevoir en 2013 769 millions d'euros en provenance du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » (après 702,2 en 2012) et 33,5 millions d'euros en provenance du programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » (après 34,5 millions en 2012).

Source : calculs de votre rapporteur spécial, d'après le projet annuel de performances pour 2013

b) Des crédits stables à périmètre courant

A structure courante, les crédits du programme 172 demandés pour 2013 sont en augmentation de 0,9 % par rapport à 2012, comme le montre le tableau ci-après.

Les crédits (AE=CP) du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » prévus par le présent projet de loi de finances

(périmètre courant)

(en millions d'euros)

Source : d'après le présent projet de loi de finances

Votre rapporteur spécial ne dispose pas de données lui permettant d'identifier, pour ce programme, les augmentations de CP « captées » par celle de la contribution de la mission au CAS « Pensions ». On rappelle toutefois que pour l'ensemble des trois programmes de recherche du MESR (172, 187 et 193), cette contribution (qu'elle concerne le titre 2 ou le titre 3, c'est-à-dire le budget général ou les opérateurs) a pour effet de réduire la croissance des CP effectivement disponibles d'environ 1 point.

c) La diminution préoccupante de 73 millions d'euros des crédits de l'ANR

Cette augmentation des crédits de 0,9 % (soit environ 45 millions d'euros) s'accompagne de redéploiements importants à l'intérieur du programme :

- les actions « Pilotage et animation », « Grandes infrastructures de recherche », et surtout « Agence nationale de la recherche », voient leurs AE et leurs CP diminuer de plus de 12 % en moyenne (soit environ 150 millions d'euros) ;

- en sens inverse, les autres actions, concernant en quasi-totalité la recherche stricto sensu , voient les AE et leurs CP augmenter de 5 % en moyenne (soit environ 195 millions d'euros).

La diminution des crédits des actions « Pilotage et animation » et « Grandes infrastructures de recherche » n'appelle pas de commentaire particulier, sinon pour préciser, dans ce dernier cas, que la diminution de 60 millions d'euros constitue en quasi-totalité une mesure de périmètre ^{41 ( * )} .

Ces redéploiements traduisent notamment la volonté du Gouvernement de réduire le financement sur projet par rapport au financement récurrent.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur le bien-fondé d'un tel redéploiement, qui lui semble relever d'un « saupoudrage », et ne résoudre en rien le problème du financement du « coût complet » des projets de recherche.

Il est possible de calculer, à partir du projet annuel de performances pour 2013, la manière dont évoluent les crédits des différents opérateurs du programme. On peut schématiser la situation de la manière suivante (de manière nécessairement conventionnelle, les redéploiements permis par la diminution des crédits de l'ANR n'étant pas « fléchés ») :

- les 73,2 millions d'euros de diminution des crédits de l'ANR « servent » à financer une augmentation analogue, de 72,8 millions d'euros, de ceux du CNRS ;

- sur les 53,8 millions d'euros d'augmentation nette des crédits des opérateurs, 29,3 millions « vont » au CEA et 21,6 millions à l'INSERM.

Les dotations des opérateurs du programme 172

(en millions d'euros)

ANR - Agence nationale de la recherche ; ANRS - Agence nationale de recherches sur le SIDA ; CEA - Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ; CNRS - Centre national de la recherche scientifique ; IHEST - Institut des Hautes Etudes pour la Science et la Technologie ; INED - Institut national d'études démographiques ; INRIA - Institut national de recherche en informatique et en automatique ; INSERM - Institut national de la santé et de la recherche médicale ; IPEV - Institut polaire français Paul-Emile Victor ; OST - Observatoire des sciences et des techniques.

* Le CEA doit également percevoir en 2013 769 millions d'euros en provenance du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » (après 702,2 en 2012) et 33,5 millions d'euros en provenance du programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » (après 34,5 millions en 2012).

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

d) Le CNRS « bénéficie » du redéploiement des crédits de l'ANR

Le CNRS est de loin le principal opérateur du programme 172, avec environ 30 000 emplois et des ressources de 3,3 milliards d'euros (dont 2,5 milliards de subventions du programme 172).

Si, comme le CEA, il contribue à quasiment toutes les actions du programme 172, il se distingue de celui-ci par son statut d'EPST (et non d'EPIC), et par le fait qu'il se concentre sur la recherche fondamentale, et non appliquée.

Il a été en 2012 au coeur de l'actualité, avec la publication, en juin, du rapport de l'AERES sur le CNRS, puis, en septembre, du rapport de l'Académie des sciences sur Les structures de la recherche publique en France .

Comme on l'a indiqué, ces deux rapports suggèrent que la part des dépenses de personnel dans les dépenses du CNRS, et plus généralement des organismes de recherche publics, serait excessive, les sommes disponibles pour le fonctionnement et l'équipement étant selon eux insuffisantes ^{42 ( * )} . L'Académie des sciences indique que le ratio masse salariale/dotation d'Etat du CNRS était de 84 % en 2010.

Il faut toutefois nuancer ces analyses par le fait que les recettes du CNRS ne sont pas constituées que de subventions budgétaires. Ainsi, si ces subventions sont de l'ordre de 2,5 milliards d'euros, les recettes totales sont de 3,3 milliards d'euros, comme le montre le tableau ci-après.

Le budget prévisionnel du CNRS en 2012

(en millions d'euros)

* Calculs de votre rapporteur spécial.

Source : projet annuel de performances pour 2013, calculs de votre rapporteur spécial

Le présent projet de loi de finances prévoit d'accroître les crédits du CNRS de 72,8 millions d'euros, soit une somme quasiment égale à la diminution des crédits de l'ANR (73,2 millions d'euros).

On rappelle toutefois qu'une grande partie des financements de l'ANR, et en particulier de son programme blanc, finance des laboratoires du CNRS.

Les effectifs et le financement du CNRS par le budget général de l'Etat
(programme 172)

(en millions d'euros)

* Selon le projet annuel de performances, « compte tenu d'une mesure de transfert d'emplois de post-doctorants en EPST vers le programme 150 (poursuite de la pérennisation d'emplois de DDRT), soit -5,0 ETPT, le plafond d'emplois du CNRS au PLF 2013 est ramené de 28 638 ETP à 28 632 ETP (-6 ETP) ».

Source : projet annuel de performances pour 2013, calculs de votre rapporteur spécial

e) Un budget toujours contraint pour le CEA

Le présent projet de loi de finances prévoit d'attribuer au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) 1 421 millions d'euros (contre 1 328 millions l'année dernière), provenant en totalité de la présente mission.

Ce budget est sous forte contrainte, comme l'année dernière.

(1) Des dépenses contraintes qui augmentent davantage que la dotation

Le tableau ci-après, élaboré par votre rapporteur spécial à partir du projet annuel de performances pour 2013 et des informations fournies par le CEA, permet tout d'abord d'expliciter le « passage » des 1 421 millions d'euros figurant dans les documents budgétaires aux 1 072 millions d'euros du périmètre du contrat d'objectifs et de performance (COP) 2010-2013.

Le COP exclut en effet la contribution de l'Etat aux fonds dédiés, destinés à financer le démantèlement des installations nucléaires du CEA, ainsi que le programme ITER ( International Thermonuclear Experimental Reactor , réacteur thermonucléaire expérimental international), implanté à Cadarache.

Sur le périmètre relevant de l'activité du CEA stricto sensu (c'est-à-dire sur celui du COP), les crédits diminuent légèrement, et sont inférieurs de 26 millions d'euros à la programmation du COP.

A cela s'ajoute que le CEA devra, comme les années précédentes, supporter des charges nouvelles ou en augmentation, comme le réacteur Jules Horowitz, en cours de construction au centre de Cadarache ^{43 ( * )} , ou la mise aux normes, après Fukushima, des installations nucléaires du CEA.

Au total, le CEA considère qu'une fois corrigées de ses principales dépenses contraintes, les dotations budgétaires ne sont plus que de 909 millions d'euros en 2013, ce qui représente une diminution de 6 % par rapport à 2012.

