Mission "Justice" et article 66 bis

M. Edmond HERVÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 310
« CONDUITE ET PILOTAGE
DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE »

VI. LE PROGRAMME 310 « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE »

A. LA GESTION DE L'ADMINISTRATION CENTRALE ET DES PROJETS INFORMATIQUES DU MINISTÈRE

Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » s'articule autour de six actions.

Action 1 « Etat major »

Cette action regroupe les fonctions d'état-major du ministère exercées par le garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, et de son cabinet . Les moyens consacrés à la communication, inscrits auparavant dans cette action, sont, du fait de la réorganisation des services du secrétariat général du ministère intervenue en 2008, désormais retracés dans l'action 4 « Gestion de l'administration centrale ».

Les moyens de cette action sont constitués de crédits de personnel et de fonctionnement.

Action 2 « Activité normative »

L'action « Activité normative » a pour finalité de regrouper les fonctions législatives et normatives en matière civile, pénale et de droit public, qu'elles soient exercées au plan national ou au plan international.

Trois services concourent à la mise en oeuvre de cette action : la direction des affaires civiles et du sceau ( DACS ), la direction des affaires criminelles et des grâces ( DACG ) et le service des affaires européennes et internationales ( SAEI ).

Ses moyens sont uniquement constitués de crédits de personnel.

Action 3 « Evaluation, contrôle, études et recherche »

Cette action regroupe les fonctions d' inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et d'évaluation, la mission de contrôle dans le domaine de la prévention de la corruption ( via le service central de la prévention de la corruption), les missions transversales d'études et de tenue des statistiques générales, ainsi que les actions menées sous l'égide du
ministère dans le domaine de la recherche ^{60 ( * )} .

Les moyens de l'action sont constitués de crédits de personnel (notamment de l'INSEE) et de crédits de fonctionnement dont une partie permet la dotation des structures de recherche.

Action 4 « Gestion de l'administration centrale »

Cette action comprend les moyens nécessaires à l'activité du service de l'administration centrale placé sous l'autorité du secrétaire général, ainsi que le budget de fonctionnement du casier judiciaire national.

Ses moyens sont constitués des crédits de personnel du secrétariat général ainsi que des crédits d'investissement et de fonctionnement nécessaires à l'activité de tous les sites d'administration centrale du ministère de la justice et des libertés.

• Action 9 « Action informatique ministérielle »

Cette action constitue le support budgétaire des crédits de la sous-direction de l'informatique et des télécommunications (SDIT) qui relève du secrétariat général.

Les crédits en faveur des grands projets informatiques du ministère sont notamment inscrits sur cette action.

• Action 10 « Action sociale ministérielle »

Cette action regroupe, notamment, les crédits en faveur de l'action sociale ministérielle ainsi que les rémunérations des agents qui concourent à la mise en oeuvre des politiques d'action sociale.

B. UN BUDGET EN AUGMENTATION DE 7,2 %

Le présent programme comporte (hors fonds de concours) 297,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement (en hausse de 5 %) et 300,6 millions d'euros de crédits de paiement, en progression de 7,2 % par rapport à 2012.

Le tableau ci-dessous présente la ventilation de ses crédits de paiement entre les différentes actions.

Crédits de paiement du programme 310 par action

* - 126,6 millions d'euros vers le programme « Justice judiciaire »

- 113,3 millions d'euros vers le programme « Administration pénitentiaire »

- 28,5 millions d'euros vers le programme « Protection judiciaire de la jeunesse »

- 1,6 million d'euros vers le programme « Accès au droit et à la justice »

+ 1,3 million d'euros en provenance du programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Les crédits consacrés aux dépenses de personnel passent de 119,5 millions d'euros en 2012 à 124,2 millions d'euros en 2013, soit une augmentation de 3,9 % .

Cette augmentation s'explique par l'évolution du plafond d'emplois du programme qui s'élève à 1 895 ETPT , contre 1 822 ETPT en 2012 (+ 73 ETPT).

Au titre de la création des plate-formes interrégionales de mutualisation des fonctions support au bénéfice des juridictions et des services déconcentrés du ministère ^{61 ( * )} , le présent programme accueille 86 ETPT supplémentaires en provenance des programmes « Administration pénitentiaire » (50 ETPT) et « Protection judiciaire de la jeunesse » (36 ETPT).

