Mission "Médias, livre et industries culturelles" et compte de concours financier "Avances à l'audiovisuel public"

M. Claude BELOT, rapporteur spécial

CHAPITRE II
LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

I. LE PROGRAMME 180 « PRESSE » : UNE RÉFORME DES AIDES À LA PRESSE DANS UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE TOUJOURS PLUS DÉGRADÉ

A. UNE HAUSSE IMPORTANTE DES CRÉDITS, QUI S'EXPLIQUE PAR UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE

Le projet de loi de finances pour 2013 propose pour le programme 180 « Presse » une dotation de 516,1 millions d'euros en AE comme en CP . Ce montant marque une hausse très importante des crédits de paiement du programme (+ 33,8 %), qui s'explique par une mesure de périmètre . En effet, le PLF 2013 procède à un transfert de crédits dédiés au transport postal de la presse en provenance du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie » vers le programme 180, à hauteur de 143 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette évolution qui garantira un meilleur suivi de l'évolution de la politique publique de soutien de la presse , en favorisant sa lisibilité. En tenant compte de cette mesure de périmètre, les crédits du programme 180 pour 2013 ont en réalité un niveau inférieur à 2012, en baisse de 4,9 %, comme l'explique le tableau ci-dessous.

Total des crédits affectés aux aides à la presse en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les PAP 2012 et 2013

Dans le détail, les crédits dévolus aux relations financières de l'Etat et de l'AFP (action 1) progressent de 1,8 % en CP , soit une évolution identique à celle de l'année dernière, pour un montant de 119,6 millions d'euros.

Les ressources octroyées aux aides directes à la presse (action 2) , une fois neutralisé l'effet de périmètre, régressent de 4,41 % par rapport à 2012 . L'action 2 est elle-même composée de plusieurs sous-actions détaillant les différents dispositifs d'aide ( cf. infra ).

Le principal enjeu de l'année 2013 pour le programme 180 « Presse » consistera à approfondir la mise en oeuvre de la réforme des aides à la presse écrite et à négocier le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence France Presse .

B. LES AIDES À LA PRESSE : UNE IMPORTANTE RÉFORME ENGAGÉE EN 2012, QUI DOIT SE POURSUIVRE EN 2013

1. Une année 2012 marquée par la mise en oeuvre du fonds stratégique pour le développement de la presse, dans un contexte toujours très difficile

L'année 2012 a été marquée par une situation économique de plus en plus dégradée pour le secteur de la presse, caractérisé par la crise, la dégradation des recettes publicitaires, les restructurations, la faillite de plusieurs titres de presse, et le plan de soutien à Presstalis. C'est dans ce contexte qu'a été adopté le décret n° 2012-484 du 13 avril 2012 relatif à la réforme des aides à la presse et au fonds stratégique pour le développement de la presse.

a) Le décret du 13 avril 2012

A partir de janvier 2011, une instance de concertation présidée par Roch-Olivier Maistre, conseiller maître à la Cour des comptes, a été chargée de définir les modalités de la réforme des aides publiques à la presse décidée à la fin des états généraux de la presse écrite (EGPE). Les travaux de celle-ci, qui réunissait les représentants des différents secteurs de la presse et les représentants de l'Etat, se sont achevés en juillet 2011 et ont acté une réforme en trois axes majeurs :

- la création d'un espace de dialogue rénové entre la presse et l'Etat pour améliorer la gouvernance des aides ;

- la détermination d'un nouveau partenariat fondé sur le principe de contractualisation ;

- l'évolution de certaines aides directes.

Le décret n° 2012-484 du 13 avril 2012 marque la concrétisation de ces réflexions . Ses dispositions reprennent en grandes parties les préconisations de la mission Cardoso relatives à la distinction entre le pilotage stratégique et la gestion opérationnelle des aides. Ainsi, les principales mesures de ce décret sont les suivantes :

- l'élaboration d'une convention-cadre signée avec les entreprises de presse ou services de presse en ligne remplissant un certain nombre de conditions, qui fixe les engagements de l'entreprise bénéficiaire et ceux de l'Etat ;

- la création d'une conférence annuelle des éditeurs de presse , destinée à renforcer l'association du secteur à l'élaboration des priorités stratégiques « en matière d'évolution et d'adaptation de l'ensemble des aides directes ou indirectes à la presse ^{2 ( * )} ». Elle s'appuiera sur un renforcement de l'évaluation régulière de l'impact et de la pertinence des différentes aides ;

- la publication des montants annuels attribués et de leur ventilation par bénéficiaire, dans le respect du secret des affaires ;

- la création d'un fonds stratégique pour le développement de la presse ( cf. infra ).

b) Le fonds stratégique pour le développement de la presse

Ce fonds est destiné à conforter les dispositifs de soutien à la modernisation du secteur de la presse . Consacré aux seules dépenses d'investissement, il sera doté de 33,5 millions d'euros en AE et CP en 2013 . Il s'inscrit dans la mise en oeuvre des préconisations issues du rapport Cardoso et de l'instance de concertation instaurée par le ministre de la communication en janvier 2011, dont le but était de définir les modalités d'application de la réforme des aides publiques à la presse.

