Mission "Engagements financiers de l'Etat", comptes spéciaux et article rattaché

M. Jean-Claude FRECON, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. - La mission « Engagements financiers de l'Etat »

1. A périmètre constant, les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » diminuent, en valeur, de 3,8 % entre 2012 et 2013. Cette évolution traduit la baisse de la charge d'intérêts que doit supporter l'Etat sous l'effet d'une diminution des taux d'intérêt.

2. Le besoin de financement de l'Etat atteint 171,1 milliards d'euros en 2013 . Il s'inscrit en diminution de 11,7 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 (-6,4 %). En 2013, l'Etat empruntera pour un tiers afin de financer son nouveau déficit (établi à 61,6 milliards d'euros) et pour deux tiers afin de refinancer les déficits passés.

3. Le besoin de financement 2013 sera couvert par 170 milliards d'euros de nouvelles émissions de titres de dette à moyen et long terme nettes des rachats , soit 8 milliards d'euros de moins qu'en 2012.

4. L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 65,4 milliards d'euros entre 2012 et 2013 , soit la somme du plafond de variation de la dette à moyen et long terme (65,2 milliards d'euros), du coût d'indexation (0,9 milliard d'euros) et de la variation de la dette à court terme (-0,7 milliard d'euros). Cet encours passera de 1 387 milliards d'euros fin 2012 à 1 452,4 milliards d'euros fin 2013, soit une augmentation de 4,7 %.

5. La part relative de l'endettement à court terme continue à diminuer. Les bons du Trésor à taux fixe ne devraient plus représenter que 11,5 % du stock de dette à fin 2013 (167,1 milliards d'euros), réduisant d'autant notre vulnérabilité à un retournement des taux courts.

6. 62,7 % de la dette négociable était détenue par les non-résidents, fin juin 2012 contre 66,2 % en juin 2011.

7. 46,9 milliards d'euros de crédits avaient été inscrits en LFI 2012 pour pourvoir au paiement des intérêts de la dette . Cette dotation a été réduite à trois reprises de 0,7 milliard d'euros, lors de chacune des deux premières lois de finances rectificatives pour 2012, puis à l'occasion de la révision des prévisions de dépenses 2012 lors de l'établissement du présent projet de loi de finances, pour s'établir à 46,7 milliards d'euros dans l'estimation révisée pour 2012, dont 0,2 milliard d'euros de charge de la dette, soit 46,5 milliards d'euros de charge de la dette hors trésorerie .

La charge de la dette hors trésorerie en fin d'année 2012 devrait s'élever au maximum à 45,8 milliards d'euros .

8. La charge de la dette négociable en 2013 (45,9 milliards d'euros) bénéficiera d'un effet « volume » défavorable (+ 2,0 milliards d'euros) du fait de l'augmentation de l'encours, d'un effet « taux » favorable (- 0,9 milliard d'euros) dans un contexte de baisse globale des taux d'intérêts et d'un effet « inflation » également favorable (- 0,6 milliard d'euros), l'addition de ces effets donnant, globalement, une situation légèrement défavorable en 2013 (+ 0,5 milliard d'euros) par rapport à 2012.

9. L'écart de financement ( spread ) des titres français à 10 ans avec les titres allemands de même maturité est revenu à un niveau de 50 points de base, ce qui témoigne de la confiance des marchés à l'égard de notre signature . L'abaissement de la note de la dette souveraine de la France par l'agence Standard & Poor's à AA+, en début d'année 2012 , avait pourtant montré les tensions qui existaient sur les conditions de financement de notre dette. Il n'y a pas eu depuis cette date, et notamment depuis mai, de nouvel abaissement de la note française, la France ayant conservé la note maximale AAA auprès des deux autres principales agences - Moody's et Fitch - même si les trois agences ont une perspective négative sur la dette française.

10. L'augmentation des crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'Etat » se poursuit en 2013. Ceux-ci passent de 855 millions d'euros en LFI 2012 à 956 millions d'euros en 2013 (+ 101 millions d'euros et + 12 %). Cette évolution traduit essentiellement la montée en charge de la rémunération des dotations confiées aux opérateurs de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des Investissements d'avenir .

11. Le mécanisme dit de « supervalidation » est en place depuis le mois d'octobre 2011. Il consiste en un mécanisme d'annonce des flux financiers supérieurs à 1 million d'euros des collectivités territoriales et des établissements publics.

12. 207,9 millions d'euros en AE et en CP sont demandés, pour 2013, au titre du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat », soit une hausse de 9,8 % en valeur par rapport à la budgétisation 2012.

Des progrès sont réalisés par la réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial sur les nouvelles garanties octroyées par l'Etat en 2011-2012.

13. Le recensement la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat , notamment liés aux garanties qu'il octroie, ont conduit votre commission des finances, en 2012, à confier à la Cour des comptes une enquête sur ce sujet, en application de l'article 58-2° de la LOLF .

14. La diminution de crédits du programme 145 « Epargne », de 0,77 à 0,72 milliard d'euros (soit -6,4 %), traduit le reflux des primes d'épargne-logement .

Les annulations de crédits opérées en 2012 sur ce programme, auxquelles il a été procédé de façon intempestive, nécessiteront un abondement budgétaire en fin d'exercice .

15. Deux nouveaux programmes par rapport à la maquette budgétaire de la LFI 2012 traduisent les engagements de la France au niveau européen pour lutter contre la crise financière :

- le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité » (donnant lieu à des autorisations d'engagement à hauteur de 16,3 milliards d'euros) ;

- le programme 338 « Augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement » (à hauteur de 1,6 milliard d'euros pour la participation française, devant être versée avant le 31 mars 2012).

II. - Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat »

16. La taille du bilan combiné de l'Etat actionnaire s'élève à environ 656 milliards d'euros en 2011 contre près de 660 milliards d'euros en 2010, soit une légère diminution. Au passif, les capitaux propres diminuent également de 600 millions pour s'établir à environ 102,1 milliards d'euros. Les ratios financiers sont également moins bons que l'année précédente. Ces chiffres, sans être inquiétants par eux-mêmes, témoignent d'un environnement économique difficile.

17. La valorisation boursière du portefeuille de l'Etat continue de chuter et s'établit à 60 milliards d'euros au 31 août 2012, contre 69 milliards d'euros un an plutôt. Elle s'élevait à 95 milliards d'euros au 1 er septembre 2009.

18. Votre rapporteur spécial s'interroge sur le taux de distribution de dividendes dans les sociétés que possède l'Etat, soit 53,4 % , c'est-à-dire un niveau légèrement supérieur à celui constaté, en moyenne, dans les entreprises privées. Il importe que les sociétés puissent mettre en réserve une part importante de leurs bénéfices afin de ne pas perturber leur développement futur . A cet égard, l'Etat doit veiller à s'appliquer à lui-même les appels à la modération dont il se fait, à juste titre, l'écho.

19. L'Etat actionnaire, au travers de l'Agence des participations de l'Etat (APE), accorde désormais une priorité à la politique industrielle. La création de la Banque publique d'investissement (BPI) vient donner une consistance toute particulière à l'action de l'Etat en faveur des PME et des entreprises innovantes .

20. L'Etat actionnaire participe activement à la gouvernance des entreprises qu'il possède. Un dialogue étroit et formalisé est engagé avec chacune d'entre elles.

21. Avec le décret du 26 juillet 2012, le Gouvernement a décidé de plafonner les rémunérations des dirigeants des entreprises dont le capital est majoritairement possédé par l'Etat à 450 000 euros bruts . Cette moralisation bienvenue est malheureusement inachevée. Votre rapporteur spécial appelle de ses voeux le dépôt d'un projet de loi permettant de limiter certaines pratiques de rémunération dans l'ensemble des entreprises.

22. Le projet annuel de performances « Participations financières de l'Etat » conserve une portée très limitée . Pour l'année 2013, les prévisions de recettes apparaissent bien aléatoires et il semble peu vraisemblable que des cessions majeures puissent intervenir au cours de l'exercice au regard de l'état actuel des marchés . En revanche, les dépenses inscrites sur le programme 731, soit 740 millions d'euros, sont, pour beaucoup d'entre elles, déjà certaines . Le solde du compte va inévitablement à nouveau se dégrader l'année prochaine .

III. - Les autres comptes spéciaux

23. Le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » voit son solde s'améliorer de -126 millions à -20 millions d'euros .

Ce compte intègre pour la première fois, à hauteur de 15 millions d'euros, des avances au titre de l'indemnisation des victimes du Mediator.

Justifiée au regard des dépenses effectives, la réévaluation du montant des avances octroyées au titre de la Politique agricole commune (de 7,5 milliards à 7,2 milliards d'euros) nécessite d'être mieux explicitée , alors que le PAP mentionne les « incertitudes inhérentes au préfinancement des aides agricoles communautaires. Ces incertitudes portent essentiellement sur les modalités de remboursement des aides par la Commission [européenne] et sur le volume mobilisable d'autres ressources pour préfinancer les aides agricoles communautaires ».

24. Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la zone franc . Il n'est, comme les années précédentes, pas doté et ne fait l'objet d'aucun bleu budgétaire.

