Mission "Economie" - Compte de concours financiers "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

MM. Christian BOURQUIN et André FERRAND, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• CHAPITRE PREMIER
  UN BUDGET 2013 CONTRAINT QUI IMPOSE DES CHOIX : CONSOLIDER LES MISSIONS ESSENTIELLES ET PRÉPARER LE REDRESSEMENT
  
  • I. UNE NOUVELLE MAQUETTE BUDGÉTAIRE POUR CLARIFIER L'ACTION PUBLIQUE
    
    • A. UNE ARCHITECTURE HÉTÉROGÈNE ISSUE DE LA FUSION EN 2009 DE DEUX MISSIONS
      
      • 1. Une maquette budgétaire comportant à l'origine quatre programmes
        
      • 2. Des compétences administratives encore enchevêtrées
        
    • B. LA MISE EN COHÉRENCE DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE AUTOUR DE TROIS PROGRAMMES
      
      • 1. Un remaniement interne à la mission : la fusion des programmes « Tourisme » et « Développement des entreprises et de l'emploi » au sein d'un nouveau programme « Développement des entreprises et du tourisme »
        
      • 2. Des modifications du périmètre de la mission résultant de suppressions et de transferts de crédits vers d'autres missions budgétaires
        
  • II. CONSOLIDER LES MISSIONS ESSENTIELLES : UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE QUI LAISSE PEU DE MARGE D'INTERVENTION
    
    • A. DES CRÉDITS RESSERRÉS POUR PRÉSERVER L'ACTION DE L'ETAT
      
      • 1. Une contraction des crédits pour 2013 limitée à 2,1 % ...
        
      • 2. ... qui s'inscrit dans une nouvelle programmation pluriannuelle des finances publiques
        
      • 3. ... mais qui laisse peu de marge d'intervention une fois prises en compte les dépenses de personnel et de fonctionnement...
        
    • B. LES DÉPENSES FISCALES : PRÈS DE 8 MILLIARDS D'EUROS, SOIT QUATRE FOIS PLUS QUE LE MONTANT DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
      
      • 1. Les six principaux dispositifs fiscaux dérogatoires coûtent 5,5 milliards d'euros de perte de recettes
        
      • 2. La question de l'efficacité des dépenses fiscales : le cas de la TVA à taux réduit dans la restauration
        
    • C. LES OPÉRATEURS : UNE PARTICIPATION À L'EFFORT DE MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES
      
  • III. PRÉPARER LE REDRESSEMENT : DES RÉFORMES URGENTES À TOUS LES NIVEAUX (LOCAL, NATIONAL ET INTERNATIONAL)
    
    • A. AU NIVEAU LOCAL : UNE CRISE DU FINANCEMENT À SURMONTER POUR LE TISSU COMMERCIAL ET INDUSTRIEL DE PROXIMITÉ
      
      • 1. Le FISAC : un dispositif à réformer d'urgence
        
      • 2. Dotation budgétaire ou taxe affectée : une réflexion à mener sur les conditions de financement des centres techniques et industriels
        
    • B. EN FRANCE : LA POLITIQUE DU TOURISME DOIT ÊTRE RELANCÉE
      
      • 1. Le tourisme social est en panne de stratégie (le référé de la Cour des comptes concernant l'examen des comptes et de la gestion de l'agence nationale pour les chèque-vacances)
        
      • 2. La taxe de séjour n'est pas adaptée aux besoins des collectivités et ne contribue pas à la promotion internationale de la destination « France »
        
    • C. A L'INTERNATIONAL : NOTRE PRÉSENCE DOIT ÊTRE MIEUX GÉRÉE ET MOBILISÉE
      
      • 1. Les conditions de participation aux événements internationaux doivent être clarifiées (le référé de la Cour des comptes concernant le contrôle de la compagnie française pour l'exposition universelle de Shanghai)
        
      • 2. L'export et la diplomatie économique : un réseau à mobiliser autour d'une stratégie commune (le contrôle budgétaire en cours)
        
• CHAPITRE II
  PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
  
  • I. LE PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME »
    
    • A. LA DOTATION BUDGÉTAIRE : UN RECUL DE 3,3 % DES CRÉDITS
      
    • B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS
      
      • 1. Le pôle du soutien aux entreprises : deux actions particulièrement impactées par la réduction des dépenses de fonctionnement et d'intervention
        
      • 2. Le pôle du développement international, de l'attractivité et du tourisme : trois actions dont les moyens sont préservés
        
        • a) Les moyens de l'agence française de développement international des entreprises Ubifrance sont confortés (action « Développement international des entreprises »)
          
        • b) La dotation de l'agence française pour les investissements internationaux est identifiée dans une action nouvelle « Financement des entreprises et attractivité du territoire »
          
        • c) L'ancien programme 223 « tourisme » devient l'action « Développement du tourisme »
          
      • 3. Le pôle de régulation et d'expertise : les actions de support aux administrations et organismes chargés de la régulation économique
        
      • 4. Le pôle de la protection des consommateurs : trois actions pour lesquelles les dépenses de personnels et de fonctionnement sont renforcées
        
  • II. LE PROGRAMME 220 « STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES »
    
    • A. AVEC UNE HAUSSE DE 2,8 % DES CRÉDITS POUR 2013, LA RÉFORME DE LA STATISTIQUE PUBLIC EST CONFORTÉE
      
    • B. UNE CLARIFICATION DES DÉPENSES DE PERSONNELS PAR L'INTÉGRATION DES ENQUÊTEURS DANS LE PLAFOND D'EMPLOI
      
  • III. LE PROGRAMME 305 « STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE »
    
    • A. LA DOTATION BUDGÉTAIRE
      
    • B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS
      
• CHAPITRE III
  PRÉSENTATION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

CHAPITRE PREMIER
UN BUDGET 2013 CONTRAINT QUI IMPOSE DES CHOIX : CONSOLIDER LES MISSIONS ESSENTIELLES ET PRÉPARER LE REDRESSEMENT

I. UNE NOUVELLE MAQUETTE BUDGÉTAIRE POUR CLARIFIER L'ACTION PUBLIQUE

A. UNE ARCHITECTURE HÉTÉROGÈNE ISSUE DE LA FUSION EN 2009 DE DEUX MISSIONS

1. Une maquette budgétaire comportant à l'origine quatre programmes

La mission « Economie » résulte de la fusion en 2009 des deux missions « Pilotage de l'économie française » et « Développement économique et régulation », réunissant l'ensemble des politiques concourant au développement de la compétitivité des entreprises françaises. Jusqu'à l'examen du dernier budget pour 2012, la maquette budgétaire de la mission était demeurée inchangée et comportait quatre programmes entre lesquels la répartition budgétaire des crédits, très hétérogène, s'organisait autour de deux pôles en loi de finances initiale (LFI) pour 2012 .

Le premier pôle était constitué des deux programmes comportant plus de la moitié des crédits de la mission :

- le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » , le plus important en volume avec 995,65 millions d'euros de crédits, représentait 50 % du montant total de la mission, qui s'établissait pour 2012 à 1 986,75 millions d'euros. Il poursuivait deux finalités principales - d'une part, la mise en place d'un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises, d'autre part, la protection et la sécurité des citoyens et des consommateurs - et regroupait les moyens des administrations centrales et des opérateurs de l'Etat (1,1 milliard d'euros de CP votés en LFI) ;

- le programme 223 « Tourisme » , qui recueillait 43,47 millions d'euros l'an dernier , soit 2 % du total, et regroupait les dépenses d'intervention dévolues à la politique du tourisme dont les trois grandes priorités sont de renforcer la promotion de la France à l'étranger, de développer l'économie du tourisme et de favoriser l'accès de tous aux vacances.

Le second pôle , regroupait les moyens de l'administration de la statistique publique (l'Insee) et du pilotage budgétaire et fiscal de l'économie française (la direction générale du Trésor et la direction de la législation fiscale), autour de deux programmes :

- le programme 220 « Statistiques et études économiques » , qui retraçait la dotation de l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) pour un montant de 442,52 millions d'euros (23 %) ;

- enfin, le programme 305 « Pilotage de l'économie et de l'emploi » , a reçu 505,11 millions d'euros en 2012 (25 %), avec pour objet de concourir à la conception et à la mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen ainsi qu'à l'élaboration de la législation fiscale.

2. Des compétences administratives encore enchevêtrées

Rattachée depuis l'origine à l'autorité du ministère de l'économie et des finances ainsi qu'à celle des ministères pleins ou délégués en charge de la mission, cette architecture budgétaire a, au fil du temps, fait l'objet de mouvements entre les différentes directions de ces ministères.

