Mission "Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation" et articles 62 bis à 62 quinquies rattachés

M. Philippe MARINI, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. 2013 : LA TENDANCE GLOBALE À LA BAISSE DES CRÉDITS SE POURSUIT

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », mission interministérielle qui regroupe trois programmes dont le poids et l'évolution budgétaire ne suivent pas une pente identique, connaît depuis plusieurs années une baisse régulière de ses crédits.

A. UN BUDGET EN DIMINUTION QUI INAUGURE UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE NOUVELLE

1. Une orientation baissière des crédits maintenue

Dans un contexte économique général contraint, la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » participe à la baisse de la dépense publique. Cette baisse est cependant essentiellement plus due aux effets mécaniques de la diminution des effectifs pensionnés qu'à des mesures d'économies.

Evolution des crédits de la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2011, 2012 et 2013

La réduction des crédits, qui passent de 3,16 milliards d'euros à 3,06 milliards en AE et de 3,15 milliards à 3,07 milliards en CP, s'inscrit dans la continuité des budgets précédents, marqués par le déclin démographique des populations concernées .

La décroissance tendancielle des ayants droit trouve sa manifestation budgétaire dans la baisse des dépenses d'intervention (titre 6) du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Les dépenses relatives aux pensions militaires d'invalidité (PMI), à la retraite du combattant, ainsi qu'aux droits rattachés, baissent globalement de plus de 83 millions d'euros (AE et CP) entre les lois de finances pour 2012 et 2013. Cependant, tout comme l'an passé, la sous-action « Retraite du combattant » bénéficie d'une augmentation de ses crédits en raison des revalorisations successives intervenues ces dernières années . Votre rapporteur spécial tient à rappeler qu' entre 2005 et 2012 la retraite du combattant a ainsi été revalorisée de 15 points.

Le second facteur de réduction des dépenses qui avait été identifié l'année passée, lié à la réorganisation des services, est dorénavant résiduel . Cette réorganisation trouve, en effet, ses limites :

- la réforme de la direction du service national ( DSN ), engagée depuis 2010, doit s'achever au 1 ^er janvier 2013. Elle se sera traduite par une diminution de près de la moitié des effectifs. Ainsi, la baisse des crédits liés aux dépenses de personnel du programme 167 « Liens entre la nation et son armée » sera cette année d'environ 4,5 millions d'euros contre près de 15 millions entre 2011 et 2012 ;

- la suppression de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion professionnelle (DSPRS), qui était soutenue par le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », ne permet plus de dégager de nouvelles marges de manoeuvre.

Crédits de paiement de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement pour 2010, du rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement pour 2011 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

En consolidant les dépenses hors titre 6 et les soutiens reçus d'autres missions, on constate que la baisse des dépenses de gestion , correspondant à l'ensemble des dépenses participant à la mise en oeuvre des politiques de la présente mission, se poursuit mais à un rythme moindre que par le passé .

Ces crédits passent, en effet, de 260,9 millions d'euros en exécution 2010 à 236,3 millions demandés pour 2013 . Après une contraction significative de 14,1 millions entre 2010 et 2011, et une baisse prévue de 8,8 millions entre 2011 et 2012, la diminution entre les exercices 2012 et 2013 serait de 1,7 million .

Ce constat prouve qu'un réel effort de bonne gestion a été réalisé par le précédent Gouvernement sur cette mission . Les réformes entreprises et les mesures d'économies ont permis d'importantes réductions des coûts qui produisent aujourd'hui leurs fruits.

2. Une baisse qui ne touche pas tous les programmes...

La diminution d'ensemble constatée au niveau de la mission, 3,1 % en AE et 2,5 % en CP, entre les crédits ouverts pour 2012 et ceux demandés pour 2013 résulte, comme pour les exercices précédents, de la part essentielle prise par le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » dans la mission. Il représente, en effet, plus de 92,7 % des AE et 92,5 % des CP . Comme les années précédentes l'évolution des deux autres programmes s'en trouve masquée.