25. Le compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », nouvellement créé , retrace :

- en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France au titre de la restitution des revenus qu'elle a perçus sur les titres grecs détenus en compte propre ;

- en dépenses, le versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet Etat de ces revenus (faisant l'objet du programme 795), et les rétrocessions éventuelles de trop-perçu à la Banque de France (inscrites au programme 796).

Le solde, en excédant en 2013, devrait diminuer jusqu'à être nul en 2020, à l'extinction du dispositif.

Au 10 octobre 2012, date limite fixée par la LOLF, 100 % des réponses au questionnaire avaient été adressées à votre rapporteur spécial.

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »

Par rapport à la maquette de la loi de finances initiale pour 2012, deux nouveaux programmes sont créés au sein de la mission « Engagements financiers de l'Etat » : le programme 336 « Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité » et le programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement ». La création et les dotations de ces programmes, résultant de décisions prises dans le cadre communautaire, sont analysées ci-après. L'ensemble des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » s'élèvent ainsi à 56,1 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013, comme détaillé dans le tableau ci-dessous.

Hormis ces deux programmes, les crédits de la mission atteignent , à périmètre constant , 48 milliards d'euros, en diminution de 1,9 milliard d'euros (- 3,8 %) par rapport à 2012, sous l'effet de la diminution de la charge de la dette négociable.


Evolution en valeur et à périmètre courant des crédits de paiement de la mission

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

A. LE PROGRAMME 117 « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT »

Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » est doté de crédits évaluatifs au sens de l'article 10 de la LOLF 1 ( * ) . Ses crédits diminuent de 1,9 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 (- 3,9 % en valeur) , sous l'effet de la diminution des taux d'intérêt. Toutefois, dans un contexte de remontée attendue des taux d'intérêt, sur l'ensemble de la période retenue pour la nouvelle programmation triennale des finances publique (2013-2015), la charge de la dette négociable devrait à nouveau augmenter en 2014 (48,4 milliards d'euros, en hausse de 1,5 milliard d'euros par rapport à 2013) et surtout en 2015 (50,9 milliards d'euros, soit une progression de 2,5 milliards d'euros par rapport à 2014), comme le montre le graphique ci-après.

Charge de la dette

(en milliards d'euros)

PLF 2013 (46,9)

Source : commission des finances

1. Des conditions de financement de l'Etat toujours satisfaisantes, sous l'effet de taux d'intérêt bas

Le besoin annuel de financement de l'Etat résulte de l'addition de son déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long terme ou reprise par l'Etat.

a) Retour sur l'année 2012

Les révisions successives du déficit budgétaire prévisionnel pour 2012 ont porté ce dernier à 83,6 milliards d'euros, soit moins de la moitié du besoin de financement (182,8 milliards d'euros).

Evolution du tableau de financement de l'Etat au cours de l'exercice 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Comme l'indique le tableau ci-dessus, les ressources de financement censées couvrir ce besoin ont fait l'objet d'ajustements successifs. Les émissions à moyen et long terme ont été légèrement revues à la baisse (de 179 à 178 milliards d'euros). Les émissions à court terme (BTF) ont, quant à elles, fortement reflué (avec une variation nette prévue de - 10 milliards d'euros contre - 4,2 milliard d'euros anticipés en LFI et - 7,7 milliards d'euros dans la seconde loi de finances rectificative pour 2012), en raison de l'abondance des ressources de trésorerie dont a bénéficié l'Etat au cours de l'exercice.

Cette situation résulte notamment de :

- l'augmentation des dépôts des correspondants, suite à une révision de l'hypothèse de décollecte des fonds des collectivités territoriales ; les collectivités devraient a minima stabiliser leurs encours déposés au Trésor alors qu'une décollecte de 2 milliards d'euros était anticipée en loi de finances initiale ;

- l'enregistrement de primes nettes supplémentaires lors des émissions de titres à moyen et long terme, et qui sont comptabilisées parmi les autres ressources de trésorerie ; leur montant, déduction faite des pertes sur rachats, s'élève d'ores et déjà à 5,6 milliards d'euros, soit 1,9 milliard d'euros de plus que dans la seconde loi de finances rectificative. Ce phénomène s'explique par la persistance de taux d'intérêt bas ( cf . encadré).

Les primes et décotes à l'émission

Dans le cadre de sa politique d'émission à moyen et long terme, l'Agence France Trésor complète les émissions sur lignes nouvelles par la réouverture d'anciennes « souches ». Emettre des titres sur des souches anciennes conduit en règle générale à l'apparition d'une différence entre le taux facial servi et le taux attendu par le souscripteur, le premier reflétant les conditions de marché au moment de la création de la ligne et le second celles prévalant lors de la réémission. Si le taux facial est inférieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres moins cher que leur valeur de remboursement afin que la rentabilité de son investissement soit conforme au rendement attendu. Si, à l'inverse, le taux facial est supérieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres plus cher que leur valeur de remboursement. Les primes et décotes sont la conséquence, en trésorerie, de cet écart entre prix d'achat d'un titre et valeur de remboursement. On parle de prime lorsque le prix d'achat est supérieur à la valeur de remboursement (l'Etat encaisse, en trésorerie, plus d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement) et de décote dans le cas contraire (l'Etat encaisse, en trésorerie, moins d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement). Dans un contexte où les taux d'intérêt de moyen et long terme demeurent inférieurs aux taux atteints les années précédentes, l'abondement des lignes anciennes engendre des primes à l'émission, qui constituent une ressource de trésorerie pour l'Etat.

Source : Agence France Trésor

Concernant la réalisation du programme de financement de l'Etat en 2012, le volume net d'émissions s'élevait, fin août 2012 , à 123,5 milliards d'euros, correspondant à un taux de réalisation du programme annuel (lequel s'élève à 178 milliards d'euros) à hauteur de 69,3 %, soit un rythme comparable à celui de l'année 2011 . Le graphique ci-après montre toutefois des volumes d'émission globalement inférieurs à ceux de l'année 2011, ce qui est logique étant donné que le besoin de financement total prévu en 2012 (182,8 milliards d'euros) est sensiblement réduit par rapport aux émissions réalisées en 2011 (188,6 milliards d'euros).

Financement à moyen et long terme sur l'année au 31 août 2012

(en milliards d'euros)

Source : Agence France Trésor

En ce qui concerne le financement de la dette française, dans le projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'Etat » annexé au projet de loi de finances pour 2013, l'Agence France Trésor (AFT) observe que le contexte financier est exceptionnellement favorable :

« Dans un contexte de crise persistante sur les dettes souveraines de certains membres de la zone euro, la France continue toujours de bénéficier des effets positifs associés à son appartenance au groupe des pays disposant du meilleur crédit auprès des investisseurs. Conjuguée aux actions de la Banque centrale européenne, en particulier aux diminutions des taux directeurs intervenues fin 2011 et en juillet 2012, cette confiance s'est traduite par un repli des taux à des niveaux jamais connus : depuis l'été 2012, le taux des BTF à 3 mois s'inscrit en (léger) négatif et les taux moyens pondérés des dernières émissions de titres à moyen et long terme n'ont jamais été aussi bas (2,2 % pour le 10 ans lors de l'adjudication de début septembre) » 2 ( * ) .

b) Un besoin de financement prévisionnel de 171,1 milliards d'euros en 2013

Le besoin de financement de l'Etat est estimé à 171,1 milliards d'euros en 2013, soit une diminution de 6,4 % par rapport au révisé 2012 . Il résultera du déficit budgétaire (61,6 milliards d'euros), des amortissements à moyen et long terme (107,9 milliards d'euros) et des amortissements de dettes reprises par l'Etat (1,6 milliard d'euros).


Tableau de financement de l'Etat en 2012 et 2013

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Pour couvrir le besoin de financement 2013, les ressources proviennent principalement des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme nettes des rachats (170 milliards d'euros).

Ainsi que l'a observé notre collègue François Marc, rapporteur général, dans le tome 1 du présent rapport, le déficit budgétaire prévisionnel comptera pour 36 % du besoin de financement total, alors que les amortissements de dette à moyen et long terme en représenteront 63 %. En 2009 et 2010, le déficit budgétaire de l'exercice avait suscité un besoin de financement supérieur à celui que génère annuellement l'amortissement des titres (à hauteur de 55 % du besoin de financement total en 2009 et de 63 % en 2010). Autrement dit, en 2013, l'Etat empruntera pour un tiers afin de financer son nouveau déficit et pour deux tiers afin de refinancer les déficits passés .

En 2013, le besoin de financement s'établit à 171,1 milliards d'euros. Les ressources proviennent principalement des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme nettes des rachats (170 milliards d'euros).

La dotation de la Caisse de la dette publique (CDP) aux fins de rachats ou d'amortissements de titres d'Etat s'élève à 4 milliards d'euros, comme dans la loi de finances initiale pour 2012. Toutefois, dans un contexte financier favorable, il ne devrait finalement pas être procédé à des annulations de titres d'Etat par la CDP, et un scénario identique n'est pas à exclure en 2013.

Les autres recettes de trésorerie (soit 3,9 milliards d'euros) représentent la contrepartie de la provision pour charge d'indexation comprise dans le déficit budgétaire et le montant des indexations perçues à l'émission de titres indexés. Elles sont évaluées prudemment, en légère hausse par rapport à la LFI 2012 (qui les estimait à 3,5 milliards d'euros), alors qu'elles devraient atteindre en définitive 10 milliards d'euros en 2012.