Les financements budgétaires et les principales dépenses contraintes du CEA

(en millions d'euros)

Remarque : les ressources totales consacrées aux fonds dédiés et au réacteur Jules Horowitz doivent être de respectivement 667 et 180 millions d'euros en 2013. Ce tableau n'indique que le montant des financements budgétaires.

* COP : contrat d'objectifs et de performance.

** Les montants de 1 074 Mns € et 1 072 Mns € (plus précisément, 1 071,5 Mns €) ont été indiqués au rapporteur spécial par les représentants du CEA lors de leur audition. Il y a un an le CEA évaluait toutefois le financement de l'Etat hors fonds dédiés et ITER à 1 077,5 millions d'euros, ce qui était inférieur de « seulement » 1,8 million d'euros au montant figurant dans le contrat d'objectifs et de performance.

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances et les données transmises par le CEA

Par ailleurs, à partir de 2012, le démantèlement des installations du CEA devra être effectué, pour une proportion croissante, par l'achat à celui-ci de titres AREVA par l'Etat. Le reliquat d'actifs financiers du CEA devrait en effet être épuisé fin 2012.

Les dépenses moyennes d'assainissement et de démantèlement du CEA sur la période 2007-2015 et leur couverture

(en millions d'euros)

Source : d'après le CEA

Ces considérations doivent cependant être nuancées par le fait que le CEA perçoit des ressources propres presque aussi importantes que les dotations de l'Etat : financements par les industriels, les collectivités locales, l'Union européenne, les partenaires publics... Ainsi, son budget prévisionnel 2012 prévoit des produits totaux de 2,6 milliards d'euros, qui, compte tenu de charges de 2,2 milliards d'euros, correspondraient à un bénéfice de 0,4 milliard d'euros.

(2) Un programme financé par les investissements d'avenir : ASTRID

Le CEA conduit un programme de démonstrateur de réacteur nucléaire de quatrième génération, dénommé ASTRID ( Advanced Sodium Technological Reactor for Industrial Demonstratio n, Réacteur avancé au sodium à vocation de démonstration technologique et industrielle).

Ce projet, qui doit être construit sur le site de Marcoule, est financé pour 625 millions d'euros par le programme des investissements d'avenir.

Schématiquement, un réacteur nucléaire « classique » consomme de l'uranium et produit du plutonium. Les réacteurs dits de « quatrième génération », ou à « surgénération » ^{44 ( * )} , devraient permettre, à partir de 2030 ou 2040, d'utiliser le plutonium issu des combustibles usés des réacteurs des générations précédentes et une quantité beaucoup plus faible d'uranium. Cela présenterait le double intérêt de faire face aux perspectives de raréfaction des réserves mondiales d'uranium et de lutter contre la prolifération nucléaire.

En 2030 la demande énergétique à l'échelle du globe aura doublé. Votre rapporteur spécial considère que, même si la part des énergies renouvelables dans la consommation totale d'énergie doit être accrue, la France ne pourra se passer de nucléaire, et doit conserver sa place de leader mondial en ce domaine. Aussi importe-t-il que ce projet soit poursuivi dans de bonnes conditions, et en particulier que les délais prévus soient respectés.

3. Le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources »

Placé sous la responsabilité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce programme regroupe les subventions pour charge de service public attribuées aux opérateurs suivants , dans le cadre de certaines de leurs recherches :

- l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ;

- l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA, ex-CEMAGREF) ;

- l'Institut de recherche pour le développement (IRD) ;

- le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) ;

- l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) ;

- le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

a) Les principaux chiffres

Ce programme regroupe 1,28 milliard d'euros d'AE et de CP pour 2013. L'augmentation des crédits de ce programme par rapport à 2012 est de l'ordre de 2,5 %.

Il est scindé en huit actions dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2013

Source : projet annuel de performances pour 2013 de la présente mission

Ce programme ne comprenant que des subventions pour charge de service public (c'est-à-dire des dépenses de fonctionnement), il ne présente aucune dépense de personnel relevant du titre 2.

Néanmoins, les crédits de ce programme financent les rémunérations des personnels travaillant dans les opérateurs cités en introduction : ainsi pour 2013, 17 200 emplois ETP sous « le plafond opérateurs » seraient financés.

La répartition de ces emplois est donnée dans le tableau ci-dessous.

Source : projet annuel de performances pour 2013 de la présente mission

b) La justification des crédits

Les subventions pour charge de service public des différents opérateurs du programme sont réparties entre huit actions. Cependant, comme le soulignait la Cour des comptes dans la note d'exécution budgétaire relative à la présente mission en 2010, « les négociations budgétaires entre la tutelle et les opérateurs ne se font pas dans le cadre du programme , mais au niveau des contrats d'objectifs quadriennaux, que la loi de programme sur la recherche d'avril 2006 a rendu obligatoires et qui sont passés entre l'Etat et chaque opérateur ».

En particulier, comme le reconnaissait le responsable de programme ^{45 ( * )} , la ventilation des SCSP des opérateurs entre les différentes actions du programme - telle que présentée dans les PAP et RAP - ne constitue pas un outil de pilotage : aucune redistribution de crédits entre actions n'est opérée en gestion et la plupart des opérateurs ne reprennent pas ce découpage au sein de leur budget et leur compte-rendu d'activité. Il s'ensuit une justification au premier euro assez « artificielle ».

Le tableau ci-dessous retrace le montant total des subventions attribuées à chaque organisme dans le cadre du présent programme.

Subventions attribuées aux opérateurs dans le cadre du présent programme ^{46 ( * )}

(en millions d'euros)

Source : d'après les données du présent projet annuel de performances pour 2013 de la présente mission

Le montant 2013 des subventions pour charge de service public versées à ces opérateurs est ainsi globalement en progression par rapport à 2012 . Cette évolution intègre :

- d'une part, conformément aux orientations décidées par le Gouvernement, un redéploiement de crédits précédemment mobilisés par l'ANR dans le cadre d'appels à projet ;

- d'autre part, le relèvement du taux de cotisation employeur au CAS « Pensions » porté à 74,6 % au 1 ^er janvier 2013.

c) Un programme conforté par les investissements d'avenir

L'action des opérateurs de la mission est, en outre, confortée par leurs nombreux projets sélectionnés dans le cadre du programme des investissements d'avenir : équipements d'excellence, laboratoires d'excellence, initiatives d'excellence, biotechnologies, instituts d'excellence en matière d'énergies décarbonnées (France-Energie marine, Greenstars pour le développement de l'utilisation des microalgues et Géodenergies pour la création de filières industrielles dans le domaine du sous-sol), instituts Carnot.

A titre d'illustration, l'encadré suivant retrace les nombreux projets auxquels l'INRA participe.

Les investissements d'avenir ont particulièrement mobilisé les équipes de ces différents opérateurs. On peut d'ailleurs, à cet égard, s'interroger sur l'effet d'éviction qu'a pu générer le PIA vis-à-vis des appels à projets européens en 2010 et 2011.

Même si les résultats des indicateurs de performance liés au présent programme sont globalement stables voire en progression en 2011, on observe en effet une moindre présence des opérateurs du programme dans les projets financés par le Programme-cadre de recherche et de développement (PCRD) de l'Union européenne : le taux de participation des opérateurs aux projets financés par le PCRD s'élève à 0,51 % en 2011, contre 0,53 % en 2010 et une cible de 0,6 % pour 2011.

La prévision actualisée 2012 est cependant maintenue à 0,55 %, soit une légère hausse par rapport à 2011. La cible 2013 est fixée à 0,57 %. L'effet d'éviction du PIA pourrait donc n'être que temporaire.

4. Le programme 193 « Recherche spatiale »

a) Des crédits correspondant en quasi-totalité à ceux du CNES

Les crédits du programme 193 « Recherche spatiale » correspondent en quasi-totalité à ceux du Centre national d'études spatiales (CNES) (la seule exception est l'action « Développement des satellites de météorologie », dotée de 30,7 millions d'euros).

Le CNES n'est que minoritairement financé par le budget de l'Etat, les deux tiers de ses produits, de l'ordre de 1,5 milliard d'euros, correspondant à des ressources propres, comme le montre le tableau ci-après.