Ainsi, la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), initialement rattachée au programme 305 a rejoint le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi », puis les emplois liés au tourisme ont intégré, également, le programme 134 tandis que le programme 223 « Tourisme » conservait les crédits des titres 3 (fonctionnement) et 6 (intervention). Par la suite, compte-tenu des nouveaux périmètres ministériels, la direction générale de l'énergie et des matières premières et l'autorité de sûreté nucléaire ont été rattachées aux ministères successifs en charge de l'écologie et de l'énergie. Enfin, la tutelle du groupe des écoles nationales d'économie et statistique ont été rattachés au programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Malgré la stabilité des programmes budgétaires depuis 2009, le dispositif n'a donc pas gagné en clarté et le programme 134 est un exemple de la complexité et de l'hétérogénéité des objectifs poursuivis et des politiques publiques mises en oeuvre par les différents services de l'Etat : la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) qui depuis le 1 ^er semestre 2010 assurent la déclinaison régionale de la DGCIS, de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la DGEFP.

Le regroupement de l'essentiel des moyens autour des ministères dits « de Bercy » ^{1 ( * )} dans une seule mission était de nature à offrir une meilleure visibilité sur les crédits et à faciliter les éventuels redéploiements de crédits mais n'était pas suffisant, à lui seul, pour faciliter la fongibilité entre les dépenses de personnel, de fonctionnement, d'investissement ou d'intervention.

B. LA MISE EN COHÉRENCE DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE AUTOUR DE TROIS PROGRAMMES

1. Un remaniement interne à la mission : la fusion des programmes « Tourisme » et « Développement des entreprises et de l'emploi » au sein d'un nouveau programme « Développement des entreprises et du tourisme »

Aussi, dans le cadre de la discussion du budget pour 2013, la maquette budgétaire de la présente mission a-t-elle fait l'objet d'une évolution notable afin de permettre l'intégration des politiques liées au tourisme , qui étaient, jusqu'en 2012, présentées dans le cadre du programme 223 « Tourisme », au sein du programme 134 qui prend la nouvelle dénomination « Développement des entreprises et du tourisme » . Le périmètre des deux autres programmes de la mission demeure inchangé.

Les crédits de la mission « Economie » se répartissent dorénavant entre trois programmes, selon la ventilation exposée dans le graphique ci-dessous.

Ventilation par programme des crédits de paiements ouverts pour 2013

Source: d'après le projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de loi de finances pour 2013

Cette reconfiguration fait formellement disparaître le programme « Tourisme » et pourrait être jugée, il est vrai, comme regrettable à plusieurs points de vues en traduisant, en termes d'« affichage », une moindre considération de ce secteur. Il faut toutefois considérer que cette mesure relève de la pure technique budgétaire et ne remet aucunement en cause le caractère stratégique de l'industrie touristique pour la France, comme en témoigne la création d'un ministère de plein exercice en charge du tourisme.

Le rattachement du tourisme au programme 134 est donc cohérent et présente deux avantages principaux . En premier lieu, il réunit sous un même ensemble des actions menées par une seule et même direction de tutelle , la DGCIS, à laquelle appartient la sous-direction du tourisme. Ensuite, il traduit une volonté de mise en synergie des programmes présentant en gestion une masse critique utile minimale , que ce soit en termes d'effectifs comme de crédits. En effet, le programme « Tourisme » présentait en LFI 2012 un montant de crédits de paiements de 43,47 millions d'euros en enveloppe fermée ne représentant que 2,2 % des crédits de la mission, ce qui était insuffisant pour faire face aux aléas de gestion. L'intégration des crédits et des actions de la politique du tourisme pour 2013 au sein du programme 134, qui comportera 838 millions d'euros, permettra d'appuyer d'éventuels besoins de ressources supplémentaires, ce que l'absence de fongibilité entre programmes ne permettait pas dans l'architecture antérieure.

Le programme 223 est donc transformé en une action 21 « Développement du tourisme » dépendant du programme 134 désormais intitulé « Développement des entreprises et du tourisme ». Afin de préserver l'information du Parlement, les trois anciennes actions du programme 223 ont été transformées en trois sous-actions (« Promotion de l'image de la France et de ses savoir-faire », « Economie du tourisme et développement de l'activité touristique » et « Politiques favorisant l'accès aux vacances »).

2. Des modifications du périmètre de la mission résultant de suppressions et de transferts de crédits vers d'autres missions budgétaires

Trois mesures modifient le périmètre de la mission :

- au titre du transfert des moyens en personnel des politiques de l'emploi qui relevaient du programme 134, les crédits de titre 2 correspondant aux dépenses de personnel afférentes (22,77 millions d'euros en 2012) aux emplois de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) du ministère du Travail, de l'Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social sont transférés au programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » de la mission « Travail et emploi ». Ce mouvement permet de regrouper sur un seul ministère la rémunération des agents contribuant à la mise en oeuvre des politiques de l'emploi ;

- la dotation, d'un montant de 143 millions d'euros (152 millions d'euros en LFI 2012), versée à la Poste pour l'aide au transport de la presse est transférée au programme 180 « Presse » suivi par le ministère de la Culture et de la communication, ce qui permet de regrouper cette dotation dans une seule mission ;

- enfin, la compensation versée à la Poste pour les exonérations des heures supplémentaires de ses agents publics est supprimée, du fait de l'abrogation par l'article 3 de la loi de finances rectificative du 16 août 2012, à compter du 1 ^er septembre 2012, des dispositions afférentes de la loi TEPA.

Dans la lecture de l'affectation des crédits pour 2013, il faut souligner que les comparaisons avec les exercices antérieurs devront ainsi prendre en compte la suppression de ces charges, seule une analyse de comptes « retraités » pouvant être pertinente.

II. CONSOLIDER LES MISSIONS ESSENTIELLES : UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE QUI LAISSE PEU DE MARGE D'INTERVENTION

A. DES CRÉDITS RESSERRÉS POUR PRÉSERVER L'ACTION DE L'ETAT

1. Une contraction des crédits pour 2013 limitée à 2,1 % ...

En première approche, par rapport aux crédits ouverts pour 2012, les dotations de la mission « Economie » pour 2013 enregistrent une diminution de 9,3 %. Cette contraction de 184,58 millions d'euros ramène l'enveloppe des crédits à 1 802,17 millions d'euros au titre du prochain exercice, au lieu de 1 986,75 millions d'euros cette année.

Mais ce taux de diminution n'a qu'une valeur « faciale » et ne traduit pas la réalité du taux de couverture des dépenses pour 2013. En effet, cette évolution des crédits, telle que le montre le tableau ci-dessous, ne prend pas en compte les changements de périmètre précédemment évoqués et ne permet donc pas de véritablement tirer de conclusion pertinente pour l'ensemble de la mission.

Evolution des crédits de la mission « Economie » entre 2010 et 2013
(hors fonds de concours)

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2013

En réalité, les comparaisons avec l'exercice précédent doivent être « retraitées » des mesures de périmètre et de transferts évoquées plus haut (personnels de la DGEFP et dotation à la Poste au titre de l'aide à la presse). Ainsi, en retirant les quelque 166 millions d'euros correspondant aux transferts de crédits hors du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme », la baisse n'est plus de 200 millions d'euros et 19,3 %, mais de 34 millions d'euros , soit 3,3 %. La présentation du programme en seconde partie du présent rapport spécial donne le détail des évolutions de crédits et montre que, malgré une réduction des dépenses d'intervention, les moyens des opérateurs en charge de la promotion de l'export (l'agence française pour le développement international des entreprises - Ubifrance), de l'attractivité du territoire (l'agence française pour les investissements internationaux - AFII) et du tourisme (l'agence de développement touristique de la France - Atout France) sont préservés.

Les deux programmes de soutien à l'Insee (programme « Statistiques et études économiques ») et à l'administration (programme « Stratégie économique et fiscale »), constitués principalement de crédits de personnel et de fonctionnement, voient leurs crédits maintenus ou progresser pour accompagner le plan de réforme de la statistique publique.

Au total, à l'échelle de la mission et à périmètre comparable, les crédits pour 2013 ne diminuent que de 2,1 % et s'inscrivent dans les termes de la nouvelle programmation pluriannuelle des finances publiques.

