Mission "Justice" et article 66 bis

M. Edmond HERVÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
SUR LE PROGRAMME 182
« PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

VI. LE PROGRAMME 182  « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

A. LE RÔLE DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE (PJJ)

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) est chargée de l'ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre, notamment les conseils généraux. Elle conçoit les normes et les cadres d'organisation de la justice des mineurs. Elle garantit, directement ou par les associations qu'elle habilite et finance, une aide aux décisions de l'autorité judiciaire. Enfin, elle assure, directement dans les services et établissements de l'Etat ou dans les établissements associatifs qu'elle habilite et finance, la prise en charge de mineurs délinquants sous main de justice.

L'action 1 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants » concerne la mise en oeuvre des mesures éducatives intervenues dans le cadre d'une décision pénale se rapportant à des mineurs. Ces mesures sont financées par l'Etat à 100 %, dans les secteurs public et associatif ^{48 ( * )} . Cette action inclut également les interventions auprès des mineurs incarcérés.

L'action 3 « Soutien » concerne la fonction support du présent programme.

L'action 4 « Formation (Ecole nationale de protection judiciaire de la jeunesse) » se rapporte à la formation assurée par l'Ecole nationale de protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) ainsi qu'à celle dispensée par les neufs pôles territoriaux de formation à vocation interrégionale.

Créée en 2011, l'action 5 « Aide à la décision des magistrats : mineurs délinquants et mineurs en danger » renvoie aux mesures d'investigation conduites sur ordonnance des magistrats par la DPJJ. Ces mesures visent à fournir des éléments d'information et d'analyse afin d'adapter les mesures d'action d'éducation ou d'assistance éducative à la situation des mineurs ^{49 ( * )} .

B. UNE PRIORITÉ DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE

En charge d'un programme prioritaire de l'action gouvernementale , la DPJJ bénéficiera en 2013 de la création de 205 emplois ( cf. infra ) et d'un abondement exceptionnel de 10 millions d'euros au secteur associatif habilité ( cf. infra ).

En 2013, elle mettra en oeuvre des réformes dont l'objectif est de garantir la coordination et la qualité du parcours de tous les mineurs faisant l'objet d'une décision judiciaire à travers quatre objectifs :

1. Garantir à l'autorité judiciaire, directement ou par le secteur associatif qu'elle habilite, une aide à la décision plus efficace tant en matière civile que pénale.

La DPJJ contribue à l'amélioration des procédures de signalement en participant, aux côtés des parquets, aux instances créées par la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 relative à la protection de l'enfance (notamment dans le cadre des protocoles concernant les cellules de recueil des informations préoccupantes et au sein des observatoires départementaux). Elle propose des dispositifs performants d'évaluation des situations des mineurs concernés.

2. Renforcer l'intervention de la DPJJ en direction des jeunes confiés à la PJJ.

La très grande majorité (95 %) des jeunes suivis par les établissements et les services de la DPJJ le sont au titre de mesures de milieu ouvert et d'investigation . C'est pourquoi il est essentiel d' améliorer encore les délais de prise en charge .

Pour les autres mineurs, qui font l'objet de mesures de placement et qui concentrent les situations les plus difficiles, le recours à des centres éducatifs fermés (CEF) peut être une réponse adaptée. En 2013, quatre nouveaux CEF (Angoulême, Epinay-sur-Seine, Cambrai et Marseille) seront ouverts, tout en préservant un équilibre avec les établissements de placement classiques et en consolidant les réseaux territoriaux de familles d'accueil. Une diversification des modalités de prise en charge éducative sera ainsi poursuivie afin de garantir l'insertion des mineurs.

3. Garantir à l'autorité judiciaire, aux usagers et aux citoyens, par le contrôle, l'audit et l'évaluation, la qualité de l'aide aux décisions et celle de la prise en charge dans les services publics ou associatifs habilités par la DPJJ.

Les équipes d'audit sont désormais pleinement opérationnelles. Ainsi, est désormais garantie la réalisation d'un audit tous les cinq ans de chaque structure relevant exclusivement de l'Etat.

4. Concevoir des normes et des cadres d'organisation de la justice des mineurs qui conjuguent la contrainte judiciaire et l'objectif de socialisation des jeunes confiés par l'autorité judiciaire.