Compte de résultat prévisionnel 2012

(en millions d'euros)

* Remarque de votre rapporteur spécial : la ligne « subventions de l'Etat » ne prend en compte, parmi les subventions de l'Etat (de 1,5 milliard d'euros en 2012 et en 2013, dont 1,4 milliard d'euros pour le programme 193), que les crédits du programme 193 autres que ceux servant à financer l'Agence spatiale européenne (ESA), qui ne font que transiter par le CNES. Les crédits du programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) », de 159 millions d'euros en 2012 et en 2013, ne sont donc pas pris en compte par cette ligne.

Source : projet annuel de performances pour 2013 de la présente mission

Pour chaque action, les crédits sont ventilés entre subventions pour charges de service public et transferts, de respectivement 583,3 et 799 millions d'euros en 2013. Les premières servent à financer le CNES stricto sensu , les secondes la contribution de la France à l'Agence spatiale européenne (ASE, ou ESA, European Space Agency ).

L'action quantitativement la plus importante est l'action 4 « Maîtrise de l'accès à l'espace », dotée de 503,6 millions d'euros et qui concerne les programmes de lanceurs spatiaux et les infrastructures associées (Centre spatial guyanais - CSG).

Si les financements totaux du CNES par le programme 193 augmenteraient de 14,5 millions d'euros (soit environ 1 %), cette augmentation serait entièrement « captée » par la contribution au financement de l'ESA, qui progresserait de 29 millions d'euros (la subvention pour charge de service public du CNES diminuant de 14,5 millions d'euros).

La contribution en 2013 au financement de l'ESA prévue par le présent projet de loi de finances, de 799 millions d'euros, est inférieure au montant, de 808,6 millions d'euros, indiqué au rapporteur spécial en réponse au questionnaire budgétaire, et correspondant à celui prévu lors du conseil d'administration du CNES du 21 juin 2012. Dans une réponse à une question plus générale portant sur la présente mission, le Gouvernement précise que le présent projet de loi de finances « se fonde sur un scénario de lissage des versements de la contribution annuelle française de 2013 sur la période 2013-2015 ».

Les crédits (AE=CP) du CNES et du programme 193 « Recherche spatiale »

(en millions d'euros)

* Contribution de la France à l'Organisation européenne des satellites de météorologie (EUMETSAT), par l'intermédiaire de l'établissement public administratif Météo-France, représentant la France au sein d'EUMETSAT (financé par le programme 170 « Météorologie » de la MEDAD).

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances pour 2013

b) Le budget triennal 2013-2015 réduit les crédits de 65 millions d'euros en cumulé par rapport au contrat Etat-CNES 2011-2015

Le budget triennal 2013-2015 réduit les crédits de 65 millions d'euros en cumulé sur la période par rapport aux montants prévus par le contrat Etat-CNES 2011-2015, comme le montre le tableau ci-après.

Les crédits (AE=CP) du programme 193 « Recherche spatiale » (hors financement de l'ESA)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les informations transmises par le CNES

Interrogés à ce sujet par votre rapporteur spécial, les responsables du CNES ont considéré que cette réduction impliquerait qu'un programme - demeurant à déterminer - ne serait pas réalisé.

c) Le futur lancement du programme « Ariane 6 » semble compromettre l'apurement de la dette de la France auprès de l'Agence spatiale européenne

• Notre ancien collègue Christian Gaudin, alors rapporteur spécial de cette mission, s'était intéressé de près à l'évolution de la dette du CNES (c'est-à-dire de la France, dont le CNES porte la participation) à l'égard de l'ESA.

Cette dette était née, après l'échec initial du lanceur Ariane 5 ECA en 2002, de la divergence croissante entre la quote-part réelle de la France au sein des programmes de l'ESA et les montants effectivement versés par le CNES à ce titre (soit 685 millions d'euros par an entre 2003 et 2010). Les arriérés cumulés devraient ainsi s'élever à 350 millions d'euros à fin 2012.

Estimant, à juste titre, qu'une telle situation ne saurait perdurer sur le long terme, sauf à altérer la crédibilité de la France à l'égard de ses partenaires, Christian Gaudin avait été à l'origine d'une demande d'enquête sur cette question à la Cour des comptes, en application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF. La remise de ces travaux avait donné lieu à une audition pour suite à donner, le 18 février 2009, puis à la publication d'un rapport d'information ^{47 ( * )} .

Il en ressortait que le Gouvernement paraissait avoir pris la mesure de l'enjeu et avoir mis en place un plan d'apurement total de ce « trou » d'ici à 2015 .

Interrogé à ce sujet par les rapporteurs spéciaux dans le cadre de la préparation du présent projet de loi de finances , le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a transmis un échéancier, daté du 21 juin 2012, qui prévoit bien, comme il y a un an, un retour à l'équilibre en 2015 .

• Cet échéancier n'est toutefois plus d'actualité.

Il y a un an, votre rapporteur spécial soulignait que le scénario du Gouvernement reposait sur une hypothèse doublement optimiste :

- une diminution des besoins en financement de l'ESA ;

- une dotation budgétaire qui, jusqu'alors stabilisée en valeur, augmenterait d'environ 10 % en 2011, 5,5 % en 2012, 3,5 % en 2013 et 1,5 % ensuite.

Ces considérations amenaient votre rapporteur spécial à proposer deux scénarios, jugés plus vraisemblables, conduisant à une extinction de la dette respectivement en 2018 et en 2025. Le graphique ci-après présente un scénario, également conventionnel, reposant sur les dernières données d'exécution disponibles, et conduisant à un ordre de grandeur analogue (avec une extinction de la dette en 2021).

Quelle évolution de la dette de la France vis-à-vis de l'Agence spatiale européenne ?

(en millions d'euros)

* Subvention budgétaire du PLF 2013, augmentant ensuite de 1,5 % par an + stabilisation du besoin de financement de l'ESA à son niveau de 2013. Ce scénario est purement illustratif.

Source : CNES, calculs de votre rapporteur spécial

Lors de leur audition par votre rapporteur spécial dans le cadre de la préparation de l'examen du présent projet de loi de finances, les responsables du CNES ont confirmé que l'objectif d'une résorption de la dette en 2015 apparaissait hors de portée .

En particulier, le conseil de l'ESA des 20-21 novembre 2012 devrait décider du successeur d'Ariane 5. La France défend le lancement d'un programme Ariane 6, plus modulable qu'Ariane 5, et permettant des lancements simples.

On peut en outre s'interroger sur l'opportunité de poursuivre durablement la participation de l'Union européenne au financement de la station spatiale internationale (actuellement prévu jusqu'en 2015), qui coûte 90 millions d'euros par an à la France ^{48 ( * )} et dont l'intérêt scientifique est jugé modeste ^{49 ( * )} .

La dette de la France vis-à-vis de l'Agence spatiale européenne : trois scénarios d'évolution

(en millions d'euros courants)

* Calculs de votre rapporteur spécial. ** Montant prévu par le présent projet de loi de finances.

Sources : réponse au questionnaire budgétaire, calculs de votre rapporteur spécial

D. LES CINQ PROGRAMMES RELEVANT D'AUTRES MINISTÈRES

(Rapporteur spécial : Michel Berson)

Comme on l'a indiqué ci-avant, les crédits de paiement des programmes de recherche ne relevant pas du MESR sont favorisés : alors que ceux relevant du MESR augmenteraient de 1,18 % à structure constante, ceux relevant des autres ministères augmenteraient de 1,72 %.

Il s'agit d'une différence notable par rapport à l'année dernière, qui avait vu les activités de recherche du MESR favorisées par rapport à celles des autres ministères.

Le financement de la recherche en 2013 par la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(en milliards d'euros)

* Les agrégats « recherche » indiqués dans le tableau correspondent aux actions considérées par le MESR comme concernant des activités de recherche, quel que soit le programme concerné.

Source : d'après le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

1. Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables »

a) Présentation générale du programme

Le programme 190 est placé sous la responsabilité du directeur de la recherche et de l'innovation du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Pour mémoire, il résulte de la fusion, en 2010, des trois programmes de recherche préexistants dans le périmètre de compétences de ce ministère, à savoir les anciens programmes 188 « Recherche dans le domaine de l'énergie », 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » et 190 « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat ».

