Mission "Défense" et Compte d'affectation spéciale "Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien"

MM. Yves KRATTINGER et François TRUCY, rapporteurs spéciaux

I. DES OBJECTIFS DE DÉPENSES RÉVISÉS À LA BAISSE, DANS L'ATTENTE DE LA NOUVELLE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

A. L'IMPACT SUR LES CRÉDITS DES MESURES DE MAÎTRISE DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE

1. Du fait du manque de ressources exceptionnelles, des ressources et des dépenses inférieures de 1,2 milliard d'euros à la programmation en 2011

Au début de l'exécution de la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014, les dépenses de la mission « Défense » ont été supérieures de 0,6 milliard d'euros à la programmation en 2009 (hors reports de crédits), en raison notamment de l'affectation de crédits de la mission « Plan de relance de l'économie » à hauteur de 0,97 milliard d'euros. Mais dès 2010 , les recettes et les dépenses en exécution budgétaire ont été inférieures de 1,1 milliard d'euros aux prévisions de la loi de programmation militaire, et l'écart avec la loi de programmation militaire a atteint 1,2 milliard d'euros en 2011 , comme détaillé dans le tableau-ci-dessous .

Les ressources et les dépenses de la mission « Défense » en 2011 :
prévision et exécution

(en milliards d'euros de 2008
et au périmètre de 2008, hors pensions)

* Calculs des rapporteurs spéciaux

Source : d'après le ministère de la défense

Ce décalage de 1,2 milliard d'euros observé en 2011, entre les ressources constatées en exécution et les prévisions de la LPM, s'explique notamment par la faiblesse des ressources exceptionnelles , qui n'ont atteint que 0,2 milliard d'euros en exécution, alors que la LPM fixait leur montant prévisionnel à 0,5 milliard d'euros pour l'annuité 2011.

Les ressources exceptionnelles perçues en 2011 sont détaillées dans le tableau ci-après.

Les ressources exceptionnelles en exécution de la mission « Défense » en 2011

(en millions d'euros)

(*) Ces données, transmises par le ministère de la défense, ne comptabilisent pas les ressources provenant de la cession des fréquences réalisée en septembre 2011, à hauteur de 936 millions d'euros (cf. infra ), compte tenu d'une perception tardive : seuls 89 millions d'euros ont été consommés en 2011.

Source : ministère de la défense

Le moindre niveau de recettes s'est traduit par une baisse équivalente des dépenses (à hauteur de 1,2 milliard d'euros) : compte tenu de la dynamique des dépenses de fonctionnement et d'activité (14,8 milliards d'euros en 2011, soit un dépassement de 0,7 milliard d'euros par rapport à la LPM), qui incluent les dépenses de personnel, l'ajustement a porté sur les dépenses d'équipement qui n'ont atteint que 14,1 milliard d'euros, soit 1,9 milliard d'euros de moins que la prévision de la LPM pour l'annuité 2011 .

En 2011, un léger décalage a été observé entre l'inflation constatée (2,1 %) et l'inflation prévue par la LPM (1,75 %).

Or, comme l'avait observé votre commission des finances lors de son examen du projet de LPM, le Gouvernement a fait le choix dans la programmation de déterminer les moyens de la mission « Défense » en fonction de la prévision d'indice des prix à la consommation associée au projet de loi de finances, ce qui rend la mission « Défense » très dépendante de l'inflation : par rapport aux prévisions de la LPM, une inflation plus forte lui est favorable et une inflation plus faible défavorable.

En l'occurrence, pour l'année 2011, une inflation observée supérieure de 0,35 % aux prévisions de la LPM signifie une plus forte augmentation du budget de la défense par rapport à la LPM à hauteur de 0,1 milliard d'euros .

2. Des prévisions de recettes et de dépenses 2012 inférieures de 0,8 milliard d'euros à la loi de programmation militaire

Pour l'année 2012, la programmation actualisée au regard de la loi de finances initiale pour 2012 - dans l'attente des données d'exécution - fait apparaître un écart prévisionnel de 0,8 milliard d'euros par rapport à la LPM . Ce moindre écart avec les données de la LPM par rapport à l'exécution 2010 et 2011 (où l'écart avec la LPM a atteint, respectivement, 1,1 milliard et 1,2 milliard d'euros) s'explique par des ressources exceptionnelles supérieures aux prévisions de 0,9 milliard d'euros, compte tenu des premières ventes de fréquences hertziennes, comme détaillé dans le tableau ci-dessous.

Les ressources et les dépenses de la mission « Défense » en 2012 :
les écarts entre la programmation actualisée et la LPM

(en milliards d'euros de 2008
et au périmètre de 2008, hors pensions)

* Calculs des rapporteurs spéciaux

Source : d'après le ministère de la défense

Les tendances lourdes constatées lors de l'examen des données d'exécution 2011 devraient à nouveau être observées en 2012, notamment un ajustement des dépenses par rapport aux recettes portant sur les dépenses d'équipement (- 1 milliard d'euros par rapport à l'annuité 2012 de la LPM), alors que le dynamisme des dépenses de fonctionnement et d'activité rend leur niveau prévisionnel supérieur par rapport à la LPM (de 0,2 milliard d'euros).

3. Un report de programmes d'investissement dans le budget 2013 se traduisant par une diminution des crédits budgétaires de 0,2 milliard d'euros par rapport à 2012

a) Une baisse des crédits budgétaires comparable à celle des autres missions du budget général

Dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2013, les ressources budgétaires de la mission « Défense », hors charges de pensions, atteignent 31,42 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), dont 1,27 milliard d'euros de ressources exceptionnelles.

En euros 2008, les ressources inscrites au budget 2013 pour la seule mission « Défense » (hors ressources exceptionnelles) s'élèvent à 27,79 milliards d'euros . Elles sont inférieures de 2,4 milliards d'euros à l'annuité 2013 de la LPM.

Dans la mesure où le Gouvernement a marqué sa volonté d'opérer un redéploiement de crédits entre les missions du budget général de l'Etat, pour financer ses nouvelles priorités , il est utile d'établir des comparaisons avec l'ancienne loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2011-2014, ainsi qu'avec la loi de finances initiale pour 2012, pour déterminer dans quelle mesure l'effort budgétaire demandé en 2013 met à contribution le budget de la défense.

En euros courants, les crédits de la mission s'élèvent à 30,15 milliards d'euros, soit un niveau inférieur de 883 millions d'euros (soit 2,9 %) à l'annuité 2013 de la LPFP votée par l'ancienne majorité. L'écart relatif est plus important, dépassant le seuil de 3 % du montant de l'annuité 2013 de la LPFP, pour huit des trente autres missions du budget général de l'Etat ^{1 ( * )} .

