Mission "Travail et emploi" - Politique de l'emploi et de l'apprentissage

M. François PATRIAT, rapporteur spécial

• LES PRINCIPAUX CONSTATS ET OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• CHAPITRE PREMIER
  LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN 2012 :
  DES CHOIX BUDGÉTAIRES QUI NE RÉPONDENT PAS À L'AMPLEUR DES BESOINS
  
  • I. DES OBJECTIFS POLITIQUES DÉPASSÉS PAR L'ÉVOLUTION DU MARCHÉ DE L'EMPLOI
    
    • A. VOLONTARISME GOUVERNEMENTAL OU AFFICHAGE POLITIQUE ?
      
      • 1. Réduire le chômage : revenir à un taux de 9 % de demandeurs d'emploi n'est plus d'actualité
        
      • 2. Encourager la formation en alternance : l'objectif de 600 000 apprentis en 2015 est-il réaliste ?
        
    • B. LE REDÉMARRAGE À LA HAUSSE DES DÉPENSES D'INDEMNISATION DES DEMANDEURS D'EMPLOI
      
    • C. UNE POLITIQUE DE L'EMPLOI À CONTRETEMPS : LES BESOINS S'ACCROISSENT MAIS L'ETAT RÉDUIT SON ACTION
      
  • II. UN BUDGET QUI SE DÉSENGAGE DES POLITIQUES ACTIVES DE L'EMPLOI ET DE LUTTE CONTRE LE CHÔMAGE
    
    • A. LE CHOIX DU GOUVERNEMENT DE RÉDUIRE LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI »
      
    • B. UN CHOIX QUI NE S'INSCRIT QUE PARTIELLEMENT DANS L'ÉPURE DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES
      
    • C. UN CHOIX QUI RÉDUIT LE PÉRIMÈTRE DES DÉPENSES D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI DE 1,4 MILLIARD D'EUROS
      
  • III. UN BUDGET QUI NE COMPORTE AUCUNE MESURE NOUVELLE ET NE RÉPOND PAS AUX BESOINS DE LA CRISE
    
    • A. L'ABSENCE DE RELAIS POUR LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN À L'EMPLOI NON RECONDUITS
      
      • 1. La fin des effets du plan de relance de 2009
        
      • 2. Le prolongement des mesures du plan pour l'emploi de 2011
        
    • B. DES BESOINS INSUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE
      
      • 1. Des besoins sous évalués
        
        • a) Les contrats aidés
          
        • b) Les nouveaux contrats de sécurisation professionnelle (CSP)
          
      • 2. Des besoins non satisfaits
        
        • a) Le chômage partiel de longue durée
          
        • b) La formation professionnelle des publics handicapés
          
  • IV. UNE PÉNURIE DE MOYENS QUI S'ACCOMPAGNE D'UNE POLITIQUE DE TRANFERTS DE CHARGES HORS DU BUDGET DE L'ETAT
    
    • A. TRANSFERT DE CHARGES VERS LES OPÉRATEURS POUR ASSURER LA GESTION DES DEMANDEURS D'EMPLOI
      
    • B. TRANSFERT DE CHARGES VERS LES PARTENAIRES SOCIAUX POUR ASSURER LE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
      
    • C. TRANSFERT DE CHARGES VERS LES RÉGIONS POUR REMPLIR LES OBJECTIFS DE L'ETAT EN MATIÈRE D'APPRENTISSAGE
      
• CHAPITRE II
  PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
  
  • I. LE PROGRAMME 102 « ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI »
    
    • A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS : UN RECUL DE 13 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (MOINS 800 MILLIONS D'EUROS)
      
    • B. LA DIMINUTION DRASTIQUE DES DÉPENSES D'INTERVENTION EN FAVEUR DE L'EMPLOI
      
      • 1. La baisse de la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité
        
      • 2. La disparition progressive de certaines mesures issues du Plan de relance
        
      • 3. La diminution de la participation de l'Etat au financement des maisons de l'emploi
        
      • 4. La réduction de l'enveloppe allouée au paiement du marché de l'AFPA pour les « Publics fragiles »
        
      • 5. La sous-budgétisation des contrats aidés
        
  • II. LE PROGRAMME 103 « ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI »
    
    • A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS : UNE RÉDUCTION DE 12 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (MOINS 550 MILLIONS D'EUROS)
      
    • B. LES ECONOMIES RÉSULTANTS DE LA SUPPRESSION DE DISPOSITIFS
      
      • 1. La fin des dispositifs spécifiques d'incitation à l'embauche des apprentis et des salariés dans les très petites entreprises
        
      • 2. L'effet en année pleine des suppressions de certaines exonérations de charge dans les secteurs des services à la personne et de la restauration
        
    • C. LES ECONOMIES RÉSULTANTS DE LA MODIFICATION DES MODALITÉS DE CALCUL D'EXONÉRATION DE CHARGES
      
      • 1. Pour les apprentis
        
      • 2. Pour les auto-entrepreneurs
        
• CHAPITRE III
  PRÉSENTATION DU COMPTE SPÉCIAL « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »
  
  • I. LA CRÉATION D'UN NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
    
    • A. 575 MILLIONS D'EUROS EN FAVEUR DE L'APPRENTISSAGE
      
    • B. UNE PLUS GRANDE LISIBILITÉ DES MOYENS CONSACRÉS AU DÉVELOPPEMENT DE L'APPRENTISSAGE
      
  • II. UNE RÉFORME AMBITIEUSE : 600 000 APPRENTIS EN 2015
    
    • A. LES OBJECTIFS FIXÉS AU DÉVELOPPEMENT DE L'ALTERNANCE...
      
    • B. ...SONT-ILS RÉALISABLES ?
      
• EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
  
  • ARTICLE 62
    (Art. L. 5134-30-1 du code du travail)
    
    Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d'insertion (CUI) pour les ateliers et chantiers d'insertion
    
  • ARTICLE 62 bis (nouveau)
    (Art. L. 5123-2 et L. 5123-7 du code du travail)
    
    Suppression de l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE)
    
  • ARTICLE 63
    
    Prélèvement exceptionnel sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP)
    
  • ARTICLE 63 bis (nouveau)
    (Art. 44 duodecies, 1383 H, 1466 A du code général des impôts et art. 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006)
    
    Prorogation de deux ans des exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser
    
  • ARTICLE 63 ter (nouveau)
    (Art. 9 de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971)
    
    Adaptation de la réforme du taux de la taxe d'apprentissage applicable aux départements du Bas Rhin, du Haut Rhin et de la Moselle
    
  • ARTICLE 63 quater (nouveau)
    
    Modalités fiscales de regroupement
    des organismes collecteurs paritaires agréés
    
• AMENDEMENTS PROPOSÉS
  PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES
  PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  

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LES PRINCIPAUX CONSTATS ET OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

CHAPITRE PREMIER
LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN 2012 :
DES CHOIX BUDGÉTAIRES QUI NE RÉPONDENT PAS À L'AMPLEUR DES BESOINS

I. DES OBJECTIFS POLITIQUES DÉPASSÉS PAR L'ÉVOLUTION DU MARCHÉ DE L'EMPLOI

A. VOLONTARISME GOUVERNEMENTAL OU AFFICHAGE POLITIQUE ?

1. Réduire le chômage : revenir à un taux de 9 % de demandeurs d'emploi n'est plus d'actualité

Au mois d'avril dernier, le ministre du travail, de l'emploi et de la santé a fixé à la politique de l'emploi l'objectif de ramener le taux de chômage à moins de 9 % pour la fin de l'année 2011 . Formulé au cours du premier semestre 2011 alors que le chômage montrait des signes de décrue, cet objectif pouvait se justifier par les chiffres encourageants donnés par l'assurance chômage : au premier semestre de l'année, le nombre de chômeurs indemnisés en France métropolitaine a baissé, passant de 2,2 millions en janvier à 1,8 million en mai, mais il a commencé à remonter dès le début du second semestre et s'établit à 2 millions en octobre.

Compte tenu de l' évolution défavorable de la croissance économique - sans qu'il puisse en être tenu rigueur au Gouvernement sur ce seul point - il est permis de s'interroger sur la portée de cet engagement alors même qu'il a été réaffirmé au cours du mois de septembre dernier ^{1 ( * )} , au moment où la remontée du nombre des demandeurs d'emploi était confirmée par les prévisions de l'assurance chômage. L'aggravation du marché de l'emploi semble écarter tout retour à un taux de 9 % de demandeurs d'emploi au moins à court terme. En effet, selon l'Insee ^{2 ( * )} , le taux de chômage en France métropolitaine pourrait remonter à 9,2 % au quatrième trimestre, contre 9,1 %, niveau le plus bas atteint au deuxième trimestre 2011, et poursuivre sa progression en 2012. L'Unedic présente des prévisions qui laissent à penser que la progression du chômage atteindra fin 2012 un niveau proche de celui de début 2011 ( cf. infra ).

De la même manière, le Gouvernement a tardé, jusqu'au 27 octobre 2011, à réviser son hypothèse de croissance de 1,75 % pour 2012. Pourtant, le groupe technique de la commission économique de la Nation ^{3 ( * )} , réuni le 6 octobre, et le consensus des conjoncturistes de septembre 2011 prévoyaient déjà une croissance de 1,2 % , ramenée à 0,9 % selon leur dernière prévision établie en octobre ^{4 ( * )} .

L'Unedic a pour sa part révisé, dès le 22 septembre, sa situation financière pour 2011 et 2012 sur la base d'une croissance ramenée à 1,2 %. Aussi, l'annonce faite, le 27 octobre 2011, par le Président de la République que la prévision de croissance pour 2012 retenue par le Gouvernement était désormais de 1 % , confirme-t-elle les prévisions de hausse du nombre des demandeurs d'emploi ( Cf. infra la prévision du nombre des chômeurs indemnisés par l'Assurance chômage).

Dans ce contexte, il y a urgence pour le Gouvernement à réactualiser les objectifs de la politique de l'emploi. A défaut, il faudrait considérer que le volontarisme gouvernemental, sans moyens d'action sur la conjoncture, relèverait du simple affichage politique .