Quelques mois après sa création, il paraît prématuré de dresser un bilan fiable de son efficacité, d'autant plus que la ministre de la Culture et de la communication a annoncé la poursuite de la refonte des aides à la presse en 2013. Il conviendra donc de suivre ces développements avec attention.

A cet égard, votre rapporteur spécial observe que l'introduction d'un indicateur de performance relatif à l'efficacité de ce nouvel outil s'avèrerait sans doute utile .

2. Une évolution contrastée des différents types d'aide à la presse entre 2012 et 2013

Le projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » souligne que, malgré la baisse des crédits entre 2012 et 2013, les aides directes à la presse, à périmètre constant, demeurent supérieures de 22 % à leur niveau d'avant les Etats généraux de la presse écrites, qui se sont achevés en 2011. Toutefois, l'évolution des aides diffère selon leur finalité. Le ministère de la culture a en effet choisi de réduire un certain nombre d'aides, qui connaissent une évolution sensible par rapport à 2012.

a) La réduction du tarif SNCF pour le transport de presse

En application de l'article 41 du cahier des charges de la SNCF, l'Etat peut confier à celle-ci la fourniture de prestations de transport spécifiques, régies par des conventions. Le système de tarification est construit sur les espaces mis à disposition pour le transport de la presse, et réservés sur une base annuelle. Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit que la participation de l'Etat au financement du plan de transport des quotidiens de la presse généraliste s'élèvera à 4,5 millions d'euros, contre 5 millions d'euros en 2012, du fait de la réduction prévisible du nombre d'exemplaires acheminés par train .

b) L'aide au portage

L'aide au portage est l'un des dispositifs qui a le plus bénéficié des états généraux de la presse écrite (EGPE), entre 2009 et 2011 . Sa dotation est ainsi passée de 8,25 millions d'euros en 2009 à près de 70 millions d'euros . Les bons résultats observés ont conduit le ministère à proroger l'utilisation de ce fonds. Le nombre de bénéficiaires est passé de 126 en 2009 à 146 en 2011, et devrait rester stable en 2012. La dotation pour financer l'aide au portage sera de 37,6 millions d'euros en 2013, contre 45 millions d'euros en 2012. Votre rapporteur spécial rappelle que l'aide au portage est complétée par une exonération des charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse, à hauteur de 16,9 millions d'euros en 2013.

c) L'aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale

Un soutien public à la résorption des sureffectifs observés dans les services de fabrication des journaux quotidiens a été mis en oeuvre à travers un plan de modernisation sociale ayant impliqué l'ensemble des acteurs du secteur de l'imprimerie en 2004 et 2005. L'article 135 de la loi de finances rectificative pour 2004 a ainsi créé une aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale (IPG). En 2011, les dépenses prises en charge par l'Etat à ce titre ont atteint 27,2 millions d'euros, et 24,1 millions d'euros en 2012. L'estimation pour 2013 prévoit un montant de 19,73 millions d'euros, la réduction constatée s'expliquant notamment par l'effet de plusieurs réformes sociales depuis 2010 ^{3 ( * )} .

d) Les autres aides

L'aide à la modernisation des diffuseurs a bénéficié de 2009 à 2011, avec les EGPE, d'un effort financier remarquable de la part de l'Etat, qui a relevé le montant de la dotation budgétaire accordée à ce soutien (10,1 millions d'euros). Depuis 2012, ce montant diminue peu à peu. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit des crédits à hauteur de 4 millions d'euros, contre 6 millions d'euros l'an dernier.

Les aides à la distribution de la presse, sont ciblées sur la presse d'IPG. Elles jouent un rôle primordial pour favoriser l'acheminement et la diffusion des titres de presse sur l'ensemble du territoire. Le projet de loi de finances dédiera ainsi 18,9 millions d'euros à ce poste, notamment pour accompagner l'effort de restructuration engagé par Presstalis. Pour mémoire, cette aide se double depuis 2010 d'une seconde section vouée au soutien des actions de distribution de la presse française à l'étranger.

Enfin, dans un objectif de préservation du pluralisme, l'aide aux quotidiens nationaux d'IPG à faibles ressources publicitaires, l'aide aux quotidiens régionaux départementaux et locaux d'IPG à faible ressources de petites annones et l'aide à la presse hebdomadaire régionale bénéficieront de 12 millions d'euros, soit un montant stable par rapport à 2012 .

Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution des différentes aides directes à la presse depuis 2010.