A structure constante (hors mesures de périmètres et de transfert entre la LFI 2012 et le PLF 2013, dont l'impact net global est quasi négligeable : - 3 millions d'euros), le budget de la mission « Défense » proposé dans le présent projet de loi de finances s'élève à 30,148 milliards d'euros, en diminution de 200 millions d'euros par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2012 au format du PLF 2013 (30,348 milliards d'euros), soit une baisse de 0,7 %. Cette évolution est proche du niveau médian d'évolution des crédits des trente-et-une missions du budget général de l'Etat : quatorze des trente autres missions du budget général de l'Etat enregistrent une diminution plus importante de leur dotation en 2013 par rapport à la LFI 2012 au format 2013 ; a contrario , les dotations diminuent plus faiblement pour une mission (« Pouvoirs publics ») et les crédits augmentent pour quinze missions du budget général de l'Etat.

Ces comparaisons montrent que, dans un contexte budgétaire contraint, les efforts budgétaires ne pèsent pas de manière disproportionnée sur les crédits de la mission « Défense » .

b) Des reports de crédits d'investissement

Pour la mission « Défense », le PLF 2013 propose toutefois de réaliser une économie de 2,2 milliards d'euros sur les dépenses d'investissement , en tenant compte de l'état actuel d'avancement des projets prévus par la loi de programmation militaire 2009-2014, tout en maintenant les dépenses d'équipement à un niveau stable (16 milliards d'euros) par rapport à l'année 2012.

Ces mesures s'inscrivent dans le cadre d'un programme plus large du Gouvernement d'économies sur les dépenses de fonctionnement, par rapport à leur évolution tendancielle (ou spontanée), à hauteur de 10 milliards d'euros , pour diminuer le déficit public de 4,5 % du PIB en 2012 à 3 % du PIB en 2013.

Parmi les programmes reportés figurent principalement ceux concernant l'armée de terre, dont les équipements arrivent à renouvellement, notamment le missile moyenne portée (MMP, dont la commande est reportée à 2013) et plusieurs composantes du programme Scorpion de modernisation des groupements tactiques interarmes (reportés à 2014) : 500 camions porteurs polyvalents terrestres (PPT), les équipements relevant de l'arme individuelle du futur (AIF) et le véhicule léger de transport de personnes (VLTP). Sauf exceptions (notamment le petit véhicule protégé, PVP), il s'agit bien de reports et non d'annulations .

Des commandes de matériel ont été différées à hauteur de 5,5 milliards d'euros, tout en maintenant les crédits alloués à la force de dissuasion nucléaire, qui sont sanctuarisés.

c) La prévision triennale : dans l'attente du nouveau Livre blanc et de la prochaine loi de programmation militaire

Parallèlement à la discussion budgétaire, les travaux en cours du nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale doivent s'achever d'ici le début de l'année 2013, afin de définir les nouvelles priorités stratégiques de notre pays. Sur cette base, une nouvelle loi de programmation militaire (LPM) définissant la trajectoire des dépenses doit être présentée au Parlement d'ici l'été 2013.

Dans l'attente de la prochaine LPM , le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017 prévoit une stricte stabilisation en valeur des dépenses de la mission « Défense » au cours de la programmation triennale 2013-2015 , à hauteur de 30,15 milliards d'euros en crédits de paiement.

d) L'apport essentiel des ressources extra-budgétaires pour se rapprocher des objectifs de la LPM

Les dotations budgétaires sont complétées par des ressources exceptionnelles d'un montant attendu de 1,27 milliard d'euros en 2013 ^{2 ( * )} , qui se répartissent de la manière suivante :

- 1 070 millions d'euros provenant des cessions de fréquences résultant du réaménagement du spectre électromagnétique,

- 200 millions d'euros provenant de la cession d'actifs immobiliers.

Au total , en euros courants et à périmètre courant, le total des ressources et des dépenses dont dispose le ministère de la défense dans le PLF 2013 s'élèvent à 31,42 milliard d'euros , en diminution de 0,15 milliard d'euros (soit - 0,5 %) par rapport à la prévision actualisée 2012.

En euros 2008 et à périmètre LPM , les ressources de la mission « Défense » s'élèvent à 29,06 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances, soit 1,6 milliard d'euros de moins que la LPM pour l'année 2013 . Le surplus de recettes exceptionnelles par rapport à la LPM (+ 0,8 milliard d'euros) ne compense qu'en partie des dotations budgétaires inférieures de 2,4 milliards d'euros aux prévisions de la programmation.

Les objectifs de recettes et de dépenses sont ainsi revus à la baisse par rapport aux ambitions de la LPM .

En effet, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 prévoyait une stabilisation en volume des ressources totales (y compris les ressources exceptionnelles) de la mission « Défense » de 2009 à 2011, puis leur augmentation en volume de 1 % par an jusqu'en 2020. Le texte initial du projet de LPM 2009 a considérablement revu ce montant à la hausse, les ressources exceptionnelles venant désormais en supplément. A ces montants sont venus s'ajouter ceux du plan de relance , inscrits dans la LPM en cours de discussion, mais qui n'ont eu qu'un effet temporaire (en 2009 et 2010) pour permettre une évolution de la dépense conforme aux objectifs de la LPM.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, comme le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017, ont prévu une indexation globale de la dépense sur l'inflation dans le cadre de la norme dite « zéro volume ». L'objectif d'augmentation de 1 % par an en volume des ressources de la mission « Défense » à partir de 2012, envisagée par le Livre blanc comme par la LPM, a donc de facto été abandonné.

La révision à la baisse des objectifs de la LPM doit cependant être relativisée : par le passé, les précédentes LPM n'ont pas davantage été respectées . Cependant, au moment où vont s'engager les discussions sur une nouvelle LPM, il est utile de tirer le bilan de l'expérience récente pour améliorer la programmation pluriannuelle.

B. LE BILAN DE L'ACTUELLE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE : UNE SOUS-RÉALISATION DES DÉPENSES À HAUTEUR DE 4,1 MILLIARDS D'EUROS SUR LA PÉRIODE 2009-2013

1. De la LPM à la programmation révisée : 4,1 milliards d'euros de dépenses militaires en moins sur la période 2009-2013, dont 2,5 milliards d'euros sur la période 2009-2012

Au moment où se prépare une nouvelle loi de programmation militaire, il est utile de faire un bilan de l'actuelle LPM , qui devrait ainsi couvrir la période 2009-2013.

D'après les données fournies par le ministère de la défense, et détaillées dans le tableau ci-après, pour l'ensemble des exercices 2009 à 2013 inclus, la programmation des dépenses de la mission « Défense » révisées par rapport à la LPM conduit à un réajustement à la baisse des dépenses à hauteur de 4,1 milliards d'euros sur les cinq premières années de la LPM (soit 2,6 % des dépenses prévues par la LPM sur la période 2009-2013), dont 2,5 milliards d'euros pour les années 2009-2012 , correspondant aux budgets votés par l'ancienne majorité.