2. Encourager la formation en alternance : l'objectif de 600 000 apprentis en 2015 est-il réaliste ?

S'agissant du développement de l'apprentissage, votre rapporteur spécial s'interroge également sur l'objectif annoncé par le Président de la République dans son discours du 1 ^er mars 2011 à Bobigny d' atteindre, d'ici 2015, 800 000 contrats en alternance dont 600 000 apprentis . Cet objectif est-il réaliste ?

Pour répondre à une telle ambition, la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a réformé le fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA) ainsi que les conditions de collecte et d'attribution aux régions de la taxe d'apprentissage, ces dispositifs étant jugé insuffisamment incitatifs.

Parallèlement, il a été procédé à une refonte profonde du dispositif d'incitation à l'embauche des apprentis, en combinant le relèvement du seuil d'assujettissement des entreprises de plus de 250 salariés à la contribution supplémentaire pour l'apprentissage (CSA) de 3 % à 4 %, avec une modulation du taux de surtaxe, dit « malus », et la création d'un « bonus » consistant dans le versement, par l'Etat, d'une prime aux entreprises qui respectent les quotas.

Ce volet fiscal a été complété par une modification de l'architecture des missions budgétaires et la création d'un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » , qui se substitue au FNDMA et est rattaché à la mission travail et emploi.

Dans l'ensemble, votre rapporteur spécial estime que cette réforme défend une cause qui est largement partagée par les régions en raison des compétences qui leur ont été transférées en matière de formation professionnelle et d'apprentissage. Néanmoins, il n'est pas inutile de souligner que l'objectif de 600 000 apprentis en 2015 implique une augmentation de 50 % des effectifs actuels (414 000 apprentis fin 2010) en seulement quatre ans alors qu'entre 2005 et 2010 le nombre des apprentis n'a progressé que de 8 % (382 000 apprentis fin 2005). Par ailleurs, il convient de souligner que la tenue d'un tel engagement ne peut s'envisager sans la prise en compte de la réalité de l'emploi dans les régions. C'est en effet avec ces dernières que l'Etat doit s'engager, sur des objectifs réalistes et atteignables, au travers de la nouvelle génération des contrats d'objectifs et de moyens 2011-2015 .

B. LE REDÉMARRAGE À LA HAUSSE DES DÉPENSES D'INDEMNISATION DES DEMANDEURS D'EMPLOI

La hausse du nombre des demandeurs d'emploi entraîne mécaniquement une augmentation des dépenses d'indemnisation financées par l'Assurance chômage. Ainsi, l'Unedic a chiffré que le nombre de chômeurs indemnisés continuerait à augmenter pour s'établir à 2 139 600 en décembre 2012.

Prévision du nombre des chômeurs indemnisés par l'Assurance chômage

(en milliers)

Source : Pôle emploi, Prévisions Unedic (situation financière de l'Assurance chômage pour les années 2011 et 2012, publiée le 22 septembre 2011)

La conséquence directe de cette dégradation de la conjoncture serait une aggravation du déficit de l'Unedic en raison de l' augmentation des dépenses d'assurance chômage . Celles-ci passeraient de 33,6 milliards en 2011 à 34,6 milliards d'euros en 2012 . Le compte de résultat de l'assurance chômage pourrait présenter un déficit supplémentaire de 2,5 milliards d'euros en 2011 et de 1,8 milliards d'euros en 2012.

La dette de l'assurance chômage continuerait aussi à se creuser, passant de 11 milliards d'euros fin 2011 à 12,8 milliards d'euros fin 2012 .

C. UNE POLITIQUE DE L'EMPLOI À CONTRETEMPS : LES BESOINS S'ACCROISSENT MAIS L'ETAT RÉDUIT SON ACTION

Face à l'accroissement du chômage et des dépenses de l'Assurance chômage, dont il faut préciser que le financement émane des cotisations et que sa gestion relève des partenaires sociaux, il apparaît paradoxal que l'Etat réduise ses moyens d'action de manière aussi importante en 2012. C'est, en effet, la mission « Travail et emploi » qui subit la plus forte baisse de crédits budgétaires (moins 11 %), devant la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Tous les compartiments de la politique de l'emploi sont visés par cette réduction de voilure pour l'an prochain :

- les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent à 10,2 milliards d'euros de crédits de paiement, en réduction de 11 % par rapport à 2011 (11,6 milliards d'euros) ;

- les dépenses fiscales sont estimées à 10,81 milliards d'euros , au lieu de 11,13 milliards d'euros pour 2011 ;

- les allègements généraux de cotisations sont évaluées à 23,6 milliards d'euros ^{5 ( * )} , dont 20,1 milliards d'euros d'allègements généraux de charges « Fillon » et 3,5 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) ^{6 ( * )} ;

- et les exonérations ciblées de cotisations patronales, non compensées par la présente mission représenteront 1,84 milliard d'euros.

Au total, la politique de l'emploi mobilisera 47 milliards d'euros en 2012 (51,44 milliards d'euros en 2011), soit une réduction de 9 % de l'effort global de la Nation en faveur de l'emploi et de la lutte contre le chômage.

Le schéma ci-après présente la répartition des différentes composantes financières de la politique de l'emploi et du travail.

Répartition des dépenses de l'Etat au titre
de la politique de l'emploi et du travail pour 2012

Sources : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2012 et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012

Alors que les politiques de l'emploi se justifient par leur effets contra-cyclique sur la conjoncture - accentuer le soutien à l'emploi lorsque le chômage augmente et, à l'inverse, soulager les finances publiques lorsque l'emploi est dynamique - votre rapporteur spécial constate que l'effort de l'Etat se relâche au moment même où les tensions sur le marché de l'emploi réapparaissent. Le budget 2012 est symptomatique d'une politique de l'emploi à contretemps .

Ce choix de la sous-budgétisation de la politique de l'emploi risque de s'avérer contre productif dans la mesure où le Gouvernement se placera de lui-même dans l'obligation de redéployer massivement des crédits en cours d'année comme cela a été le cas en 2009 et en 2010 pour faire face à la crise :

- la loi de finances pour 2009 prévoyait ainsi une baisse de 5,4 % du budget de la mission « Travail et emploi » par rapport à 2008. En réalité, les crédits effectivement consommés se sont établis à 13,7 milliards d'euros en AE et CP, soit un niveau supérieur de 12 % à celui des crédits votés en LFI. En raison de la crise économique, près de 1,5 milliard d'euros de crédits supplémentaires ont, en effet, été ouverts sur le volet « emploi » de la mission (programmes 102 et 103) eu titre du plan de relance ;

- en 2010, l'exécution des crédits a dépassé de 30 % l'autorisation votée en LFI notamment pour honorer la surconsommation de contrats aidés dont la dépense finale s'est élevée à 3,5 milliards d'euros de crédits au lieu de 1,77 milliard d'euros prévus initialement ;

- l'année 2011 a suivi la même pente avec l'ouverture supplémentaire de 350 millions d'euros supplémentaires en application de la loi de finances rectificative précitée du 29 juillet 2011.

Au final, sans méconnaître l'impératif de retour à l'équilibre des finances publiques, il ne s'agit pas de demander plus de dépenses mais de regretter le choix fait par le Gouvernement de se désengager des politiques actives de l'emploi et de lutte contre le chômage .

Le choix du Gouvernement est de réduire drastiquement les dépenses budgétaires d'intervention. Ce faisant, il prive le pays d'un levier de lutte important contre le chômage. Il fait même courir le risque d'une explosion des dépenses sur les dispositifs sous-budgétisés : les contrats aidés, l'accompagnement des restructurations économiques et les dépenses de solidarité.

La voie suivie par la nouvelle majorité sénatoriale est radicalement différente : plutôt que de réduire les seules dépenses d'intervention de la politique de l'emploi, elle propose de supprimer les niches fiscales et sociales très coûteuses et sans effet sur l'emploi. Ainsi, votre commission des finances et la commission des affaires sociales ont-elles voté la suppression du dispositif d'exonérations des heures supplémentaires. Cela représente une économie globale de 4,9 milliards d'euros bien supérieure à celle que souhaite faire le Gouvernement sur les dépenses d'intervention en faveur de l'emploi .

II. UN BUDGET QUI SE DÉSENGAGE DES POLITIQUES ACTIVES DE L'EMPLOI ET DE LUTTE CONTRE LE CHÔMAGE

A. LE CHOIX DU GOUVERNEMENT DE RÉDUIRE LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI »

Les 10,2 milliards d'euros de crédits de paiement de la mission « Travail et emploi » se décomposent en quatre programmes, tous impactés par une réduction globale des crédits pour 2012 de 1,4 milliard d'euros.

Décomposition des crédits de paiement de la mission « Travail et emploi »

(en milliards d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » pour 2012

Le volet « emploi », composé des programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » ( 5,4 milliards d'euros pour 2012 au lieu de 6,2 milliards en 2011) et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » ( 4 milliards d'euros pour 2012 au lieu de 4,54 milliards en 2011) subit l'essentiel des réductions de crédits.

En ce qui concerne le volet « Travail », relevant de notre collègue Serge Dassault, rapporteur spécial, le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » ( 80,6 millions d'euros pour 2012 au lieu de 87 millions d'euros en 2011) et le programme 155 « Conception, gestion et évaluation de la politique de l'emploi et du travail » ( 743 millions d'euros pour 2012 au lieu de 744 millions d'euros en 2011) supportent également, mais dans une moindre mesure, l'effort d'économie.

Ainsi que le met en évidence le diagramme ci-dessous, l'exercice 2012 s'inscrit dans un mouvement de décrue importante des crédits, après les pics de dépenses enregistrés en 2009 et 2010 sur les programmes 102 et 103 qui financent la politique de l'emploi.

Répartition des crédits et évolution de 2008 à 2012

(en milliards d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2012

B. UN CHOIX QUI NE S'INSCRIT QUE PARTIELLEMENT DANS L'ÉPURE DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES

Néanmoins, malgré la réduction de 11 % des crédits de la mission, la trajectoire de réduction des dépenses ne s'inscrit que partiellement dans l'épure de la programmation pluriannuelle. Les moyens pour 2012 excèdent de près de 150 millions d'euros l'annuité 2012, initialement arrêtée en 2010 dans la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2013.