La variation des dépôts des correspondants est anticipée en baisse (- 3,6 milliards d'euros) en raison des décaissements anticipés des investissements d'avenir.

Le niveau du compte du Trésor augmenterait entre le 31 décembre 2012 et le 31 décembre 2013 pour couvrir l'augmentation du besoin de financement au début de l'année 2014 liée à un amortissement de dette important, ce qui contribuerait à réduire à hauteur de 2,5 milliards d'euros les ressources de financement.

Au regard de ces différents éléments, l'encours des bons du Trésor à taux fixe se réduirait légèrement sur l'année (à hauteur de - 0,7 milliard d'euros).

2. L'encours nominal de la dette négociable augmente de 4,7 %
a) Une part historiquement basse du stock de dette à court terme

L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 65,4 milliards d'euros entre 2012 et 2013 , correspondant au plafond de variation de la dette à moyen et long terme (65,2 milliards d'euros), à l'évolution du coût d'indexation (0,9 milliard d'euros) et à la variation de la dette à court terme (- 0,7 milliard d'euros). Cet encours passera de 1 387 milliards d'euros fin 2012 à 1 452,4 milliards d'euros fin 2013, soit une augmentation de 4,7 %.

Evolution de l'encours de la dette négociable

(en milliards d'euros)

Encours

fin
2011

fin
septembre

2012

fin
2012
(estimation)

fin
2013
(projection)

Ensemble de la dette - valeur nominale

1 293,9

1 360,6

1 366,6

1 431,1

OAT et BTAN

1 116,1

1 184,4

1 198,8

1 264,0

BTF

177,8

176,2

167,8

167,1

Supplément d'indexation à la date considérée

19,1

19,1

20,4

21,3

Ensemble de la dette - valeur actualisée *

1 313,0

1 379,7

1 387,0

1 452,4

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal × coefficient d'indexation à la date considérée pour les titres indexés
Source : réponses au questionnaire budgétaire

En raison des moindres émissions de titres courts (BTF) évoquées plus haut, la part relative de l'endettement à court terme continue à diminuer . Rappelons que la dette à moins d'un an avait atteint un point haut à la fin de l'année 2009, où elle représentait 18,6 % de l'encours total. Les bons du Trésor à taux fixe devraient représenter 11,5 % du stock de dette à fin 2013 (167,1 milliards d'euros). Cette évolution, explicitée ci-après, diminue l'exposition de la France à un retournement des taux courts .


Evolution de l'encours de la dette et de sa structure

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

b) Une part accrue de détention de la dette par les investisseurs résidents

Selon la direction de la balance des paiements de la Banque de France 3 ( * ) , 62,7 % de la dette négociable était détenue par les non-résidents, fin juin 2012 (66,1 % des BTF, 87,6 % des BTAN et 55,4 % des OAT). Cette part était de 71,4 % en juin 2010 et de 66,2 % en juin 2011. La proportion de la dette négociable détenue par des investisseurs français est plus importante pour les maturités plus longues. La diminution de la part des non-résidents s'explique d'abord par la diminution de la proportion des non-résidents dans les titres de court terme (BTF), de 83,9 % en juin 2011 à 66,1 % en juin 2012. Dans la mesure où la plus grande part du stock de BTF est renouvelée en moins de six mois, la part de la dette court terme détenue par les non-résidents est par construction plus volatile que pour les autres catégories de titres.

Le tableau ci-dessous détaille l'évolution de la part de la dette détenue par des investisseurs non-résidents, par catégorie de titres .


Détention de la dette de l'Etat par les investisseurs non-résidents

Date

BTF

BTAN

OAT

Total dette négociable

30/06/2012

66,1 %

87,6 %

55,4 %

62,7 %

31/12/2011

80,0%

88,1%

56,4%

65,1%

31/12/2010

83,6%

88,2%

58,8%

67,7%

31/12/2009

75.3%

87,7%

60,9%

68,4%

31/12/2008

68,2%

85,8%

58,6%

65,1%

31/12/2007

63,4%

75,7%

56,5%

61,3%

31/12/2006

68,7%

71,1%

54,2%

59,0%

31/12/2005

71,5%

72,7%

49,7%

56,5%

31/12/2004

64,4%

71,8%

45,1%

52,7%

31/12/2003

56,7%

69,9%

39,7%

48,0%

Source : réponses au questionnaire

Il convient enfin de rappeler que la part des non-résidents situés au sein de la zone euro est estimée à un tiers environ 4 ( * ) .

L'Agence France Trésor (AFT) estime qu' un niveau de détention élevé de la dette française par des non-résidents « ne doit pas être un sujet d'inquiétude : outre le signal de confiance dont il témoigne de la part de la communauté des investisseurs sur la qualité de la signature et l'économie française, elle accroît la sécurité de la gestion de la dette . En effet, plus la dette est détenue de manière diversifiée du point de vue géographique et par type de détenteur, moins la réponse aux chocs affectant la demande de titre est uniforme.

« La diversification géographique des investisseurs permet également de diminuer le coût de la charge de la dette en augmentant la concurrence potentielle pour l'achat des titres de dette française . Au sein des investisseurs internationaux, l'exploitation de la demande internationale qui émane notamment des banques centrales constitue une chance pour les émetteurs qui en bénéficient car, s'agissant d'une demande structurelle, elle est assez peu sensible au taux d'intérêt à la différence de celle émanant par exemple des grands gestionnaires d'actifs. De plus, de nombreux investisseurs non-résidents comme les banques centrales ont un mode de gestion de leurs actifs assez proche de la stratégie « de détention jusqu'à l'échéance » ce qui en fait des investisseurs de long terme qui stabilisent le marché en absorbant par leurs achats récurrents l'essentiel des émissions nettes. Enfin, une plus grande sollicitation de l'épargne nationale pour le placement de la dette de l'Etat engendrerait de manière certaine un effet d'éviction important au détriment de l'investissement privé qui bénéficie actuellement des placements monétaires et obligataires (livrets réglementés, assurance vie...) » 5 ( * ) .

3. Une diminution de 1,9 milliard d'euros de la charge de la dette négociable

Les crédits du programme 117 s'élèvent à 46,9 milliards d'euros en 2013 , soit 45,9 milliards d'euros au titre de la charge de la dette négociable et non négociable et 1 milliard d'euros au titre des charges de trésorerie ( cf. infra 4).

a) Une baisse de la charge de la dette en 2012 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale

48,8 milliards d'euros de crédits avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2012 pour pourvoir au paiement des intérêts de la dette.

Dans un contexte de baisse des taux, cette dotation a été réduite à trois reprises de 0,7 milliard d'euros , lors de chacune des deux premières lois de finances rectificatives pour 2012, puis à l'occasion de la révision des prévisions de dépenses 2012 lors de l'établissement du présent projet de loi de finances, pour s'établir à 46,7 milliards d'euros dans l'estimation révisée pour 2012 , dont 0,2 milliard d'euros de charge de la dette, soit 46,5 milliards d'euros de charge de la dette hors trésorerie.

Comme l'indique le projet annuel de performances (PAP) pour 2013 annexé à la mission « Engagements financiers de l'Etat », pour 2012 , « en l'état actuel des prévisions, et sauf élément imprévu, cette révision devrait conduire, grâce aux BTF, à une nouvelle réduction de la charge, au moins égale à 0,7 milliard d'euros . Le montant inscrit dans la loi de finances rectificative du 16 août (il tenait compte de la baisse des taux courts enregistrée au premier semestre et du niveau alors connu, et plus élevé qu'anticipé, des références d'inflation servant au calcul des provisions pour charge d'indexation des titres indexés) était en effet prudent et ne tenait pas compte de la diminution de 25 points de base des taux directeurs de la Banque centrale européenne annoncée le 5 juillet 2012 et du repli concomitant du taux des BTF, nul en moyenne au troisième trimestre » 6 ( * ) . La charge de la dette hors trésorerie en fin d'année 2012 devrait donc s'élever au maximum à 45,8 milliards d'euros .

b) Une prévision 2013 de quasi-stabilité de la charge d'intérêt de la dette sur deux ans

Pour 2013, la charge de la dette négociable (soit 45,9 milliards d'euros) devrait rester quasi-stable (+ 0,1 milliard d'euros) par rapport à la charge enregistrée fin 2011.

Entre 2012 et 2013, un effet « volume » défavorable (+ 2,0 milliards d'euros) du fait de l'augmentation de l'encours, un effet « taux » favorable (- 0,9 milliard d'euros) dans un contexte de baisse globale des taux d'intérêts et un effet « inflation » également favorable (- 0,6 milliard d'euros) donne, globalement, une situation légèrement défavorable en 2013 (+ 0,5 milliard d'euros) par rapport à 2012.

Entre 2012 et 2013, l'effet « volume » serait relativement élevé (+ 2,0 milliards d'euros), mais plus faible que celui observé les années précédentes.

Comme en 2012 (où il est estimé à - 2,1 milliard d'euros), l' effet « taux » serait favorable (- 0,9 milliard d'euros) , mais moins nettement qu'en 2012 (- 2,1 milliards d'euros).