Compte tenu de la dynamique propre aux dépenses de fonctionnement et d'activité (qui dépassent de 2,2 milliards d'euros les prévisions de la LPM entre 2009 et 2013), notamment des dépenses de personnel, la révision à la baisse des dépenses porte sur les dépenses d'équipement, en diminution de 6,3 milliards d'euros entre 2009 et 2013 par rapport aux prévisions de la LPM. Concernant l'équipement, ce sont les grands programmes (hors dissuasion nucléaire) dont les crédits sont les plus fortement révisés à la baisse (- 3,9 milliards d'euros, soit 9 % de ces crédits sur la période 2009-2013 ), alors que les dotations liées à l'effort de dissuasion sont globalement préservées (- 0,6 milliard d'euros, soit 4 % de ces crédits).

Ces données confortent l'analyse constante de vos rapporteurs spéciaux sur le risque de « cannibalisation » des dépenses d'équipement par les dépenses de fonctionnement à hauteur de plusieurs milliards d'euros , et qui devra constituer un sujet majeur d'attention lors de l'examen de la prochaine LPM.

En 2013, le dépassement des crédits de fonctionnement et d'activité par rapport à l'annuité de la LPM 2009-2014 devrait toutefois être à un niveau moins élevé (0,3 milliard d'euros) qu'au cours de la période 2009-2011 (où l'écart annuel avait varié entre 0,4 et 0,7 milliard d'euros). La même remarque est valable pour l'année 2012 (0,2 milliard d'euros).

La ventilation des dépenses de la mission « Défense » : de la LPM 2009-2014 à la programmation révisée

(en milliards d'euros de 2008, et à périmètre 2008 hors pensions)

Sources : ministère de la défense, sauf (*) calculs des rapporteurs spéciaux

2. L'aléa des ressources exceptionnelles

Le budget de la mission « Défense » s'avère d'autant plus vulnérable qu'une part importante de ses recettes consiste en des ressources dites « exceptionnelles », et non en des dotations budgétaires : dans un contexte de dégradation des finances publiques, la tentation peut être grande pour le Gouvernement de puiser dans ces ressources exceptionnelles pour résorber le déficit de l'Etat.

La justification par le Gouvernement des ressources exceptionnelles était de financer la « bosse programmatique » de 2009-2011 - découlant selon le ministère de la défense d'erreurs de pilotage des autorisations d'engagement (AE) -, à savoir un besoin de crédits de paiement (CP) supplémentaires pour financer des engagements de crédits antérieurs.

Le graphique ci-après montre ainsi que les ressources exceptionnelles ont vocation à disparaître d'ici la fin de la LPM en 2014, lorsqu'aura cessé le décalage entre les AE et les CP observé au début de la LPM, pour corriger des erreurs de pilotage qui posent en outre la question de la transparence budgétaire des crédits du ministère de la défense.

Par ailleurs, le plan de relance a apporté des ressources complémentaires en 2009 et 2010, à hauteur respectivement de 0,97 milliard d'euros et 0,74 milliard d'euros.

Le financement de la « bosse programmatique » prévu par la LPM 2009-2014

(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)

Source : projet de LPM 2009-2014

a) Des ressources exceptionnelles multiformes

Les ressources exceptionnelles concernées sont en quasi-totalité de deux types :

- des ressources dites « hertziennes » ;

- des ressources immobilières .

Les ressources hertziennes et immobilières du ministère de la défense lui reviennent en totalité, par dérogation au droit commun. En effet, selon la règle de droit commun, non formalisée juridiquement dans le cas des ressources immobilières ^{4 ( * )} , les ressources hertziennes et immobilières contribuent, à hauteur de 15 % de leur montant, au désendettement de l'Etat.

Les ressources exceptionnelles du ministère de la défense provenant de la cession de fréquences hertziennes concernent deux bandes de fréquences :

- la bande 790-862 MHz, dont la bande 830-862 MHz qui était utilisée par le système FELIN de l'armée de terre ;

- la bande 2 500-2 690 MHZ, utilisée par le système RUBIS de la gendarmerie nationale.

Ces cessions sont la conséquence du passage à la télévision numérique, qui libère des fréquences et rend nécessaire une réorganisation des attributions du spectre.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2010 a rendu possible la cession à un partenaire privé de l'usufruit du système de satellites de télécommunication Syracuse, en contrepartie du versement d'une soulte.

Les ressources immobilières de l'Etat transitent par la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », constituée par le compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom, créé par la loi de finances pour 2006, et dont les rapporteurs spéciaux sont nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier.

Les recettes immobilières du ministère de la défense doivent financer non le projet de regroupement des implantations parisiennes du ministère de la défense sur le site de Balard, qui relève d'un partenariat public-privé, mais la politique immobilière « ordinaire » du ministère.

b) Un manque à gagner pour les années 2009 et 2010 compensé partiellement entre 2011 et 2013

Le tableau ci-après retrace les prévisions de ressources exceptionnelles au cours de la LPM (2009-2014).

Les ressources exceptionnelles de la mission « Défense »

(en millions d'euros)

(1) Selon les informations fournies par le ministère de la défense, « à ce jour, certaines ressources immobilières sont suspendues car liées aux dispositions de la future loi sur le logement social modifiant le système de décote applicable aux biens destinés au logement social ».

(2) Cette soulte a été imputée par le ministre de la défense au titre de l'année 2009.

(3) Ressources exceptionnelles prévues par la LPM en millions d'euros courants, en utilisant les hypothèses d'inflation retenues en construction de la LPM : 2 % en 2009, 1,75 % en 2010 et 2011 et 1,60 % en 2012, 2013 et 2014.

(4) En 2009, le ministère de la défense et des anciens combattants a bénéficié d'une autorisation de consommation de reports de 900 millions d'euros dont 400 millions d'euros au titre de la compensation des recettes exceptionnelles manquantes. Pour 2010, l'autorisation de consommation de reports au titre de la compensation de recettes manquantes a atteint 180 millions d'euros.

Source : ministère de la défense

En 2009 et 2010, en l'absence de ressources hertziennes, les ressources exceptionnelles ont été constituées essentiellement du produit de cessions immobilières. Elles n'ont atteint que 338 millions d'euros en 2009 (alors que la prévision de la LPM s'élevait à 1,637 milliard d'euros, soit un manque à gagner de 1,299 milliard d'euros) et 124 millions d'euros en 2010 (contre une prévision de 1,261 milliard d'euros dans la LPM, soit des ressources manquantes équivalant à 1,237 milliard d'euros).

Le produit des cessions de fréquences hertziennes devrait s'élever, au final, à 2,256 milliards d'euros sur la période 2009-2013, soit un rendement nettement supérieur à celui qui était prévu par la LPM (1,45 milliard d'euros) , malgré l'abandon à ce stade, au premier semestre 2002, du projet Nectar correspondant aux fréquences utilisées par le réseau Syracuse.

La première cession de fréquences, correspondant à celle qui était utilisée par le réseau RUBIS, a rapporté 936 millions d'euros en septembre 2011. Au premier semestre 2012, les recettes provenant de la cession de la bande basse utilisée par le programme FELIN, se sont élevées à 1,32 milliard d'euros. Pour ces deux opérations de cessions, les ressources effectives ont atteint le double des prévisions figurant dans la LPM .