Programmation pluriannuelle de la mission « Travail et emploi »
(y compris les contributions au compte spécial « Pensions »)

(en milliards d'euros)

Sources : projets de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009-2012 et pour la période 2011-2014, projet annuel de performances 2012 de la mission « Travail et emploi »

Ces crédits supplémentaires visent à prolonger l'effort de 350 millions d'euros apporté par la loi de finances rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 pour accompagner dans la durée des mesures du plan en faveur de l'emploi. Ils financent en particulier le coût en 2012 des 50 000 contrats aidés supplémentaires créés en 2011 (110 millions d'euros) et la rémunération de fin de formation accordée par Pôle Emploi à certains demandeurs d'emploi (38 millions d'euros).

C. UN CHOIX QUI RÉDUIT LE PÉRIMÈTRE DES DÉPENSES D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI DE 1,4 MILLIARD D'EUROS

Les moyens alloués aux programmes 102 et 103 en 2012 sont en retrait par rapport à la LFI pour 2011 de 1,4 milliard d'euros en CP.

Cette réduction s'explique notamment par la fin des financements exceptionnels du plan de relance de l'économie 2009-2010 qui pèse encore près de 600 millions d'euros en 2011 et la disparition mécanique de restes à payer sur des compensations d'exonérations supprimées en loi de finances pour 2011 dans le cadre de la rationalisation des niches sociales et fiscales.

L'examen détaillé des programmes ( cf. infra chapitre II) montre cependant que le financement de nombreux dispositifs a été soit sous-budgétisé , soit débudgétisé en faisant porter la charge sur les partenaires sociaux, les opérateurs ou les collectivités territoriale pour des missions jusqu'alors assumées par l'Etat.

Si les moyens de fonctionnement (+0,1 %) sont maintenus en valeur, la totalité de la réduction des crédits porte sur les dépenses d'intervention (moins 15 %) ainsi que l'expose le tableau ci-après.

Décomposition par titres des crédits de paiement de la politique de l'emploi

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » pour 2012

Globalement, le budget pour 2012 n'ouvre aucune mesure nouvelle en faveur de l'emploi pour compenser les réductions de crédits causées par l'extinction des dispositifs en cours. Il s'agit donc davantage d'un budget de préservation que d'activation des politiques de l'emploi.

Le risque de sous-budgétisation constaté sur de nombreux dispositifs amène votre rapporteur spécial à penser que ce budget est insincère . En effet, il obligera tout futur Gouvernement à demander, en cours d'année 2012, une ouverture massive de crédits supplémentaires afin de financer les contrats aidés qu'il faudra créer pour lutter contre la montée du chômage.

III. UN BUDGET QUI NE COMPORTE AUCUNE MESURE NOUVELLE ET NE RÉPOND PAS AUX BESOINS DE LA CRISE

A. L'ABSENCE DE RELAIS POUR LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN À L'EMPLOI NON RECONDUITS

1. La fin des effets du plan de relance de 2009

Le plan de relance pour le soutien à l'emploi a orienté vers la politique de l'emploi des crédits considérables : 1,2 milliard d'euros en 2010 (703 millions d'euros en 2009). Etant arrivés à leur terme en 2010, les dispositifs anciennement gérés directement par la mission « Plan de relance » (programme 316) en 2009 et 2010, et qui étaient encore actifs en 2011, ont été rattachés aux programmes 102 et 103 de la mission « Travail et emploi » dans la loi de finances pour 2011.

Ces crédits correspondaient au financement de dispositifs en extinction, à l'exception de ceux relatifs aux écoles de la deuxième chance (E2C), car ce dispositif est le seul à avoir été pérennisé au sein du programme 102.

Il ne subsiste donc plus dans le projet de loi de finances pour 2012 que les dotations qui serviront à couvrir les restes à payer ^{7 ( * )} sur les dispositifs d'allocations AFDEF (56,95 millions d'euros) et AER (12,28 millions d'euros) ainsi que les crédits relatifs aux écoles de la deuxième chance, pour un montant de 93,23 millions d'euros.

2. Le prolongement des mesures du plan pour l'emploi de 2011

Après l'enveloppe de 350 millions d'euros de crédits ouverts sur l'exercice 2011 , le prolongement des mesures du plan pour l'emploi s'établit pour 2012 à 148 millions d'euros. Il concerne le programme 102 et se répartit entre les mesures suivantes :

- la fin des 50 000 contrats aidés du secteur non marchand (CUI CAE ^{8 ( * )} ) pour 110 millions d'euro ;

- la rémunération de fin de formation (R2F), sur la base d'une hypothèse de 30 000 entrées dans le dispositif en 2011, pour un montant de 38 millions d'euros.

Le coût 2012 des mesures en faveur de l'emploi

Source : DGEFP

Le poids très élevé du coût des deux plans de 2009 et 2011 explique le fort impact à la baisse subi par contrecoup par le budget pour 2012, avec l'arrêt brutal de ces politiques de soutien de l'emploi.

B. DES BESOINS INSUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE

1. Des besoins sous évalués

a) Les contrats aidés

Le solde net négatif des masses affectées aux contrats aidés (1,9 milliard d'euros pour 2012 au lieu de 2 milliards en 2011, soit moins 116 millions d'euros) est présenté par le Gouvernement comme une réduction globale des crédits « assez marginale par rapport aux masses financières en jeu » mais il traduit le fait que l'objectif pour 2012 (340 000 contrats aidés) se situe en deçà de ce qu'il est pour 2011 (390 000 contrats aidés financés par l'Etat au titre de la LFI 2011 et du plan pour l'emploi décidé en cours d'année).

Pourtant l'exécution des contrats aidés excède régulièrement la programmation initiale comme cela fut le cas en 2010 en raison du plan de relance. Pour le premier semestre 2011, la consommation des crédits des contrats aidés est d'ores et déjà supérieure à 50 % de la dotation de l'année (un milliard d'euros consommés sur 1,8 milliard pour les seuls CUI CAE).

Cette ligne budgétaire présente donc un risque fort de sous-budgétisation pour 2012.

b) Les nouveaux contrats de sécurisation professionnelle (CSP)

La loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 précitée a procédé à la fusion, au sein d'un nouveau contrat de sécurisation professionnelle (CSP), de deux dispositifs d'accompagnement des restructurations économiques : le contrat de transition professionnelle (CTP) et la convention de reclassement personnalisé (CRP) ^{9 ( * )} .

Mis en place à titre expérimental, par l'ordonnance n° 2006-339 du 23 mars 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) s'adressait aux salariés dont le licenciement économique est envisagé dans les entreprises de moins de mille salariés ^{10 ( * )} . La convention de reclassement personnalisé (CRP) permettait, dans des conditions fixées par les partenaires sociaux, aux salariés d'entreprises de moins de mille salariés, licenciés pour motif économique, de bénéficier pendant douze mois d'un ensemble de mesures favorisant leur reclassement professionnel. Ce dispositif était financé par l'employeur, l'Unedic et l'Etat, ce dernier participant à hauteur de 915 euros par nouveau bénéficiaire.

La fusion de ces deux dispositifs au sein du contrat de sécurisation des parcours professionnel ^{11 ( * )} constitue une avancée en matière de simplification et de rationalisation des dispositifs de reclassement professionnel. Toutefois les crédits affectés au CSP pour 2012 s'établissent à 87,2 millions d'euros, montant qui ne couvre pas le niveau de consommation des crédits cumulés en 2010 par les CRP (59,47 millions d'euros) et les CTP (143,22 millions d'euros). Or, il est à craindre que la montée probable du chômage en 2012 ne contraigne le Gouvernement à revoir à la hausse cette prévision.

2. Des besoins non satisfaits

a) Le chômage partiel de longue durée

Afin de tenir compte des conséquences de la crise, qui conduit notamment à l'augmentation des cas d'activité partielle, les partenaires sociaux et l'Etat ont mis en place depuis 2008 des modes complémentaires d'indemnisations afin de sauvegarder les emplois, notamment dans l'industrie.

Le tableau ci-dessous récapitule le nombre d'heures et les montants autorisés ainsi que la dépense de l'Etat au titre de l'allocation spécifique de chômage partiel.

Evolution du montant consommé de l'allocation spécifique de chômage partiel

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Au total, plus de 646 345 salariés en 2010 ont été concernés par une ou plusieurs autorisations de chômage partiel. En nombre d'heures autorisées, le principal secteur utilisateur est l'industrie, notamment le secteur des biens intermédiaires, et plus particulièrement le secteur automobile (45,1 millions d'heures).

La LFI pour 2011 a ouvert 40 millions d'euros au titre des différents dispositifs d'indemnisation du chômage partiel (allocation spécifique, activité partielle de longue durée et conventions de chômage partiel) sur le programme 103, et dès la fin juin 30 millions d'euros avaient déjà été consommés.

Compte tenu de l'intérêt stratégique de maintenir les emplois industriels, en soutenant l'activité partiel lorsque l'économie ralentit, l'ouverture pour 2012 d'une dotation de 30 millions d'euros au titre de la seule allocation spécifique de chômage partiel présente un risque important de sous-budgétisation.

Par ailleurs, l'article 62 bis (nouveau), adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, supprime l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE) destinée aux préretraites versées dans le cadre de plans sociaux, entraînant le risque d'aggraver la situation des salariés les moins formés.

b) La formation professionnelle des publics handicapés

Depuis 2011, le financement des parcours de formation qualifiante pour les demandeurs d'emploi handicapés est assuré par l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapée (AGEFIPH) conformément aux dispositions de la loi de finances pour 2011.

Ce transfert de compétence a eu pour finalité de décharger l'Etat de tâches de gestion qui peuvent être assumées par l'organisme destinataire des fonds collectés. De ce point de vue, il s'agissait d'une mesure de rationalisation administrative permettant pour l'Etat un allègement équivalent à 15,5 ETPT en 2011 puis 26 ETPT en 2012 et 74 ETPT en 2013.

Toutefois, le gain le plus notable de l'Etat ressortissait au transfert à l'AGEFIPH du marché de la formation professionnelle conclu avec l'AFPA, pour un montant de 30,5 millions d'euros en 2011, et plus de 60 millions d'euros à partir de 2012.