A périmètre constant , le montant de la masse salariale pour 2013 n'augmente toutefois que de 0,62 million d'euros et le programme conserve un niveau d'emplois identique à celui de 2012.

Par ailleurs, depuis 2011, l'Etablissement public du palais de justice de Paris (EPPJP) relève du présent programme ^{62 ( * )} , au même titre que l'agence pour l'immobilier de la justice (APIJ). Ce rattachement présente une logique certaine dès lors que ces deux établissements publics partagent des moyens humains et matériels communs, ainsi que la même équipe de direction. La subvention pour charges de service public accordée à l'EPPJP en 2013 devrait se monter à 1,7 million d'euros (contre 2,4 millions d'euros en 2012), tandis que celle versée à l'APIJ s'élève à 10,1 millions d'euros (+ 8,6 %).

C. LE REGROUPEMENT DES SERVICES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE EN 2015

Actuellement, l'administration centrale du ministère de la justice est dispersée sur sept sites parisiens principaux .

La réduction du nombre de ces implantations constitue l'axe principal de la stratégie immobilière de la Chancellerie depuis 2008 ^{63 ( * )} . Le ministère a déjà quitté une implantation en 2008 (rue de l'Université) ainsi que des locaux (situés place Vendôme) pour des locaux moins onéreux dans le 15 ^ème arrondissement (rue Thoreton).

Le ministère souhaite désormais réunir les 1 600 agents occupant cinq de ses sept implantations sur un site disposant d'une surface utile brute d'environ 34 000 m². A terme, les quelques services qui ne rejoindront pas ce site seront répartis entre le site historique de la place Vendôme et les locaux pris à bail dans le 15 ^ème arrondissement (rue Thoreton).

Un tel regroupement peut permettre d'offrir des perspectives de mutualisation et de rationalisation du fonctionnement des services, tout en permettant de réduire le coût annuel des charges immobilières .

A cet égard, votre rapporteur spécial rappelle que dans le « top 10 » qu'elle établissait en juin 2009 des loyers parisiens de l'Etat les plus onéreux rapportés à la surface occupée, notre ancienne collègue Nicole Bricq classait la direction des affaires civiles et du sceaux (DACS) au deuxième rang avec un montant annuel de 3,1 millions d'euros pour une surface de 3 184 m² (soit un coût au mètre carré de 995 euros) ^{64 ( * )} . Cette direction est située boulevard de la Madeleine (7 ^ème arrondissement de Paris) ^{65 ( * )} .

Le montant des loyers et des charges relatifs aux cinq principales locations du ministère s'élèvera, en 2013, à 23,9 millions d'euros , répartis de la manière suivante.

Loyers et charges des cinq principales locations du ministère de la justice en 2013

(en millions d'euros)

Source : ministère de la justice

Les premières recherches locatives, effectuées en 2010 , n'ayant pas abouti à la désignation du site de regroupement, le secrétariat général du ministère et France Domaine ont défini, au début de l'exercice 2011, un cahier des charges ne se limitant plus à la perspective d'une location et privilégiant plutôt un achat d'immeuble existant ou une vente en l'état futur d'achèvement (VEFA). Cette consultation a donné lieu à une cinquantaine de propositions différentes.

L'analyse comparative de ces propositions a permis de dégager quatre options : deux à Paris-La Défense, une à la Porte de Sèvres (sud-ouest parisien) et une à la Porte d'Aubervilliers (nord parisien). Cette dernière option (à la fois la seule autorisant la construction d'un nouveau bâtiment et la moins onéreuse) a été retenue. Il convient de rappeler qu'une autre hypothèse (Porte de Bagnolet) avait, un temps, été envisagée lors d'une précédente consultation. Mais celle-ci n'avait pas pu aboutir « faute de consensus entre les différentes parties prenantes », selon le ministère de la justice.

Ainsi, la majorité des services centraux du ministère seront-ils regroupés dans l'immeuble « Millénaire 3 » , qui sera construit dans le Parc du Millénaire (35 rue de la Gare, dans le 19 ^ème arrondissement).

La livraison du bâtiment est prévue au premier semestre 2015 .

Lors de son audition par votre rapporteur spécial ^{66 ( * )} , Louis Gariazzo a indiqué que le coût de cette opération immobilière est évalué à 180 millions d'euros .