En 2013, la DPJJ engagera des chantiers mettant l'accent sur :

- l'évolution des différentes réponses éducatives ;

- l'amélioration continue des méthodes éducatives, en privilégiant l'adaptation des méthodes professionnelles et en développant la politique des ressources humaines ainsi que la formation ;

- la coordination des acteurs de la justice des mineurs sur chaque territoire ;

- le management et le pilotage des missions et des activités des services déconcentrés.

L'objectif est de consolider le dispositif, en portant l'effort sur le pilotage territorial, et de mesurer l'impact des actions menées sur la qualité de l'action éducative auprès des mineurs.

C. LA MISE EN oeUVRE DES MESURES JUDICIAIRES POUR LES MINEURS DÉLINQUANTS

Avant ventilation, l'action 1 relative aux mesures à l'égard des mineurs délinquants absorbe plus des trois quarts (76,2 %, contre 75,4 % en 2012) des moyens du programme ^{50 ( * )} .

Crédits de paiement du programme 182 par action

(en millions d'euros)

* Provenant des programmes « Conduite et pilotage de la politique de la justice (28,5 millions d'euros) et « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (0,8 million d'euros).

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

D. LA HAUSSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT : + 2,4 %

Le présent programme comporte 800,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 790,7 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse respectivement de 1,1 % et de 2,4 % .

Les dépenses de personnel (titre 2) augmentent légèrement de 9,3 millions d'euros, soit + 2,1 % . Votre rapporteur spécial reviendra infra sur l'évolution des effectifs de la PJJ.

Après une baisse en 2010 (- 3,3 %) et en 2011 (- 4,7 %) puis une stabilisation en 2012, les dépenses de fonctionnement (titre 3) redémarrent en 2013 : + 3 % . Cette augmentation s'explique par un abondement de 10 millions d'euros supplémentaires en vue du paiement d'arriérés dus au secteur associatif habilité (SAH). Votre rapporteur spécial reviendra plus en détail infra sur la situation de ce secteur.

Il souligne qu'en 2013 les indemnités journalières versées aux familles d'accueil ^{51 ( * )} passeront de 31 euros à 36 euros. Le montant de crédits nécessaires (environ 0,7 million d'euros) à la mise en oeuvre de cette revalorisation sera dégagé sur des économies en fonctionnement courant .

Les dépenses d'investissement (titre 5) se stabilisent à 23,2 millions d'euros (23,1 millions d'euros en 2012). Toutes les opérations d'investissement immobilier (constructions neuves ou interventions sur des bâtiments anciens) intègrent des coûts de mise aux normes d'accessibilité aux personnes à mobilité réduite, ainsi que des coûts supplémentaires induits par les objectifs de performance énergétique.

Par ailleurs, les opérations immobilières programmées en 2013 prévoient l'achèvement de la construction de quatre CEF : à Marseille, à Epinay-sur-Seine, à Angoulême et à Cambrai.

Les dépenses d'intervention (titre 6) s'inscrivent dans la continuité de l'exercice précédent : 3,1 millions d'euros (montant inchangé par rapport à 2012). Ces dépenses correspondent aux subventions aux associations qui accompagnent l'action de la PJJ, particulièrement en matière d'insertion.

E. LE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS : LA CRÉATION DE 205 EMPLOIS

Le plafond d'emplois du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » pour 2013 est de 8 470 ETPT et il gagne donc 75 ETPT par rapport à 2012.

Cette augmentation résulte de :

- l'extension année pleine des suppressions d'emploi subies en 2012 (- 66 ETPT) ;

- la création de 205 ETP en 2013 ;

- un transfert de 36 emplois au profit du programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » dans le cadre des plate-formes inter-directionnelles CHORUS.

Votre rapporteur spécial se félicite du renforcement des effectifs en 2013, ces créations rompant avec la politique dite de « révision générale des politiques publiques » (RGPP) et sa mesure principale qui en était la suppression des emplois .

Les créations d'emplois se répartissent comme suit.

Affectations des nouveaux emplois au sein du programme 182

(en ETP)

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Les objectifs poursuivis par ces créations d'emplois consistent en :

- une réduction des délais de prise en charge dans le milieu ouvert ;

- une amélioration de l'accompagnement pédopsychiatrique au sein des CEF ;

- la diversification des prises en charge , avec un effort particulier en direction des établissements de réinsertion scolaire et les classes relais.

Au regard de ce dernier objectif, votre rapporteur spécial rappelle son souhait ^{52 ( * )} que la prise en charge des mineurs s'appuie sur un dispositif harmonieux et équilibré de l'offre d'accueil, plutôt que de reposer sur une structure unique (le CEF) .