Pour pallier au manque de moyens, l'Etat a développé une politique de transferts de charges qui se poursuit en 2012 et qui n'est accompagnée par aucune compensation financière.

IV. UNE PÉNURIE DE MOYENS QUI S'ACCOMPAGNE D'UNE POLITIQUE DE TRANFERTS DE CHARGES HORS DU BUDGET DE L'ETAT

A. TRANSFERT DE CHARGES VERS LES OPÉRATEURS POUR ASSURER LA GESTION DES DEMANDEURS D'EMPLOI

Un certain nombre de dotations semblent stabilisées :

- Pôle Emploi bénéficiera du maintien de sa subvention à son niveau de 2010 et 2011 soit 1 360 millions d'euros, conformément à l'engagement de l'Etat (convention tripartite), illustrant ainsi le fait que la RGPP ne peut s'appliquer à un opérateur qui doit faire face à un nombre accru de demandeurs d'emploi ;

- la dotation globale aux missions locales est maintenue, comme en LFI pour 2011, à 179 millions d'euros et le financement des structures de l'insertion par l'activité économique est lui aussi préservé à son niveau de 2011 (207 millions d'euros).

Déduction faite de l'inflation, il faut toutefois souligner qu'à moyens constants, en volume, ces opérateurs font face à des charges croissantes de gestion que l'Etat ne compense pas. Ainsi, Pôle emploi doit-il traiter près de 30 % de demandeurs d'emploi supplémentaires par rapport à 2009 et devrait terminer l'année 2011 en déficit de 110 millions d'euros ^{12 ( * )} . En outre, les missions locales voient, à moyens constants, le nombre de jeunes en contact avec le réseau augmenter chaque année (de 1,13 million en 2007 à 1,32 million en 2010).

B. TRANSFERT DE CHARGES VERS LES PARTENAIRES SOCIAUX POUR ASSURER LE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

La raréfaction des moyens budgétaires a également conduit le Gouvernement à renouveler en 2012 ses mesures de débudgétisation de la politique de l'emploi .

Dans les mêmes conditions qu'en 2011, l'article 63 du présent projet de loi de finances a pour objet de prélever une nouvelle contribution de 300 millions d'euros en 2012, sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et d'affecter cette contribution à plusieurs organismes intervenant dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle. Les fonds ainsi prélevés contribueront au financement en 2012 de la politique publique conduite dans ce domaine. La contribution prélevée sur ce fonds sera affectée :

- d'une part, à l' Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), pour le financement de la mise en oeuvre des titres professionnels du ministère de l'emploi, à hauteur de 75 millions d'euros (dont 54 millions d'euros pour la mise en oeuvre des titres professionnels délivrés par le ministère chargé de l'emploi et 21 millions pour la participation de l'AFPA au service public de l'emploi) ;

- d'autre part, à l' Agence de services et de paiements (ASP), pour le financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, à hauteur de 200 millions d'euros ;

- enfin à Pôle emploi , pour le financement de l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation, à hauteur de 25 millions d'euros.

Le FPSPP souligne que cette nouvelle ponction entraînera un déficit de trésorerie en 2012 qui a été exposé à votre rapporteur spécial par ses responsables. Aussi, s'agissant d'une opération de débudgétisation de dépenses qui ont vocation à figurer dans le budget de l'Etat, il vous sera proposé de supprimer l'article 63.

C. TRANSFERT DE CHARGES VERS LES RÉGIONS POUR REMPLIR LES OBJECTIFS DE L'ETAT EN MATIÈRE D'APPRENTISSAGE

Enfin votre rapporteur spécial souhaite exprimer sa préoccupation devant l'évolution des crédits consacrés par l'Etat à la formation professionnelle et à l'apprentissage.

En premier lieu, il relève que la dotation générale de décentralisation versée par l'Etat aux régions au titre des compétences transférées en matière de formation professionnelle et d'apprentissage ne sera pas revalorisée en 2012 en fonction de l'inflation et restera fixée à 1,7 milliard d'euros. Depuis 2008, cette dotation connaît un quasi-gel.

Evolution de la dotation générale de décentralisation
Formation professionnelle et apprentissage

(en millions d'euros)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2012 « Formation professionnelle »

Or dans le même temps, la dépense globale des régions consacrée à la formation professionnelle, à l'apprentissage, à l'accueil, l'information et l'orientation s'est inscrite sur une courbe en croissance (4 milliards en 2008, 4,8 milliards en 2009 et 4,9 milliards en 2010) ^{13 ( * )} . Certes, l'augmentation des budgets régionaux résulte des transferts de compétences opérés par l'Etat, notamment pour les actions de formation mises en oeuvre par l'AFPA.

La réduction continue des crédits affectés aux contrats de professionnalisation (17,4 millions d'euros pour 2012 au lieu de 17,8 millions en 2011 et 72,9 millions en 2010, soit une réduction de 55 millions d'euros en deux ans) ainsi que le prélèvement de 300 millions d'euros sur le FPSPP n'en sont pas moins inquiétants car ils n'illustrent pas seulement des transferts de charges mais un désengagement de l'Etat de la politique de formation professionnelle.

CHAPITRE II
PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

I. LE PROGRAMME 102 « ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI »

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS : UN RECUL DE 13 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (MOINS 800 MILLIONS D'EUROS)

Le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » s'organise en deux actions :

- l'action 1 « Amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi » qui s'articule principalement autour de Pôle emploi ;

- l'action 2 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail » qui a pour objectif l'insertion dans l'emploi, notamment au moyen des contrats aidés, ainsi que l'accompagnement des jeunes et des publics les plus en difficulté.

Le PLF pour 2012 fait apparaître sur le programme 102 une baisse de 21 % des crédits en AE et de 13% en CP par rapport aux crédits inscrits en LFI 2011, soit une réduction de 1,4 milliard d'euros en AE et de plus de 800 millions d'euros en CP (5,4 milliards d'euros en 2012 au lieu de 6,2 milliards en 2011). Le tableau ci-dessous présente la répartition des crédits par actions et sous-actions.

Présentation de l'évolution des dotations du programme 102

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2012

B. LA DIMINUTION DRASTIQUE DES DÉPENSES D'INTERVENTION EN FAVEUR DE L'EMPLOI

Cette diminution s'explique principalement par la fin du Plan de relance à compter de l'exercice 2011 et la baisse progressive des crédits destinés au financement de mesures en extinction (paiement du stock uniquement).

Les évolutions significatives sont les suivantes.

1. La baisse de la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité

Le Fonds de solidarité rassemble les moyens de financement des allocations de solidarité (l'allocation de solidarité spécifique, l'allocation d'insertion, l'allocation équivalent retraite ainsi que l'allocation de fin de formation à compter du 1 ^er janvier 2008) et de l'allocation pour les chômeurs créateurs repreneurs d'entreprise (ACCRE-ASS). Le Fonds verse à Pôle emploi les sommes correspondant aux allocations de solidarité et celles-ci sont attribuées aux bénéficiaires par Pôle emploi.

Une subvention d'équilibre est versée au Fonds de solidarité sur les crédits du programme 102 « Accès et retour à l'emploi ». Celle-ci était d'un montant de 1 146 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2011. Ce montant est complété par des ressources affectées provenant des droits sur les tabacs et par la contribution de solidarité (1 % sur la rémunération brute des agents publics).

La baisse du montant de la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité en 2012 (906 millions d'euros) résulte essentiellement de l'extinction de l'allocation de fin de formation (AFF) et de l'allocation équivalent retraite (AER) pour les cohortes antérieures à 2010.

2. La disparition progressive de certaines mesures issues du Plan de relance

Une part importante de la réduction des crédits inscrits en PLF 2012 est également imputable à la disparition progressive de certaines mesures issues du Plan de relance, notamment l'AER-Relance, l'AFDEF et l'allocation temporaire de crise (107 millions d'euros en 2012 au lieu de 452 millions en 2011).

3. La diminution de la participation de l'Etat au financement des maisons de l'emploi

La diminution de la participation de l'Etat au financement des maisons de l'emploi (moins 30 millions d'euros en 2012 par rapport à 2011, soit 47 millions d'euros en 2012 au lieu de 77 millions en 2011) est le reflet de l'effort demandé par le Gouvernement sur les crédits de fonctionnement et d'intervention pour la période 2011-2013, mais va à l'encontre de la volonté des parlementaires d'atténuer la baisse de ces crédits manifestée lors de l'examen de la loi de finances pour 2011 par un abondement de 10 millions d'euros de crédits.

De nouveau, l'Assemblée nationale a atténué la rigueur du budget 2012 des maisons de l'emploi en abondant leurs crédits de 15 millions d'euros supplémentaires , portant le total des crédits votés de 47 millions d'euros à 62 millions d'euros. Votre rapporteur spécial soutien cette démarche.

4. La réduction de l'enveloppe allouée au paiement du marché de l'AFPA pour les « Publics fragiles »

La réduction de l'enveloppe allouée au paiement du marché de l'AFPA pour les « Publics fragiles » (15 millions d'euros en 2012 au lieu de 51 millions en 2011) résulte de la non reconduction depuis le second semestre 2011 de la partie du marché relative aux travailleurs handicapés. Le financement de parcours de formation qualifiante pour les demandeurs d'emploi handicapés est depuis lors assuré et financée par l'AGEFIPH conformément aux dispositions de la loi de finances pour 2011 sur ses fonds propres, hors budget de l'Etat.

5. La sous-budgétisation des contrats aidés

Enfin, la baisse des crédits destinés au financement des contrats aidés (1,906 milliard d'euros en 2012 au lieu de 2,023 millions en 2011) est essentiellement due à l'extinction de dispositifs anciens pour lesquels aucune entrée nouvelle n'est prévue depuis 2010, en particulier les contrats aidés du plan de cohésion sociale ainsi que les CAE Passerelles et CIE jeunes du Plan de relance, dont la suppression atteint son plein effet à partir de 2012 (fin des stocks).