Il finance notamment IFP Energies nouvelles (IFPEN), l'institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR) et l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Il est aussi, comme on l'a indiqué, le principal financeur du CEA, pourtant rattaché au programme 172. Il finance également les recherches amont dans le domaine de l'aéronautique civile.

Les crédits du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables »

(en millions d'euros)

Source : présent projet de loi de finances

b) L'IFPEN : d'ici 2025, une forte croissance des ressources propres, qui passeraient de 50 % à 60 % des ressources totales ?

L'IFP Energies nouvelles (IFPEN), ancien institut français du pétrole, est un établissement public industriel et commercial (EPIC). Son plafond d'emplois pour 2012 est de 1 959 équivalents temps plein.

(1) Un organisme se finançant pour moitié par des ressources propres

La subvention pour charge de service public ne correspond qu'à environ la moitié des ressources totales de l'IFPEN. Schématiquement, ses ressources actuelles sont de l'ordre de 300 millions d'euros, dont 150 millions d'euros de dotations budgétaires et 150 millions d'euros de ressources propres (essentiellement des redevances d'exploitation de brevets et des dividendes de ses filiales, dont le chiffre d'affaires est actuellement de l'ordre d'un milliard d'euros).

Les prévisions de ressources propres de l'IFPEN en 2013

(en millions d'euros)

Source : informations transmises par l'IFPEN au rapporteur spécial

Après un « creux » de 2004 à 2006, ses ressources totales sont à peu près stables en valeur, comme le montre le graphique ci-après.

Les ressources de l'IFPEN

(en millions d'euros courants)

* Les montants inscrits en LFI 2012 et en PLF 2013 sont de 146,6 Mns €. Après prise en compte d'une mise en réserve aux taux réduits de 0,25 % de la masse salariale et 3 % des dépenses de fonctionnement, on parvient à un montant de 144,4 Mns €, arrondi ici à 144 Mns €. Dans les documents transmis au rapporteur spécial, l'IFPEN retient pour 2013 l'hypothèse d'une mise en réserve aux taux « normaux » de 0,5 % de la masse salariale et 6 % des dépenses de fonctionnement, ce qui conduirait à une dotation de 142,4 Mns €. On retient toutefois ici une hypothèse de taux réduits pour permettre la comparaison avec 2012.

Source : d'après les documents remis par l'IFPEN au rapporteur spécial

Comme le montre ce graphique, la part des ressources propres dans les ressources totales de l'IFPEN tend structurellement à augmenter, passant de 22,6 % en 1994 à environ 50 % aujourd'hui.

Cette évolution est assumée par le Gouvernement. Ainsi, dans le projet annuel de performances pour 2013, le programme 190 comprend un indicateur intitulé « Part des ressources apportées aux opérateurs par les redevances sur titre de propriété intellectuelle » et dont la cible est de porter le rapport entre le produit des redevances et licences sur brevets de l'IFPEN et les charges diverses de cet organisme de 17,7 % en 2010 (et 16,4 % en 2009 ^{50 ( * )} ) à 22,7 % en 2015.

La dotation de l'IFPEN serait stable en 2013, à 146,6 millions d'euros. Cette stabilisation fait suite à deux années de baisse importante en 2011 et en 2012, comme le montre le graphique.

Si la diminution en 2011 et en 2012 ne revêt pas en elle-même une importance fondamentale, la poursuite de tels « coups de rabot » ne saurait tenir lieu de stratégie vis-à-vis de cet opérateur.

Ancien institut français du pétrole, l'IFPEN réoriente actuellement ses activités de recherche des énergies fossiles vers les énergies renouvelables, s'efforçant pour cela d'utiliser son savoir-faire « historique ». L'IFPEN suivrait donc une évolution analogue à celle du CEA, qui s'est diversifié à partir de son expérience de l'énergie nucléaire.

La dotation budgétaire permet à l'IFPEN de financer des activités de recherche qui ne génèrent des ressources qu'à long terme, sous forme de dividendes de filiales ou de redevances de brevets. Aussi est-il indispensable de la maintenir à un niveau suffisant, afin qu'il puisse conserver un niveau élevé de ressources propres.

On pourrait a priori s'interroger sur la capacité d'un organisme historiquement spécialisé dans les technologies relatives aux hydrocarbures à devenir un « champion » des énergies vertes. La « fongibilité » des premières technologies vers les secondes apparaît cependant importante, en particulier en ce qui concerne les biocarburants (et plus généralement les transports), l'énergie éolienne (grâce à l'expérience des plates-formes pétrolières) ou la séquestration du dioxyde de carbone.

(2) Vers un doublement du chiffre d'affaires des filiales de l'IFPEN en 2025 ?

Les dirigeants de l'IFPEN réfléchissent actuellement à un plan à moyen long terme dénommé « Ambition 2025 ».

Selon un document de l'IFPEN daté de mars 2012 et remis au rapporteur spécial, ce plan reposerait sur les hypothèses d'une stabilisation en valeur de la dotation de l'Etat et un doublement du chiffre d'affaires du groupe IFPEN. Cet objectif, ambitieux - il suppose une croissance du chiffre d'affaires de 6 % par an, contre une augmentation du PIB en valeur vraisemblablement de l'ordre de 3,25 % par an ^{51 ( * )} -, ne paraît pas hors de portée. En effet, le chiffre d'affaires des filiales de l'IFPEN, de l'ordre de 300 millions d'euros au début des années 2000, a depuis été multiplié par trois.

Votre rapporteur spécial s'est efforcé de calculer ce que pourrait être l'évolution des ressources de l'IFPEN à cet horizon, sur la base d'hypothèses complémentaires suggérées par ses dirigeants lors de leur audition.

La croissance des ressources propres ne marquerait pas de rupture par rapport à la tendance observée depuis la seconde moitié des années 1990, comme le montre le graphique ci-après.

L'évolution des ressources propres de l'IFPEN d'ici 2025, selon un scénario suggéré par les dirigeants de l'IFPEN

(en millions d'euros)

Hypothèses : dotation de l'Etat stabilisée en volume en 2012-2015 puis stabilisée en valeur ; doublement du chiffre d'affaires des filiales, se traduisant par un doublement des dividendes et des redevances sur les brevets ; produits des prestations de services accrus de 20 % ; augmentation des subventions et autres soutiens de 3,5 % par an.

Sources : IFPEN, calculs de votre rapporteur spécial

La part des ressources propres dans les ressources totales pourrait ainsi passer de 50 % aujourd'hui à 60 % en 2025, comme le montre le graphique ci-après.

L'évolution des ressources de l'IFPEN d'ici 2025, selon un scénario suggéré par les dirigeants de l'IFPEN

(en millions d'euros)

Hypothèses : dotation de l'Etat stabilisée en volume en 2012-2015 puis stabilisée en valeur ; doublement du chiffre d'affaires des filiales, se traduisant par un doublement des dividendes et des redevances sur les brevets ; produits des prestations de services accrus de 20 % ; augmentation des subventions et autres soutiens de 3,5 % par an.

Sources : IFPEN, calculs de votre rapporteur spécial

Ce scénario est cependant soumis à un double aléa :

- l'Etat doit stabiliser en valeur la dotation de l'IFPEN, afin que celui-ci puisse, par ses recherches actuelles, disposer de ressources propres suffisantes en 2025 ;

- l'IFPEN doit renouveler sa remarquable performance des années 2000. Or, la croissance de ses ressources propres a eu tendance à s'essouffler depuis 2007.

Il est vrai que cet essoufflement est contemporain de la crise économique qui a commencé en 2007, et en particulier des difficultés de l'industrie automobile. Toutefois la forte dépendance de l'IFPEN à cette industrie le rend vulnérable à l'évolution de long terme de celle-ci.

(3) La question des recherches relatives aux gaz de schiste

Le contrat d'objectif et de performance 2011-2015 ne prévoit aucune recherche relative aux gaz de schiste.