Évolution des crédits des trois programmes de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Le programme 167 « Liens entre la nation et son armée », rassemble les moyens mis en oeuvre pour sensibiliser les jeunes Français, notamment à travers l'organisation de la journée défense et citoyenneté (JDC) et regroupe également les actions en faveur de la politique de mémoire (commémorations, actions pédagogiques, investissements pour la rénovation des lieux de mémoire). Ce programme connaît une légère hausse de ses crédits de 1,2 % en CP pour la première année depuis trois ans. Celle-ci s'explique par les moindres effets de la diminution des effectifs de la Direction du service national (DSN) et surtout par une très forte augmentation des crédits alloués à la politique de mémoire (+ 43,3 % en un an) destinés à l'action 2 « Politique de mémoire » qui représente seulement 15 % du programme.

Le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation, de la reconnaissance et de la solidarité au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), principalement les anciens combattants et leurs ayants cause. Il connaît une baisse qui, en l'absence de toute mesure nouvelle au bénéfice de la population combattante , n'est que la traduction de la diminution des effectifs des anciens combattants .

Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale » , met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs institués depuis 1999. Ses crédits, depuis plusieurs années, ne connaissent pas une pente d'évolution régulière en raison des prévisions variables du nombre de nouveaux bénéficiaires chaque année. Pour 2013, ses crédits baissent de 5,6 % en AE et 5,2 % en CP après avoir augmenté en 2012.

3. Une baisse qui s'inscrit dans le chemin tracé par la programmation triennale nouvelle

Le triennal présenté au Parlement pour les années 2013 à 2015 ^{1 ( * )} , poursuit la diminution progressive des crédits alloués à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », amorcée par la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. La loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 poursuivait cette même logique. Il s'agit depuis plusieurs années de prendre en considération l'effet mécanique de la diminution des populations cibles.

Plafonds des dépenses pour les années 2011-2015

(en milliards d'euros)

Source : article 6 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les données 2011 à 2012 et article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 pour les données 2013 à 2015

B. UNE DÉPENSE FISCALE À SURVEILLER

1. Une dépense fiscale en hausse constante

Pour 2013, cette dépense est évaluée à 505 millions d'euros. Lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, cette dépense était évaluée à 467 millions d'euros .

Ces dépenses concernent le programme 169 et plus marginalement le programme 158 . Elles se concentrent sur trois mesures principales :

- la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veufs/veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant pour un montant de 270 millions d'euros . Cette dépense estimée en 2012 à 230 millions est donc réévaluée de 40 millions d'euros ;

- l' exonération d'impôt sur le revenu de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité, des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et victimes de guerre ainsi que de l'allocation de reconnaissance servie aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie et à leurs veuves, pour 200 millions d'euros ;

- la déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant pour 35 millions d'euros , en diminution de 2 millions d'euros.

Les trois autres dispositifs ne sont pas chiffrés ou représentent un montant très réduit. Il s'agit en particulier de l'exonération des indemnités versées aux victimes des essais nucléaires français et à leurs ayants droit. Le caractère négligeable de cette dépense fiscale est le reflet du peu d'indemnisations qui ont pour l'heure été attribuées par le ministre de la défense sur recommandation du comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires ( CIVEN ).

La dépense fiscale globale de la mission est au total en hausse et représente une part de plus en plus significative au regard de l'ensemble des crédits .

Alors que le budget de cette mission baisse régulièrement, la dépense fiscale qui lui est liée ne cesse de croître. En 2012 elle représentait 13 % des dotations prévues dans la loi de finances initiale. En 2013 , ce ratio progresse encore pour atteindre 16,5 % .

2. Une dépense fiscale mal évaluée

La dépense fiscale est surtout mal évaluée .

Selon les prévisions de la loi de finances pour 2011, elle devait s'établir à 430 millions d'euros . Comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de le souligner à l'occasion de l'examen de la loi de règlement des comptes pour l'année 2011, cette dépense avait été actualisée à 467 millions d'euros  soit un dérapage d'évaluation de 37 millions d'euros . Les documents budgétaires présentés à l'occasion de la loi de finances pour 2013 mettent en avant une nouvelle actualisation pour 2011 à 497 millions d'euros .

Ainsi, avant même d'avoir le chiffrage définitif, qui ne sera connu qu'à l'occasion de la loi de règlement des comptes pour l'année 2012, l'erreur de prévision pour 2011 est déjà de 67 millions d'euros soit plus de 15 % de marge d'erreur par rapport au chiffrage initial.