2. ... qui s'inscrit dans une nouvelle programmation pluriannuelle des finances publiques

Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » (244 millions d'euros), les crédits de la mission s'établissent à 1 558 millions d'euros (dont 700 millions d'euros de masse salariale). Ce montant s'insère dans l'épure du budget triennal pour la période 2013-2015.

Programmation pluriannuelle de la mission « Economie »
hors CAS Pensions

(en millions d'euros)

Sources : projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2014 et projet annuel de performances 2013 de la mission « Economie »

Cet effort résulte principalement d'une diminution de 34 millions d'euros, soit 2,1 %, des subventions pour charges de service public et de 10 % des crédits d'intervention des opérateurs de la mission.

3. ... mais qui laisse peu de marge d'intervention une fois prises en compte les dépenses de personnel et de fonctionnement...

L'analyse par catégorie de dépenses montre une stabilisation des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement rendue possible par une réduction du plafond d'emplois de 148 ETPT en 2013 (12 999 ETPT rémunérés au titre de la mission en 2013 au lieu de 13 147 l'année précédente), la hausse légère des dépenses de personnel (0,6 %) étant liée au glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui augmente mécaniquement la masse salariale.

S'agissant des dépenses d'intervention, le tableau ci-dessous met en évidence un recul très important en pourcentage (moins 46 %) comme en volume (moins 194 millions d'euros).

Décomposition par titres des crédits de paiement de la mission « Economie »

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Economie » pour 2013

Toutefois, comme cela a été indiqué plus haut, la diminution des seuls crédits d'intervention à périmètre constant, d'un montant de 34 millions d'euros, est de l'ordre de 13 %. Le contexte budgétaire très contraint a donc conduit les ordonnateurs de la mission à réduire les moyens d'intervention de la mission, malgré les efforts accomplis sur les autres compartiments de dépenses. Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent donc que constater le peu de marge de manoeuvre une fois prises en compte les dépenses incompressibles de personnel et de fonctionnement .

Les réductions les plus notables de crédits d'intervention, qui sont exposées plus en détail dans la suite du rapport, sont les suivantes :

- le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) enregistre une réduction de près de 10 millions d'euros (32,3 millions d'euros en CP au lieu de 42 millions d'euros en 2012) ;

- l' aide au départ des commerçants et artisans baisse de plus de 6 millions d'euros (11,9 millions d'euros au lieu de 18 millions) ;

- la dotation des politiques industrielles de soutien à la compétitivité des PME , est en recul de 8 million d'euros (54,7 millions d'euros au lieu de 63 millions d'euros en 2012) ;

- la subvention aux centres techniques industriels (CTI) est réduite de 2,5 millions d'euros (23,4 millions d'euros au lieu de 26 millions) ;

- enfin, les dépenses de promotion de l'image touristique de la France à l'international sont ramenées de 8,6 millions d'euros à 5 millions pour l'année prochaine (moins 3,6 millions d'euros) en raison de la fin de l'exposition universelle de Shanghai et de l'exposition internationale 2012 de Yeosu en Corée du Sud ainsi que de la non budgétisation de la participation de la France à l'exposition universelle « Milano 2015 », pour des raisons qui seront ci-après détaillées.

Bien que les suppressions de crédits ci-dessus énumérées ne représentent que moins de 2 % du budget global de la mission, elles conduisent à s'interroger sur le devenir de ce fonds qui, nous le verrons plus loin, n'a cessé de voir ses crédits se contracter ces dernières années. C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux estiment qu'une réforme urgente du financement du FISAC s'impose .

B. LES DÉPENSES FISCALES : PRÈS DE 8 MILLIARDS D'EUROS, SOIT QUATRE FOIS PLUS QUE LE MONTANT DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

1. Les six principaux dispositifs fiscaux dérogatoires coûtent 5,5 milliards d'euros de perte de recettes

Les 76 dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont rattachées à ce titre, représentent plus de 7,8 milliards d'euros, soit le quadruple du montant des crédits de paiement . Cette masse très significative illustre bien le fait que la politique de l'Etat en faveur du dynamisme économique du pays ne passe pas, en premier lieu, par la dépense budgétaire .

Le tableau ci-dessous présente la répartition et le coût par programme des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission.

Montant par programme des dépenses fiscales rattachées à titre principal
à la mission « Economie »

(en millions d'euros)

Source : d'après les projets annuels de performances « Economie » annexés au projet de loi de finances pour 2012 et pour 2013

Une approche qualitative des dispositifs montre que seulement six niches fiscales, qui présentent pour 2013 un coût supérieur ou égal à 200 millions d'euros, concentrent 70 % de la dépense, soit 5,5 milliards d'euros.

Les six dépenses fiscales dont le montant est supérieur
ou égal à 200 millions d'euros

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2013

2. La question de l'efficacité des dépenses fiscales : le cas de la TVA à taux réduit dans la restauration

Or, malgré le coût de ces dispositifs, il faut continuer à déplorer l'absence quasi-totale d'analyse de leur efficacité dans les documents budgétaires. A cet égard, il est à noter que les indicateurs de performances, pour la plupart concernent des objectifs de gestion et, pour les autres, ne présentent pas de cibles chiffrées pertinentes.

L'Inspection générale des finances a certes remis un rapport d'évaluation des mesures fiscales qui devrait permettre, au moins en partie, de répondre aux interrogations sur l'évaluation de leurs performances, mais celui-ci gagnerait à être exploité dans les projets annuels de performances, réactualisé et publié tous les ans, pour les dispositifs concernés, à l'attention de la représentation nationale.

Le rapport « Guillaume » n'a pas analysé l'impact de la TVA à taux réduit dans la restauration. Or celui-ci concentre les interrogations et les critiques en raison de son coût exorbitant.

Dans la perspective d'un éventuel relèvement à un taux intermédiaire de 12 % qui serait susceptible de causer une moindre perte de recettes fiscales, vos rapporteurs spéciaux ont questionné le Gouvernement sur le bilan de l'instauration de cet avantage fiscal comparé aux engagements initiaux.

Il s'avère, qu'outre l'absence de renseignement, dans l'indicateur de performance, du montant des investissements réalisés dans le secteur de la restauration, la profession éprouve des difficultés à convaincre de la réalisation des engagements du « contrat d'avenir dans la restauration » ^{2 ( * )} , à savoir :

- une baisse des prix de 11,8 % sur au moins sept produits ;

- créer 40 000 emplois supplémentaires en deux ans, qui se décomposent en 20 000 créations supplémentaires d'emplois pérennes et 20 000 jeunes supplémentaires en alternance, en plus des embauches annuelles habituelles qui sont estimées à 15 000 ;

- et engager des négociations sur les salaires et investir dans la mise aux normes des équipements et dans l'amélioration de l'accueil.

Trois ans après, à la lecture de la réponse au questionnaire budgétaire, il apparaît que l'objectif en matière de création d'emploi n'est pas rempli et que les gains en matière de prix semblent ténus au regard du coût global du dispositif. Aussi, le relèvement partiel du taux de TVA, dont il conviendra de débattre, ne doit-il pas être considéré comme une augmentation de la pression fiscale pour le secteur mais comme un retour vers une situation plus normale.

C. LES OPÉRATEURS : UNE PARTICIPATION À L'EFFORT DE MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES

Aux côtés des 12 999 postes d'emplois de l'administration (en ETPT), les dix opérateurs chargés de mettre en oeuvre la stratégie économique de la mission (tous réunis dans le programme 134) emploieront 3 370 ETPT en 2013 , soit une réduction d'effectifs de 2 % par rapport à l'année en cours (3 442 ETPT). Les crédits qui leurs sont destinés au titre des subventions pour charges de service public représentent près de 10 % des crédits de la mission et s'élèvent à 184 millions d'euros , en réduction de 3,4 % par rapport à l'exercice précédent (190,57 millions d'euros en 2012).

Le tableau ci-après recense les opérateurs présentés dans le projet annuel de performances pour 2013 de la mission « Economie » ^{3 ( * )} .

Les opérateurs présentés dans le projet annuel de performances
de la mission « Economie » pour 2012

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances 2013 de la mission « Economie »

En outre, d'autres organismes, qui ne sont pas répertoriés au titre des opérateurs de l'Etat, reçoivent également des subventions :

- l'association française de normalisation (AFNOR) est dotée de 11,3 millions d'euros issus du programme 134 (12 millions en 2012) ;

- les associations nationales de consommateurs, l'institut national de la consommation (INC) et le centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) reçoivent 11,3 millions d'euros de crédits de paiement au titre de l'action « Protection économique du consommateur » du programme 134 (11,8 millions d'euros pour 2012).