A contrario les ressources immobilières ne devraient avoir atteint que 902 millions d'euros au cours de la même période, et incluent de plus une opération se traduisant pas une cession immobilière (221 millions d'euros de soulte versée par la Société nationale immobilière, afin de lui permettre de louer les immeubles domaniaux de la défense en versant, pendant dix ans, un loyer payé immédiatement). Cette révision à la baisse traduit l'abandon de certains projets de cession, comme celui de l'Hôtel de la Marine.

En 2013, les ressources immobilières s'élèvent à 200 millions d'euros, alors que la LPM avait prévu 672 millions d'euros de ressources immobilières pour l'annuité 2013. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 , vos rapporteurs spéciaux avaient déjà souligné que la prévision de recettes pour 2013 était surévaluée, suite à l'abandon du projet d'une société de portage pour la cession des biens immobiliers parisiens du ministère de la défense, avant l'emménagement dans le nouvel immeuble de Balard, prévu en 2014.

Au total, l'écart cumulé entre le rendement attendu des ressources exceptionnelles dans la LPM, et celui constaté (ou prévu, en 2012 et en 2013), inscrit dans l'avant-dernière ligne ^{5 ( * )} du tableau plus haut, correspond à des moindres recettes, à hauteur de 206 millions d'euros, sur l'ensemble de la période 2009-2013 : les dépassements des prévisions pour les années 2011 à 2013 (soit + 2,23 milliards d'euros) ne compensent qu'en partie les manques à gagner sur les années 2009 et 2010 (soit - 2,436 milliards d'euros).

c) Les ressources exceptionnelles : une procédure peu satisfaisante pour combler de moindres dotations budgétaires

Pour l'avenir, et notamment en vue de la préparation de la prochaine LPM, il est peu satisfaisant que des ressources exceptionnelles, d'un montant inconnu, puissent venir combler des dotations budgétaires, d'un montant certain, tout en s'étant avérées insuffisantes pour atteindre les prévisions fixées par l'actuelle LPM .

Estimer si les prévisions de recettes ou de dépenses de la LPM seront respectées est un exercice rendu encore plus périlleux par d'autres facteurs d'incertitude, comme le niveau réel d'inflation, dont nous avons vu plus haut l'impact sur les recettes de la mission « Défense », ou encore les ressources exceptionnelles issues de cessions immobilières.

Dans ce contexte lourd d'incertitudes budgétaires, les menaces auxquelles la défense nationale doit faire face sont, elles, concrètes. La mise en oeuvre des grands programmes d'équipements indispensables au maintien de nos capacités opérationnelles est malheureusement soumis à des aléas, portant tant sur le montant que sur les dates de versement de ces ressources « exceptionnelles » .

Dès l'examen du PLF 2011, les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances avaient souligné que le recours à des « ressources de substitution » plaçait la mission « Défense » en situation de « vulnérabilité », les ressources exceptionnelles pouvant être mobilisées pour la réduction des déficits publics.  Toujours selon eux, la sincérité budgétaire aurait commandé que « des dépenses d'un montant important et fortement contraintes » soient financées par des crédits budgétaires, plutôt que par le produit de cessions qui aurait dû être reversé au budget général de l'Etat.

Cette « tuyauterie » implique des reversements de recettes provenant de comptes d'affectation spéciale en dehors du budget général de l'Etat, ce qui ne facilite pas l'exécution budgétaire.

Toutefois, à la différence de l'ancienne majorité sénatoriale qui préconisait alors que « le produit des cessions [soit] intégralement affecté au désendettement de l'Etat », votre rapporteur spécial Yves Krattinger juge que la priorité est désormais d'assurer le maintien des capacités opérationnelles de la défense nationale. S'il comprend la logique selon laquelle ces ressources exceptionnelles doivent abonder le budget de l'Etat, il estime dangereux de prévoir une affectation principalement au remboursement de la dette publique, plutôt que d' accorder les dotations budgétaires vitales au maintien de l'effort de défense nationale .

Les questions de sécurité nationale exigent une vision prospective à long terme, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle offrant des perspectives claires aux gestionnaires. Les crédits de la défense, et tout particulièrement les grands programmes d'équipement, ne doivent plus être une variable d'ajustement conjoncturelle du retour à l'équilibre des finances publiques .

C. DES FACTEURS D'INCERTITUDE PERSISTANTS À MOYEN TERME

1. La mise en oeuvre des réductions d'emplois par la RGPP et le Livre blanc : un examen à resituer dans le cadre de la politique de la gestion des personnels du ministère de la défense

a) L'hypothèse bienvenue d'un chiffrage plus prudent des économies résultant des diminutions d'emplois

Le schéma ci-après présente les grandes masses des réductions d'effectifs prévues au cours de la période 2008-2015, en application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et du Livre blanc.

Ces réductions d'effectifs doivent se conjuguer avec le nécessaire maintien des capacités opérationnelles de l'armée française .

La répartition des diminutions d'effectifs
selon qu'elles proviennent de la RGPP et du Livre blanc

Source : ministère de la défense

En « régime de croisière », à l'issue de la réforme en 2015-2016, la suppression des effectifs doit permettre d'économiser plus de 1,4 milliard d'euros par an en dépenses de personnel ^{6 ( * )} , comme détaillé dans le tableau ci-après.

La diminution des effectifs étant linéaire, l'économie annuelle moyenne sur la période est de l'ordre de la moitié de ce montant, soit 0,7 milliard d'euros, et environ 6,4 milliards d'euros en effets cumulés sur la période 2008-2015.

Cependant, la réforme a également des coûts à moyen terme :

- un plan d'accompagnement social des restructurations (soit 1,2 milliard d'euros de dépenses de titre 2 sur l'ensemble de la période 2008-2015, hors surcoût lié aux situations de chômage) ;

- des dépenses d'infrastructure (à hauteur de 1,5 milliard d'euros entre 2008 et 2015) ;

- l'accompagnement territorial des restructurations (0,2 milliard d'euros sur la même période 2008-2015).

Les économies nettes ainsi générées doivent être majorées du produit des cessions immobilières , évaluées à 0,5 milliard d'euros, dont la révision à la baisse par rapport à l'an dernier (où elles étaient estimées à 1,3 milliard d'euros) traduit une évaluation plus proche de la réalité , car basée sur les seuls produits réalisés (jusqu'en 2011) ou prévus (pour 2012).

Au total, les économies nettes attendraient donc 4,0 milliards d'euros sur la période 2008-2015, soit une révision à la baisse par rapport à l'estimation donnée à vos rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 (6,7 milliards d'euros).