Pour préciser le contenu de l'enveloppe allouée aux contrats aidés, il faut distinguer les contrats du secteur marchand (CUI-CIE ^{16 ( * )} ) des contrats du secteur non marchand (CUI-CAE ^{17 ( * )} ) dont les crédits sont très inégalement répartis :

- les crédits prévus au titre du CUI-CIE (159 millions d'euros en CP) sont en baisse de près de 70 millions d'euros car les contrats prescrits en 2010 (plus de 113 000 entrées) seront arrivés à leur terme et ne pèseront donc plus sur le budget 2012. Par ailleurs, le nombre de contrats prévus en CUI-CIE est identique à celui prévu en LFI pour 2011, soit 50 000 contrats (les paramètres de prise en charge demeurent également inchangés) ;

- pour les CUI-CAE, la LFI 2011 prévoyait initialement une dotation de 1,698 milliard d'euros en CP pour un objectif de 340.000 entrées nouvelles dans le dispositif en 2011. Cette dotation a été portée à 1,843 milliard d'euros en loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 (+145 millions d'euros) afin de couvrir le financement d'une enveloppe supplémentaires de 50 000 contrats en faveur des demandeurs d'emploi de longue durée, soit un objectif final de CUI CAE pour 2011 porté à 390 000 entrées. Pour 2012, la dotation prévue s'établit à 1,746 milliard d'euros, soit un niveau intermédiaire entre celui de la loi de finances initiale et celui de la loi de finances rectificative, afin de financer le nouvel objectif qui ne comporte que 340 000 entrées nouvelles, le surplus étant destiné à couvrir les fins de contrats initiés en 2011.

Le solde net sur les contrats aidés du secteur non marchand (moins 116 millions d'euros en 2012 par rapport à 2011) est présenté par le Gouvernement comme une réduction globale des crédits « assez marginale par rapport aux masses financières en jeu » mais il traduit le fait que l'objectif pour 2012 (340 000 contrats aidés) se situe en deçà de ce qu'il est pour 2011 (390 000 contrats aidés financés par l'Etat au titre de la LFI 2011 et du plan pour l'emploi décidé en cours d'année).

II. LE PROGRAMME 103 « ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI »

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS : UNE RÉDUCTION DE 12 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (MOINS 550 MILLIONS D'EUROS)

Le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » poursuit un double objectif :

- favoriser la sécurisation des parcours professionnels ;

- développer l'emploi au travers de l'accroissement de l'activité.

Le PLF pour 2012 fait apparaître une baisse des dotations de 12% en AE et CP sur le programme par rapport aux crédits inscrits en LFI 2011, soit une réduction de l'ordre de 550 millions d'euros (3,99 milliards d'euros en 2012 au lieu de 4,54 milliards en 2011).

Présentation de l'évolution des dotations du programme 103
par actions et sous-actions

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2012

B. LES ECONOMIES RÉSULTANTS DE LA SUPPRESSION DE DISPOSITIFS

1. La fin des dispositifs spécifiques d'incitation à l'embauche des apprentis et des salariés dans les très petites entreprises

Les diminutions de crédits au titre de l'année 2012 s'expliquent là encore principalement par la fin du Plan de relance à compter de l'exercice 2011. Il entraîne l'arrêt des financements à partir de l'exercice 2012 (zéro euro en 2012 au lieu de 118 millions en 2011) pour un certain nombre de dispositifs, dont les mesures Alternance (dispositif « zéro charge » pour le recrutement d'un apprenti, prime à l'embauche d'un apprenti supplémentaire, prime à l'embauche d'un jeune en contrat de professionnalisation) et l'aide à l'embauche dans les très petites entreprises (ATPE).

2. L'effet en année pleine des suppressions de certaines exonérations de charge dans les secteurs des services à la personne et de la restauration

L'impact le plus significatif résulte de la suppression en LFI 2011 de plusieurs exonérations de charges sociales qui atteindront leur plein effet en 2012, telles que les exonérations de charges patronales de 15 points pour les particuliers employeurs dans le domaine des services à la personne et les allègement de charges pour les structures agréées dans le domaine des services à la personne (zéro euro en 2012 au lieu de 153 millions en 2011) ainsi que l'exonération de charges pour les plateaux-repas dont bénéficiaient les entreprises du secteur des hôtels, cafés et restaurants (zéro euro en 2012 au lieu de 40 millions en 2011).

C. LES ECONOMIES RÉSULTANTS DE LA MODIFICATION DES MODALITÉS DE CALCUL D'EXONÉRATION DE CHARGES

1. Pour les apprentis

Une mesure nouvelle d'économie de 150 millions d'euros en 2012 résulte de l'ajustement des modalités de calcul du coût de l'exonération de cotisations patronales accordée aux employeurs d'apprentis (calcul sur une base de 35 heures et non plus de 39 heures), permettant ainsi de contenir l'augmentation de la dotation correspondante qui atteindra 1,33 milliard d'euros en 2012 (pour 508 130 contrats), malgré la hausse du nombre de contrats (1,29 milliard d'euros en 2011 pour 491 708 contrats).

2. Pour les auto-entrepreneurs

Le régime de l'auto-entrepreneur a été créé par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie pour favoriser le développement des entreprises et simplifier les démarches des entrepreneurs.

Ce régime permet aux auto-entrepreneurs de :

- bénéficier d'une prise en charge partielle des cotisations par l'Etat ;

- ne payer des cotisations que s'ils ont réalisé un chiffre d'affaires ;

- bénéficier du caractère libératoire des versements de cotisations et contributions sociales et d'impôt sur le revenu ;

- bénéficier du régime micro fiscal sans limitation de durée, dès lors qu'ils réalisent un chiffre d'affaires inférieur aux seuils imposés par la loi.

L'article 117 de la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 oblige, depuis le 1 ^er janvier 2011, tous les assurés relevant du régime micro-social simplifié à remplir une déclaration de chiffre d'affaires ou de recettes même lorsque le montant est nul. Ils peuvent continuer à bénéficier de l'option pour le régime micro-social simplifié durant deux ans et ce malgré un chiffre d'affaires ou de recettes nul pendant toute cette période.

Au 31 mars 2011, sur la base des données ACOSS, 687 900 comptes auto-entrepreneurs étaient recensés. 227 500 de ces auto-entrepreneurs avaient déclaré un chiffre d'affaires positif au titre du premier trimestre.

A ce jour, le chiffre d'affaires déclaré par les auto-entrepreneurs est de 1,01 milliard d'euros pour l'année 2009, 3,1 milliards en 2010 et 785 millions au titre du 1 ^er trimestre 2011.

L'exonération des charges sociales relative à ce statut est compensée à la Sécurité sociale par l'Etat sur le programme 103 de la mission « Travail et emploi ».

Le coût de l'exonération liée au régime social des micro-entreprises

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le coût prévisionnel 2012 de l'exonération de charges sociales est très inférieur au niveau de 2011. L'administration l'explique par l'application, depuis le 1 ^er janvier 2010, d'un nouveau mode de calcul : les auto-entrepreneurs bénéficiant du régime micro-social déclarant, au titre d'une année civile, un montant de chiffre d'affaires ou de revenus non commerciaux correspondant à un revenu inférieur à un seuil minimal de 200 heures du SMIC, n'entrent plus dans le champ de la compensation assurée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale ^{18 ( * )} .

Une telle motivation laisse songeur et montre combien la gestion de ce régime peut sembler aléatoire . Faudrait-il comprendre que face à l'augmentation du nombre des auto-entrepreneurs, qu'il a largement encouragé, le Gouvernement s'inquiète du coût induit par ce dispositif fiscal et social dérogatoire en transférant cette charge à la sécurité sociale ?

CHAPITRE III
PRÉSENTATION DU COMPTE SPÉCIAL « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »

I. LA CRÉATION D'UN NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

A. 575 MILLIONS D'EUROS EN FAVEUR DE L'APPRENTISSAGE

Parallèlement aux crédits budgétaires de la mission « Travail et emploi », un nouveau compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » ^{19 ( * )} a été créé en loi de finances rectificative pour 2011.

Doté de 575 millions d'euros pour assurer la péréquation entre régions des ressources de la taxe d'apprentissage (200 millions d'euros), les contrat d'objectifs et de moyens Etat-régions (360 millions d'euros) et inciter financièrement les entreprises à respecter les quotas en matière d'alternance (15 millions d'euros), il est financé par la fraction du quota de la taxe d'apprentissage (467 millions d'euros) et la contribution supplémentaires à l'apprentissage (108 millions d'euros).

Pour favoriser la bonne insertion des jeunes sur le marché du travail et le développement de l'apprentissage, le Gouvernement s'est assigné un objectif de 800 000 alternants à l'horizon 2015, dont 600 000 apprentis. A cet effet, deux dispositifs sont dorénavant pilotés par le compte spécial :

- le dispositif de bonus - malus , doté de 15 millions d'euros, entrera en application en 2012 sur la base des résultats constatés dans les entreprises en 2011. Ainsi, désormais les entreprises de plus de 250 salariés qui n'atteignent pas dans leur effectif un taux de 4% (au lieu de 3 % antérieurement) de jeunes en alternance devront verser à l'Etat (sur le compte d'affectation spéciale FNDMA) une contribution supplémentaire (malus). A contrario les entreprises exemplaires bénéficieront du versement d'une prime (bonus) de la part de l'Etat ;

- 360 millions d'euros sont consacrés à la nouvelle vague de conclusion des nouveaux contrats d'objectifs et de moyens qui seront signés en 2011 entre l'Etat et les conseils régionaux.

B. UNE PLUS GRANDE LISIBILITÉ DES MOYENS CONSACRÉS AU DÉVELOPPEMENT DE L'APPRENTISSAGE

En application de l'article 21 de la LOLF, un compte d'affectation spéciale retrace « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » : il s'agit donc de mieux identifier les recettes et les dépenses afférentes à une politique publique. Au même titre qu'une mission budgétaire, cet outil présente l'avantage de fournir une vision consolidée des moyens mis en oeuvre par l'Etat en faveur de l'apprentissage .

Jusqu'à présent, les fonds versés aux régions par le FNDMA au titre des COM n'apparaissaient pas dans le budget de l'Etat, alors même qu'il s'agissait de dotations attribuées aux régions selon des critères et des objectifs définis par l'Etat ^{20 ( * )} .