Le taux des BTF à 3 mois remonterait jusqu'au milieu de l'année 2014 , pour s'établir à 0,5 % fin 2013, retrouvant ainsi son niveau de la fin de l'année 2011.

En moyenne annuelle, le taux des BTF à 3 mois s'établirait à 0,25 % (contre 0,05 % en moyenne mensuelle en 2012, dans une situation marquée par un excès de liquidité sur le marché monétaire).

L'effet « taux » défavorable sur les taux courts devrait être plus que compensé par les évolutions sur les titres à moyen et long terme. Certes , après une phase de « fuite vers la qualité » ayant favorisé les titres de dette française, l'AFT anticipe un resserrement des écarts de taux entre les principaux Etats membres de la zone euro et une remontée des taux à moyen et long terme d'ici la fin de l'année 2013 : en moyenne annuelle, le taux des OAT à dix ans s'établirait à 2,9 % en 2013, en légère hausse par rapport à 2012 (2,7 %, correspondant au consensus des économistes mi-septembre), mais tout en restant en-deçà du niveau de 2011 (3,38 %). Toutefois, l'impact différé des très faibles taux faciaux des titres créés en 2012 engendrera globalement un effet « taux » favorable pour les titres à moyen et long terme .

Enfin, il est fait l'hypothèse que le ralentissement de l'inflation se confirmera, d'où une prévision d'effet « inflation » favorable (- 0,6 milliard d'euros) .

c) Une notation désormais stable de la dette souveraine française

L'abaissement de la note de la dette souveraine de la France par l'agence Standard & Poor's à AA+, en début d'année 2012 , avait montré les tensions qui existaient sur les conditions de financement de notre dette. Il n'y a pas eu depuis cette date, et notamment depuis mai, de nouvel abaissement de la note française , la France ayant conservé la note maximale AAA auprès des deux autres principales agences - Moody's et Fitch - même si les trois agences ont une perspective négative sur la dette française .

Cette situation montre la confiance des investisseurs dans la capacité de la France à honorer ses engagements, alors que l'effort de redressement des finances publiques proposé dans le projet de loi de finances pour 2013 est le plus important jamais mené dans notre pays depuis la mise en place des outils statistiques de l'Insee.

Par ailleurs, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur spécial avait manifesté son inquiétude quant au creusement significatif de l'écart de taux entre les titres français et allemands à échéance de 10 ans (ou spread franco-allemand à 10 ans) depuis l'été 2011. Celui-ci avait triplé, passant de moins de 40 points de base jusqu'en juin à un maximum de 196 points de base le 15 novembre . Cette situation était d'autant plus alarmante que cet écart n'a pas toujours été en défaveur de la France, puisque notre pays s'est financé, à échéance 10 ans, dans de meilleures conditions que l'Allemagne au cours de l'année 1997.

Mais depuis mai 2012, l'écart de taux franco-allemand semble orienté à la baisse : il faut y lire tant une confiance à l'égard de la dette française que le contrecoup de rendements devenus trop faibles des titres allemands (le taux à 10 ans a atteint le 20 juillet 2012 son plus bas historique, à 1,13 %), ce qui a entraîné un regain d'intérêt pour les titres français, mieux rémunérés.

Le spread franco-allemand se stabilise ainsi autour de 50 points de base depuis juillet 2012.

La « fuite vers la qualité » favorise ainsi la dette française par rapport à celle d'autres pays européens, même si une dégradation dans ces pays pourrait avoir un effet de contagion sur la France, du fait notamment de l'exposition de notre secteur bancaire à la situation dans ces pays.

d) Une charge de la dette non négociable qui sera éteinte en 2013

La charge de la dette non négociable ne s'élève plus qu'à 1 million d'euros en 2012 . La dette financière non négociable est composée des bons du Trésor sur formules et de divers emprunts d'Etat restés sous forme « papier » lors de l'opération de dématérialisation de la dette de l'Etat intervenue en 1984.

L'ensemble des emprunts concernés est aujourd'hui totalement amorti , à l'exception de la dette perpétuelle (majorat, dotations et rentes viagères) qui représente un montant très faible inférieur à 7 000 euros. En l'absence d'émissions nouvelles depuis le 1 er janvier 1999, date à laquelle les bons du Trésor sur formule ont été supprimés, la gestion de la dette financière non négociable est aujourd'hui limitée aux opérations de remboursement des titres en capital et en intérêts, ainsi qu'à la comptabilisation des emprunts prescrits . Les titres sont remboursés à l'initiative du souscripteur qui doit en faire la demande en les présentant au guichet d'un organisme habilité à cet effet (réseau du Trésor Public, de la Poste ou établissement bancaire).

Le capital restant dû au titre de la dette financière non négociable s'élevait à 237 millions d'euros au 30 juillet 2012 , dont 84 millions d'euros au titre des bons du Trésor sur formule et 91 millions d'euros au titre des deux emprunts libératoire et obligatoire.

En application de la loi du 17 juin 2008, modifiant la prescription de droit commun et ayant abrogé la prescription trentenaire pour le capital, le capital et les intérêts se prescrivent désormais en cinq ans .

En conséquence, tous les emprunts amortis antérieurement au 19 juin 2008 seront prescrits au 19 juin 2013 et il n'est pas inscrit de crédits dans le projet de loi de finances pour 2013 au titre de la charge de la dette non négociable .

4. Les Investissements d'avenir pèsent toujours sur les charges de trésorerie

Les crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'Etat » continuent de progresser : en exécution, ils sont passés de 269 millions d'euros en 2010 à 474 millions d'euros en 2011 (+ 205 millions). La loi de finances initiale pour 2012 a prévu des dépenses à hauteur de 855 millions d'euros (soit + 381 millions) et les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 s'établissent à 956 millions d'euros (+ 101 millions et + 12 %). Cette évolution traduit essentiellement la montée en charge de la rémunération des dotations confiées aux opérateurs de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des Investissements d'avenir .

a) L'impact des Investissements d'avenir

Le solde de trésorerie, dont la charge est imputée à l'action 3 du programme 117 « Charges de la dette et trésorerie de l'Etat », correspond au solde des opérations suivantes :

- en recettes, le produit des placements de trésorerie ;

- en dépenses, la rémunération des comptes des correspondants (qui ne sont pas tous rémunérés, comme les comptes « courants » des collectivités territoriales) et des charges diverses, ainsi que la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des Investissements d'avenir prévus par la loi de finances rectificative n° 2010-237 du 9 mars 2010.

Le graphique qui suit montre l'évolution, sous l'axe des abscisses, des recettes de trésorerie et, au-dessus de cet axe, des charges brutes de trésorerie. La courbe représente la charge de trésorerie nette résultant de la différence entre charges brutes et recettes.


Evolution de la charge de trésorerie nette

(millions d'euros)

Source : commission des finances

S'agissant des recettes, celles-ci devraient diminuer nettement entre 2012 et 2013 (de 307 à 50 millions d'euros) en raison de la baisse attendue des taux de court terme. Pour l'année 2012, les ajustements devraient être effectués lors du projet de loi de finances rectificative de fin d'année, et conduire à une contraction des recettes de 200 millions d'euros, en raison de la faiblesse des taux.

S'agissant des charges, le graphique illustre le poids croissant de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des Investissements d'avenir , dont le taux a été fixé une fois pour toutes et ne suit pas l'évolution des conditions de marché . En exécution, cette rémunération est passée de 165 millions d'euros en 2010 à 412 millions d'euros en 2011. La rémunération devrait atteindre 620 millions d'euros en 2012. En 2013, le niveau plein attendu (soit 670 millions d'euros) correspond à la mise à disposition effective de la quasi-totalité des fonds.

Le coût de la rémunération des dépôts des correspondants est en baisse de 206 millions d'euros (de 542 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2012 à 336 millions dans le projet de loi de finances pour 2013), en raison notamment du dépôt sur des comptes rémunérés au Trésor de l'actif des fonds de garantie par Oséo 7 ( * ) . Par ailleurs, la poursuite de la politique de mutualisation des trésoreries publiques permet de réduire l'appel de financement de l'Etat sur les marchés, et par conséquent la charge de la dette négociable (cf. infra ).

b) La mise en place du mécanisme de « super-validation »

Depuis 2007, une « feuille de route » a été assignée à l'Agence France Trésor pour limiter l'impact de la trésorerie sur l'endettement public . Il s'agissait, en 28 mesures :

1) de réduire les aléas de trésorerie en sensibilisant les intervenants aux enjeux de trésorerie et en améliorant l'information ex ante de l'AFT ;

2) de limiter les déperditions de trésorerie des établissements publics et des administrations publiques autres que l'Etat via des placements consolidants au niveau de l'ensemble des administrations publiques ;

3) de se doter d'outils performants de suivi des opérations de trésorerie ;

4) et de mieux suivre les besoins réels en trésorerie de tous les intervenants afin d'optimiser les versements budgétaires.

Selon les réponses au questionnaire, 94 % des mesures sont réalisées au milieu de l'année 2012. La nouvelle version de la convention de tenue de compte entre la Banque de France et l'Etat a été signée en 2012.