F. UN EFFORT DE 10 MILLIONS D'EUROS EN FAVEUR DU SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ (SAH)

1. L'évolution de la dotation au SAH

Le tableau ci-dessous rend compte de l'évolution de la dotation au SAH depuis 2008.

Evolution des crédits consacrés au SAH

(en millions d'euros)

* Prévision

Source : DPJJ

La dotation au SAH a enregistré une baisse continue sur la période allant de 2008 à 2012 . Il faut toutefois relever que, jusqu'en 2007, les crédits avaient été en augmentation constante : 266 millions d'euros en 2006 et 312 millions d'euros en 2007.

La baisse a donc répondu, pour une part, à la volonté de maîtriser une logique inflationniste héritée d'une culture des crédits évaluatifs antérieure à la LOLF . Par ailleurs, pour près de 50 millions d'euros, les dépenses du SAH correspondaient à des prises en charge de jeunes majeurs. Or, une proportion importante de ces prises en charge ne relevait pas d'une mesure judiciaire, mais de l'aide sociale de droit commun ne rentrant pas dans les missions de la PJJ (pour des étudiants ayant besoin d'un logement, par exemple).

La baisse des dotations et la loi précitée du 5 mars 2007 relative à la protection de l'enfance, qui fait des conseils généraux les chefs de file de cette politique, ont amené la PJJ à une politique cohérente de recentrage sur son coeur de métier : la prise en charge des jeunes délinquants . La majeure partie de la diminution des crédits entre 2008 et 2010 correspond à ce recentrage.

A partir de 2010, dans le cadre plus général de maîtrise des dépenses publiques, le SAH a aussi fait l'objet d'une volonté de rationalisation des coûts . Cet effort a porté en particulier sur la baisse des coûts de fonctionnement, dont il semblait logique que le secteur associatif prenne sa part dans une période d'effort important de l'ensemble des administrations.

Depuis 2011, la baisse des dotations renvoie en fait à la recherche accrue de complémentarités entre les deux secteurs , public et associatif, à partir de l'analyse des synergies possibles sur chaque territoire de l'ensemble des capacités. L'effort a porté notamment sur la baisse de l'activité en hébergement « classique » (par opposition au placement spécialisé de type « centre éducatif renforcé » ou CEF) et la maîtrise de la suractivité des services de milieu ouvert (investigation et réparation pénale) par rapport aux autorisations budgétaires.

2. Le paiement des arriérés

Malgré les efforts d'économie qui ont eu un effet « prix » sur l'ensemble des prestations assurées par le SAH, le maintien à un haut niveau de l'activité prescrite par les magistrats a entraîné des retards de paiement du secteur associatif en fin d'année. Ces retards de paiement posent de sérieux problèmes de trésorerie aux petites associations. Déduction faite du report de charge structurel (factures de décembre payées sur l'exercice suivant), ces arriérés de paiement étaient d'environ 15 millions d'euros à la fin de l'année 2011, avec de fortes disparités selon les régions.

Ces factures en attente ont pu être réglées au début de l'année 2012, dès la mise à disposition des crédits aux directions interrégionales de la PJJ. Cependant, les prévisions de dépenses sur 2012 laissent apparaitre que, si la charge opérationnelle de l'année 2012 devrait être contenue, les arriérés de paiement issus des gestions précédentes se reporteront, au moins en partie, sur la gestion de l'exercice à venir .

Lors de son audition par votre rapporteur spécial ^{53 ( * )} , Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, a indiqué que le montant total de ces arriérés s'élève à 38 millions d'euros .

Aussi, afin d'assainir la situation à l'égard des associations, 10 millions d'euros supplémentaires sont attribués pour ces dépenses en 2013. Cet abondement explique la progression des crédits de fonctionnement du présent programme.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure qui représente un signal très positif adressé en direction du secteur associatif, dont l'action est essentielle dans la chaîne de prise en charge des mineurs .

G. UNE PERFORMANCE DIFFICILE À APPRÉHENDER

La performance du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » est difficile à appréhender , dans la mesure où elle dépend aussi de plusieurs variables qui lui sont, au moins en partie, extérieures.

Ainsi, l'une des caractéristiques principales de la PJJ est de travailler en partenariat , avec les départements et le secteur associatif. De ce fait, l'atteinte de ses objectifs ne dépend pas exclusivement de son action (par exemple, le taux de départements ayant mis en place un dispositif d'accueil d'urgence).