La « budgétisation » de fonds actuellement gérés en tant que compte de tiers par le Trésor public, au sein d'un nouveau compte d'affectation spéciale, constitue un progrès en matière de sincérité budgétaire dont il convient de se féliciter. Il permettra ainsi de compléter l'information du Parlement lors de l'examen des prochains projets de loi de finances, en complément du vote des crédits de la mission « Travail et emploi ».

II. UNE RÉFORME AMBITIEUSE : 600 000 APPRENTIS EN 2015

A. LES OBJECTIFS FIXÉS AU DÉVELOPPEMENT DE L'ALTERNANCE...

Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver les principes qui ont présidés à la création du CAS « Apprentissage » mais formule trois remarques :

- bien que le compte spécial reprenne les missions du précédent FNDMA et comporte une dotation en faveur de la contractualisation avec les régions pour l'apprentissage (360 millions d'euros) d'un montant supérieur au niveau de consommation des années précédentes (282 millions d'euros en 2010 et 315 millions d'euros en 2009), il est prématuré de porter une appréciation sur l'affectation de ces crédits ;

- le succès de la réforme du financement de l'apprentissage nécessite que l'Etat et les régions participent activement au cofinancement et partagent des objectifs communs. Dans cette perspective, une réflexion sur ces objectifs doit accompagner la conclusion de la nouvelle génération de contrats d'objectifs et de moyens qui portera sur la période 2011-2015. Cela nécessiterait une réforme en profondeur de la gestion des contrats d'objectifs et de moyens Etat - régions .

Dès 2009, un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) avait mis en évidence une faiblesse de l'effet de levier du FNDMA et la diminution de la contribution financière propre des régions aux COM ^{21 ( * )} .

A cet égard, les recommandations de l'IGAS méritent d'être rappelées :

- les objectifs associés aux COM doivent être des objectifs quantitatifs , les seuls dont la réalisation peut vraiment être objectivée et répondre à l'ambition de la présente réforme ;

- des priorités dans le contenu de ces objectifs doivent être envisagées, telles que la formation des jeunes non qualifiés ^{22 ( * )} , la féminisation de l'apprentissage , et le développement de l'apprentissage dans le secteur public et les grandes entreprises ;

- le suivi physique et financier des contrats doit être renforcé ;

- dans la mesure où l'Etat a souhaité définir les priorités nationales pour le développement de l'apprentissage, il peut être suggéré de remplacer la logique du dispositif actuel où les dotations sont ventilées entre les régions, par une répartition des crédits entre un petit nombre de priorités nationales et de lancer un appel à projets auprès des régions pour chacune d'entre elles.

B. ...SONT-ILS RÉALISABLES ?

A la question de savoir si la cible de 600 000 apprentis en 2015 est réalisable, votre rapporteur spécial reformulera la même remarque : cet objectif représente une augmentation de près de 50 % par rapport au « stock » actuel.

Selon un premier retour d'expérience du lancement de cette nouvelle génération de COM, il faut noter que les objectifs effectivement contractualisés se situent encore à un niveau inférieur à la cible (576 000 au lieu de 600 000).

Etat d'avancement des contrats d'objectifs et de moyens « Apprentissage » 2011-2015

Source : DGEFP

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 62
(Art. L. 5134-30-1 du code du travail)

Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d'insertion (CUI) pour les ateliers et chantiers d'insertion

Commentaire : le présent article vise à pérenniser le dispositif d'aide aux ateliers et chantiers d'insertion (ACI), adopté à titre transitoire en loi de finances pour 2010 et prolongé en 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 139 de la loi de finances pour 2010 a autorisé, à titre transitoire pour l'année 2010, la prise en charge des contrats uniques d'insertion (CUI) conclus avec les ateliers et chantiers d'insertion jusqu'au taux maximal de 105 % (au lieu de 95 %) du montant brut du SMIC. Cette disposition permet ainsi d'aligner le régime de financement des nouveaux CUI sur celui en vigueur pour les anciens contrats d'avenir. La loi de finances pour 2011 a prorogé d'un an ce dispositif qui arrive à son terme à la fin de l'année.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à pérenniser le dispositif d'aide aux ateliers et chantiers d'insertion (ACI), comme cela avait été prévu de manière transitoire en lois de finances pour 2010 et 2011. L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Cette mesure vise à soutenir les ACI dans leur mission d'insertion par l'activité économique des publics les plus défavorisés. L'avis favorable qui avait été donné à ce dispositif lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 a tout lieu d'être renouvelé. Ainsi pérennisé, le dispositif présenterait un coût estimé à 20 millions d'euros en 2012, pour 60 000 nouveaux contrats annuels (puis 35 millions d'euros en 2013 et 45 millions d'euros les années suivantes) au titre des crédits des contrats aidés.

Décision de la commission : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 bis (nouveau)
(Art. L. 5123-2 et L. 5123-7 du code du travail)

Suppression de l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE)

Commentaire : le présent article vise à supprimer l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE) destinée aux préretraites versées dans le cadre de plans sociaux.

I. LE DROIT EXISTANT

Créé par la loi n°63-1240 du 18 décembre 1963, le Fonds national de l'emploi (FNE) contribue au financement de mesures destinées à remédier aux conséquences des mutations et des reconversions industrielles et a vocation à intervenir en cas d'urgence et de façon temporaire et ponctuelle. Dépourvu de la personnalité juridique, il regroupe, au sein du ministère de l'emploi, des crédits budgétaires, notamment ceux du programme 103 dédiés au financement de l'allocation spéciale versée à titre de pré-retraite dans le cadre de plans sociaux.

Aux côtés de la participation des partenaires sociaux (Unedic) et des entreprises, il apporte la part de l'Etat dans cette mesure de reclassement des salariés touchés par la crise. L'ASFNE permet à leurs bénéficiaires (salariés de plus de 57 ans, voire 56 ans à titre dérogatoire en cas de liquidation judiciaire ou de salariés peu qualifiés) de percevoir environ 65 % de leur salaire brut antérieur jusqu'à l'ouverture de leurs droits à retraite.

Les conditions restrictives d'entrée dans le dispositif ont conduit à une extinction progressive de la mesure. Une instruction de la DGEFP du 19 décembre 2007 a rappelé le caractère exceptionnel de son application. Alors qu'au cours des années 1990, près de 50 000 entrées dans le dispositif ont été comptabilisées en 1993 pour un volume de 180 000 bénéficiaires indemnisés, seulement 1 215 personnes y ont adhéré en 2010 ^{23 ( * )} . Selon les derniers chiffres fournis par le Gouvernement, à la fin du mois d'août 2011, seulement 492 entrées dans le dispositif avaient été enregistrées depuis le début de l'année pour un nombre total d'allocataires de 5 675. Pour 2012, sur la base d'un rythme d'entrées égal à celui constaté sur la période allant de janvier à août 2011, le nombre moyen mensuel d'allocataires est estimé à 3 962.

La dotation budgétaire consacrée à l'ASFNE pour 2012 est fixée à 49,6 millions d'euros, le coût global de la mesure étant estimé à près de 69 millions d'euros d'allocations, également financées par des participations à hauteur de 11 millions d'euros pour les entreprises et 8 millions d'euros pour l'UNEDIC.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l' initiative du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui supprime « les allocations spéciales en faveur de certaines catégories de travailleurs âgés lorsqu'il est établi qu'ils ne sont pas aptes à bénéficier de mesures de reclassement » (2° de l'article L. 5123-2 du code du travail) et abroge en conséquence les dispositions relatives à la conclusion des conventions mettant en oeuvre ces allocations (article L. 5123-7 du code précité).

La suppression de toute nouvelle entrée dans le dispositif est fixée au 1 ^er janvier 2012. Les contrats souscrits avant cette date restant valable jusqu'à leur terme normal, les allocataires actuels du dispositif bénéficient du maintien de leur revenu de remplacement jusqu'à leur retraite.

Le Gouvernement justifie la mise en extinction progressive du régime des ASFNE par deux motifs :

- les faibles volumes d'entrées nouvelles dans le dispositif depuis 2007 pose des difficultés de gestion et remettent en cause l'égalité de traitement des salariés licenciés pour motif économique, dès lors que la mobilisation du dispositif n'est pas automatique mais soumise à des « considérations d'espèce » et des critères d'attribution très restrictifs qui donnent de « faux espoirs » aux impétrants ;

- le contrat de sécurisation professionnelle (CSP), qui remplace sur l'ensemble du territoire la convention de reclassement personnalisé (CRP) et le contrat de transition professionnelle (CTP) depuis le 1 ^er septembre dernier, a vocation à devenir le dispositif de droit commun en faveur des salariés des entreprises de moins de 1 000 salariés affectées par des restructurations.

L'économie liée à l'arrêt de nouvelles entrées est estimée à 7,56 millions d'euros dès 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Il ne s'agit pas d'une mesure anodine de suppression d'un dispositif en extinction. En effet, le faible volume actuel de bénéficiaires de l'ASFNE est directement causé par les restrictions d'accès mise en oeuvre par le Gouvernement.

D'autre part, il n'est remplacé par aucun dispositif car le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) n'a pas pour objet de financer des pré-retraites. Or le Gouvernement ne garantit pas que les personnes peu qualifiées, qui auraient pu prétendre à l'ASFNE, seront admises au bénéfice du CSP. D'ailleurs, les crédits affectés au CSP, qui s'établissent à 87,2 millions d'euros pour 2012, ne couvrent pas le niveau de consommation des crédits cumulés en 2010 par les CRP (59,47 millions d'euros) et les CTP (143,22 millions d'euros).

Aussi faut-il considérer l'arrêt de l'ASFNE comme la suppression pure et simple d'une mesure d'âge en faveur des salariés les moins reclassables.

Votre rapporteur spécial n'est certes pas opposé par principe à la simplification des dispositifs de reclassement professionnel lorsqu'ils sont redondants. Ainsi, le regroupement des CRP et des CTP au sein des CSP peut-il être considéré comme une bonne mesure d'administration et de gestion qui a été recommandée par la Cour des comptes et étudié en amont de son adoption en loi de finances rectificative pour 2011. Tel n'est pas le cas du présent article qui résulte d'un amendement déposé dans la précipitation, en séance publique, sans examen par la commission des finances de l'Assemblée nationale et sans concertation préalable avec les partenaires sociaux.