Le mode de financement n'est pas encore arrêté , mais trois options sont possibles : une prise à bail (de douze ans, par exemple), une acquisition (avec une option posée dès la fin de l'année 2014 dans ce cas) ou une opération de crédit bail.

Votre rapporteur spécial sera attentif aux orientations données à ce projet dans les mois à venir, à la maîtrise des coûts de ce chantier ainsi qu'au respect de son calendrier .

D. UN EFFORT PARTICULIER EN FAVEUR DE L'INFORMATIQUE DU MINISTÈRE : UN BUDGET EN HAUSSE DE 16,2 %

L'un des principaux enjeux du présent programme réside dans la poursuite du développement des applications informatiques et des moyens bureautiques au service des juridictions, des services pénitentiaires et de la PJJ, ainsi que de l'administration centrale du ministère.

L'action 9 « Action informatique ministérielle » est dotée de 120,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 116,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse conséquente de 16,2 % .

La priorité est accordée aux chantiers suivants :

- le déploiement (dans les CA) et l'approfondissement de l'application Cassiopée , qui correspond à la chaîne applicative supportant le système d'information opérationnel pour le pénal et les enfants (4 millions d'euros) ;

- la plate-forme des interceptions judiciaires ^{67 ( * )} (9 millions d'euros) ;

- la refonte de l'application de gestion informatisée des détenus en établissement (GIDE) ^{68 ( * )} pour un coût de 2 millions d'euros (projet GENESIS) ;

- le système d'information en matière de gestion des ressources humaines (projet HARMONIE) pour un montant de 4 millions d'euros ;

- le système d'information décisionnel (2,5 millions d'euros) ;

- l'évolution du casier judiciaire, en phase avec celle de la chaîne pénale (2 millions d'euros).

E. LES FUTURS PROJETS IMMOBILIERS : PAS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ (PPP)

La place du secteur privé dans la gestion et la construction du parc pénitentiaire français, ainsi que le coût des nouvelles prisons construites en PPP, méritent une réflexion particulière .

En 2012, les crédits destinés aux marchés de gestion déléguée et au paiement des loyers liés à des PPP s'élèvent respectivement à 295 millions d'euros et à 114 millions d'euros. En 2013, ces chiffres seront de, respectivement, 304 millions et 124 millions d'euros. Ces crédits représentent 13,5 % du budget d'ensemble de la direction de l'administration pénitentiaire . La formule du PPP couvre 51 établissements pénitentiaires, accueillant environ 49 % de la population pénale.

Il convient toutefois d'avoir une analyse différenciée suivant que l'on s'attache à la gestion déléguée, d'une part, ou au PPP, d'autre part.

Le recours à la gestion déléguée sur les établissements pénitentiaires a été autorisé par la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, avec le lancement du programme « 13 000 places ». Après deux décennies de fonctionnement, l'administration pénitentiaire dresse un bilan plutôt satisfaisant du recours à la gestion déléguée, de même que la Cour des Comptes ^{69 ( * )} .

La formule du PPP , introduite par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat ^{70 ( * )} , confie au secteur privé non seulement une partie de la gestion de l'établissement, mais aussi sa conception, sa construction et surtout son financement.

Ce type de formule juridique, prévu pour une durée de 30 ans, présente un coût final élevé en raison du taux d'intérêt appliqué au financement. Il engage l'Etat sur au moins deux générations, pour échapper à un investissement lourd aujourd'hui. En outre, il met en place un rapport de force défavorable à l'Etat en cas de demande de modification ou de révision du contrat. La Cour des comptes a d'ailleurs dressé un bilan très critique des PPP ^{71 ( * )} .

Au regard de ce bilan négatif, Madame la Garde des Sceaux, ministre de la justice, a indiqué que la formule du PPP sera désormais écartée pour tous les futurs projets. Toutefois les projets de construction d'établissements fondés sur ce type de contrats, très avancés et répondant à des situations de vétusté à traiter en urgence, ne seront pas annulés .

F. UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE POUR LES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES ET IMMOBILIERS

La mesure de la performance du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » est modifiée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013.