On rappelle toutefois que le rapport publié le 5 novembre 2012 par Louis Gallois préconise de « mener les recherches sur les techniques d'exploitation des gaz de schiste ».

Les réserves européennes, et en particulier françaises, ne sont pour l'instant pas prouvées. L'enjeu est toutefois considérable. Comme le souligne le rapport précité, « l'exploitation du gaz de schiste soutient l'amorce de réindustrialisation constatée aux États-Unis (le gaz y est désormais 2 fois et demi moins cher qu'en Europe) et réduit la pression sur sa balance commerciale de manière très significative ».

Il serait donc paradoxal de mener une politique en faveur de la compétitivité, impliquant des transferts de fiscalité massifs, afin de réduire le déficit commercial, tout en refusant par principe toute éventualité de prospection et d'exploitation des gaz de schiste.

Si les pouvoirs publics devaient décider de mener des recherches - ce qui nous paraît souhaitable - sur de nouvelles techniques d'exploitation des gaz de schiste, l'IFPEN aurait un rôle essentiel à jouer à cet égard.

2. Le programme 192 « recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général de la compétitivité, de l'industrie et des services, vise à dynamiser le développement économique en renforçant la compétitivité de notre industrie par la recherche, l'innovation et les transferts de technologie.

De plus, il regroupe les établissements publics d'enseignement supérieur à vocation économique ou statistique.

Ce programme se caractérise en 2013 par une évolution contrastée :

- les autorisations d'engagement diminuent de 55 millions d'euros ;

- en sens inverse, les crédits de paiement augmentent de 26 millions d'euros.

Cette évolution se constate à périmètre constant comme à périmètre courant.

Le programme 192 « recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » : évolution des crédits

(en millions d'euros)

Source : d'après le présent projet de loi de finances

La diminution des autorisations d'engagement concerne pour les trois quarts l'action 2 « Soutien et diffusion de l'innovation technologique ». Cette action en faveur des PME et entreprises de taille intermédiaire (ETI) innovantes correspond notamment aux crédits d'intervention d'OSEO Innovation et à la dotation destinée à l'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS) au titre de la compensation de l'allègement des cotisations sociales patronales pour les personnels participant aux projets de recherche des jeunes entreprises innovantes (JEI).

L'action « Soutien de la recherche industrielle stratégique » ne verrait ses autorisations d'engagement diminuer que de 12 millions d'euros. On rappelle que le principal acteur de cette action est le Fonds de compétitivité des entreprises (FCE), étendu depuis mars 2006, en tant que fonds unique interministériel (FUI), aux projets de R&D des pôles de compétitivité. Votre rapporteur spécial considère que cette diminution des autorisations d'engagement en 2013 ne doit pas être le prélude d'une remise en cause de la politique des pôles de compétitivité.

3. Le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) »

Le programme 191, placé sous la responsabilité du délégué général pour l'armement, a pour objectif de renforcer les liens du ministère de la défense avec la recherche civile et d'utiliser au mieux à son profit les compétences disponibles dans la communauté nationale de recherche.

Ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère.

En pratique, il finance chaque année des dépenses du CEA et du CNES. En 2013, ses crédits de paiement seraient de 192,9 millions d'euros, dont 33,5 millions pour le CEA et 159,4 millions pour le CNES.

4. Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique »

Placé sous la responsabilité du ministère chargé de la culture, le programme 186 finance la politique de recherche dans le domaine de la culture et la diffusion de la culture scientifique et technique auprès du public.

a) Les principaux chiffres

Pour 2013, les crédits du programme s'élèvent à 115,8 millions d'euros en AE et à 118,8 millions d'euros en CP , soit une diminution de 4 % par rapport à 2012.

Il est à rappeler que, depuis 2011, le programme 186 ne regroupe plus de crédits de personnel , qui ont été transférés à la mission « Culture ». De même, il ne comprend plus les subventions pour charge de service public accordées à la Bibliothèque nationale de France et à la bibliothèque publique d'information, qui sont également désormais inscrites dans la mission « Culture ».

Pour votre rapporteur spécial, ces transferts constituent une mesure de rationalisation bienvenue . Il s'interroge d'ailleurs sur la nécessité d'aller plus loin dans ces transferts à la mission « Culture » . Le présent programme est, en effet, désormais le plus petit de la mission, ne regroupant plus que 0,5 % de ses crédits.

Ces derniers sont répartis en deux actions :

Présentation par action des crédits demandés pour 2013

Source : projet annuel de performances pour 2012 de la présente mission

b) La justification des crédits

• Comme indiqué précédemment, suite à la refonte de la maquette budgétaire, le présent programme ne comporte plus de crédits de personnel, et par conséquent ne présente plus aucun plafond d'emplois.

• Les dépenses de fonctionnement représentent, quant à elles, environ 90 % des crédits du programme.

S'agissant de ces dernières, la quasi totalité est consacrée à la subvention pour charge de service public accordée à Universcience, nouvel établissement public à caractère commercial et industriel créé le 1 ^er janvier 2010, qui regroupe le Palais de la Découverte et la Cité des sciences ( cf. infra ).

• Les dépenses d'investissement représentent 0,3 % des crédits du programme (353 124 euros) et correspondent, pour 2013, à l'achat d'équipements pour le laboratoire de recherche des monuments historiques, le centre de recherche et de restauration des musées de France et le département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines.

• Les dépenses d'intervention , enfin, regroupent 4,2 millions d'euros (3,5 % des crédits de paiement du programme). Ces dépenses concernent trois domaines : la recherche en faveur des patrimoines, la recherche en faveur de la création artistique et les recherches pluridisciplinaires.

c) Les principales observations de votre rapporteur spécial

La subvention pour charge de service public d'Universcience explique désormais 92,5 % des moyens du présent programme, ce qui conduit votre rapporteur spécial, comme les années passées, à centrer son analyse sur cet opérateur.

L'établissement public du Palais de la découverte et de la cité des sciences et de l'industrie a été créé par le décret n° 2009-1491 du 3 décembre 2009. Cette décision politique, qui résulte notamment des conclusions de la révision générale des politiques publiques, souligne la nécessité pour les deux établissements de coopérer à un objectif commun.

Placé sous la co-tutelle des ministères de la culture et de la recherche, ce nouvel établissement doit, aux termes de l'article 2 du décret, précité, « rendre accessible à tous la culture scientifique et technique » et devenir « dans ce domaine, un pôle national de référence ». Pour ce faire, il doit notamment mettre en valeur « les démarches de la science, stimuler la curiosité et l'initiation des élèves et des jeunes publics à la démarche d'expérimentation scientifique et contribuer à susciter de nouvelles vocations pour les métiers scientifiques et techniques ».

L'évolution de la subvention d'Universcience entre la LFI 2012 et le PLF pour 2013 (soit - 4 %) s'explique, selon le projet annuel de performances, par une participation de l'établissement à l'effort général de réduction des dépenses publiques .

Néanmoins, il convient de noter que l'opérateur bénéficie par ailleurs du Programme des investissements d'avenir au titre des fonds alloués en faveur de la diffusion de la culture scientifique ^{52 ( * )} .

Dès l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2010, votre commission des finances avait émis de fortes réserves sur cette enveloppe ^{53 ( * )} , soulignant notamment que l'emploi de ces fonds n'était pas suffisamment précisé. En 2011, un projet d'avenant à la convention Etat-Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a proposé d'allouer une enveloppe de 150 millions d'euros qui restait jusqu'alors non affectée, pour 100 millions d'euros aux « Internats d'excellence » et pour 50 millions d'euros au développement de la culture scientifique et technique.

Dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2011, votre rapporteur spécial avait indiqué souhaiter que le commissariat général à l'investissement exerce la plus grande vigilance sur l'attribution des fonds au développement de la culture scientifique et technique afin d'éviter tout saupoudrage ^{54 ( * )} . Il avait, en outre, précisé qu'il serait attentif au fait que le financement par le PIA de ces projets n'entraîne pas à terme une diminution de la subvention pour charge de service public versée à certains opérateurs , notamment Universcience dont l'une des missions, comme cela a été rappelé, est précisément de « rendre accessible à tous la culture scientifique et technique ».