III. PRÉPARER LE REDRESSEMENT : DES RÉFORMES URGENTES À TOUS LES NIVEAUX (LOCAL, NATIONAL ET INTERNATIONAL)

Les crédits de la présente mission ne sauraient donc représenter à eux seuls l'ensemble des moyens engagés en faveur du développement du commerce, de l'artisanat, des services et de l'industrie. Outre l'effet des dispositifs d'incitation fiscale et l'action des opérateurs, le redressement productif et le retour à une croissance durable , qui sont au coeur des priorités du Président de la République et du Gouvernement, nécessitent une politique ambitieuse et des moyens pour relancer la compétitivité des entreprises françaises et créer des emplois .

Aussi, le projet de création de la banque publique d'investissement (BPI), adopté le 17 octobre dernier par le Gouvernement en Conseil des ministres, pour garantir le financement des entreprises industrielles, des entreprises innovantes et des PME exportatrices, doit-il être salué dans son principe, même s'il conviendra de suivre avec attention l'application de ses deux axes majeurs :

- une capacité de financement de 42 milliards d'euros , sans commune mesure avec celle des crédits de la mission « Economie », cette somme se répartissant entre 20 milliards d'euros de prêts, 12 milliards de garanties et 10 milliards d'euros consacrés à des investissements en fonds propres ;

- et une gouvernance qui devrait associer les Régions tant dans les orientations qui seront prises que dans la gestion concrète du dispositif puisque les entreprises qui voudront s'adresser à cette banque se tourneront vers un guichet unique régional.

Le quinquennat qui débute doit aussi être l'occasion d'ouvrir de nombreux dossiers, qu'il s'agisse de la crise du financement du FISAC , de la relance d'une politique de tourisme social ou de l' accompagnement à l'export de nos PME , et donner lieu d'urgence à des réformes à tous niveaux : local, national et international.

A. AU NIVEAU LOCAL : UNE CRISE DU FINANCEMENT À SURMONTER POUR LE TISSU COMMERCIAL ET INDUSTRIEL DE PROXIMITÉ

1. Le FISAC : un dispositif à réformer d'urgence

Le financement du FISAC est en crise et, par là même, le tissu commercial et artisanal de proximité dans des zones rurales ou urbaines fragilisées. Alors qu'à sa création, ce fonds était alimenté par un prélèvement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), assise sur la superficie des établissements construits depuis le 1 ^er janvier 1960, dont la surface de vente au détail était supérieure à 400 m², le produit de cette taxe a été affecté au budget général de l'État en application de l'article 35 de la loi de finances pour 2003.

Depuis lors, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a rétabli un lien entre la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) et le FISAC, mais la possibilité d'affecter une partie de la TASCOM au FISAC dans un plafond de 100 millions d'euros n'a jamais été mise en oeuvre. Avant même la réforme de la taxe professionnelle qui a transféré le produit de la TASCOM aux collectivités territoriales, le FISAC est donc resté alimenté par une dotation budgétaire, allouée par l'État, qui n'a cessé de diminuer alors que le nombre de dossiers déposés n'a cessé d'augmenter.

Ainsi, depuis l'exercice 2009, où les crédits consommés par le FISAC se sont élevés à 67,9 millions d'euros, la dotation du Fonds n'a cessé d'être réduite. Celle pour 2010 était fixée à 78 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 64 millions d'euros en crédits de paiement. La consommation des crédits s'est arrêtée à 64,32 millions d'euros.

Lors de l'examen du budget pour 2011, le Sénat avait déjà été à l'initiative du relèvement, de 21 millions d'euros, de la dotation de ce fonds afin de le porter à 64 millions d'euros. Pour le budget 2012, nos collègues députés avaient abondé de 1,842 million d'euros la subvention de l'EPARECA ^{4 ( * )} qui est prélevée sur la dotation de l'Etat allouée au FISAC, la portant ainsi de 6 millions à 7,842 millions d'euros. Mais dans tous les cas, ces transferts de crédits n'ont pas été satisfaisants, car ils ont opéré des ponctions sur le programme n° 220 « Statistiques et études économiques » , qui doit faire face à la modernisation de l'Insee et à l'opération de délocalisation à Metz d'un centre statistique.

Pour 2013, la dotation du FISAC est arrêtée à 32,3 millions d'euros au lieu de 42 millions en 2012. Aussi, il apparaît aux yeux de vos rapporteurs spéciaux que plutôt d'appliquer, par voie d'amendement, un « cautère sur une jambe de bois » en prenant « aux uns pour donner aux autres », le temps est venu de lancer, d'urgence, une véritable réforme du Fonds et du financement de l'artisanat et du commerce dans nos territoires.

Dans ces conditions, ils réitèrent la question déjà posée l'an passé : quel est le devenir du FISAC dans un contexte de restriction budgétaire durable et quel financement alternatif pourrait prendre le relais d'un Etat défaillant ?

Un examen détaillé du fonctionnement de ce fonds montre que le dispositif actuel n'est pas satisfaisant. Ainsi, l'élargissement et l'assouplissement des possibilités d'aides effectués par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 ont suscité une progression rapide et forte du nombre de dossiers pouvant répondre aux conditions posées par la nouvelle réglementation (1 570 dossiers en 2011 contre 1 370 dossiers en 2010, 1 017 en 2009 et 783 en 2008). 712 dossiers ont été constitués au cours du 1 ^er semestre 2012. Dans le même temps, les crédits affectés au FISAC ont diminué, ce qui a conduit à différer des décisions ministérielles d'attribution d'un nombre croissant de dossiers instruits , induisant des reports de charges accrus d'une année sur l'autre : 6,5 millions d'euros de 2010 à 2011, 27 millions de 2011 à 2012 et 58 millions de 2012 à 2013 selon les réponses communiquées à vos rapporteurs spéciaux. Cette situation n'est pas sans provoquer de nombreux dysfonctionnements dans la procédure d'attribution des subventions. Un premier bilan du fonctionnement du FISAC et des sommes disponibles a été dressé par le nouveau Gouvernement et le constat est accablant : 8 à 12 millions d'euros de trésorerie, en cumulant tous les retards et reliquats, ne suffiront pas à satisfaire les quelque 300 dossiers accumulés depuis trois ans .

Aussi, est-il grand temps de procéder à une évaluation complète du FISAC et de mettre en place une allocation plus équitable et mieux ciblée des crédits. La poursuite de la réduction de la dotation financière du FISAC dans le présent projet de loi de finances pour 2013 rend un audit plus que jamais nécessaire . Vos rapporteurs spéciaux ont été informés qu'une mission d'inspection venait d'être lancée pour faire l'inventaire de la gestion passée et présenter des pistes d'amélioration en vue d'une refonte du dispositif . Ils demandent que les conclusions de ses travaux soient, le moment venu, communiquées à votre commission des finances.

2. Dotation budgétaire ou taxe affectée : une réflexion à mener sur les conditions de financement des centres techniques et industriels

Pour l'exercice 2013, la dotation budgétaire des centres techniques et industriels (CTI) est ramenée de 26 millions d'euros à 23,4 millions, soit une réduction de 9,6 % qui fait elle-même suite à une réduction de 7 % entre 2011 et 2012.

Ces organismes, qui emploient près de 2 200 personnes, sont des établissements dont la mission, exercée sous la tutelle du ministère en charge de l'industrie, est de promouvoir le progrès des techniques et leur diffusion, au profit des PMI, l'amélioration du rendement, la garantie de la qualité, la recherche et développement et le transfert de technologies dans des domaines très divers.

La question qui se pose est celle de leur financement car pour mener à bien leurs missions d'intérêt général, les CTI et les centres professionnels de développement économique (CPDE) bénéficient soit de dotations budgétaires, soit de taxes fiscales affectées, et parfois des deux.

Sur les 15 organismes sous tutelle du ministère du redressement productif, cinq CTI bénéficient de dotations budgétaires ^{5 ( * )} et neuf CTI et CPDE perçoivent le produit d'une taxe affectées ^{6 ( * )} . Quant à lui, le CTI « Forêt, Cellulose, Bois, Ameublement » (FCBA) bénéficie des deux modes de financement.

Au total, ces organismes ont effectivement perçu en 2011 un total cumulé de taxes affectées de 119,5 millions d'euros et de dotations budgétaires à hauteur de 23,6 millions d'euros, soit 143,1 millions d'euros de financement global.