Cette prudence est à saluer, alors que les économies estimées ont connu de très fortes variations : en 2008, le ministre de la défense avait ainsi évalué les économies liées à la suppression des mêmes 54 000 emplois à 4 milliards d'euros en termes de masse salariale, ce qui ne représentait toutefois qu'une économie nette de 2,7 milliards d'euros, compte tenu des mesures d'accompagnement social et des coûts de restructuration. En juillet 2010, ces économies ont été réévaluées à 4,9 milliards d'euros, avant que le chiffre de 6,7 milliards d'euros ne soit finalement retenu en janvier 2011...

Au regard de ces incertitudes, vos rapporteurs spéciaux ont consacré leur programme de contrôle 2012 aux conséquences budgétaires de la réforme de la carte militaire, conduite parallèlement à la mise en oeuvre de la réduction des effectifs, et dont les conclusions figurent en annexe au présent rapport.

Les économies nettes provenant des réductions d'effectifs du ministère de la défense

(en millions d'euros courants 2008 et en ETPT)

Source : ministère de la défense

b) Des marges de progression attendues dans la gestion du personnel et notamment des mesures catégorielles

La gestion du personnel au ministère de la défense appelle un certain nombre d'observations .

Dans la mise en oeuvre par le précédent Gouvernement du non-remplacement du départ en retraite sur deux, la diminution des effectifs devait s'accompagner d'un « retour catégoriel » aux agents publics de la moitié des économies réalisées , sous forme de mesures catégorielles. Or ce ratio n'est plus atteint : selon les informations du ministère de la défense, le taux de retour catégoriel, qui atteignait 56 % en 2009 et 60 % en 2010, a chuté à seulement 40 % en 2011 et devrait connaître une nouvelle et forte baisse en 2012 (pour chuter à moins de 30 %) .

Cette situation s'explique par les délais dans la mise en oeuvre de certaines mesures catégorielles, compte tenu des tensions sur la gestion des dépenses de personnel de titre 2. En effet, les difficultés de gestion de la masse salariale du ministère ont conduit à ne pas mettre en oeuvre des mesures catégorielles pourtant adoptées lors de l'examen du projet de loi de finances de l'année , notamment en ce qui concerne la revalorisation de la prime d'engagement des militaires du rang et la prime de qualification montagne. Pour cette dernière, les décrets d'application sont attendus depuis trois ans et demi.

Afin d'approfondir cette question, vos rapporteurs spéciaux entendent demander une enquête à la Cour des comptes sur les primes et indemnités du ministère de la défense , en application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. Ce sujet est indissociable de la question de l'attractivité des rémunérations et des carrières , alors que certains signaux sont à cet égard préoccupants : l'armée de terre retient ainsi aujourd'hui plus de la moitié des dossiers des candidats à un engagement comme militaires du rang, alors que par comparaison le taux de sélection serait d'un candidat sur huit dans la légion étrangère, toujours selon le ministère de la défense. Enfin, l'actuel contexte de ralentissement économique aurait dû conduire à un afflux de candidats, qui n'a pourtant pas été observé jusqu'à présent pour l'année 2012. Dans ce contexte, il est impératif de maintenir le niveau des crédits consacrés aux campagnes de communication et axés sur le recrutement. Vos rapporteurs spéciaux se félicitent ainsi que ces dépenses ne fassent pas l'objet d'ajustements à la baisse, dans un contexte global de réduction des crédits de fonctionnement des ministères à hauteur de 5 % par rapport à l'évolution tendancielle de ces dépenses.

Un autre motif de mécontentement tient aux conditions de déploiement du LOgiciel Unique à VOcation Interarmées de la Solde ( LOUVOIS ), qui s'inscrit dans le cadre d'une unification et d'une harmonisation du système de paie au ministère de la défense. Le principe même de LOUVOIS, qui résulte de travaux engagés depuis 1996, n'est pas contestable : il vise à intégrer les systèmes de paie et de gestion des ressources humaines des différentes armées, en vue d'un système unique de paie interministériel à l'horizon 2017.

L'utilisation de LOUVOIS a permis de corriger des non-applications de la réglementation, par exemple en ce qui concerne les cotisations sociales du Service de santé des armées (SSA), qui a été un des premiers services où LOUVOIS a été déployé.

Mais la mise en place du logiciel a aussi entraîné des erreurs trop nombreuses quant au versement de certains éléments de rémunération , notamment pour le paiement fractionné et les avances octroyées au titre des indemnités de service en campagne et des indemnités de sujétions pour service à l'étranger, lesquelles sont versées dans le cadre des opérations extérieures. A cet égard, il est particulièrement regrettable que certaines indemnités de campagne relatives à l'année 2010 n'aient toujours pas été versées en septembre 2012.

Les difficultés se sont concentrées sur l'armée de terre, forte de 130 000 hommes, où le logiciel a été utilisé à compter d'octobre 2011. Les principaux dysfonctionnements rencontrés ont conduit à des retards dans le versement des soldes et des erreurs dans leur calcul, créant des situations financières préjudiciables, dont une nette augmentation du nombre de « rejets bancaires ».

Après une diminution du nombre d'erreurs au début du second trimestre de l'année 2012, celles-ci ont à nouveau fortement augmenté cet été ; les dysfonctionnements liés à LOUVOIS auront à être également abordés dans le cadre de l'enquête de la Cour des comptes, dans la mesure où ils portent principalement sur les éléments de rémunération constitués par les primes et indemnités, alors qu'un audit interne est en cours au sein du ministère de la défense.

D'ores et déjà, le basculement des systèmes de paie du nouveau logiciel dans l'armée de l'air, initialement prévu en mars 2013, a été reporté en juin 2013. La dernière étape dans le déploiement de LOUVOIS concernera la gendarmerie.

Enfin, plusieurs ajustements au régime militaire semblent souhaitables , pour ne pas créer de rupture d'égalité avec les fonctionnaires des ministères civils et les salariés du secteur privé :

- aujourd'hui, un délai de deux ans est exigé des militaires partenaires d'un pacte civil de solidarité ( PACS ) pour bénéficier de droits identiques à ceux d'un couple marié, notamment pour disposer de l'indemnité pour charges militaires, l'exercice du droit au logement et du droit à déménagement ; ce délai de deux ans pourrait être supprimé ;

- des progrès peuvent aussi être identifiés en ce qui concerne la gestion des personnels au sein de la Légion étrangère : les conditions de (non-)délivrance des certificats de bonne conduite conduisent à des situations sociales parfois extrêmement préoccupantes pour d'anciens soldats qui se sont dévoués à la défense de la nation ; des cours de français devraient être délivrés en bonne et due forme ^{7 ( * )} ; enfin, l'exigence d'une situation de célibataire conduit dans certains cas à des divorces non sollicités par les intéressés.

En outre, il serait souhaitable de disposer d'une meilleure connaissance des congés maladie de longue durée , en s'inspirant du rapport américain sur l'état de santé mental de l'armée des Etats-Unis. Les troubles d'ordre psychique pourraient ainsi être mieux connus, et des efforts conduits en matière de prévention, alors que la surreprésentation des femmes parmi les militaires souffrant de congés maladie de longue durée ne manque pas d'interpeler.