En outre, des éléments de contexte relatifs au comportement des jeunes concernés peuvent également interférer sur la réalisation des objectifs, sans que la PJJ puisse avoir une « prise » suffisante .

Enfin, le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire doit être pris en compte, notamment concernant le pouvoir de prescription des mesures éducatives. Le juge décide seul, dans le respect des textes en vigueur, de la nature et de la durée des mesures éducatives qu'il prononce . Il peut également choisir le service chargé de les mettre en oeuvre.

En 2011, les indicateurs de la PJJ avaient fait l'objet de plusieurs évolutions et d'adaptations afin d'en réduire le nombre ou d'en améliorer la pertinence ^{54 ( * )} . Pour 2013, les objectifs du programme 182 n'évoluent pas , seul l'objectif n° 1 « Optimiser la prise en charge des mineurs délinquants » est renommé en « Consolider l'amélioration de la qualité de la prise en charge des mineurs délinquants ».

L'indicateur 1.3 « Part des jeunes âgés de moins de 17 ans à la clôture d'une mesure pénale qui n'ont ni récidivé, ni réitéré dans l'année qui a suivi » rend compte du taux de récidive ou de réitération des jeunes pris en charge au pénal. Il permet de mettre en évidence, pour 2012, une performance relativement satisfaisante : 75 % des jeunes pris en charge au pénal n'ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui a suivi la clôture de la mesure . La prévision pour 2013 se situe à un niveau de 76 %, avec une cible de 78 % pour 2015.

L'indicateur 3.3 relatif au « coût complet des mesures judiciaires par journée ou par acte » offre, pour sa part, une perspective très complète sur le niveau et l'évolution des coûts des principales mesures judiciaires prononcées. Le coût d'une mesure d'investigation et d'orientation éducative , par exemple, s'élève à 2 654 euros en prévision actualisée pour 2012 (avec une prévision de 2 684 euros en 2013).

Le coût d'une journée en centre éducatif fermé (CEF) est de 570 euros en prévision actualisée pour 2012 (contre 607 euros en réalisation en 2011), avec une cible de 572 euros en 2013.

Depuis plusieurs années, la DPJJ s'efforce de mieux maîtriser les coûts de fonctionnement des CEF. A partir de 2013, une dotation globale de fonctionnement (DGF) sera mise en place pour les CEF du SAH afin d'optimiser les coûts de fonctionnement de ces structures . Les avantages attendus de ce nouveau mode de tarification sont une meilleure maîtrise des coûts (par la connaissance des dépenses réalisées dès leur programmation) ainsi que la sécurisation de la gestion et de la trésorerie des associations.

Il convient en outre de relever qu'une mission commune de l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) est actuellement menée sur les CEF. Elle devrait rendre ses conclusions en janvier 2013.

Les taux d'occupation des établissements sont en progrès. Ainsi, ce taux est-il passé de 73 % pour les CEF en 2011 à 75 % en 2012 (prévision actualisée), avec une prévision de 76 % en 2013.

L'amélioration observée sur cet indicateur s'inscrit dans un processus d'optimisation des structures d'hébergement du secteur public . Ce processus a notamment conduit à la réalisation d'un bilan individualisé de la situation des établissements qui ont connu une sous-utilisation importante et durable, afin de prendre des mesures correctives.

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* ⁴⁸ Le secteur public est constitué de 224 établissements et services relevant directement du ministère de la justice. Le secteur associatif comprend 1 178 établissements et services (dont 248 financés exclusivement par l'Etat) habilités et contrôlés par le ministère de la justice, et relevant de 568 associations.

* ⁴⁹ Ces mesures sont actuellement au nombre de trois : le recueil de renseignements sociaux-éducatifs, l'enquête sociale et la mesure d'investigation et d'orientation éducative.

* ⁵⁰ Cette prééminence traduit l'accent mis, depuis 2009, sur le recentrage stratégique du programme sur la prise en charge des mineurs délinquants. L'ancienne action 2 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs » a été supprimée en 2011 (elle ne « pesait » déjà plus que 9,5 % des moyens du programme en 2010).

* ⁵¹ La PJJ s'appuie actuellement sur un réseau de 430 familles d'accueil, auxquelles peuvent être confiés les mineurs.

* ⁵² Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 16.

* ⁵³ Le 15 novembre 2012.

* ⁵⁴ Rapport spécial n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe 16.