En effet, le programme procède à un ajustement de l'indicateur 1.1, désormais dénommé « Taux d'exécution des lois » ^{72 ( * )} , et présente un nouvel indicateur transversal d'efficience de la fonction achat . Ces indicateurs reflètent la performance de l'ensemble des programmes du ministère.

Le programme revoit également les indicateurs de performance en matière informatique, en mettant en place un indicateur relatif à la performance des projets informatiques . Ce nouvel indicateur remplace logiquement le « taux de déploiement de l'application Cassiopée dans les juridictions », dans la mesure où ce déploiement s'achève en 2012 dans les juridictions de première instance.

Le taux d'exécution des lois promulguées depuis le début de la législature s'établit, en prévision actualisée pour 2012, à 95 % au civil et à 70 % au pénal, soit un niveau quasi identique à la réalisation en 2011 (respectivement 93 % et 70 %). La prévision pour 2013 est fixée à 100 %, ce qui paraît optimiste au vu des résultats précédents mais correspond à une exigence d'efficacité de la loi.

Les indicateurs de retard et de coût pour les opérations conduites par le ministère de la justice et des libertés distinguent les opérations réalisées dans le domaine de l'immobilier judiciaire et dans celui de l'immobilier pénitentiaire. Pour les premières, vingt-quatre projets seront réalisés en 2012, dont moins de quatre connaîtront un retard et moins de sept un dépassement de coût (pour un surcoût total de moins de 1,5 % rapporté à l'ensemble des opérations en faveur de la justice judiciaire). Pour les secondes, on compte vingt-cinq projets immobiliers en 2012 : moins de douze subiront des retards et moins de quinze un dépassement de coût (pour un surcoût total de moins de 6,5 % rapporté à l'ensemble des opérations « pénitentiaires »).

Les gains réalisés grâce à une meilleure efficience de la fonction « achat » s'élèveront à 26,75 % en prévision actualisée pour 2012 (contre 29,2 % en 2011 et avec une prévision de 26,75 % en 2013) ^{73 ( * )} .

La performance dans la conduite des grands projets informatiques est mesurée à partir du suivi de trois grands projets : GENESIS, le système d'information décisionnel (SID) et les échanges inter applicatifs (EIA) de la chaîne pénale. En prévision actualisée pour 2012, aucun de ces projets ne devrait subir de retard, ni de surcoût.

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* ⁶⁰ L'activité de recherche est menée, en liaison avec le conseil national de la recherche scientifique (CNRS), par plusieurs organismes attributaires de subventions, dont le groupement d'intérêt public correspondant à la mission de recherche « Droit et justice », opérateur du présent programme à ce titre.

* ⁶¹ Ces transferts concernent la création de deux plate-formes interrégionales : à Lille et Nancy.

* ⁶² Il était auparavant rattaché au programme « Justice judiciaire ».

* ⁶³ Schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), présenté au Conseil de l'immobilier de l'Etat.

* ⁶⁴ Sénat, rapport d'information n° 510 (2008-2009).

* ⁶⁵ Son bail, forclos le 11 novembre 2011, n'a pas été reconduit mais a été prolongé pour quelques mois (entre 36 et 54) par convention d'occupation précaire (COP), avant que la DACS ne rejoigne la place Vendôme. Le ministère de la justice estime que cette solution était la meilleure économiquement grâce à un loyer renégocié à la baisse.

* ⁶⁶ Le 15 novembre 2012.

* ⁶⁷ Cette plate-forme devrait entrer en marche en 2013.

* ⁶⁸ Dans chaque établissement pénitentiaire, cette application permet d'assurer la gestion des services qui règlent la vie d'une personne en détention : le greffe, la détention, les comptes nominatifs, la gestion des SPIP et celle des activités, du travail et de la formation. Le système informatique gère et contrôle ces cinq domaines de l'entrée du détenu à sa sortie .

* ⁶⁹ Cour des comptes, rapport « Garde et réinsertion » (2006).

* ⁷⁰ Ordonnance prise sur le fondement de l'article 6 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

* ⁷¹ Cour des comptes, rapport d'activité 2008.

* ⁷² Cet indicateur proposait auparavant un « Taux de publication des décrets d'application des lois ».

* ⁷³ La méthode de calcul est fondée sur la comparaison entre un montant de référence et un nouveau montant obtenu après l'intervention de l'acheteur.