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 63

Prélèvement exceptionnel sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP)

Commentaire : le présent article a pour objet de prélever une contribution de 300 millions d'euros en 2012, sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et d'affecter cette somme à plusieurs organismes intervenant dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT

Créé par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) a succédé au fonds national de péréquation, dit fonds unique de péréquation (FUP). Il est géré par une association, régie par la loi de 1901, constituée paritairement entre les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au plan national et interprofessionnel.

L'affectation des ressources du fonds est déterminée par un accord conclu le 12 janvier 2010 entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés au niveau national et interprofessionnel. Celui-ci a donné lieu à une convention-cadre, signée entre l'État et le FPSPP le 15 mars dernier, qui précise les missions du fonds. Quatre axes ont été définis au titre des actions de qualification et de requalification des salariés et des demandeurs d'emploi :

- faciliter le maintien dans l'emploi et la qualification ou requalification des salariés ;

- financer l'accès de demandeurs d'emploi à des formations répondant à un besoin du marché du travail identifié à court et moyen terme ;

- financer les formations permettant l'acquisition d'un socle de connaissances et de compétences pour l'ensemble des actifs, salariés ou demandeurs d'emploi ;

- financer des projets territoriaux interprofessionnels ou sectoriels.

Afin de remplir ses missions, le FPSPP dispose de deux ressources propres, en application de l'article L. 6332-19 du code du travail, pour un total de 830 millions d'euros :

- un pourcentage de la participation des employeurs compris entre 5 % et 13 % ;

- les excédents des organismes paritaires de collecte agréés (OPCA) au titre de la professionnalisation et du congé individuel de formation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans les mêmes conditions qu'en 2011, le présent article a pour objet de prélever une nouvelle contribution de 300 millions d'euros, en 2012, sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et d'affecter cette contribution à plusieurs organismes intervenant dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle. Les fonds ainsi prélevés contribueront au financement de la politique publique conduite dans ce domaine. La contribution prélevée sur ce fonds sera affectée :

- d'une part, à l' Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), pour le financement de la mise en oeuvre des titres professionnels du ministère de l'emploi, à hauteur de 75 millions d'euros (dont 54 millions d'euros pour la mise en oeuvre des titres professionnels délivrés par le ministère chargé de l'emploi et 21 millions pour la participation de l'AFPA au service public de l'emploi ;

- d'autre part, à l' Agence de services et de paiements (ASP), pour le financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, à hauteur de 200 millions d'euros ;

- enfin à Pôle emploi , pour le financement de l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation, à hauteur de 25 millions d'euros.

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Cette pratique des prélèvements effectués par l'Etat sur des fonds issus d'organismes paritaires s'inscrit donc dans une forme de continuité. Ainsi, en 2007 et en 2008, le FUP avait-il déjà subit des ponctions successives de 175 millions d'euros, transférés vers l'AFPA, puis de 200 millions d'euros au profit du fonds de solidarité.

Comme le précédent, le présent prélèvement vise à abonder les actions de formation professionnelle de l'AFPA, de l'ASP et de Pôle emploi. Il s'agit d'une débudgétisation de crédits qui auraient vocation à figurer au sein de la mission « Travail et emploi ».

Or, à l'initiative de notre collègue Jean-Claude Carle, alors rapporteur, la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a instauré le principe selon lequel « les sommes dont dispose le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels au 31 décembre de chaque année constituent, l'année suivante, des ressources de ce fonds » (article L. 6332-22-1 du code du travail).

L'article 63 du présent projet de loi de finances contrevient donc directement non seulement à cette disposition législative, mais aussi aux engagements que le Gouvernement a contractés avec les partenaires sociaux dans la convention-cadre Etat-FPSPP du 15 mars 2010.

Outre cette raison de principe, il apparaît que ce nouveau renouvellement fragilisera la situation financière du FPSPP entrainant un déficit de trésorerie de 283 millions d'euros fin 2012 .

Par ailleurs, le fléchage des fonds prélevés vers des actions qui relevaient auparavant de l'Etat met en évidence non seulement une forme de débudgétisation des dépenses de l'Etat mais aussi un transfert de charge de politiques publiques vers les partenaires sociaux.

Aussi, il apparaitrait plus approprié que le financement des actions de formation proposées soit effectué directement par le FPSPP dans le cadre d'un conventionnement plutôt que par le biais d'un prélèvement de l'Etat.

Pour ces raisons de principe et afin de ne pas remettre en cause le fonctionnement du FPSPP, il est proposé de supprimer l'article 63.

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 63 bis (nouveau)
(Art. 44 duodecies, 1383 H, 1466 A du code général des impôts et art. 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006)

Prorogation de deux ans des exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger de deux ans, du 31 décembre 2011 au 31 décembre 2013, les exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser.

I. LE DROIT EXISTANT

Les contribuables et entreprises qui créent une activité, entre le 1 ^er janvier 2007 et le 31 décembre 2011, dans un des bassins d'emplois à redynamiser au sens de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire bénéficient d'une série d'avantages fiscaux et sociaux :

- exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés (article 44 duodecies du code général des impôts) ;

- exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties ou de cotisation foncière des entreprises (articles 1383 H et 1466 A du même code) ;

- exonération de charges sociales patronales (article 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, l'Assemblée nationale a adopté, sur un avis favorable du Gouvernement, un article tendant à proroger de deux ans, jusqu'au 31 décembre 2013, la date d'installation dans un bassin d'emploi à redynamiser ouvrant droit aux exonérations fiscales et sociales énumérées ci-dessus.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Selon le fascicule « Voies et moyens » consacré aux dépenses fiscales, le volet fiscal de l'exonération concerne quelque 110 entreprises et présente un coût pour l'Etat de deux millions d'euros répartis entre impôts sur le revenu et impôt sur les sociétés. L'exonération de cotisation patronale est compensée à la sécurité sociale par le programme 103 à hauteur de 5,52 millions d'euros pour 2012. L'effet de la prorogation de deux ans, avec effet dès 2012, n'est pas chiffré mais représente une perte de recettes certaine pour les collectivités territoriales et pour la sécurité sociale.

Par ailleurs, sans remettre en cause le bien fondé de cette initiative, il peut sembler discutable de procéder à une extension de la durée de niches fiscales et sociales sans qu'un véritable bilan du dispositif ait été présenté ni par l'auteur de l'amendement, ni par le Gouvernement.

A cet égard, le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales n'a attribué qu'un score de 1 (sur la note maximale de 3) à cette exonération ciblée. Il considère que le dispositif est attractif mais que les effets d'aubaines ne sont pas mesurables et que seulement deux zones en bénéficient. Outre le fait que cette mesure d'exonération est insuffisamment ciblée , il apparaît que l'outil fiscal se superpose à d'autres dispositifs « extrêmement proches » tels que la prime d'aménagement du territoire (40 millions d'euros par an) qui est une aide directe à l'investissement des entreprises. Le comité considère qu' une dépense budgétaire serait plus adaptée à l'objectif visé et invite à lancer une réflexion sur l'aménagement du régime des zones de revitalisation rurale (ZRR) et son extension aux bassins d'emploi à redynamiser .

Une telle réforme doit être mise en débat car elle dépasse le seul cadre de la politique de l'emploi et concerne au premier chef les politiques de la ville et des territoires. Aussi, compte tenu de l'arrêt au 31 décembre 2011 du dispositif actuel et pour donner le temps nécessaire à la réflexion, votre rapporteur spécial propose-t-il de limiter la prorogation à une année au lieu de deux, au 31 décembre 2012 .

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 63 ter (nouveau)
(Art. 9 de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971)

Adaptation de la réforme du taux de la taxe d'apprentissage applicable aux départements du Bas Rhin, du Haut Rhin et de la Moselle

Commentaire : le présent article a pour objet d'adapter le mode de calcul du taux de la taxe d'apprentissage applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle afin de tenir compte de la réforme de la part quota de la taxe d'apprentissage.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe d'apprentissage est un prélèvement de 0,5 % sur les salaires brut. Elle est partagée en deux fractions dont les affectations diffèrent :

- la part « quota » de la taxe est obligatoirement consacré à l'apprentissage et représente 52 % de la taxe due ;

- la part « hors quota » bénéficie aux formations technologiques et professionnelles prévues à l'article 1 ^er de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelle. Le montant de cette fraction s'élève à 48 % de la taxe due en raison des salaires versés.

La proportion entre ces deux parts relève du domaine réglementaire dans la France « de l'intérieur ». En revanche, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, le taux de la taxe d'apprentissage, fixé par la loi du 16 juillet 1971 précité, est égal au montant de la part « quota », soit, en valeur, l'équivalent de 52 % de la taxe d'apprentissage pratiqué dans les autres départements.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le Gouvernement a prévu d'accroître progressivement, et par voie réglementaire, sur cinq ans la part du quota de la taxe d'apprentissage pour la porter à 59 % en 2015, afin d'augmenter les ressources fiscales affectées à l'apprentissage et d'atteindre à l'horizon 2015 l'objectif de 600 000 apprentis.

Or, l'augmentation de la part du quota reviendrait à accroître mécaniquement le taux de la taxe d'apprentissage en Alsace et en Moselle et à augmenter les charges pesant sur les entreprises concernées.

C'est pourquoi, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article tendant à fixer le montant du taux de la taxe d'apprentissage appliqué dans ces départements à 0,26 %, soit l'équivalent de 52 % de 0,5 % qui est le taux de la taxe d'apprentissage.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Cette mesure technique permet ainsi d'éviter la hausse, par effet collatéral, de la taxe d'apprentissage due par les entreprises en Alsace et Moselle. S'il n'y a pas lieu de s'y opposer, s'agissant d'une adaptation au droit local, le présent article doit être l'occasion de revenir sur la problématique plus globale de la répartition du produit de la taxe d'apprentissage et de mieux informer le Parlement sur les orientations que le Gouvernement prendra par voie réglementaires sur la proportion des parts « quota » et « hors quota ».