Cette architecture mixte de financement ne semble ni être inspirée par la simplicité, ni assurer aux bénéficiaires une relative sécurité financière. Aussi, dans la mesure où la tendance baissière des dotations budgétaires, à l'instar des crédits affecté au FISAC, est inscrite dans le projet de budget triennal 2013-2015 il apparaît à vos rapporteurs spéciaux fondé d'engager une réflexion, avec la tutelle et les professionnels, en vue de réformer le mode de financement actuel des CTI - celui-ci étant la résultante d'un « mixte » de dotation budgétaire et de taxe affectée plafonnée - de le simplifier et de le sécuriser afin de conforter la compétitivité de l'industrie et l'innovation.

B. EN FRANCE : LA POLITIQUE DU TOURISME DOIT ÊTRE RELANCÉE

1. Le tourisme social est en panne de stratégie (le référé de la Cour des comptes concernant l'examen des comptes et de la gestion de l'agence nationale pour les chèque-vacances)

Dans un référé du 23 mai 2012 communiqué à votre commission des finances, la Cour des comptes ^{7 ( * )} a relevé qu'outre certaines défaillances dans la gouvernance et la gestion de l'agence nationale pour les chèques vacances (ANCV), il manquait un « cadre stratégique définissant à moyen terme ses orientations et priorités ». Or cet établissement public gère 1,4 milliard d'euros de chèques vacances pour 3,7 millions de bénéficiaires, engendrant une dépense fiscale de 50 millions d'euros au titre de l'exonération de la contribution patronale et de la participation financière du comité d'entreprise et des organismes à caractère social au financement des chèques vacances.

Si la réponse du Premier ministre en date du 2 octobre 2012 prend acte des observations de la Cour des comptes et apporte des réponses de nature à y répondre, notamment par la signature prochaine d'un contrat d'objectif et de performances (COP), vos rapporteurs spéciaux souhaitent qu'à cette occasion la politique du tourisme social soit relancée .

En effet, le développement du chèque vacance auprès des entreprises de moins de 50 salariés constitue une avancée. Par ailleurs, en 2011, les aides attribuées par l'ANCV ont représenté 17,9 millions d'euros pour les aides à la personne et 1,4 million d'euros pour les aides aux équipements. Ainsi, 201 000 personnes ont bénéficié des programmes d'action sociale dont 157 000 personnes pour les aides aux projets vacances, 34 383 seniors partis dans le cadre du programme Seniors en Vacances, et 9 600 bénéficiaires de Bourse Solidarité Vacances. Or 46 % des Français ne partent pas en vacances selon les estimations de la DGCIS. Ce constat, partagé par la ministre déléguée du commerce et du tourisme, doit conduire à réfléchir avec les collectivités territoriales à un vaste plan de relance d'une politique du tourisme social qui articule mieux les initiatives des différents acteurs .

2. La taxe de séjour n'est pas adaptée aux besoins des collectivités et ne contribue pas à la promotion internationale de la destination « France »

L'an dernier, vos commissions des finances et de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire avaient mis en exergue l'importance des activités touristiques pour l'économie française, celles-ci constituant un relais de croissance majeur et une source d'emplois essentielle ^{8 ( * )} . Partant du constat qu'il manquait encore « une grande politique du tourisme » et les moyens nécessaires pour la mettre en oeuvre, une série de mesures avait été formulée pour mobiliser les ressources nécessaires à la promotion de la destination « France ».

Outre la nécessité de développer des synergies autour des moyens existants, en identifiant plus précisément les sources de financement éparpillées entre les différents acteurs publics et privés afin de mieux orienter les ressources nécessaires à la promotion internationale, il avait été proposé de sécuriser le recouvrement et d'élargir l'assiette de la taxe de séjour au bénéfice des collectivités locales tout en explorant la piste de la création d'une part additionnelle de cette taxe dédiée à la promotion de la « destination France » .

A l'initiative de notre collègue Gérard Collomb, un amendement tendant à adapter la taxe de séjour à la nouvelle norme de classement des hébergements qui comprend depuis 2009 la catégorie 5 étoiles et la distinction « Palace », avait été déposé dans le cadre de la discussion de la dernière loi de finances rectificative pour 2011. A cette occasion, il avait été proposé de mobiliser des ressources nouvelles dédiées à la promotion de la destination France au moyen d'une part additionnelle de 10 % de la taxe de séjour, dont le rendement serait de l'ordre de 15 millions d'euros, et de prévoir un délai d'entrée en vigueur du dispositif (au 1 ^er juillet 2012) pour permettre aux collectivités locales et aux professionnels de s'adapter progressivement ^{9 ( * )} . Ces initiatives n'ont pas été adoptées en raison de l'avis défavorable du Gouvernement de l'époque.

La question demeure pendante et, eu égard à l'importance du produit de la taxe de séjour - plus de 200 millions d'euros au bénéfice des communes et départements -, à la complexité de ses différents barèmes et aux difficultés de recouvrement rencontrées par les collectivités territoriales, justifie qu' une réforme de la collecte et de la répartition de la taxe soit engagée.

C. A L'INTERNATIONAL : NOTRE PRÉSENCE DOIT ÊTRE MIEUX GÉRÉE ET MOBILISÉE

1. Les conditions de participation aux événements internationaux doivent être clarifiées (le référé de la Cour des comptes concernant le contrôle de la compagnie française pour l'exposition universelle de Shanghai)

Contrairement aux années passées, le budget 2013 ne comportera pas de crédits relatifs à la participation de la France à une exposition internationale. Cette absence de crédit a deux motifs :

- la fin de l'exposition universelle de Shanghai et de l'exposition internationale 2012 de Yeosu en Corée du Sud ;

- et la non budgétisation de la participation de la France à l'exposition universelle « Milano 2015 ».

Sur ce second point, la réponse au questionnaire budgétaire communiquée à vos rapporteurs spéciaux indique que les modalités de la participation doivent « encore être définies ».

Or sur le même sujet, la Cour des comptes avait, dès la fin 2011, communiqué un référé concernant le contrôle de la compagnie française pour l'exposition universelle de Shanghai (COFRES SAS). Elle estimait que « la gouvernance de la société appelle les plus vives critiques », pour des motifs liés au fonctionnement de son conseil d'administration, à l'absence de contrat d'objectifs et de moyens et aux procédures d'appel d'offres ^{10 ( * )} .

Aussi, au sortir deux importantes manifestations dans lesquelles la participation de la France a été un succès (10,2 millions de visiteurs pour le pavillon de la France, le plus fréquenté de l'exposition universelle de Shanghai) en dépit de l'insuffisance du mécénat ^{11 ( * )} , il apparaît tout à fait utile, avant de définir les conditions de participation à la prochaine exposition universelle, de faire toute la lumière sur la gestion de la COFRES et de clarifier, pour l'avenir, les conditions d'engagement de notre pays à la prochaine exposition universelle qui se déroulera à Milan en 2015 .

2. L'export et la diplomatie économique : un réseau à mobiliser autour d'une stratégie commune (le contrôle budgétaire en cours)

Enfin, la situation de la balance commerciale de la France constitue un enjeu stratégique et participe à l'équilibre des finances publiques par la production de richesses et les emplois qu'elle induit. La dégradation du solde commercial, déficitaire de 71,9 milliards d'euros en 2011 après 52,4 milliards en 2010, est révélatrice du déficit structurel de nos exportations par rapport a nos importations.

A l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Economie » pour 2012, vos rapporteurs spéciaux s'étaient interrogés sur l'érosion des exportations françaises en matière agricole et agroalimentaire ^{12 ( * )} qui, pourtant, sont un atout et ont généré un excédent de 11,6 milliards d'euros en 2011. Aussi, ont-ils souhaité évaluer, dans le cadre des travaux de contrôle de la commission des finances ^{13 ( * )} , l'efficience du dispositif de soutien aux exportations agroalimentaires, en se concentrant notamment sur la bonne coordination du Groupe SOPEXA, qui assure la promotion internationale des produits alimentaires français, avec l'opérateur Ubifrance.

L'Etat a consacré près de 48 millions d'euros en faveur de l'export agroalimentaire en 2011 mais la dispersion des moyens entre trois ministères différents et quatre opérateurs ainsi que l'absence de stratégie commune ne semblent pas garantir une utilisation optimale des crédits :

- 27,5 millions d'euros ont été alloués par le ministère de l'agriculture à la société SOPEXA (13,5 millions d'euros) dans le cadre d'une délégation de service public, à l'établissement public FranceAgriMer (12 millions d'euros), à l'association ADEPTA (1,3 million d'euros) et à l'agence française de développement international des entreprises Ubifrance (700 000 euros) ;

- 20 millions d'euros ont bénéficié au secteur agroalimentaire au titre de la subvention versée par le ministère de l'économie à l'opérateur Ubifrance.