Les données pour 2012 semblent suivre une pente identique. Le projet de loi de finances pour 2012 présentait une dépense fiscale évaluée à 467 millions d'euros, la loi de finances pour 2013 retient pour 2012 un chiffrage actualisé de 505 millions .

Dans le détail, on constate que le poste le plus important, la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veufs/veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant, est celui qui connaît la progression la plus sensible.

Cette dépense fiscale se monte selon son chiffrage définitif pour 2010 à 220 millions . Annoncée à 230 millions pour 2012, elle est d'ores et déjà réactualisée à 270 millions. Dans ces conditions, et alors que la population combattante des conflits et guerres d'Afrique du Nord arrive progressivement à l'âge de 75 ans, il apparaît extrêmement optimiste de tabler sur un chiffrage pour 2013 de 270 millions pour cette seule dépense fiscale.

Au regard de ces analyses, votre rapporteur spécial ne peut que mettre en garde contre une sous-évaluation manifeste de la dépense fiscale de la mission qui devrait se poursuivre.

3. Un examen prudent de l'efficacité des dépenses fiscales

Au delà de sa sous-évaluation, l'efficacité de la dépense fiscale apparaît également sujette à caution.

Votre rapporteur spécial rappelle que la légitimité de ces différentes mesures reste étroitement liée à la reconnaissance que la nation témoigne à ses anciens combattants . Pour autant, il souhaite rappeler certaines des conclusions du rapport « Guillaume » ^{2 ( * )} concernant les dépenses fiscales pour la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » : sur les cinq dispositifs recensés en 2011, ce rapport attribuait à trois dispositifs la note ^{3 ( * )} de 0 et aux deux autres celle de 3.

Sur les trois principales dépenses fiscales recensées pour cette mission, deux dépenses obtenaient un score de 0 dont la demi-part supplémentaire pour les contribuables de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant.

Comme votre rapporteur spécial l'indiquait déjà l'an passé « pour ce qui est de la demi-part fiscale supplémentaire instaurée à l'origine pour compenser la faiblesse des retraites, elle apparaît aux rédacteurs du rapport comme peu efficace dans la mesure où ses effets sont inégalement répartis, (...) les bénéficiaires potentiels les plus pauvres n'en tireraient par construction aucun bénéfice. »

La croissance très rapide de la dépense fiscale consacrée à ce dispositif alors même que celui-ci n'a pas été récemment élargi à de nouvelles catégories du monde combattant pose question.

Votre rapporteur spécial, à la suite des premières observations faites l'an passé, avait interrogé les responsables de programmes dans le cadre du questionnaire budgétaire afin de savoir si une étude était menée sur cette question et si, au regard des conclusions du rapport « Guillaume » sur les dépenses fiscales, une réflexion avait été engagée sur l'évolution de celles-ci.

Le ministère de la défense lui a apporté la réponse selon laquelle, « en dépit du contexte financier actuel, qui impose un effort d'économie sur les dépenses fiscales et les niches sociales, aucune évolution des dépenses fiscales relatives aux anciens combattants n'est prévue dans le projet de loi de finances pour 2013 », montrant ainsi très explicitement qu'il existe pour l'heure une volonté de ne pas modifier l'équilibre des dépenses fiscales de cette mission .

Votre rapporteur spécial réitère cependant son souhait qu'une réflexion large et ouverte à la concertation avec les représentants du monde combattant puisse permettre d'avancer sur cette question . Il rappelle que le comité Guillaume n'a initialement pas nécessairement conçu les notes attribuées aux dépenses fiscales comme devant entraîner, selon le cas, leur maintien ou leur suppression mais comme un instrument d'analyse de ces dépenses.

Ainsi, une dépense fiscale notée 0 peut traduire une absence d'adéquation entre l'objectif initial poursuivi par la mesure et les résultats de son application . Une mesure inefficiente au regard de cette note peut cependant être jugée pertinente d'un point de vue globale de la politique de reconnaissance apportée aux anciens combattants.

À l'inverse de son jugement sur la demi-part fiscale supplémentaire, le comité d'évaluation de l'Inspection générale des finances avait émis un jugement positif sur le dispositif de la retraite du combattant . Ce jugement positif devrait encourager à considérer la retraite du combattant comme l'instrument le plus efficace de la revalorisation de la reconnaissance comme cela a été le cas au cours de ces dernières années.