2. La question récurrente du financement des opérations extérieures (OPEX)

a) De nouvelles règles fixées par la LPM n'ayant pas mis fin à la sous-dotation des OPEX en loi de finances initiale

(1) De nouvelles règles de financement des OPEX en vue d'une gestion plus réaliste

En 2003-2008, le supplément de surcoût ^{8 ( * )} des opérations extérieures (OPEX) par rapport aux montants inscrits en lois de finances initiales était financé sous « enveloppe LPM », essentiellement par annulation de crédits d'équipement. Selon les estimations du ministère de la défense, ce phénomène a réduit d'environ 1 milliard d'euros les moyens prévus pour l'équipement sur cette période.

Pour éviter qu'un tel phénomène ne se reproduise, la loi de programmation militaire 2009-2014 a prévu :

1) d'en évaluer de manière plus réaliste les surcoûts en loi de finances initiale , comme le recommandait d'ailleurs votre commission des finances ^{9 ( * )} ;

2) qu'« en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle », prévue par l'article 51 de la LOLF, dans le cadre de décrets d'avance.

(2) Des augmentations des dotations en loi de finances initiale qui n'ont pas suffi à couvrir la totalité du surcoût des OPEX

S'agissant du financement en loi de finances initiale , selon la loi de programmation militaire 2009-2014, « le montant de la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures, porté à 510 millions d'euros en 2009, sera augmenté de 60 millions d'euros en 2010 puis de 60 millions d'euros en 2011 », soit 570 millions d'euros en 2010 et 630 millions d'euros en 2011. Ce chiffre a ensuite été maintenu à 630 millions d'euros en loi de finances initiale.

Ces montants se sont toutefois avérés insuffisants pour financer la totalité du surcoût des OPEX , comme le montre le tableau ci-après, qui fait apparaître des besoins de financements complémentaires à ceux de la loi de finances initiale, à hauteur de 361 millions d'euros en 2009, 290 millions d'euros en 2010 et 541 millions d'euros en 2011 , ce qui était un record s'expliquant notamment par les coûts de l'opération Harmattan en Libye.

Pour 2012 , le surcoût prévisionnel des OPEX s'élève à 872,9 millions d'euros selon les données communiquées par le ministère de la défense dans les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux. Compte tenu des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2012 (soit 630 millions d'euros), il est envisagé un besoin de financement complémentaire à la loi de finances initiale de 242,9 millions d'euros.

(3) Le financement des surcoûts par prélèvement sur la réserve de précaution : des pratiques diverses, n'ayant pas toutefois remis en cause les équilibres de la LPM

Concernant le financement des surcoûts, la LPM avait prévu le recours aux décrets d'avance, mais en pratique il a également été opéré des financements par fonds de concours (de manière systématique entre 2008 et 2012, pour des montants annuels compris entre 14 millions et 79 millions d'euros).

Cependant, la LPM n'avait pas précisé la part de ces dépenses qui serait financée sur la réserve de précaution des missions autres que la mission « Défense », ce qui pouvait conduire, de fait, à largement gager les opérations extérieures sur des crédits du ministère de la défense et posait la question de la portée réelle de la réforme opérée par la LPM .

Par ailleurs, il n'était pas évident que les crédits réouverts en loi de finance rectificative de fin d'année puissent effectivement être consommés l'année n , conduisant ainsi à renouer avec la pratique antérieure des reports de crédits sur l'année n + 1 que le ministère de la défense pourrait ne pas être autorisé à consommer durant l'année n + 1.

Face à ces risques, le tableau ci-après montre des situations contrastées :

- en 2008, les ministères civils n'ont contribué qu'à hauteur de 20 % aux annulations de crédits pour financer les opérations extérieures en décret d'avance ;

- en 2009, il n'y a pas eu d'annulations de crédits des ministères civils ; l'enveloppe « LPM » du ministère de la défense n'a été sollicitée qu'à hauteur de 5 millions d'euros, dans la mesure où les ouvertures de crédits par décret d'avance ont été gagées sur des crédits d'équipement du ministère (à hauteur de 228 millions d'euros), et où des crédits d'équipement ont été ouverts en loi de finances rectificative pour un montant quasi-identique, inférieur de seulement 5 millions d'euros (soit 223 millions d'euros) aux annulations de crédits par décret d'avance ;

- en 2010, les ouvertures de crédits par décret d'avance ont exclusivement conduit à des annulations de crédits d'équipement du ministère de la défense (247 millions d'euros), ayant donné lieu à des ouvertures d'un montant équivalent en loi de finances rectificative ;

- l'année 2011 a marqué le retour à la pratique d'ouvertures de crédits gagées principalement par des annulations de crédits des ministères civils , pour un montant record, s'agissant des OPEX, de 372 millions d'euros (finançant 80 % des ouvertures de crédits en décret d'avance) ;

- pour l'année 2012 , le besoin de financement hors loi de finances initiale devrait s'élever à 243 millions d'euros), financé par fonds de concours (pour 56 millions d'euros) et pour le solde, même si le tableau du ministère de la défense ne l'indique pas, par une ouverture de crédits en décret d'avance (pour un montant prévisionnel de 187 millions d'euros) .

Le financement du surcoût des OPEX (en CP)

(en millions d'euros)

NR : non reconstituable ; ND : non déterminé à ce stade.

(1) Périmètre : le surcoût des OPEX jusqu'en 2008 intègre le surcoût de la gendarmerie (Programmes 152 et 178 suivant l'architecture LOLF), de même que la dotation LFI intègre une part au titre de la gendarmerie. A partir de 2009, seul, le surcoût relevant du ministère de la défense est pris en compte.

(2) L'ouverture en AE a été supérieure de 76 millions d'euros afin d'engager les contrats de recomplétement des munitions tirées au cours de l'opération Harmattan prévues d'être livrées en 2012, soit un total de 1 247 millions d'euros.

Source : ministère de la défense

(4) Vers une budgétisation intégrale des OPEX en loi de finances initiale en 2013 ?

Les coûts des opérations extérieures, entre 2008 et 2012 par théâtre d'intervention et opération, sont détaillés dans le tableau ci-après.

En 2011, l'opération Harmattan (soit 368,5 millions d'euros) avait porté le montant des dépenses d'opérations extérieures à un niveau sans précédent pour la France en temps de paix, soit 1,25 milliard d'euros . L'opération la plus coûteuse restait toutefois l'intervention en Afghanistan, pour un surcoût estimé à 518,3 millions d'euros.

Le surcoût de l'opération Harmattan s'est décomposé de la manière suivante :

- une consommation de munitions valorisée à 100,9 millions d'euros, correspondant à 74 % des surcoûts relatifs à ce poste en 2011 parmi l'ensemble des OPEX ;

- des dépenses supplémentaires d'entretien programmé du matériel (120 millions d'euros) ;

- des consommations de carburant opérationnel (54,6 millions d'euros) ;

- le versement de l'indemnité de sujétions pour service à l'étranger au personnel ayant participé à cette opération extérieure, pour un montant de 58,4 millions d'euros.