Dans un point d'étape consacré à l'action du réseau d'appui à l'international, votre rapporteur spécial, André Ferrand, en accord avec ses co-rapporteurs, a formulé six recommandations destinées à améliorer les conditions d'élaboration d'une stratégie commune et cohérente, dont la portée peut être étendue, au-delà des exportations agroalimentaires, à d'autres secteurs économiques ^{14 ( * )} :

- au niveau local, instaurer clairement le « leadership » du représentant de l'Etat, l'Ambassadeur, afin qu'il dispose des moyens de coordonner l'action et d'assurer la synergie des différentes structures qui concourent à la promotion des exportations ;

- traduire le volontarisme de tous les acteurs à travers un plan stratégique et un plan d'action définissant des objectifs aussi précis que possible ;

- s'assurer que toutes les conventions, chartes et accords, signés à Paris entre les différents acteurs, fassent l'objet de déclinaisons locales permettant une mise en oeuvre plus efficace ;

- rechercher et utiliser les circuits d'information les plus opérationnels afin de transmettre aux interprofessions, filières et régions les informations utiles quant aux opportunités identifiées sur les marchés étrangers ;

- recenser très précisément les contraintes à l'accès aux marché (normes sanitaires ou procédures douanières) et articuler étroitement les aspects régaliens et commerciaux afin de réduire plus efficacement ces barrières non tarifaires ;

- appliquer strictement le principe de réciprocité dans les négociations et agir en tirant le meilleur parti du levier européen.

Pour la mise en oeuvre concrète de ces recommandations, et pour donner un contenu au concept de « diplomatie économique » annoncé par le Gouvernement, il est proposé que le rôle central des ambassadeurs et des services économiques dans l'organisation du nécessaire « jeu collectif » des acteurs français à l'étranger soit défini par une lettre de mission signée conjointement par le ministre de l'économie et des finances, ou la ministre du commerce extérieur, et le ministre des affaires étrangères.

Aussi, vos rapporteurs spéciaux poursuivent-ils leurs travaux en vue de la présentation d'un rapport de synthèse qui aura pour objet d'apporter des pistes d'améliorations complémentaires aux orientations prises par le Gouvernement en faveur d'une nouvelle stratégie axée sur la structuration des filières, d'un rôle accru des Régions et d'un recentrage des missions d'Ubifrance dans l'accompagnement des entreprises en relation étroite avec la future banque publique d'investissement.

CHAPITRE II
PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

I. LE PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME »

Le programme 134 poursuit deux finalités principales : d'une part, la mise en place d'un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises et, d'autre part, la garantie de la protection et de la sécurité des citoyens et des consommateurs .

Il intègre à partir de l'exercice 2013 une action nouvelle « Développement du tourisme », issue de l'ancien programme 223 « Tourisme ». En outre, l'ancienne action « Développement international et compétitivité des territoires » est désormais scindée en deux :

- l'action « Développement international des entreprises » dont relève l'Agence française pour le développement international des entreprises (Ubifrance) ;

- et l'action « Financement des entreprises et attractivité du territoire » à laquelle est rattachée l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

A. LA DOTATION BUDGÉTAIRE : UN RECUL DE 3,3 % DES CRÉDITS

Le programme « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe 838,2 millions d'euros de crédits de paiements pour l'exercice 2013 . Les dotations se répartissent entre quatorze actions de la façon suivante :

Evolution et répartition par action des crédits demandés pour 2013

Source : projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2013

La diminution des dotations de 19,3 % qui apparaît à la lecture du tableau ci-dessus ne prend pas en compte les modifications de périmètre déjà évoquée par rapport au budget 2012. Comme indiqué précédemment, corrigée des quelque 166 millions d'euros issus des transferts de crédits hors du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme », la contraction des crédits n'est pas de 200 millions d'euros, mais de 34 millions d'euros, soit 3,3 %.

A titre d'illustration, à périmètre constant, l'action « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » ne subit donc pas une réduction de 155,7 millions d'euros mais de 8 millions d'euros environ (déduction faite de la suppression des dotations à la Poste pour charges de service public et compensation des exonérations d'heures supplémentaires).

Par ailleurs, l'action « Développement international des entreprises », anciennement libellée « Développement international et compétitivité des territoires », n'enregistre pas de réduction de dépenses car celles-ci correspondent à la subvention versée à l'AFII, laquelle est transférée vers la nouvelle action « Financement des entreprises et attractivité du territoire ».

B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS

Les crédits du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » sont répartis, on l'a vu, entre quatorze actions dont les objets, comme l'importance budgétaire, sont très divers : le développement des PME, du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, mais aussi le développement des télécommunications, les actions en faveur des entreprises industrielles, les relations économiques internationales, la régulation des marchés et de la concurrence, la protection des consommateurs et, pour l'exercice 2013, le développement du tourisme.

Aussi peut-on distinguer quatre pôles de regroupement de ces actions pour lesquels sont signalées, à la hausse ou à la baisse, les principales variations de crédits par rapport à l'exercice en cours.

1. Le pôle du soutien aux entreprises : deux actions particulièrement impactées par la réduction des dépenses de fonctionnement et d'intervention

Les actions « Commerce, artisanat et services » et « Action en faveur des entreprises industrielles » totalisent 32,3 millions d'euros de réductions de crédits globalement répartis entre dépenses de fonctionnement (- 6 millions) et dépenses d'intervention (- 26,2 millions).

Au titre des dépenses de fonctionnement, l' Agence nationale des services à la personne (ANSP) voit sa dotation réduite de 6 millions d'euros (9 millions au lieu de 15 millions en 2012).

Pour ce qui concerne les crédits d'intervention, comme cela a été vu plus haut, les réductions les plus notables concernent :

- le FISAC (32,3 millions d'euros en CP au lieu de 42 millions d'euros en CP en 2012) ;

- l' aide au départ des commerçants et artisans , qui baisse de plus de 6 millions d'euros (11,9 millions d'euros au lieu de 18 millions) ;

- la dotation des politiques industrielles de soutien à la compétitivité des PME , réduite de 8 million d'euros (54,7 millions d'euros au lieu de 63 millions d'euros en 2012) ;

- et la subvention aux centres techniques industriels (CTI) diminuée de 2,5 millions d'euros (23,4 millions d'euros au lieu de 26 millions).

2. Le pôle du développement international, de l'attractivité et du tourisme : trois actions dont les moyens sont préservés

Pris dans leur ensemble, les crédits affectés au pôle actions en faveur du développement international, de l'attractivité et du tourisme progressent , passant de 161 millions d'euros en 2012 à 162,4 millions d'euros pour l'an prochain. Cette tendance répond à la priorité donnée par le Gouvernement de résorber au cours du quinquennat le déficit de la balance commerciale , hors énergies.

C'est pour ce motif que le montant des subventions pour charges de service public versées aux agences en charge de la promotion de l'export (l'agence française pour le développement international des entreprises - Ubifrance), de l'attractivité du territoire (l'agence française pour les investissements internationaux - AFII) et du tourisme (l'agence de développement touristique de la France - Atout France) est globalement préservé tout en participant à l'effort d'économie demandé à l'ensemble des opérateurs.

a) Les moyens de l'agence française de développement international des entreprises Ubifrance sont confortés (action « Développement international des entreprises »)

La dotation de fonctionnement d'Ubifrance (81,6 millions d'euros au lieu de 79,4 millions en 2012) progressera de 2,23 millions d'euros, soit 2,8 % d'augmentation. La progression de ce budget est justifiée par l'opération de dévolution, engagée en 2009, des missions d'appui commercial des services économiques vers l'opérateur. A la fin 2012, ce transfert de compétence sera achevé et Ubifrance sera ainsi l'interlocuteur des PME et ETI dans le monde, via un réseau en propre de 75 bureaux dans 56 pays, un dispositif de couverture régionale et l'établissement de partenariats avec des opérateurs locaux dans le cadre de délégations de service public. La DG Trésor conservera, au sein des services économiques (nouvelle appellation des missions économiques pour le réseau régalien) les missions régaliennes de soutien aux entreprises, notamment via le suivi des situations économiques, la surveillance des conditions d'accès au marché et l'appui aux grands contrats.