Le mécanisme dit de « supervalidation » est en place depuis le mois d'octobre 2011. Il consiste en un mécanisme d'annonce des flux financiers supérieurs à 1 million d'euros des collectivités territoriales et des établissements publics. En fonction du niveau de trésorerie disponible sur le compte unique du Trésor, le gestionnaire de trésorerie de l'AFT peut autoriser ou refuser l'exécution d'une opération débitrice reçue le jour même, lorsque son montant unitaire est supérieur ou égal à 1 million d'euros et qu'elle n'a pas été annoncée la veille par un comptable public .

Selon les précisions apportées à votre rapporteur spécial en réponse à son questionnaire budgétaire, « ce mécanisme concourt à une gestion plus sécurisée du compte du Trésor et des placements des excédents de trésorerie, sans que la « supervalidation » ait d'impact à court terme sur les indicateurs d'annonce. En effet, même si l'opération débitrice non annoncée la veille à l'AFT reçoit une autorisation d'exécution du gestionnaire de trésorerie le jour même, la règle demeure l'annonce la veille et l'entité publique concernée par cette opération voit son indicateur d'annonce dégradé. En d'autres termes, ce filtre mis à la disposition du gestionnaire de trésorerie ne doit pas exempter les comptables publics de respecter la procédure usuelle d'annonce.

« En revanche, à moyen et long terme, la mise en oeuvre de la « supervalidation » devrait améliorer les taux d'annonce : d'une part, les irrégularités seront mieux ciblées et les auteurs de celles-ci rappelés à leur obligation d'annonce ; d'autre part, le report systématique au jour suivant des opérations supérieures à un million d'euros non annoncées et dont l'exécution a été refusée par l'AFT constitue une forte incitation au respect de l'obligation d'annonce ».

S'agissant du rapatriement des disponibilités sur le compte du Trésor, l'AFT indique qu'en 2010, 4,06 milliards d'euros de sommes placées en organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ont été déposés sur le compte. Cette politique s'est poursuivie en 2011, avec le rapatriement à hauteur de 1,9 milliard d'euros de placements en OPCVM au premier semestre, de 4,3 milliards d'euros de trésorerie de la COFACE, de près de 800 millions d'euros de trésorerie disponible du Fonds stratégique d'investissement (FSI) et de plus de 300 millions d'euros de fonds du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit au total 7,3 milliards d'euros rapatriés en 2011 .

En 2012, la politique de mutualisation est poursuivie, avec le rapatriement attendu de disponibilités à hauteur de 6,9 milliards d'euros . Deux nouvelles opérations sont prévues : le rapatriement d'une partie de la trésorerie excédentaire de l'UNEDIC ainsi que le dépôt de fonds gérés par Oséo (soit 4,2 milliards d'euros). Ces nouveaux dépôts s'inscrivent dans la continuité des opérations réalisées en 2011 avec la COFACE et le FSI.

Le tableau ci-après donne la liste des principales entités déposant leurs ressources sur le compte unique du Trésor.

Liste des principales entités déposant leurs
ressources sur le compte unique du Trésor

(en millions d'euros)

Entités

Dépôt

fin juillet 2012

Banque des Etats d'Afrique centrale - compte d'opérations

7 071

Compte de la COFACE agissant avec la garantie de l'Etat

4 700

Centre interarmées de la solde (CIAS)

2 154

Banque des Etats d'Afrique centrale - compte spécial de nivellement

2 007

Agence de services et de paiement

929

Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

626

SA Oséo Innovation

538

Fonds de Solidarité vieillesse dispositif « mères de famille »

507

Institut d'émission d'outre-mer

350

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION

1. Le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat »

207,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2013, au titre du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat », soit une hausse de 9,8 % en valeur par rapport à la budgétisation 2012. Le programme retrace la dépense budgétaire associée à l'ensemble des dispositifs pour lesquels l'Etat a octroyé sa garantie , qui se concentre à près de 70 % sur les dispositifs de garantie mis en oeuvre par la Compagnie française pour le commerce extérieur ou COFACE .

Les crédits du programme sont évaluatifs , dans la mesure où la survenue des dépenses dépend de la réalisation - par nature imprévisible - du risque couvert par la garantie .

a) Un coût accru des procédures de garantie à l'exportation

Les crédits de l'action 4 « Développement international de l'économie française » augmentent de près de 5,4 % (+ 7,1 millions d'euros à 137,6 millions d'euros). Ils sont censés couvrir les appels émis au titre des procédures de garantie à l'export gérées par la COFACE (assurance-crédit, assurance-prospection, garantie de change, garantie du risque économique, garanties de taux d'intérêts et garanties du risque exportateur), ainsi que le dispositif de stabilisation des taux d'intérêt géré par Natixis.

Cette hausse enregistre l'augmentation des crédits de la procédure de garantie du risque exportateur 8 ( * ) , qui passent de 14,3 millions d'euros en LFI 2012 à 30 millions d'euros dans le PLF 2013. Cette évolution traduit notamment, comme le reconnaît le Gouvernement, le « déficit de la procédure de risque exportateur qui augmente, en lien avec des sinistres importants qui ont été indemnisés en 2012 » 9 ( * ) . On observe donc une exposition accrue au risque, dans un contexte de crise conduisant à mener une politique contra-cyclique.

4 millions d'euros sont prévus pour les coûts de gestion associés aux garanties de change , soit un doublement des crédits par rapport à 2012.

En revanche, il est prévu une diminution du coût de la procédure d'assurance-prospection , estimé à 99 millions d'euros en 2013 contre 107,2 millions d'euros en LFI 2012, ce qui traduit une prévision de moindre recours des entreprises à ce dispositif, ainsi que de la procédure de garantie des risques économiques , qui protège les entreprises contre la dérive des prix de revient, et dont le coût - tendanciellement en baisse dans un contexte de faible inflation - est estimé à 4,6 millions d'euros en 2013, contre 7 millions d'euros en LFI 2012.

Les garanties d' assurance-crédit ne sont pas dotées, compte tenu des primes et des récupérations qui sont encore supérieures aux sinistres qui devraient survenir en 2013. Il en va de même des garanties de taux d'intérêt Natixis , les couvertures mises en place sur les marchés financiers devant être, sous les hypothèses actuelles de taux d'intérêt, bénéficiaires.

b) Une hausse globale des autres crédits d'appel en garantie

Moins fortement dotées, les autres actions du programme affichent des dotations globalement en hausse .

1,5 million d'euros sont prévus, en 2013, au titre de l'action 1 « Agriculture et environnement » , soit une progression de 0,4 million d'euros en 2012. En pratique, ces crédits correspondent aux appels en garantie au titre de la procédure de désendettement des agriculteurs installés en Corse ainsi qu'au soutien à la filière bois , suite à la tempête Klaus survenue en 2009.

Les crédits de l'action 2 « Soutien au domaine social, logement, santé » progressent légèrement , de 6,9 millions d'euros en 2012 à 7,2 millions en 2013 (+ 4 %), après une forte chute en 2011 (- 76 %). La quasi-totalité des crédits de l'action (7 millions d'euros) est consacrée à la garantie des prêts à l'accession sociale (PAS) et de certains prêts à taux zéro (PTZ) des générations antérieures à 2007. Alors que le baisse de 2012 n'était pas expliquée dans le PAP, ce qu'avait déploré votre rapporteur spécial, des éléments d'explication sont apportés à la progression des crédits proposée en 2013 : celle-ci traduit les prévisions de sinistres évaluées d'après les dossiers pris en charge par l'Etat dans les premiers mois de l'année 2012, qui dessinent une tendance susceptible de se prolonger au regard de l'évolution attendue du marché immobilier.

L'action 3 « Financement des entreprises et des industries » est dotée de 10 millions d'euros de crédits pour 2013, comme en 2012. Ces crédits correspondent aux procédures suivantes :

- dans le cadre du plan de relance , la garantie des prêts accordés aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat sur les projets dont la réalisation est jugées prioritaire ;

- la couverture des derniers sinistres (en l'occurrence des défauts de paiement) couverts par la procédure d'assurance-crédit CAP+ , mise en oeuvre dans le cadre du plan de relance gérée par le Fonds de sécurisation du crédit interentreprises (FSCIE) ;

- les garanties de la Société de financement de l'économie française (SFEF) pour ses émissions de titres de créances en euros et en devises, d'une maturité maximale de cinq ans, pour financer des prêts aux établissements de crédit agréés en France ;

- la garantie d'emprunts émis ou contractés par les établissements et entreprises qui contribuent à la réalisation du Plan de modernisation et d'équipement , ce dispositif étant en voie d'extinction ;

- la garantie des prêts consentis par la Banque européenne d'investissement à une entreprise, un établissement public ou à une collectivité, pour des projets à réaliser sur le territoire de la République française.