On observe que, sur le long terme, le coût moyen des opérations extérieures s'élevait à 511 millions d'euros par an en 2000-2001. Au cours des années 2002-2006, les dépenses annuelles des OPEX ont atteint 624 millions d'euros en moyenne (soit une hausse de 22 % par rapport à 2000-2001). Pour la période 2007-2011 , le coût annuel moyen des OPEX s'est élevé à 902 millions d'euros, en hausse de 76 % par rapport aux années 2000 et 2001 .

L'année 2012 devrait marquer un retournement de tendance , suite à la fin de l'opération Harmattan (malgré quelques restes à payer, pour un montant de seulement 1,2 million d'euros), et compte tenu du retrait en cours des forces combattantes d'Afghanistan.

Les surcoûts estimés en 2012, soit 873 millions d'euros, marquent le retour à un niveau proche de celui des années 2008 à 2010. Ils incluent l'envoi d'un hôpital en Jordanie en août 2012.

Le nombre de soldats français en Afghanistan était d'environ 2 550 mi-octobre, alors que les pertes françaises s'élevaient à 88 soldats à la même date. L'effectif total atteignait 4 000 à la mi-octobre 2011.

Les surcoûts des opérations extérieures (2008-2012)

(en millions d'euros)

(1) LICORNE + CALAO/ONUCI + CORYMBE

(2) ATALANTE y compris le volet français de l'opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

(3) Il s'agit des surcoûts en AE ; l'écart de 76 millions d'euros avec les CP (1 171 millions d'euros) résulte du paiement prévu en 2012 du reste des livraisons de munitions destinées à recompléter le stock tiré en Libye.

Source : ministère de la défense

Compte tenu du coût des interventions en Afghanistan (encore estimé à 492,9 millions d'euros en 2012, en baisse de seulement 25 millions d'euros par rapport au niveau maximum atteint en 2011), le retrait de nos forces de ce pays pourrait se traduire par une nouvelle diminution du coût global des OPEX en 2013 .

Le montant des OPEX inscrit dans le projet de loi de finances pour 2013 (soit 630 millions d'euros) , inchangé depuis 2011, pourrait ainsi conduire à une meilleure budgétisation du coût total au stade de la loi de finances initiale .

Cette prévision dépend toutefois naturellement de la conjoncture internationale, qui pourrait conduire notre pays à s'engager dans de nouvelles OPEX, comme au Mali.

Par ailleurs, le retrait de plusieurs théâtres d'opération extérieurs conduit également à un moindre niveau de rémunération des soldats, atténuant l'attractivité du métier.

3. L'évolution des principaux programmes d'armement

En conséquence de ces moindres moyens financiers qui seront consacrés à l'équipement en 2009-2014, les cibles de livraison de matériels à l'horizon 2014 ont dû être revues à la baisse dès l'adoption de la précédente loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2011-2014.

L'évolution du nombre d'unités devant être acquises de 2009 à 2014

* Les lignes SDCA/HAWKEYE et M 2000D multirôles ne correspondent pas à des livraisons de nouveaux matériels mais à des rénovations ou des mises à niveau.

** Ce chiffre ne figure pas explicitement dans la LPM, mais a été indiqué par le ministère de la défense comme ayant été celui utilisé pour l'élaboration de celle-ci.

Source : d'après le ministère de la défense

En particulier, le nombre d'équipements du fantassin FELIN qu'il est prévu d'acquérir en 2009-2014 serait réduit de 4 346 unités, celui des camions de transport dits « porteurs polyvalents terrestres » (PPT) de 313 unités.

Les cinq rénovations à mi-vie du Mirage 2000 D, jusqu'alors prévues d'ici 2014, seraient quant à elles reportées après cette date pour étaler le financement de l'opération, et préciser le périmètre associé à la modernisation des avions.

En raison des retards d'EADS, le nombre d'avions de transport tactique A400M livrés d'ici 2014 serait de seulement 8 unités, et non de 18 comme prévu dans la LPM.

En sens inverse, certaines cibles sont revues à la hausse d'ici 2014 : tel est le cas en particulier des Rafale (+ 19 unités).

Toutefois, l'anticipation de l'acquisition de ces Rafale mérite une appréciation nuancée, et correspond à la concrétisation de l'un des principaux aléas défavorables pesant sur la LPM 2009-2014, identifié par les rapporteurs de votre commission des finances dans leur avis sur le projet de LPM. En effet, ces avions Rafale supplémentaires seront acquis de préférence à d'autres équipements.

La LPM prévoyait d'en acquérir 50 sur la période 2009-2014. Il était toutefois précisé que ce nombre pourrait être revu à la hausse si les exportations françaises d'avions Rafale n'atteignaient pas les objectifs. En effet, selon l'avionneur, une production d'au moins 11 appareils par an est nécessaire pour que le programme soit industriellement viable, ce qui correspondait à environ 65 appareils sur la période 2009-2014. Les perspectives d'exportations étant incertaines, l'Etat doit anticiper l'acquisition d'appareils supplémentaires par rapport à la LPM, en révisant à nouveau à la hausse le nombre de Rafale à acquérir : de 13 il y a deux ans, ce nombre a été porté à 16 l'an dernier et à 19 lors de l'examen du présent projet de loi de finances, en ne prévoyant une hausse des exportations qu'en 2016-2017 pour compenser ces acquisitions supplémentaires par la France.

Compte tenu du coût d'acquisition, les 19 Rafale correspondent à un dépassement de la LPM de plus d'un milliard d'euros, réduisant à due concurrence les moyens des autres programmes .

Dans ce contexte où d'autres révisions à la baisse de commandes de l'Etat semblent probables, plusieurs livraisons ont été reportées sur la période 2015-2020 , par exemple pour le missile moyenne portée et les camions de transport de l'armée de terre porteurs polyvalents terrestres (PPT) : sur 1 800 appareils devant être livrés, 1 613 le seraient au cours de la période 2015-2020.

Parmi les investissements dont les livraisons sont maintenues en 2013, il y lieu de citer l'hélicoptère NH 90 , qui correspond effectivement à une priorité pour maintenir les capacités opérationnelles de nos forces, alors que le maintien en activité des hélicoptères Puma et Cougar entraîne des surcoûts liés la maintenance et au support de ces appareils anciens.

4. Dépenses militaires : l'impérieuse nécessité pour la France de maintenir son rang en Europe et dans le monde

Une des conséquences de la limitation des dépenses militaires est le recul de la place de la France, si l'on compare les budgets de la défense des grandes puissances, comme détaillé dans le tableau ci-après.

Ces données, fournies à vos rapporteurs spéciaux par le ministère de la défense, intègrent les dépenses de pensions. Il convient d'observer que les données françaises pour les années antérieures à 2009 comprennent la gendarmerie, soit des dépenses annuelles comprises entre 6 et 7 milliards d'euros par an (y compris les charges de pensions) sur la période 2000-2009.