Si la réduction de la subvention pour charge de service public d'Universcience peut s'analyser comme la participation de l'établissement à l'effort de redressement des comptes publics, elle peut aussi, compte tenu du montage précédemment décrit, s'apparenter à une forme de « budgétisation ».

5. Le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles »

Le programme 142 finance l'enseignement supérieur agricole et la recherche conduite par le ministère de l'agriculture , notamment au travers de l'Institut national de la recherche agronomique.

L'enseignement supérieur agricole a accueilli 12 544 étudiants durant l'année universitaire 2011-2012. 59 % de ces étudiants relèvent de l'enseignement public.

Répartition des étudiants de l'enseignement supérieur agricole

Source : projet annuel de performances pour 2013 de la présente mission

a) Les principaux chiffres

Le programme 142 regroupe, pour 2013, 395,7 millions d'euros d'AE et 308,8 millions d'euros de CP, soit 1,2 % des CP de la mission . Les crédits de ce programme évoluent de 0,6 % par rapport à 2012.

Ce programme est divisé en deux actions dont les crédits sont ainsi répartis.

Présentation par action des crédits demandés pour 2013

Source : projet annuel de performances pour 2013 de la présente mission

Le plafond d'emplois de ce programme serait fixé en 2013 à 2 676 emplois ETPT, soit le maintien du niveau d'emploi depuis 2009.

Cependant, récemment, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a annoncé que sur les 1 000 créations de postes, 20 seraient affectées à l'enseignement supérieur agricole .

A ce plafond d'autorisations des emplois de l'Etat, il convient d'ajouter les emplois rémunérés par les opérateurs , soit 929 emplois ETP « sous plafond opérateur » et 371 ETP hors « plafond opérateur ».

b) La justification des crédits

(1) L'enseignement supérieur agricole

L'enseignement supérieur (action n° 1) agricole représente un coût de 272,66 millions d'euros en crédits de paiement.

• Avec douze établissements, l'enseignement public , comprend principalement les écoles d'ingénieurs agronomes, les écoles d'ingénieurs des travaux, et les écoles vétérinaires. Hors aides sociales, le coût de cet enseignement se répartit de la manière suivante :

- 185,5 millions d'euros représentent des dépenses de personnel (titre 2) ;

- 39,3 millions d'euros des dépenses de fonctionnement (subvention de fonctionnement de base, gestion des étudiants et des élèves fonctionnaires, missions spécifiques des établissements, prévention et santé des étudiants, financement des 7 pôles de compétences, investissement CPER et hors CPER).

• L'enseignement supérieur agricole privé regroupe, quant à lui, sept écoles d'ingénieurs. La contribution au financement de ces établissements représente 23,9 millions d'euros dans le projet de budget pour 2013, soit une légère baisse par rapport à 2012. Elle s'inscrit dans le cadre réglementaire prévu par le décret n° 2009-791 du 23 juin 2009 relatif aux contrats entre l'Etat et les établissements d'enseignement supérieur agricole privés ( cf. infra ).

• Enfin, les aides sociales représenteraient en 2013 un coût de 12,4 millions d'euros de crédit de paiement, soit une augmentation par rapport à 2012 de 0,6 million d'euros. Sont ainsi financées :

- les bourses sur critères sociaux à hauteur de 11,7 millions d'euros , bénéficiant à environ 4 200 étudiants. Cette prévision de dépenses est fondée sur une hausse du montant des bourses de 1,7 % et sur une augmentation des effectifs d'étudiants boursiers de 3,5 % par rapport à 2012 ;

- les bourses de coopération internationale à hauteur de 0,7 million d'euros , pour un nombre de bénéficiaires estimé à 120 étudiants pour les programmes concertés et à 1 600 pour les mobilités individuelles.

(2) La recherche agricole

L'action 2 « Recherche, développement et transfert de technologie » représente 36,1 millions d'euros en AE et en CP , répartis entre l'appui à la recherche et le transfert de technologie.

• L'appui à la recherche regroupe les crédits de rémunération des personnels mis à disposition de l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) - 22 millions d'euros - ainsi que les subventions aux établissements publics de recherche tels que l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) - 1,6 million d'euros.

• Le transfert de technologie et le développement agricole englobent essentiellement des financements relatifs aux instituts et centres techniques agricoles et de l'industrie agro-alimentaire . Ces derniers devraient bénéficier d'une dotation de 5,2 millions d'euros en 2013 .

• En outre, il convient de noter qu'une convention a été signée en 2007 entre le Ministère chargé de l'agriculture et OSEO afin de financer le développement d'un fonds spécifique pour compléter et élargir les actions en faveur des Industries agro-alimentaires (IAA). Ces crédits, de 595 000 euros en 2013, visent également à soutenir des projets partenariaux de recherche et de développement, sources d'innovation au bénéfice de ces industries.

c) Les principales observations de votre rapporteur spécial

(1) La création de 20 emplois pour l'enseignement supérieur agricole

Comme cela a été précédemment indiqué, sur les 1 000 créations de postes annoncés par le Gouvernement ( cf. supra ), 980 emplois seront dédiés au programme 150 et 20 emplois pour l'enseignement supérieur agricole. Ces emplois seront répartis dans le double objectif de soutenir la réussite des étudiants au niveau du premier cycle tout en participant à un rééquilibrage des dotations en emplois entre établissements.

Votre rapporteur spécial accueille favorablement la décision de faire bénéficier l'enseignement supérieur agricole de ces nouvelles créations de postes, même s'il convient de rappeler ses déjà bons résultats actuels, notamment en termes d'insertion de ses diplômés dans la vie active, par rapport à l'enseignement supérieur non agricole.

Le taux d'insertion des diplômés en 2011 est ainsi de 89,6 % dans les 18 mois suivant l'obtention d'un diplôme et de 75,6 % dans les 12 mois suivant l'obtention du diplôme. Les données du rapport annuel de performances de 2011 soulignaient en outre que cette amélioration quantitative s'accompagne de celle de la qualité des emplois occupés (intérêt des emplois proposés et rapidité d'obtention de contrats à durée indéterminée).

(2) Un renouvellement en cours des contrats passés avec les établissements privés agricoles

Depuis 2010, l'aide financière versée par l'Etat aux établissements privés comprend désormais une part fixe , dont le montant est indiqué dans le contrat signé entre l'établissement et l'Etat , et une part variable dont le montant, notifié chaque année par le ministre chargé de l'agriculture, peut atteindre 25 % de celui de la part fixe :

- la part fixe finance tout ou partie des filières de formation. Elle est le produit d'un nombre d'heures d'enseignement pris en compte par un coût horaire dont le montant, fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget, est le même pour tous les contrats ;

- la part variable correspond à la réalisation d'objectifs, indiqués dans le contrat, portant sur les domaines de l'enseignement, la recherche, le transfert, la valorisation et le développement international. La réalisation des objectifs fait l'objet d'une évaluation.

Le ministre chargé de l'agriculture fixe le montant annuel de la part variable en fonction de l'évaluation et dans la limite des crédits disponibles. Les contrats quadriennaux souscrits en application du nouveau dispositif réglementaire sont entrés en vigueur le 1 ^er janvier 2010.

Deux contrats passés avec les écoles ont été renouvelés pour 2012. Quatre le seront pour 2013 et un pour 2014.

Le tableau ci-dessous présente la répartition des crédits entre les différents établissements selon la nouvelle procédure.

Subvention en faveur de l'enseignement supérieur agricole privé en 2010, 2011 et 2012

(en euros)

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

L'enveloppe prévue en PLF 2013 pour les établissements de l'enseignement supérieur agricole privés est identique à celles de 2010, 2011 et 2012 .

Le dispositif d'allocation des moyens, qui comprend pourtant une part de financement versé en fonction de la performance de l'établissement, n'a ainsi pas entraîné, jusqu'à présent, de redéploiement de crédits entre établissements.

(3) Les pôles de compétences du ministère chargé de l'agriculture

Les pôles de compétences du ministère chargé de l'agriculture sont définis comme des rassemblements territoriaux d'établissements d'enseignement, d'organismes de recherche et d'organismes de développement dans les domaines des sciences et technologies du vivant et de l'environnement fondés sur un potentiel humain et intellectuel d'enseignants-chercheurs, de chercheurs et d'étudiants et selon une triple logique : pluridisciplinarité, appui à la recherche - formation - expertise, territorialité.