Evolution des différentes aides à la presse depuis 2010 (en CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

3. Un dispositif de performance inchangé

Le dispositif de performance des aides à la presse, composé de trois objectifs et cinq indicateurs, n'évolue pas entre 2012 et 2013 . A cet égard, votre rapporteur spécial regrette une nouvelle fois qu'il ne soit toujours pas doté d'un indicateur relatif à l'efficacité qualitative des aides , plus qu'à leur effet quantitatif.

Concernant l'objectif de développement de la diffusion de la presse , la prévision actualisée 2012 de la diffusion des titres les plus aidés s'avère supérieure à la cible initiale, hausse qui s'explique en partie par l'effet positif des élections présidentielles et législatives. La prévision 2013 est revue à la baisse, à partir de la moyenne établie sur 2000-2011. S'agissant de la diffusion des titres aidés à faibles ressources publicitaires et de petites annonces, la prévision 2013 et la cible 2015 anticipent une baisse continue, à cause de la concurrence des supports numériques . Le développement du portage respecte globalement sa cible, et les prévisions à horizon 2013-2015 tablent sur une très légère hausse.

Concernant l'objectif de sauvegarde du pluralisme de la presse, l'année 2012 a été marquée par la disparition de deux quotidiens nationaux et d'une publication régionale.

S'agissant de l'amélioration du ciblage et de l'efficacité des dispositifs d'aide , les résultats des indicateurs relatifs aux effets de levier des aides directes d'investissement sont positifs. Par exemple, en 2012, un euro d'argent public a permis de financer des projets d'un montant plus de cinq fois supérieur en faveur des opérations de modernisation de la presse quotidienne imprimée. Par ailleurs, 96 % des aides directes bénéficient à la presse d'IPG, contre 39 % pour les aides directes.

C. L'AGENCE FRANCE PRESSE

1. Une réforme du statut de l'AFP en suspens depuis trop longtemps, dans l'attente des résultats de la négociation en cours avec la Commission européenne

Aux termes de la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957, l'Agence France Presse (AFP) est « un organisme doté de la personnalité civile et dont le fonctionnement est assuré par des règles commerciales ».

En 2010, la Commission européenne a déposé une plainte contre les abonnements de l'Etat à l'AFP. En effet celle-ci les considère comme des subventions déguisées. Cette situation a souligné la nécessité de clarifier les relations financières existant entre l'AFP et l'Etat. Selon le ministère de la Culture, « afin d'améliorer l'euro-compatibilité du dispositif, il importe de distinguer plus clairement du montant de ces abonnements les sommes correspondant aux compensations dues par l'Etat au titre de l'accomplissement de missions d'intérêt général préalablement définies ^{4 ( * )} ».

L'article 100 de la loi du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives a donc complété l'article 13 de la loi du 10 janvier 1957 précitée, afin de prévoir expressément, parmi les ressources de l'agence, « la compensation financière par l'Etat des coûts nets générés par l'accomplissement de ses missions d'intérêt général ».

D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, cette réforme « a minima » doit garantir la continuité des financements de l'Etat, dans l'attente de l'aboutissement des négociations avec la Commission européenne. Dans le cadre de celles-ci, deux objectifs principaux sont poursuivis : l'absence de sur-compensation des missions d'intérêt général et la préservation de l'indépendance financière de l'agence.

Dès lors, toute réforme d'ampleur du statut de l'AFP, notamment en ce qui concerne la composition de son conseil d'administration et ses règles de gouvernance, est conditionnée à « la mise en oeuvre des nouvelles modalités de contribution à l'Etat à l'accomplissement des missions d'intérêt général de l'AFP, ainsi que la mise en conformité du montant de l'abonnement des services de l'Etat aux fils d'information de l'AFP, dans le cadre d'une renégociation de la convention commerciale ^{5 ( * )} ».

Votre rapporteur spécial se montrera attentif à l'évolution des discussions avec la Commission européenne.

2. Des efforts de gestion à poursuivre

La performance de l'AFP est mesurée par un objectif, deux indicateurs et six sous-indicateurs, supposés rendre compte du degré de réalisation du contrat d'objectifs et de moyens 2009-2013 de l'Agence. Celle-ci est parvenue à augmenter la part de son chiffre d'affaires provenant des marchés à fort potentiel de croissance et de l'offre multimédia depuis 2010, même si la prévision actualisée 2012 est revue à la baisse. Elle est également parvenue à accroître légèrement la part de son chiffre d'affaires hors abonnements de l'Etat entre 2011 et 2012. Ses recettes commerciales hors abonnements de l'Etat atteignent ainsi presque 60 % de son chiffre d'affaires. Toutefois, cette évolution devra être poursuivie dans le cadre du nouveau COM, dont le contenu sera négocié en 2013 .

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* ² Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ³ Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites ; loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 ; décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'ouverture du droit à pension de vieillesse.

* ⁴ Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ⁵ Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.