51,6 millions d'euros de crédits sont enfin inscrits à l'action 5 « Autres garanties » , soit 10,7 millions d'euros de plus qu'en 2012. Les principaux bénéficiaires de ces garanties sont l'Agence française de développement, la Banque de France et la Banque européenne d'investissement. Il est prévu par ailleurs une indemnisation des tiers suite à des dommages causés dans le cadre d'une opération spatiale autorisée sur certains territoires français. La description de cette action dans le projet annuel de performances 2013 est nettement améliorée par rapport aux années antérieures, mais il manque les éléments financiers détaillés par garantie, y compris pour apprécier l'évolution des crédits proposée dans le PLF 2013 .

c) Une enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances sur les engagements hors bilan

Ainsi que le précise le projet annuel de performances, les dépenses que supporte le programme 114 correspondant aux « garanties accordées par l'Etat, sont des engagements hors bilan qui exposent l'Etat à un risque financier à un terme plus ou moins éloigné ». Outre les engagements de retraite des fonctionnaires et les engagements fiscaux de l'Etat 10 ( * ) , ces engagements hors bilan 11 ( * ) sont principalement constitués par :

1) la dette garantie par l'Etat , qui concerne les engagements des sociétés, organismes bancaires, collectivités ou établissements publics pour lesquels l'Etat s'est engagé, en cas de défaillance du débiteur, à régler lui-même les intérêts et les échéances d'amortissement prévues au contrat. De 138 milliards d'euros en 2010, la dette garantie est passée à 124 milliards d'euros en 2011 (- 14 milliards d'euros). En 2011-2012, cette catégorie d'engagements hors bilan a notamment enregistré les conséquences de la garantie octroyée par la France au Fonds européen de stabilité financière (FESF), autorisé à contracter des emprunts sur les marchés au bénéfice des pays rencontrant des difficultés de financement. La garantie maximale accordée par la France au FESF, dont la contribution correspond à une quote-part de 21,83 %, était initialement de 111 milliards d'euros, portée en 2011 à 159 milliards d'euros , l'encours constaté fin 2011 dans la comptabilité de l'Etat s'élevant à 7,3 milliards d'euros. Le FESF ayant été créé pour une durée de trois ans, un mécanisme pérenne a été mis en place avec la création du Mécanisme européen de stabilité (MES) , l'engagement de la dotation en capital apporté par la France s'élevant à 16,3 milliards d'euros 12 ( * ) ; figurant également dans la dette garantie par l'Etat, les opérations relevant du plan de soutien aux banques ont conduit à un appel en garantie suite à une émission de titres de créances par la Société de financement de l'économie française (SFEF), dont l'encours au principal s'élevait à 30 milliards d'euros au 11 juin 2012 ; concernant Dexia , une garantie de financement avait été accordée en 2008 par la Belgique, le Luxembourg et la France, dont l'encours sera totalement remboursé en 2014. La quote-part de la France est de 36,5 % soit un encours de 7,5 milliards d'euros au 19 juillet 2012, l'aggravation de la crise des dettes souveraines ayant à nouveau affecté le groupe Dexia et conduit à la mise en place d'un plan de résolution des activités du groupe, notifié à la Commission européenne le 21 mars 2012, en cours de validation (cf. encadré ci-après, sur le plan de soutien au groupe Dexia) ;

Le plan de soutien au groupe Dexia

En 2011, l'aggravation de la crise des dettes souveraines et les tensions qu'elle a provoquées sur le marché interbancaire ont affecté le groupe Dexia, rendant nécessaire une nouvelle intervention des trois Etats. Un accord a été trouvé en octobre 2011, qui prévoit un plan de résolution ordonnée des activités du groupe Dexia, reposant sur la vente des entités viables de Dexia et sur la gestion extinctive des actifs résiduels. Ce plan a été notifié à la Commission européenne le 21 mars 2012, et est en cours de validation. Plusieurs garanties d'actif et de passif sont prévues dans le cadre du plan de résolution ordonnée :

- une garantie de refinancement accordée à Dexia par la Belgique, le Luxembourg et la France portant sur un encours de 90 milliards d'euros pour une durée de 10 ans. La quote-part de la France sera de 36,5 % soit un encours maximum de 32,85 milliards d'euros. Les encours actuellement garantis ont été émis dans le cadre d'une convention temporaire de garantie entre les Etats garants et le groupe Dexia du 16 décembre 2011, autorisée par la Commission européenne le 21 décembre 2011, avec un plafond d'encours initial de 45 milliards d'euros. Deux avenants à cette convention temporaire ont été signés par les Etats garants et Dexia. Le premier, en date du 30 mai 2012, permet une prolongation de la durée de validité de la convention temporaire jusqu'à fin septembre 2012, et le second, en date du 5 juin 2012, permet une augmentation du plafond de la garantie temporaire de 45 à 55 milliards d'euros.

La quote-part de la France est de 36,5 % soit un encours maximum de 20,1 milliards d'euros. L'encours garanti par la France au 19 juillet 2012 est de 17,7 milliards d'euros. La convention temporaire de garantie utilisée pour ces émissions a vocation à être remplacée par la convention de garantie définitive de 90 milliards d'euros dès que la Commission européenne aura approuvé le plan de résolution ordonnée de Dexia ;

- une garantie sur les engagements qui seront pris par Dexia SA et sa filiale Dexia Crédit local SA, en accord avec le ministre français chargé de l'économie, au titre d'actifs inscrits au bilan de la société Dexia Municipal Agency (DMA) dans le cadre de la cession majoritaire de DMA. Cette garantie n'est pas encore active, elle devra être approuvée par la Commission dans le même temps que le plan de résolution ordonnée de Dexia. Elle portera sur un encours maximum de 10 milliards d'euros de prêts au secteur public local français, sera assortie d'une franchise de 500 milliards d'euros et d'un ticket modérateur de 30 %. Le montant maximal appelable de cette garantie, s'élèvera à 6,65 milliards d'euros.

A ce jour, le plan de soutien aux banques mis en place par la France a rapporté au total à l'Etat 2,7 milliards d'euros de gains nets qui se répartissent de la façon suivante :

- 1,4 milliard d'euros au titre de la rémunération des garanties aux émissions de la SFEF ;

- 0,8 milliard d'euros au titre de la rémunération des garanties Dexia ;

- 0,5 milliard d'euros au titre des recettes de dividendes, coupons et primes de rachat, nettes de toute charge, de la SPPE.

Sur la période 2013-2015, les rémunérations prévues au titre des garanties Dexia, estimées sur la base de prévisions d'encours et de commissions de 90 points de base pour la garantie de 2008 et de 5 points de base pour la garantie de 2011 (ce taux doit encore faire l'objet d'un accord entre les Etats et de l'autorisation de la Commission européenne au titre des aides d'Etat) se répartissent ainsi :

- pour la garantie octroyée en 2008 : 45 millions d'euros en 2013 et 15 millions d'euros en 2014 ;

- pour la garantie octroyée en 2011 : 10,95 millions d'euros en 2013, 12,6 millions d'euros en 2014 et 10,95 milliards d'euros en 2015.

Source : PAP 2013

2) les garanties de protection des épargnants , qui intéressent l'ensemble des dépôts effectués par ces derniers sur des livrets réglementés (livret A, livret bleu, livret de développement durable, livret d'épargne populaire) et sur les créances détenues par les établissements de crédits sur le fonds d'épargne tenu par la Caisse des dépôts et consignations. Cette garantie représente un engagement hors bilan de 339 milliards d'euros fin 2011 contre 314 milliards fin 2010 (+ 25 milliards) ;

3) les engagements au titre de l'assurance-crédit COFACE (83 milliards d'euros fin 2011) ;

4) les engagements vis-à-vis des banques multilatérales de développement (61 milliards d'euros fin 2011) , la France participant au capital de ces différentes banques (Banque européenne d'investissement, Banque internationale pour la reconstruction et le développement, Banque africaine de développement...) dans le cadre de son effort public d'aide au développement ;

5) les engagements pris dans le cadre des contrats de projet Etat-régions 2007-2013 (13 milliards d'euros fin 2011) .

A l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2010, votre commission des finances s'était avisée du caractère lacunaire de l'information transmise au Parlement au sujet des engagements hors bilan .

En premier lieu, le PAP « Engagements financiers de l'Etat » retrace assez mal les enjeux financiers liés aux appels en garantie . Votre rapporteur spécial entend bien que des objectifs et indicateurs de performance consacrés à ces enjeux seraient inappropriés, dans la mesure où le responsable de programme - en l'occurrence le directeur général du Trésor - ne maîtrise pas la survenue des risques faisant jouer la garantie de l'Etat. Néanmoins, la présentation du programme et des actions pourrait être l'occasion de rappeler les ordres de grandeur concernés et leur évolution au fil du temps, de mentionner quelles recettes l'Etat tire des garanties rémunérées, ainsi que de mieux faire apparaître l'articulation entre les informations retracées dans les PAP et les RAP et les éléments figurant au compte général de l'Etat.

En outre, le PAP ne permet pas de disposer d'une information exhaustive et consolidée sur les engagements hors bilan, pas plus qu'il ne propose une totalisation et une appréciation pro forma de leur évolution au cours du temps . Ce défaut d'exhaustivité se double de problèmes de cohérence , certains dispositifs de garantie mentionnés dans le projet annuel de performances ne figurant pas au compte général.