Les sept pôles de compétences ont été créés à partir de 2006 et sont organisés sous la forme de Groupement d'Intérêt Scientifique (GIS) ou d'association pour l'un d'entre eux.

En complément de ces approches, deux établissements ont engagé une démarche d'insertion dans les politiques de site locales , selon des modalités spécifiques :

- d'une part, l'école nationale d'ingénieurs des travaux agricoles de Bordeaux (ENITAB ) ;

- d'autre part, l'école nationale du génie de l'eau et de l'environnement de Strasbourg (ENGEES ).

En plus de favoriser le lien entre l'enseignement supérieur et la recherche, votre rapporteur spécial souligne que ces pôles accompagnent et facilitent les réorganisations structurelles de leurs établissements d'enseignement supérieur. Ainsi, six « Grands Etablissements » ont été créés, par fusions d'écoles, entre 2007 et 2010 :

- Agrocampus Ouest , Institut supérieur des sciences agronomiques, agroalimentaires, horticoles et du paysage ;

- AgroParisTech , Institut des sciences et industries du vivant et de l'environnement ;

- AgroSup Dijon , Institut national supérieur des sciences agronomiques, de l'alimentation et de l'environnement ;

- Montpellier SupAgro , Centre international d'études supérieures en sciences agronomiques ;

- ONIRIS , Ecole nationale vétérinaire, agroalimentaire et de l'alimentation, Nantes-Atlantique ;

- VetAgro Sup , Institut d'enseignement supérieur et de recherche en alimentation, santé animale, sciences agronomiques et environnement.

En 2011, après cette phase de restructuration de l'enseignement supérieur agricole et dans le cadre de l'apparition des Pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), de la dynamique de l'opération Campus puis celle des Investissements d'avenir, de nouvelles orientations ont été définies pour les pôles de compétences, tout en tenant compte de la diversité des stratégies locales de chacun d'entre eux.

Afin de formaliser ces nouvelles orientations, une lettre de mission pour la période 2011-2015 a été signée pour chacun des sept pôles , dont le socle commun vise à :

- renforcer la présence et la lisibilité des pôles et des politiques publiques du ministère dans la restructuration des paysages régionaux de l'enseignement supérieur et de la recherche en y affirmant la spécificité des enjeux scientifiques liés aux missions du ministère ;

- améliorer le fonctionnement du lien formation-recherche en insérant dans cette dynamique l'enseignement technique agricole ;

- faire monter en puissance les liens recherche-formation-développement afin de stimuler toutes les dynamiques d'innovation pertinentes au service de la compétitivité de l'agriculture et des entreprises agro-alimentaires françaises s'inscrivant dans le cadre du développement durable.

En matière de financement, les pôles peuvent bénéficier d'un soutien de la part de leur ministère de tutelle pour des projets qui répondent à des critères de visibilité, de cohérence et de structuration du pôle. Pour 2013, l'enveloppe du ministère de l'agriculture en faveur des pôles s'élèverait à 320 000 euros .

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avec un avis favorable de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, en seconde délibération, un amendement du Gouvernement, tendant globalement à réduire les crédits de 20,9 milliards d'euros, dont :

- des augmentations de 246 500 euros, à titre non reconductible et conformément au souhait de la commission des finances de l'Assemblée nationale ;

- des diminutions de 21,1 millions d'euros, à titre reconductible, afin, selon les termes de l'exposé sommaire de l'amendement, de « gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances ». Le programme le plus mis à contribution (en millions d'euros) serait le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », avec des réductions de crédits de 8 millions d'euros.

Les modifications de crédits apportées par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement (AE=CP)

(en euros)

Source : d'après le texte adopté par l'Assemblée nationale et l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement

En conséquence, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la présente mission sont réduits de 0,08 % par rapport au texte initial, ce qui est peu significatif.

Le programme proportionnellement le plus concerné est le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) », dont les crédits sont réduits de 0,35 %. Dans le cas des deux principaux programmes, les programmes 150 et 172, la réduction est de respectivement 0,05 % et 0,15 %.

Un seul programme verrait ses crédits accrus (de 0,01 %) : le programme 231 « Vie étudiante ».

Comparaison des crédits du texte initial et du texte adopté par l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

Source : textes indiqués, calculs de vos rapporteurs spéciaux

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL PHILIPPE ADNOT

A M E N D E M E N T

présenté par

M. ADNOT

rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 46

ETAT B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement a pour objet de réduire la portée de l'effort demandé aux établissements d'enseignement supérieur privé dans le cadre du redressement des comptes publics.

Cet effort doit effectivement être partagé par les différents secteurs. Cependant, il est à noter que :

- les crédits à destination de l'enseignement supérieur privé, dans le cadre de la mission « Recherche et enseignement supérieur », diminuent de 4,9 millions d'euros entre 2012 et 2013 ;

- par ailleurs, l'enseignement supérieur privé ne bénéficiera plus de dotation en provenance de la mission « Travail et emploi » en 2013, alors qu'il a reçu une dotation de 3,2 millions d'euros en 2012.

C'est pourquoi, le présent amendement propose de :

- réduire de 4,9 millions d'euros l'action 02 « Aides indirectes » du programme 231 « Vie étudiante » ;

- abonder, en contrepartie, de 4,9 millions d'euros l'action 04 « Etablissements d'enseignement privé » du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

LEXIQUE DES PRINCIPAUX SIGLES

---

* ¹ Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* ² Crédits de paiement et coût budgétaire du crédit d'impôt recherche.

* ³ Rapport d'information n° 677 (2011-2012), 18 juillet 2012.

* ⁴ Rapport d'information n° 677 (2011-2012), 18 juillet 2012.

* ⁵ Vos rapporteurs spéciaux se sont répartis l'examen des programmes de la façon suivante : les programmes 150 et 231 pour Philippe Adnot, les autres programmes entrant dans le périmètre des compétences de Michel Berson, par ailleurs chargé des observations transversales.

* ⁶ Le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », jusqu'alors rattaché au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'est toutefois désormais au nouveau ministère du redressement productif.

* ⁷ Le préciput a pour base juridique l'article L. 329-5 du code de la recherche, qui prévoit qu' « une partie du montant des aides allouées par l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des procédures d'appel d'offres revient à l'établissement public ou à la fondation reconnue d'utilité publique dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions ».

* ⁸ « Les crédits de l'ANR font l'objet d'une diminution de 73,2 M€ en AE et en CP correspondant aux économies de fonctionnement et de programmation redéployés à raison de 55,6 M€ au profit des organismes de recherche » (réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial).

* ⁹ « Il est impératif qu'un bon calibrage des frais de gestion et du préciput soit effectué, donnant ainsi à l'établissement bénéficiaire - organisme ou université - des marges de manoeuvre supplémentaires pour mener sa politique scientifique. Actuellement, même si des ouvertures ont été faites dans le cadre des investissements d'avenir, le montant est plus faible que dans d'autres pays et les modalités de versement mériteraient d'être simplifiées. L'ANR propose de payer annuellement le préciput et les frais de gestion, sans exigence de pièces à fournir, et d'en relever le niveau à 20 % en cohérence avec les options privilégiées par Horizon 2020 » (Pascale Briand, directrice de l'ANR, « Contribution de l'Agence nationale de la recherche aux assises de la recherche »).

* ¹⁰ Qui rappelle, dans un souci de transparence, qu'il est membre du conseil de l'AERES.

* ¹¹ Rejeté en première lecture par le Sénat.

* ¹² Plus précisément, ce chiffre est la somme des 247 565 ETP rémunérés par les opérateurs et des 15 182 ETPT rémunérés directement par le programme.