Sur le plan budgétaire, cette réforme s'est traduite par un transfert de 894 ETPT du programme 305 vers le programme 134 pour un montant global de près de 52 millions d'euros depuis 2009, dont 40,8 millions d'euros au titre de la masse salariale.

b) La dotation de l'agence française pour les investissements internationaux est identifiée dans une action nouvelle « Financement des entreprises et attractivité du territoire »

Désormais identifiée dans une nouvelle action « Financement des entreprises et attractivité du territoire », l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) recevra 14,2 millions d'euros au lieu de 14,4 millions en 2012.

c) L'ancien programme 223 « tourisme » devient l'action « Développement du tourisme »

Les orientations du programme 223 « Tourisme » autour de trois grandes priorités (renforcer la promotion de la France à l'étranger, développer l'économie du tourisme, et favoriser l'accès de tous aux vacances) sont reprises sans modification dans la nouvelle action « Développement du tourisme ».

Dotée de 43,5 millions d'euros de crédits de paiement cette année, elle s'établira à 38,7 millions d'euros , soit une réduction de ses moyens de 11 % .

La contraction de la dotation porte sur deux points :

- la subvention pour charges de service public versée à Atout France est fixée à 31,8 millions d'euros, en baisse de 6,7 % par rapport à 2012 (34,1 millions d'euros cette année) ;

-  les dépenses de promotion de l'image touristique de la France à l'international sont ramenées de 8,6 millions d'euros à 5 millions pour l'année prochaine (moins 3,6 millions d'euros) en raison de la fin de l'exposition universelle de Shanghai et de l'exposition internationale 2012 de Yeosu en Corée du Sud et de la non budgétisation de la participation de la France à l'exposition universelle « Milano 2015 ».

La question des moyens d'Atout France face à la concurrence internationale avait été posée par vos rapporteurs spéciaux l'an dernier et, à la lumière du budget pour 2013, ceux-ci formulent deux recommandations tendant à :

- réformer le cadre législatif de la taxe de séjour et de son emploi en faveur de la promotion de l'image touristique de la France à l'étranger ;

- et clarifier les conditions de participation de la France aux manifestations et expositions internationales .

3. Le pôle de régulation et d'expertise : les actions de support aux administrations et organismes chargés de la régulation économique

Cinq actions abritent les crédits dédiés aux organismes chargés de la régulation économique qui, pour la plupart d'entre eux, font l'objet soit d'une réduction de leur dotation, soit d'une stabilisation :

- l' Agence nationale des fréquences (ANFR), dotée de 34,7 millions d'euros au lieu de 35,8 millions, au titre des missions régaliennes de police des fréquences et de négociations internationales qu'elle assure en lien avec les organismes internationaux (l'union postale universelle, l'union internationale des télécommunications et diverses organisations en charges des satellites et de l'Internet) pour lesquels 8,6 millions d'euros de subvention sont prévus (action n° 4 « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information »). Il faut souligner que le montant alloué à cette action (44,9 millions d'euros), bien que très inférieur à celui de 2012 (200,5 millions d'euros), demeure stable à périmètre constant dans la mesure où deux dépenses ont été supprimée du périmètre de la mission : la compensation par l'État à la Poste d'une part de la mission de service public de transport de la presse (152 millions d'euros) et, d'autre part, des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires (4,2 millions d'euros prévus pour 2012) ;

- le Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) à hauteur de 17,9 millions d'euros au lieu de 19,4 millions (action n° 08 « Expertise, conseil et inspection ») ;

- l' Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), dotée de 22,8 millions d'euros au lieu de 23,3 millions (action n° 13 « Régulation des communications électroniques et des postes ») ;

- la Commission de régulation de l'énergie (CRE), qui reçoit 19,3 millions d'euros contre 19,8 millions (action n° 14 « Régulation et contrôle des marchés de l'énergie ») ;

- l' Autorité de la concurrence , qui s'inscrit également en augmentation à 20,6 millions d'euros au lieu de 20,5 millions (action n° 15 « Mise en oeuvre du droit de la concurrence »).

Certains efforts de réduction des dépenses peuvent être cités en exemple comme la réduction du parc automobile de l'ARCEP (réduit de 22 à 5 véhicules entre 2009 et 2013), la dématérialisation de la gestion des dossiers et la renégociation des contrats et des baux. Toutefois, malgré cette rationalisation de la gestion, on peut s'étonner que le premier poste de dépenses, hors personnels, soit consacré aux dépenses immobilières , qu'il s'agisse de l'ARCEP (2,99 millions d'euros), de la CRE (2,92 millions d'euros) ou de l'Autorité de la concurrence (2,5 millions d'euros), et souhaiter que celles-ci ne dépassent pas les dépenses liées à l'activité proprement dite de ces organismes.

4. Le pôle de la protection des consommateurs : trois actions pour lesquelles les dépenses de personnels et de fonctionnement sont renforcées

Les trois actions relevant de ce pôle emploient 3 001 ETPT dont les dépenses en personnel et de fonctionnement s'accroissent pour 2013, accompagnant la priorité donnée à la régulation des marchés et la protection des consommateurs , gage d'une concurrence saine entre les acteurs économiques.

En application de ces orientations, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sera dotée :

- de 70,4 millions d'euros, au lieu de 67,2 millions en 2012, au titre de l'action n° 16 « Régulation concurrentielle des marchés » ;

- de 121,8 millions d'euros, au lieu de 116,3 millions, au titre de l'action n° 17 « Protection économique du consommateur » dont 11,2 millions sont redirigés en subventions vers les associations de consommateurs, l'Institut national de la consommation (INC) et le CREDOC (Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie) ;

- et de 42,7 millions d'euros, au lieu de 41,2 millions, au titre de l'action n° 18 « Sécurité du consommateur ».

II. LE PROGRAMME 220 « STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES »

A. AVEC UNE HAUSSE DE 2,8 % DES CRÉDITS POUR 2013, LA RÉFORME DE LA STATISTIQUE PUBLIC EST CONFORTÉE

Le programme 220 « Statistiques et études économiques » est structuré autour de l'INSEE et se décompose en cinq actions, relatives à la production et au soutien pour la fourniture d' informations macroéconomiques, sectorielles, démographiques et sociales , aux pouvoirs publics, aux agents économiques et au grand public.

Les crédits demandés pour 2013 s'élèvent à 455,3 millions d'euros , soit une hausse globale de 2,8 % par rapport à l'année précédente (442,52 millions d'euros).

Les crédits de paiement des cinq actions du programme
« Statistiques et études économiques »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2013

L'évolution des crédits s'explique par la réforme du cadre d'emploi des enquêteurs de l'Insee et la poursuite des réformes de la statistique publique et de l'installation d'un centre statistique à Metz. Elle porte sur toutes les catégories de dépenses.

En effet, l'augmentation de 10 millions d'euros des crédits de titre 2 (374 millions d'euros en 2012 et 384 millions pour 2013) impactera plus particulièrement l'action « Information démographique et sociale » avec, en corollaire, une hausse des dépenses de fonctionnement liées aux frais de déplacement des enquêteurs.

B. UNE CLARIFICATION DES DÉPENSES DE PERSONNELS PAR L'INTÉGRATION DES ENQUÊTEURS DANS LE PLAFOND D'EMPLOI

L'élément marquant pour 2013 est l'intégration des enquêteurs, à hauteur de 770 ETPT, dans le plafond d'emploi. En effet, jusqu'en 2012, les 1 200 enquêteurs chargés de réaliser les enquêtes auprès des ménages et les relevés de prix étaient des personnels vacataires-pigistes, rémunérés à la tâche et, à ce titre, non répertoriés dans les emplois. À compter de 2013, ces personnels disposeront d'une situation de contractuels de l'État, à temps complet ou incomplet.

Le solde d'évolution du cadre d'emploi, comportant par ailleurs la suppression de 77 ETPT, est fixé à 693 emplois, soit au total une augmentation d'effectifs de 13,5 % qui doit être considérée comme la régularisation d'une situation existante .

L'évolution des emplois par action du programme

(en ETPT)

Source : Projet annuel de performances de la mission « Economie » pour 2013

III. LE PROGRAMME 305 « STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE »

A. LA DOTATION BUDGÉTAIRE

Le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » est doté de 508,76 millions d'euros de crédits de paiement. Par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2012, la dotation pour 2013 n'augmente que de 0,7 % (au lieu de 4,5 % entre 2011 et 2012), cependant que les effectifs diminuent de 1,4 % (- 28 ETPT). Les crédits se répartissent de la façon suivante :

Crédits de paiements et emplois par action du programme 305

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Cette stabilisation des crédits a été rendue possible par une amélioration de la prévision de dépense afférente à la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France et les Instituts d'émission d'outre-mer pour le compte de l'État, dont le montant pour 2013 est établi sur la même estimation que pour 2012.