Le souhait de votre rapporteur spécial concernant la dépense fiscale est double :

- parvenir à une prévisibilité plus sincère ;

- susciter une réflexion qui permette, tout en conservant un objectif de juste reconnaissance des sacrifices consentis par les anciens combattants et leurs ayant cause , d'analyser la pertinence des différents dispositifs de la dépense fiscale.

C. DES DÉPENSES DE PERSONNELS RÉSIDUELLES

Les réformes engagées ces dernières années se sont traduites par une baisse sensible de la part des charges de personnels (titre 2) . Comme l'année passée, alors que la baisse du budget de la mission est de 2,5 %, l'évolution des dépenses de titre 2 est plus que proportionnelle soit avec moins 5,3 % entre 2012 et 2013 .

Témoignage de l'effort réalisé par la mission ces dernières années, ces dépenses sont passées de 139,9 millions d'euros en exécution 2010 à 84,1 millions demandés pour 2013.

Après avoir connu entre 2011 et 2012 une forte contraction de près de 32 % des emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) suite aux réformes engagées, les plafonds d'emplois pour l'année 2013 sont en légère baisse. Pour un plafond autorisé de 1 619 ETPT en 2012, l'année 2013 connaitra ainsi une réduction de 73 ETPT pour un total autorisé pour l'exercice de 1 546 ETPT .

Cette baisse, plus faible (- 4,5 %) que les années passées, s'explique par l'aboutissement des réformes engagées et doit encore être relativisée par le fait qu'une partie de cette diminution correspond à des transferts vers d'autres missions.

Sur les 73 ETPT supprimés, 32 sont en effet dus à des apports de personnels recrutés locaux de la Direction de la Mémoire du Patrimoine et des Archives (DMPA) vers le programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ».

Pour une lecture globale des effectifs au service de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », il est nécessaire de leur agréger une fraction des personnels de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerres (ONAC), de l'Institut national des Invalides (INI) et de la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) ainsi que de la direction centrale du service de santé des armées (DCSSA). Ces opérateurs ont, en effet, tous repris à un titre ou à un autre une partie de l'action de l'ancienne DSPRS et ont bénéficié, à ce titre, de transferts de personnels de ces dernières années.

Trois de ces opérateurs (ONAC, INI, CNMSS) perçoivent une dotation ou une subvention en provenance de la mission, couvrant tout ou partie de leurs dépenses de personnels.

Plafond d'emplois des opérateurs INI et ONAC ^{4 ( * )}

(en ETPT sous plafond rémunérés)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012, du rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement pour 2011 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

La période 2010-2012 s'est traduite par une croissance des effectifs des opérateurs, en raison de la reprise de nombreuses activités (centre d'études et de recherches sur l'appareillage des handicapés pour l'INI, entretien des nécropoles et hauts lieux de mémoire, services d'Afrique du Nord, cartes et titres, retraite du combattant pour l'ONAC). L'analyse de l'exécution révèle qu'il n'a pas été possible de pourvoir l'ensemble des postes inscrits en loi de finances initiale.

Le projet de loi de finances pour 2013 laisse apparaître une baisse du plafond d'emploi essentiellement pour l'ONAC (-50 ETPT) qui vise à prendre en considération les moindre consommations constatées en 2010 et 2011 ainsi que les effets de la sous-traitance de l'entretien des sépultures et des hauts lieux de mémoire.

On peut estimer globalement que, après des années d'importants efforts pour restructurer et rationaliser la gestion de cette mission, ces efforts se poursuivront en 2013 mais à un rythme nettement moins élevé que lors de ces dernières années .

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* ¹ Projet de loi n° 97 (2012-2013) de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ² Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011 (évaluation conduite en application du III de l'article 13 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014).

* ³ Des scores de 0 à 3 ont été attribués selon la définition donnée à l'efficience de la dépense fiscale. Le score de 0 est attribué aux dépenses fiscales jugées, selon ce rapport, comme inefficientes, la note de 3 vient au contraire souligner une efficacité maximale de la dépense.

* ⁴ Les emplois ETP rémunérés ne prennent pas en compte les ETP des établissements de reconversion professionnelle, ni les maisons de retraite de l'ONAC, qui ne sont pas du ressort de la mission. Les recettes de ces établissements médico-sociaux proviennent des agences régionales de santé, des conseils généraux et des résidents pour les maisons de retraite.