Cette année, un progrès est toutefois à saluer dans les réponses aux questionnaires budgétaires adressés au Gouvernement par le Parlement en vue de la préparation de l'examen des projets de loi de finances, puisqu'il a enfin été donné un recensement des garanties octroyées par l'Etat pour les années 2011 à 2012 , à savoir :

1) le plan de soutien à Dexia, présenté ci-dessus ;

2) la garantie de l'Etat aux emprunts réalisés pour financer l'acquisition, la construction et l'aménagement des locaux d'enseignements utilisés par des établissements scolaires français à l'étranger ; les emprunts sont contractés par l'association nationale des écoles françaises à l'étranger, ou par l'association gestionnaire d'un établissement membre de l'association nationale, auquel cas l'association nationale doit alors se porter caution indivisible et solidaire de l'emprunteur à l'égard de l'Etat ; au total, 13 établissements ont été concernés en 2011-2012, pour un montant de 0,08 milliard d'euros ;

3) la garantie octroyée aux prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations à la société Immobilier insertion défense emploi (SA IIDE) ; plafonnée à 100 millions d'euros, cette garantie ne donnant pas lieu à rémunération ; l'encours constaté au 31 décembre 2012 doit être retranscrit dans la comptabilité de l'Etat et son éventuel provisionnement examiné lors des opérations d'inventaire 2012 ;

4) la garantie de l'Etat pour faciliter le financement de projets dont la réalisation est jugée prioritaire ; il s'agit des prêts accordés par les établissements de crédit agréés aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat ; cette garantie a été utilisée pour le financement de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud Europe Atlantique ;

5) la garantie accordée aux emprunts contractés par l'UNEDIC , dans la limite d'un plafond en principal de 7 milliards d'euros en 2012, cette garantie ne donnant pas lieu à rémunération ; l'encours constaté au 31 décembre 2012 doit être retranscrit dans la comptabilité de l'Etat et son éventuel provisionnement examiné lors des opérations d'inventaire 2012 ;

6) la garantie accordée aux financements obtenus et aux titres émis par le FESF, examinée ci-dessus ;

7) enfin, il est envisagé d'octroyer la garantie de l'Etat au groupe Crédit Immobilier de France (CIF).

Alors que le ministre du budget s'est dit prêt à travailler à l'amélioration de la présentation des engagements hors bilan dans les mois à venir, sur la proposition de votre rapporteur spécial, une enquête a été demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes sur le recensement et l'évaluation des engagements hors bilan de l'Etat, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

2. Le programme 145 « Epargne »

Une diminution de crédits est observée sur le programme 145 « Epargne », qui voit sa dotation baisser de 6,4 % en 2013, passant de 0,77 à 0,72 milliard d'euros. Ce phénomène traduit le reflux important des primes d'épargne-logement .

a) Des crédits en baisse sous l'effet d'une moindre souscription des dispositifs d'épargne-logement

721 millions d'euros de crédits sont prévus au titre de l'action 1 « Epargne logement » , soit 48 millions d'euros de moins que le montant inscrit dans la loi de finances initiale 2012 (- 6,3 %).

Cette action finance le service des primes d'épargne-logement associées aux plans et comptes épargne-logement (PEL et CEL). Les primes au titre du CEL n'atteignent que 35 millions d'euros au sein de cette enveloppe budgétaire, qui reflète donc essentiellement les rythmes de souscription de prêts PEL et les clôtures de plans d'épargne-logement.

L'année 2013 devrait marquer une poursuite du ralentissement du versement des primes d'épargne-logement , mais à un rythme moins prononcé qu'en 2012 par rapport à 2011 (- 31 %). Si le niveau des primes sur la période janvier-août 2012 (466,5 millions d'euros) est légèrement supérieur (+ 4,6 %) au niveau constaté au cours de la même période en 2011 (445,9 millions d'euros) et 2010 (414 millions d'euros), il demeure très inférieur aux niveaux atteints en 2009 (693,2 millions d'euros) et en 2008 (1,06 milliard d'euros).

Le Gouvernement considère que la hausse en début d'année 2012 ne traduit pas tant la majoration du montant des prêts PEL souscrits, qu'un ralentissement des clôtures de PEL - notamment ceux souscrits avant 2002 , pour lesquels le versement de la prime était automatiquement acquis, indépendamment de la souscription ou non d'un plan d'épargne-logement.

Les taux des prêts PEL (qui s'élèvent, par exemple, à 4,20 % pour les PEL ouverts à compter du 1 er août 2003) sont souvent supérieurs à ceux du secteur concurrentiel (3,63 % en moyenne au deuxième trimestre 2012), mais également plus élevés que ceux des autres produits d'épargne réglementée . Le taux de transformations de PEL en prêts a atteint un niveau très bas en 2011 (8,72 %), en baisse encore par rapport au niveau déjà peu élevé de 2010 (10,01 %).

Au regard de ces différents éléments, il est prévu une nouvelle baisse, en 2013, des primes d'épargne-logement par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 (mais en légère hausse, de près de 3 %, par rapport à la prévision d'exécution 2012, cf. infra ).

L'action 2 « Instruments de financement du logement » regroupe essentiellement certains prêts du secteur aidé, relevant du Crédit foncier de France et de la Société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété, pour la plupart en voie d'extinction. Les crédits diminuent ainsi de 19 %, passant de 4,31 millions d'euros en LFI 2012 à 3,49 millions dans le projet de loi de finances pour 2013.

b) L'apurement en 2011 de la dette de l'Etat auprès du Crédit Foncier de France

Le Crédit Foncier de France (CFF) est chargé d'avancer le paiement des primes associées aux CEL et PEL.

La budgétisation insuffisante des primes d'épargne logement avait conduit l'Etat à contracter, au cours des dernières années, une dette importante auprès du CFF. Cette dette avait culminé à 963 millions d'euros à fin 2008, avant de retomber à 719 millions d'euros fin 2009. Celle-ci n'atteignait plus que 83 millions d'euros fin 2010, en raison d'appels de primes inférieurs aux estimations opérées en loi de finances initiale 13 ( * ) .

En 2011, les crédits ont été suffisants pour acquitter les primes 2011 et résorber le report de charges, conduisant à un solde de l'Etat auprès du CFF à hauteur de 5,3 millions d'euros .

c) De ouvertures de crédits attendues en fin de gestion 2012

Une mise en réserve de 6 %, soit 46,426 millions d'euros, a été appliquée dès le début de la gestion 2012 à l'ensemble du programme 145. La réserve a fait l'objet d'une annulation totale de crédits, à laquelle s'est ajoutée une annulation supplémentaire de 73,573 millions d'euros, dans le cadre de la loi de finances rectificative du 14 mars 2012.

Entièrement imputées à l'action 1 relative aux primes d'épargne-logement, les annulations de crédits en 2012 se sont ainsi établies à 120 millions d'euros. Les ouvertures de crédits s'étant élevées à 769,5 millions d'euros en LFI 2012, les crédits disponibles atteignent 649,5 millions d'euros.

Au regard des paiements de primes d'épargne-logement effectués à la date du 1 er septembre 2012 (soit 460 millions d'euros de dépenses), la prévision d'exécution pour 2012 a été révisée à la baisse et la dépense au titre de l'action 1 estimée à 700 millions d'euros.

En tenant compte du montant du solde créditeur auprès du CFF (5,3 millions d'euros fin 2011), et des crédits disponibles (649,5 millions d'euros), 46,2 millions d'euros devraient être ouverts en fin d'exercice 2012 pour assurer le paiement des primes d'épargne-logement .

Les gels et annulations de crédits ont ainsi été opérés de manière intempestive en 2012 sur les primes d'épargne-logement .

3. Le programme 168 « Majoration de rentes »

Les crédits du programme 168 « Majoration de rentes » diminuent de 4 millions d'euros (soit - 2,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 et - 1,3 % par rapport à la prévision d'exécution 2012, cf. infra ), pour s'établir à 181 millions d'euros. Cette évolution résulte de l'extinction progressive des dispositifs concernés , qui explique également l'absence d'objectifs et d'indicateurs de performance.

a) Des dispositifs en voie d'extinction

Au titre du programme 168, l'Etat participe au financement des majorations légales de rentes viagères issues de contrats souscrits avant le 1 er janvier 1987 . Ces dispositifs sont issus de lois votées à la fin des années 1940, pour permettre, dans une période de très forte inflation, la revalorisation des contrats de rentes viagères souscrits à titre privé. En 1986, compte tenu du changement de l'environnement socio-économique marqué par la maîtrise de l'inflation et la généralisation des régimes de retraite obligatoires, les pouvoirs publics ont décidé de fermer ce mécanisme aux contrats souscrits à partir du 1 er janvier 1987. Les contrats souscrits depuis cette date sont ainsi revalorisés dans le cadre des mécanismes contractuels et légaux de participation aux bénéfices.

Pour les contrats antérieurs au 1 er janvier 1977, l'Etat finance au minimum 80 % des majorations pour les rentes versées. Pour les contrats postérieurs à cette date, 10 % des majorations versées sont à la charge de l'Etat.

Le dispositif étant fermé, les droits acquis disparaissent avec la baisse progressive de la population des crédirentiers. La charge budgétaire représentée par le dispositif des majorations légales de rentes viagères diminue donc inéluctablement chaque année . Compte tenu de l'âge des crédirentiers (80 ans), les majorations légales de rentes viagères vont continuer de décroître et cesseront d'ici une vingtaine d'années, en l'état actuel des estimations sur l'évolution de la mortalité.

b) Une prévision d'exécution 2012 légèrement inférieure au montant voté en loi de finances initiale

Le programme 168 est exécuté globalement en une seule fois au cours du second semestre de l'année, après que les demandes de remboursement ont été transmises par les débirentiers (sociétés d'assurance 14 ( * ) et mutuelles) au cours du premier semestre et vérifiées au fur et à mesure de leur réception.