* ¹³ Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* ¹⁴ Ce phénomène ne concerne en réalité que les programmes dépendant du MESR. Les actions relatives à l'enseignement y voient leurs CP augmenter de 2,76 %, contre 1,18 % dans le cas des actions relatives à la recherche. En revanche, dans le cas des programmes dépendant des autres ministères, ce sont les actions relatives à la recherche qui voient leurs CP augmenter (de 2,15 %), alors que ceux concernant l'enseignement diminuent légèrement (de 0,05 %).

* ¹⁵ Rapport d'information n° 677 (2011-2012), 18 juillet 2012.

* ¹⁶ Cette estimation suppose toutefois que les deux principales faiblesses du CIR - un versement décalé dans le temps, ce qui peut poser un problème pour les PME et certaines ETI, et le fait que les plus gros contributeurs ont un taux de CIR marginal de 5 %, par nature non incitatif - sont corrigées. A défaut, l'impact sur le PIB au bout de 15 ans doit être réduit d'un montant que l'on peut évaluer, de manière en partie conventionnelle, à environ 0,1 point de PIB (compte tenu notamment du fait que les bénéficiaires au taux marginal de 5 % perçoivent environ 800 millions d'euros de CIR sur 5 milliards).

* ¹⁷ C'est pourquoi votre rapporteur spécial proposait de supprimer la tranche à 5 % et instaurer un taux de CIR de 20 %, dès le premier euro de dépenses de R&D, pour les principaux bénéficiaires.

* ¹⁸ Commission élargie du 23 octobre 2012 : commission des finances, commission des affaires économiques et commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.

* ¹⁹ 14,5 millions d'euros de CP sont aussi ouvertes en 2013 pour l'exercice de contractualisation 2000-2006.

* ²⁰ Devant la commission élargie précitée du 23 octobre 2013 de l'Assemblée nationale, la ministre a indiqué : « Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche souhaite que d'autres CPER succèdent à ceux en cours. Cela s'inscrirait d'ailleurs dans la logique de l'acte III de la décentralisation, qui donne davantage de compétences aux régions. Nous avons formalisé notre demande qui est partagée par le ministère délégué aux transports. Cela fera partie des arbitrages à rendre dans les mois à venir ».

* ²¹ Dans le PLF pour 2012, une enveloppe de 5,46 millions d'euros était prévue pour une quatrième université qui devait accéder à l'autonomie immobilière en 2012, ce qui n'a pas été le cas.

* ²² Cf . rapport d'information n° 578 (2009-2010) de votre rapporteur spécial.

* ²³ Un établissement est depuis sorti du périmètre de financement.

* ²⁴ Cour des comptes, Analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - Exercice 2011 - Mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ».

* ²⁵ Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012.

* ²⁶ Rapport d'information de Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont, fait au nom de la commission de la culture et de la commission des finances n° 532 (2008-2009) - 7 juillet 2009.

* ²⁷ IGF-IGAENR, « Cadrage macroéconomique des moyens humains et financiers alloués aux universités depuis 2007 » - avril 2012.

* ²⁸ Article 56 du décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies : « Lorsque le compte de résultat fait apparaître un déficit pendant deux années consécutives, le budget qui suit la constatation des déficits est établi par le recteur d'académie, chancelier des universités, ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Il ne peut être modifié pendant tout l'exercice sans son accord préalable. Les mesures peuvent être reconduites jusqu'au rétablissement complet de l'équilibre financier . »

* ²⁹ Le calcul de 27,9 millions d'euros tient compte du fait que les enseignants-chercheurs n'arrivent en général qu'en septembre. Il n'y a donc pour 2013 que la masse salariale de septembre à décembre.

* ³⁰ Ces crédits sont rattachés à l'opération Campus de Toulouse.

* ³¹ Conférence de presse du 29 octobre 2012 à l'occasion de la remise du rapport de la Mission d'évaluation des projets de partenariats public-privé universitaires à Geneviève Fioraso, Ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* ³² Conférence de presse du 29 octobre 2012 à l'occasion de la remise du rapport de la Mission d'évaluation des projets de partenariats public-privé universitaires à Geneviève Fioraso, Ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* ³³ Décret d'avance du 30 novembre 2010.

* ³⁴ Décret d'avance du 30 novembre 2011.

* ³⁵ Sur ce point, se reporter au rapport de votre rapporteur spécial n° 107 (2011-2012) - Tome 3 - Annexe 21.

* ³⁶ Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques - juillet 2012.

* ³⁷ Rapport RM2012-054P, mai 2012.

* ³⁸ Réponse au questionnaire budgétaire.

* ³⁹ Il s'agit des montants arrondis. Les montants exacts sont de respectivement 92,1 millions d'euros, 83,7 millions d'euros et 8,3 millions d'euros.

* ⁴⁰ Le CEA est un établissement public industriel et commercial (EPIC) et le CNRS un établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST).

* ⁴¹ Selon le PAP pour 2013, « le PLF 2013 intègre une évolution majeure concernant les très grandes infrastructures de recherche (TGIR) avec la sortie du périmètre de l'action 13 de 18 opérations. Les montants de cette action ne tiennent désormais plus compte des opérations ex-TGIR reclassées (-58,738 M€). Par ailleurs, un ajustement net (-1,368 M€) a été effectué sur ces opérations reclassées. Le solde des crédits est reventilé dans les autres actions ».

* ⁴² L'AERES estime qu'« au-delà des efforts non négligeables consentis par le siège et les délégations régionales, ce sont les autorisations de dépenses récurrentes ouvertes pour les activités des unités de recherche qui supportent le poids des ajustements nécessaires. Au budget primitif 2012, ces crédits récurrents baissent ainsi de 6,4 % ». Elle s'interroge : « si la contrainte financière ne pouvait être desserrée, jusqu'à quel point faudrait-il continuer à privilégier le maintien de l'emploi, au détriment des moyens matériels et financiers nécessaires pour conduire les activités de recherche ? ».

Le rapport de l'Académie des sciences est plus affirmatif : il indique que le ratio masse salariale/dotation de l'Etat est passé de 47 % en 1960 à 74 % en 1980 et 84 % en 2010, et considère qu' « avec un rapport MS/DE de 84 %, le CNRS est totalement asphyxié ».

* ⁴³ Le projet annuel de performances indique que ce réacteur « sera dédié aux études sous irradiation des combustibles et des matériaux pour les différentes générations de réacteurs nucléaires (générations actuelles 2 et 3, systèmes nucléaires du futur). En outre, il assurera une part importante de la production européenne de radioéléments pour le secteur médical, et ce dans un contexte de rareté de l'offre ».

* ⁴⁴ Comme les réacteurs Rapsodie, Phénix et Superphénix.

* ⁴⁵ Cité par la Cour des comptes dans la note d'exécution budgétaire relative à la MIRES de 2010.

* ⁴⁶ Il n'est pas tenu compte des subventions que les opérateurs peuvent recevoir dans le cadre d'autres programmes.

* ⁴⁷ Rapport d'information Sénat n° 226 (2008-2009).

* ⁴⁸ Pour un coût total de 100 milliards d'euros.

* ⁴⁹ Pour l'ensemble des enjeux liés à la politique spatiale, le lecteur est invité à se reporter au récent rapport d'information fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) par nos collègues Catherine Procaccia et Bruno Sido (rapport d'information n° 114, 7 novembre 2012).

* ⁵⁰ Selon le projet annuel de performances pour 2012.

* ⁵¹ Correspondant par exemple à une croissance du PIB de 1,5 % en volume et une inflation de 1,75 %.

* ⁵² Le projet ESTIM « Egalité de l'accès aux sciences, aux technologies, à l'innovation et aux multimédias » a été retenu en 2011. Ce projet qui recevra 9 millions d'euros a vocation à structurer la gouvernance du réseau national de la culture scientifique, technique et industrielle et à développer des équipements communs (portail numérique de CSTI, école de la médiation, portail Sciences et arts).

* ⁵³ Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010, n° 278 (2009-2010).

* ⁵⁴ S'il ne revient pas à votre commission des finances de remettre en cause la légitimité des projets retenus lors de la première vague d'appel à projets et s'il n'est pas de sa compétence de porter une appréciation sur leur sélection, elle s'interroge cependant sur leur financement par le PIA, leur objet paraissant parfois assez éloigné de la finalité initiale des investissements d'avenir.