Il ressort par ailleurs que l'augmentation des crédits pour 2013 est induite pas le GVT augmentant mécaniquement le montant des dépenses de personnels.

B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS

Les crédits portés par le programme 305 correspondent aux actions suivantes :

- à l'action 1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France au niveau national, international et européen », la principale évolution concerne la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France et les Instituts d'émission d'outre-mer pour le compte de l'État au titre de l'article L. 141-7 du code monétaire et financier. La dotation prévue pour 2013 est de 327,88 millions d'euros, soit le même montant que pour 2012 (304,8 millions d'euros en 2011) répartis entre la Banque de France à hauteur de 316,73 millions d'euros et les IEDOM et IEOM pour 11,15 millions d'euros ^{15 ( * )} . Les autres crédits alloués à cette action et destinés notamment à financer des audits et études économiques et financières sont en baisse par rapport à la LFI 2011 avec un montant total de 7,5 millions d'euros au lieu de 9,9 millions ;

- s'agissant de l'action 2 « Développement international de l'économie française », 16,9 millions d'euros hors titre 2 (au lieu de 18,3 millions en 2012) sont affectés aux dépenses de fonctionnement. Cette réduction intervient dans le cadre du redimensionnement du réseau international de la direction générale du Trésor et de la dévolution des activités commerciales à Ubifrance par les services économiques. Par coordination, la subvention attribuée à l'agence au titre du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » intègre le coût des personnels transférés ;

- enfin, l'action 3 « Elaboration de la législation fiscale » supporte les crédits de personnel de la direction de la législation fiscale (DLF) pour un montant de 15,87 millions d'euros (15,67 millions en 2012) pour le même nombre d'emplois, soit 192 ETPT.

CHAPITRE III
PRÉSENTATION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

Ce compte trouve son origine dans l'immédiat après-guerre avec l'institution d'un régime d'avances aux fonctionnaires de l'Etat et aux personnels militaires pour l'acquisition de moyens de transport nécessaires à l'exécution de leur service ^{16 ( * )} . Par la suite, plusieurs lois de finances en ont successivement modifié le périmètre.

Pour 2013, la dotation du compte s'établit à 10,33 millions d'euros ainsi répartis.

Dépenses du compte « Prêts et avances à des particuliers
ou à des organismes privés »

(en euros)

Source : projet annuel de performance de la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » annexé au projet de loi de finances pour 2013

La réduction des crédits de 170 000 euros porte sur l'action « Prêts et avances pour le logement des agents de l'Etat », celle-ci ayant pour objet de permettre aux agents affectés à l'étranger de prendre leurs fonctions dans les meilleures conditions. Cette dotation est ventilée pour 300 000 euros au titre de la prise de location d'un logement et 30 000 euros pour la réalisation de travaux d'amélioration ^{17 ( * )} . La contraction de ces dépenses est expliquée par la réduction du rythme d'affectation des agents à l'étranger du fait d'un « contexte géopolitique mondial difficile ».

La plus grande partie des crédits, soit 10 millions d'euros, sont consacrés au programme « Prêts pour le développement économique et social ». Celui-ci retrace le versement et le remboursement de prêts consentis aux entreprises rencontrant des difficultés ponctuelles de financement. Ces participations de l'Etat sont engagées, contre rémunération, en cas de difficulté d'accès au marché du crédit et permettent, par effet de levier, de mobiliser des concours financiers d'investisseurs privés, rassurés par la présence de l'Etat dans le plan de financement. Les prêts pour le développement économique et social sont octroyés par le CIRI (Comité interministériel de restructuration industrielle) et les CODEFI (Comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises) ^{18 ( * )} .

Enfin, aucun nouvel engagement budgétaire n'est porté sur le programme « Prêts à la filière automobile » créé en 2009 dans le cadre du « Pacte automobile ». Cependant celui-ci reste ouvert afin d'enregistrer les remboursements des prêts octroyés à leur échéance au titre des 150 millions d'euros ouverts en 2009 et 100 millions d'euros en 2010.

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* ¹ Dans leur format pour 2013, les crédits de la mission « Economie » relèvent du ministre de l'économie et des finances, à titre d'ordonnateur principal des différents programmes, ainsi que des trois ministres en charge du commerce extérieur, du redressement productif et de l'artisanat, du commerce et du tourisme.

* ² Lors des Etats généraux de la restauration du 28 avril 2009, un contrat d'avenir d'une durée de trois ans a été signé entre l'Etat et les neuf organisations professionnelles représentatives du secteur.

* ³ Les montants des subventions versées à l'EPARECA et à l'APCE ne sont pas indiqués car la détermination du total exact des sommes à verser intervient en cours d'année, dans le cadre de la fongibilité des crédits du programme 134.

* ⁴ Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.

* ⁵ Le centre technique des industries de la fonderie (CTIF), l'institut français du textile et de l'habillement (IFTH), le centre technique de la teinture et du nettoyage (CTTN / IREN), l'institut technique d'études et recherche des corps gras (Iterg), le centre technique du papier (CTP).

* ⁶ Le centre technique de l'industrie de la mécanique (Cétim), le centre technique des industries aérauliques et thermiques (Cetiat), le centre technique des industries de la construction mécanique (CTICM), le centre technique des industries du décolletage (CTDEC), l'institut de soudure (IS), le comité de développement économique de l'habillement (Defi), le comité de développement économique des industries de la forêt, du bois et de l'ameublement (Codifab), le comité de développement économique du cuir (CTC), et le comité de développement économique de l'horlogerie, de la joaillerie, de la bijouterie et des arts de la table (Francéclat).

* ⁷ Source : référé n° 63620 du 23 mai 2012 adressé à la commission des finances le 24 juillet.

* ⁸ Rapport n° 684 (2010-2011) « Le tourisme, un atout formidable pour la France » présenté par MM. André Ferrand et Michel Bécot.

* ⁹ Sous-amendement présenté par MM. André Ferrand, Michel Bécot, Jean Besson et Jean-Pierre Vial.

* ¹⁰ Référé de la Cour des comptes n° 61974 du 19 septembre 2011, communiqué à la commission des finances le 24 novembre 2011.

* ¹¹ Le budget du pavillon de la France, initialement prévu à hauteur de 50 millions d'euros à parité entre l'Etat et les apport du mécénat, a été sensiblement réduit à 37 millions d'euros, du fait de l'insuffisance de la participation du secteur privé, obligeant l'Etat à dépasser de 4 millions d'euros son apport initial pour un total de 29 millions d'euros auxquels il faut ajouter 900 000 euros d'exonération d'impôt au titre du mécénat.

* ¹² La France, encore deuxième exportateur mondial agroalimentaire à la fin des années 1990 après les États-Unis, n'arrive depuis 2009 qu'au quatrième rang, après ce pays, les Pays-Bas et l'Allemagne. Ainsi, l'Allemagne devance désormais la France sur les exportations de produits transformés. Hors boissons, il faut souligner que la balance commerciale agroalimentaire est négative.

* ¹³ Au cours de sa réunion du 1 ^er février 2012, la commission des finances du Sénat a confié le soin de conduire, en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une mission de contrôle budgétaire sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires à André Ferrand et Christian Bourquin, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Economie », ainsi qu'à Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Agriculture ».

* ¹⁴ Communication d'étape présentée le 17 octobre 2012 par André Ferrand.

* ¹⁵ Depuis 2011, pour se conformer aux exigences du SEBC (Système Européen de Banques Centrales) et afin de concrétiser l'engagement de l'État de rémunérer au juste coût les prestations effectuées pour son compte par la Banque, le calcul des prestations est effectué en «coût complet ».

* ¹⁶ Article 79 de la loi n° 47-1465 du 4 août 1947 relative à certaines dispositions d'ordre financier.

* ¹⁷ La prévision pour 2013 est calculée sur le dépôt de 12 dossiers de prise de location, pour un coût moyen de 25 000 euros, et d'une trentaine de dossiers de travaux.

* ¹⁸ Le CIRI et les CODEFI ont un rôle de médiation permettant d'accompagner les entreprises en difficulté dans leurs négociations financières avec leurs principaux partenaires économiques (banques, investisseurs, clients, fournisseurs, assurance-crédit, etc.).