A fin juillet, l'ensemble des demandes ayant été contrôlées, le montant de la dépense globale pour 2012 s'est établi à 183,3 millions d'euros , en légère baisse par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (185 millions d'euros), et en diminution de 11,4 millions d'euros par rapport à l'exécution 2011 (194,7 millions d'euros).

4. Le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité »
a) Le MES : une organisation internationale ayant un caractère permanent

Le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité » a été créé par la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012. Il retrace l'engagement de la dotation en capital apportée par la France, suite à l'adoption de la loi n° 2012-323 du 7 mars 2012 autorisant la ratification du traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES).

La date d'entrée en vigueur du traité sur le MES était initialement prévue en juillet 2013, mais elle devrait intervenir de façon anticipée à l'automne 2012.

Organisation internationale soumise au droit international public, le MES aura son siège à Luxembourg. Tous les Etats membres dont la monnaie est l'euro sont membres du MES et tout Etat adhérant à la zone euro devient membre du MES.

Le MES est l'un des outils assurant la stabilité financière des Etats de la zone euro. Prenant le relais du FESF 15 ( * ) , mis en place en juin 2010 pour trois ans et ayant une capacité d'intervention financière de 440 milliards d'euros, le MES ne repose pas seulement sur des garanties des Etats, mais sur un capital effectivement constitué. A la différence du FESF, le MES a ainsi vocation à être permanent .

Le MES est autorisé à lever des fonds en émettant des instruments financiers, en concluant des accords ou des arrangements financiers ou d'autres accords ou arrangements avec ses membres, des institutions financières ou d'autres tiers.

Disposant d'une large gamme d'outils, le MES peut :

- réaliser des prêts assortis de programmes d'ajustement macroéconomiques complets et des interventions sur le marché primaire ;

- intervenir sur le marché secondaire ;

- intervenir à titre de précaution ;

- allouer des prêts à des Etats pour recapitaliser des banques.

b) Des dotations à hauteur de 16,31 milliards d'euros en autorisations d'engagement

Le capital autorisé du MES est fixé à 700 milliards d'euros. Il se compose de parts libérées (ou capital appelé) et de parts appelables.

La valeur nominale totale initiale des parts libérées s'élève à 80 milliards d'euros et la quote-part de la France à 20,3859 %. Sa souscription au capital libéré se monte donc à 16,31 milliards d'euros et la part de la France dans le capital autorisé s'élève à 142,701 milliards d'euros.

Les autorisations d'engagement du programme atteignent ainsi 16,31 milliards d'euros . Correspondant au total du capital appelé, elles ont été ouvertes par la loi de finances rectificative pour 2012 du 14 mars 2012.

Le capital appelé du MES sera apporté en cinq tranches égales, conformément aux dispositions du Traité, dont les deux premières, à hauteur de 6,5 milliards d'euros pour la France, ont été décaissées en 2012. Deux autres tranches sont prévues en 2013 et la dernière en 2014, conformément à la décision prise par les ministres chargés des finances à Copenhague le 30 mars 2012.

Les deux tranches prévues en 2013 correspondent à des ouvertures de crédits de paiement à hauteur de 6,52 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances .

5. Le programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) »
a) La BEI, la banque de prêts à long terme de l'Union européenne

La création du programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) », est proposée par le présent projet de loi de finances. Ce programme participe à la politique d'investissement de l'Union européenne dans le cadre du Pacte européen pour la croissance et l'emploi, adopté lors du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 en complément du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance du 2 mars 2012.

Créée en 1958 par le Traité de Rome, la BEI est la banque de prêts à long terme de l'Union, dont elle contribue à la réalisation des objectifs en finançant des projets d'investissement qui favorisent l'intégration européenne, la cohésion économique et sociale et le développement de l'innovation. La BEI bénéficie d'une notation AAA.

Les fonds propres de la BEI sont consolidés par ses résultats annuels (qui ont été de l'ordre de 2 milliards d'euros par an au cours des derniers exercices), placés en réserves.

En 2011, la BEI a engagé environ 61 milliards d'euros de prêts nouveaux, dont 53,8 milliards d'euros au sein de l'Union européenne (parmi lesquels 4,9 milliards d'euros en France). Son résultat net s'est élevé à 2,3 milliards d'euros.

b) Des ouvertures de crédits proposées à hauteur de 1,62 milliard d'euros

Les crédits inscrits sur ce programme traduisent la participation de la France à l'augmentation de capital de la BEI, à hauteur de 1,617 milliard d'euros , sur un total de 10 milliards d'euros qui doit ainsi porter le capital souscrit de la BEI à 242,39 milliards d'euros.

Cette augmentation de capital a été décidée lors du conseil d'administration de la BEI du 24 juillet 2012. Elle doit être actée par le conseil des gouverneurs de la banque, formé des ministres des finances des Etats membres, avant le 31 décembre 2012.

Chaque Etat doit souscrire à l'augmentation du capital de la BEI avant le 31 mars 2013 , en proportion de sa quote-part de capital déjà détenu dans la banque, en un versement unique . Toutefois, le conseil d'administration du 24 juillet a ouvert la possibilité, pour les Etats membres en ayant formulé la demande avant le 14 septembre 2012, de procéder au règlement de leur souscription en trois paiements (à hauteur de 50 % avant le 31 mars 2013, 25 % avant le 31 mars 2014 et 25 % avant le 31 mars 2015).

L'augmentation de capital est entièrement libérée et ne comporte pas de capital appelable en cas de modification adverse des ratios de la BEI. A l'issue de cette augmentation, la part du capital versé s'élèvera ainsi à 8,919 % (après arrondi) du capital souscrit.

* 1 Cet article dispose notamment que « les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. »

* 2 PAP annexé à la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Citation p. 31. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* 3 Enquête trimestrielle sur les placements en valeurs mobilières des agents économiques.

* 4 Le sondage Coordinated Portfolio Investment Survey mené par le FMI donne une indication partielle sur la part des résidents situés dans la zone euro dans les investissements de portefeuille dans les titres de dette (dette publique et dette bancaire étant mêlées). Selon ce sondage, à la fin de l'année 2010, il apparaît que 49,2 % des titres de dettes détenues par les non-résidents le sont par des non-résidents situés à l'intérieur de la zone euro. Si l'on fait l'hypothèse que la structure de la détention de l'ensemble de la dette extérieure de la France est identique à la structure de la détention de la dette de l'Etat et que cette structure de détention n'a pas évoluée entre 2009 et 2012, il est possible d'estimer la proportion de la dette de l'Etat qui est détenue par des non-résidents situés à l'intérieur de la zone euro, soit environ un tiers (62,7 % multiplié par 49,2 %). Toujours selon ce sondage, la part des investissements de portefeuille provenant de l'extérieur de la zone euro dans les investissements de portefeuille dans les titres de dette détenus par des non-résidents serait plus importante en Allemagne (55,4 %) qu'en France (50,8 %) ou aux Pays-Bas (38,8 %). L'Italie (24,8 %) et l'Espagne (23,3 %) présentent une proportion d'investisseurs non-résidents hors de la zone euro inférieure, et par ailleurs en baisse.

* 5 Source : réponse au questionnaire budgétaire. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* 6 PAP. Citation p. 38 (note de bas de page).

* 7 Votre rapporteur spécial rappelle que l'entreprise publique Oséo exerce trois métiers : l'aide à l'innovation, la garantie des concours bancaires et des investisseurs en fonds propres, et le financement en partenariat.

* 8 Cette procédure regroupe la garantie des cautions qui permet à un exportateur d'honorer un contrat à l'international en garantissant les banques lors de la mise en place des cautions bancaires et la garantie des préfinancements qui couvre un prêt consenti par une banque pour financer le lancement d'un contrat export.

* 9 Source : réponse au questionnaire budgétaire.

* 10 Qui correspondent principalement aux déficits restant à reporter sur les exercices suivants par les contribuables à l'impôt sur les sociétés.

* 11 La présentation qui suit provient de l'annexe « Compte général de l'Etat » au projet de loi de règlement 2011. L'insertion d'un tableau synthétique de l'ensemble de ces engagements (p. 156) a marqué un premier progrès dans leur recensement et leur évaluation.

* 12 Cf. infra (paragraphe IB4), la présentation du programme 336 « Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité ».

* 13 En effet, après trois années successives de niveau de dépenses élevées en 2006 (1,7 milliard d'euros), 2007 (1,4 milliard d'euros) et 2008 (1,5 milliard d'euros), les années 2009 et 2010 ont marqué un net ralentissement (- 42 % en 2009 par rapport à 2008 et - 30 % en 2010 par rapport à 2009).

* 14 La majeure partie des crédits est versée aux sociétés d'assurance (plus de 90 % du montant total des dépenses du programme), qui gèrent le plus grand nombre de rentes bénéficiant de majorations légales au titre du programme.

* 15 Cf. supra , la présentation du FESF parmi les engagements hors bilan de l'Etat, dans le paragraphe IB1c.