Les dépenses militaires de la France, qui étaient supérieures à celles du Royaume-Uni jusqu'en 2004, de l'ordre de 2 milliards d'euros (mais inférieures de 4 milliards d'euros si l'on retire les dotations de la gendarmerie), lui sont désormais nettement inférieures, à hauteur de 12,9 milliards d'euros en 2012. Le différentiel en défaveur de la France s'élève à 5 milliards d'euros si l'on intègre les dépenses de gendarmerie.

Le budget militaire (y compris la gendarmerie) plaçait notre pays à des niveaux comparables à ceux de la Chine et de la Russie dans la deuxième moitié des années 1990. Sous l'effet de la hausse des dépenses militaires de ces deux pays, mais aussi d'un rattrapage de la Chine dont les données publiques sont considérées comme reflétant davantage la réalité de son budget militaire, les dépenses militaires chinoises sont aujourd'hui cinq fois supérieures à celles de la France, et celles de la Russie atteignent le double de celles de notre pays.

Hors gendarmerie, le budget militaire des Etats-Unis était dix fois supérieur à celui de la France au début des années 2000. En 2010, il a représenté jusqu'à dix-huit fois celui de la France. Ce ratio a ensuite baissé à seize fois en 2011 et 2012, dans un contexte de diminution de l'effort américain de défense, mais l'écart reste considérable et très supérieur à la différence démographique (les Etats-Unis sont près de cinq fois plus peuplés que la France).

En revanche, les dépenses militaires de l'Allemagne étaient inférieures à celles de la France de l'ordre de 9 à 10 milliards d'euros jusqu'en 2008 ; depuis 2009, la différence n'est plus que de 2 milliards d'euros, ce qui correspond à la non-prise en compte des dépenses de la gendarmerie dans les statistiques pour notre pays depuis cette date. Mais même en tenant compte de cette différence de périmètre, le budget militaire allemand tend à se rapprocher de celui de la France depuis 2009 : les dépenses militaires françaises dépassaient de 2,3 milliards d'euros celles de l'Allemagne en 2009 ; le différentiel a chuté de manière continue, à 1,6 milliard d'euros en 2010 ; 0,8 milliard d'euros en 2011 et 0,6 milliard d'euros en 2012.

Pour que les dépenses de défense françaises restent stables en points de PIB, celles-ci devraient suivre la croissance annuelle du PIB, soit 2 % par an en volume alors que, comme on le verra ci-après dans le III, même l'hypothèse du Livre blanc ne prévoit qu'une croissance de 1 % par an en volume jusqu'en 2020.

Le maintien de la place militaire de la France, qui est l'une des composantes de notre influence dans le monde, sera l'un des enjeux de la prochaine loi de programmation militaire, dans un contexte budgétaire contraint pour la plupart des pays occidentaux.

Evolution des dépenses militaires des Etats-Unis, de la Chine, de la Russie, du Royaume-Uni, de la France et de l'Allemagne

(en milliards d'euros courants, convertis aux taux de parité de pouvoir d'achat de l'euro en France)

Nc : non communiqué

* Les données pour la France n'incluent plus les gendarmes depuis 2009

Sources :

- Pour les pays de l'OTAN : mémorandum statistique de l'OTAN (juin 2012)

- Pour les pays hors OTAN : Stockholm International Peace Research Institute (Sipri) yearbook 2012

A cet égard, l'objectif du Gouvernement de maintenir au moins 1,5 % de part de la richesse nationale (mesurée par le PIB, hors pensions militaires ^{10 ( * )} ) à l'effort de défense place la France dans le peloton de tête des Etats membres de l'Union européenne.

Pour l'année 2012, toujours selon les données du mémorandum statistique de l'OTAN utilisées dans le tableau de la page précédente, le budget de défense français (39,1 milliards d'euros) la plaçait au deuxième rang de l'Union européenne, après le Royaume-Uni (52 milliards d'euros), devant l'Allemagne (38,5 milliards d'euros), l'Italie (20,2 milliards d'euros) et la Pologne (13,4 milliards d'euros), alors que le total des dépenses budgétaires dans l'Union européenne s'élève à 223,7 milliards d'euros (soit à peine plus d'un tiers du budget américain de la défense).

Rapportés au PIB, en 2012 les budgets de la défense les plus importants sont ceux du Royaume-Uni (2,6 % du PIB), suivi de la Grèce (2,5 %), de Chypre (2,1 %), de l'Estonie (2 %) et de la France (1,9 %). En Allemagne, en Italie et en Espagne, les budgets militaires ne représentent, respectivement, que 1,3 %, 1,2 % et 0,9 % du PIB. Le niveau de 1,5 % du PIB (y compris les pensions militaires) correspond à la moyenne actuelle de l'Union européenne.

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* ¹ Il s'agit, par ordre alphabétique, des missions « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », « Aide publique au développement », « Ecologie, développement et aménagement durables », « Engagements financiers de l'Etat », « Médias, livre et industries culturelles », « Santé », « Sécurité civile » et « Sport, jeunesse et vie associative ».

* ² En euros 2008, les ressources exceptionnelles atteignent 1,26 milliard d'euros dans le présent projet de loi de finances, soit 1,06 milliard d'euros de plus que l'annuité 2013 de la LPM.

* ³ Exécution 2009, 2010 et 2011, LFI 2012 et PLF 2013.

* ⁴ Ces règles figurent cependant dans les projets annuels de performances.

* ⁵ Ecart [A - B].

* ⁶ Cette année, les réponses du ministère de la défense au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux n'indiquent plus les économies sur les dépenses de fonctionnement du titre 3 , lesquelles dépassaient 400 millions d'euros par an en « régime de croisière », à partir de 2015. Ce changement de présentation doit s'interpréter comme l'engagement d'efforts de maîtrise des dépenses de fonctionnement dans un autre cadre que celui de la RGPP .

* ⁷ Actuellement, la Légion étrangère doit comprendre 30 % de Français qui encadrent chacun deux légionnaires non-francophones. La note de français obtenue par ces deux légionnaires est également attribuée à leur encadrant français. Si le dispositif est indéniablement incitatif, il est intrinsèquement inégalitaire et ne tient pas compte des différences plus ou moins marquées entre les langues.

* ⁸ On rappelle que l'usage est de réserver le terme « surcoût », dans le cas des OPEX, au surcoût par rapport à une situation où il n'y aurait pas d'OPEX, c'est-à-dire au coût net des OPEX. Il ne s'agit pas du surcoût par rapport à la loi de finances initiale.

* ⁹ Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008, de seulement 475 millions d'euros (dont 460 millions d'euros pour la mission « Défense »), résultaient en partie d'une majoration de 100 millions d'euros proposée par le Gouvernement lors de la discussion au Sénat.

* ¹⁰ Soit 1,8 % en 2013 si l'on inclut les pensions militaires.