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 63 quater (nouveau)

Modalités fiscales de regroupement
des organismes collecteurs paritaires agréés

Commentaire : le présent article a pour objet d'exonérer de tout versement d'impôts, droits et taxes les transmissions effectuées entre organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA) dans le cadre de leurs regroupements.

I. LE DROIT EXISTANT

Les organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA), au nombre de 96 en 2009, ont pour mission de collecter les contributions des employeurs au titre de la formation professionnelle et d'en assurer le financement.

La loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie prévoit un regroupement, à compter du 1 ^er janvier 2012, des OPCA qui n'atteignent pas le seuil de collecte de 100 millions d'euros afin d'atteindre cette capacité financière par la constitution de grands organismes de branches ou interbranches. Il s'agit de réduire le nombre d'organisme et d'en rationaliser la gestion.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent amendement vise à exonérer de tout versement d'impôts, droits et taxes les transmissions effectuées entre OPCA dans le cadre de leurs regroupements en cours ou à venir, afin d'éviter de grever les fonds collectés pour financer des actions de formation à destination des salariés et des demandeurs d'emploi.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Ce dispositif d'exemption fiscale est d'usage lorsque les transmissions de biens entre organismes entre dans le cadre d'une réforme législative. Tel a été le cas de la précédente campagne d'agrément des organismes collecteurs paritaires de 1995. Plus récemment, la réforme des réseaux consulaires a donné lieu à exemption, dans les mêmes conditions, pour les opérations de regroupement des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat.

Décision de votre commission : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

AMENDEMENTS PROPOSÉS
PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A M E N D E M E N T

présenté par

M. PATRIAT,

rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 62 BIS

Supprimer cet article.

OBJET

Cet amendement vise à rétablir l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE) destinée aux préretraites versées dans le cadre de plans sociaux.

D'une part, le faible volume actuel de bénéficiaires de l'ASFNE est directement causé par les restrictions d'accès mise en oeuvre par le Gouvernement.

D'autre part, il n'est remplacé par aucun dispositif car le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) n'a pas pour objet de financer des pré-retraites, D'ailleurs, les crédits affectés au CSP, qui s'établissent à 87,2 millions d'euros pour 2012, ne couvrent pas le niveau de consommation des crédits cumulés en 2010 par les CRP (59,47 millions d'euros) et les CTP (143,22 millions d'euros) et ne sont donc pas suffisants pour financer un autre dispositif.

Enfin, l'article 62 bis résulte d'un amendement déposé dans la précipitation par le Gouvernement, en séance publique, sans examen par la commission des finances de l'Assemblée nationale et sans concertation préalable avec les partenaires sociaux.

A M E N D E M E N T

présenté par

M. PATRIAT,

rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 63

Supprimer cet article.

OBJET

L'article 63 prévoit un nouveau prélèvement de 300 millions d'euros sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), créé par la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle, qui fait suite à un prélèvement de même montant effectué en 2011 en application de la loi de finances pour 2011.

Comme le précédent, le présent prélèvement vise à abonder les actions de formation professionnelle de l'AFPA, de l'ASP et de Pôle emploi. Il s'agit d'une débudgétisation de crédits qui auraient vocation à figurer au sein de la mission « Travail et emploi ».

Or, à l'initiative de notre collègue Jean-Claude Carle, alors rapporteur, la loi du 24 novembre 2009 précitée a instauré le principe selon lequel « les sommes dont dispose le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels au 31 décembre de chaque année constituent, l'année suivante, des ressources de ce fonds » (article L. 6332-22-1 du code du travail).

L'article 63 du présent projet de loi de finances contrevient donc directement non seulement à cette disposition législative, mais aussi aux engagements que le Gouvernement a contractés avec les partenaires sociaux dans la convention-cadre Etat-FPSPP du 15 mars 2010.

Outre cette raison de principe, il apparaît également que ce nouveau prélèvement fragilisera la situation financière du FPSPP, entrainant un déficit de trésorerie de 283 millions d'euros fin 2012.

Aussi, il apparaitrait plus approprié que le financement des actions de formation proposées soit effectué directement par le FPSPP dans le cadre d'un conventionnement plutôt que par le biais d'un prélèvement de l'Etat.

Pour ces raisons de principe et afin de ne pas remettre en cause le fonctionnement du FPSPP, il est proposé de supprimer l'article 63.

A M E N D E M E N T

présenté par

M. PATRIAT,

rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 63 BIS

A la fin, remplacer l'année :

2013

Par l'année :

2012

OBJET

Le présent amendement a pour objet de limiter à un an, au lieu de deux ans, la prorogation des exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATIONS DES CRÉDITS EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de minoration de 74 millions d'euros, en AE et CP, des crédits du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi ». Cette diminution résulte de l'application du plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros annoncé par le Premier ministre le 24 août 2011. Il se décompose comme suit :

- minoration de 70 millions d'euros des crédits consacrés aux compensations d'exonérations de charges sociales , correspondant notamment aux dispositifs de l'auto-entrepreneur et des zones de restructuration de la défense. Cet ajustement prend en compte les dernières données communiquées par les caisses de sécurité sociale sur les dépenses 2011 ;

- réduction de 4 millions d'euros des crédits destinés à la formation professionnelle .

Par ailleurs, à l'initiative de nos collègues députés, Chantal Brunel, rapporteure spéciale, Laurent Hénart, Christian Eckert et à l'unanimité de la commission des finances, l'Assemblée nationale a abondé de 15 millions d'euros les crédits de l'action n° 1 du programme 102 correspondant à la participation de l'Etat au financement des maisons de l'emploi , portant le total des crédits ouverts de 47 millions à 62 millions d'euros. En conséquence, 15 millions d'euros de crédits ont été soustraits des actions 3 Gestion des effectifs des services déconcentrés du programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » et 4 Gestion des effectifs du programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » du programme 155 de la mission.

II. ARTICLES ADDITIONNELS RATTACHÉS

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté quatre articles additionnels rattachés à la présente mission.

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté trois articles additionnels tendant à :

- supprimer l'allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (ASFNE) destinée aux préretraites versées dans le cadre de plans sociaux (article 62 bis ) ;

- adapter le taux de la taxe d'apprentissage applicable dans les départements du Bas Rhin, du Haut Rhin et de la Moselle (article 63 ter ) ;

- exonérer de tout versement d'impôts, droits et taxes les transmissions effectuées entre organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA) dans le cadre de leurs regroupements (article 63 quater ).

A l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, elle a adopté, sur un avis favorable du Gouvernement, un article additionnel tendant à proroger de deux ans les exonérations fiscales et sociales au bénéfice des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser (article 63 bis ).

Ces modification sont commentées plus haut dans la rubrique « Examen des articles rattachés ».

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* ¹ « Xavier Bertrand vise toujours un chômage sous 9 % d'ici 2012 » (journal La Tribune du 4 septembre 2011).

* ² Source : Insee (3 novembre 2011).

* ³ Le Gouvernement réunit chaque année, fin septembre ou début octobre, le groupe technique de la commission économique de la Nation. Il s'agit d'un panel d'experts représentant des organismes indépendants désignés par lui. Cette réunion, à peu près concomitante au dépôt du projet de loi de finances, permet d'évaluer l'optimisme du Gouvernement, en comparant ses prévisions avec celles existant au même moment.

* ⁴ Consensus Forecasts, septembre 2011 et octobre 2011.

* ⁵ Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 (annexe 5).

* ⁶ En 2011, Les allègements généraux de cotisations patronales s'élèvent à 24,43 milliards d'euros, dont 21,2 milliards d'euros d'allègements généraux de charges « Fillon » et 3,23 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires et complémentaires.

* ⁷ Des restes à payer subsistent sur l'allocation équivalent retraite (AER) et l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation (AFDEF) en 2012 du fait de la durée de maintien des bénéficiaires au sein de ces dispositifs :

- l'AFDEF présente un mécanisme en trois temps séparés par des délais parfois importants, entre la prescription de la formation au bénéficiaire, la date d'entrée en formation et l'entrée en indemnisation. Ainsi, une formation prescrite en 2009 peut démarrer en 2010 et ne donner lieu à un paiement qu'en 2011 ou plus tard ;

- la durée moyenne de l'AER par bénéficiaire est de trois ans.

* ⁸ Contrat unique d'insertion - Contrat d'accompagnement dans l'emploi.

* ⁹ Dans un référé transmis à votre commission des finances le 28 janvier 2011, la Cour des comptes avait préconisé la fusion de ces dispositifs, devenus très proches dans leurs objectifs. La gestion des CTP était néanmoins plus onéreuse compte tenu de la dualité de ses gestionnaires, une partie du dispositif étant gérée par une société filiale de l'AFPA, la société de gestion du contrat de transition professionnelle (SGCTP) dite « Transitio », et l'autre par Pôle emploi pour le reste des bassins d'emplois concernés.

* ¹⁰ Le CTP a d'abord été créé dans sept bassins d'emplois (Charleville-Mézières, Montbéliard, Morlaix, Saint-Dié, Toulon, Valenciennes et Vitré). Une filiale de l'AFPA, la société de gestion du CTP (SGCTP) dénommée « TRANSITIO », était chargée de sa mise en oeuvre sur ces bassins d'emploi. L'article 19 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie a ensuite prolongé cette expérimentation jusqu'au 1 ^er décembre 2010 et l'a étendue à trente trois nouveaux bassins d'emplois gérés par Pôle Emploi. La possibilité d'adhérer au CTP a été prorogée, en loi de finances pour 2011, jusqu'au 31 mars 2011 afin d'aligner le terme de l'expérimentation sur la date d'extinction des CRP.

* ¹¹ Comme la CRP ou le CTP, le CSP s'adresse aux salariés qui disposent des droits suffisants pour prétendre à l'allocation de retour à l'emploi (ARE) dont le licenciement économique est envisagé dans une entreprise non soumise à l'obligation de proposer un congé de reclassement. Le CSP, d'une durée maximale de 12 mois, a pour objet le suivi d'un parcours de sécurisation professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics. Pendant la durée de ce contrat, et en dehors des périodes durant lesquelles il exerce une activité rémunérée, le titulaire du CSP, qui avait un an d'ancienneté dans son entreprise au moment de son licenciement, perçoit une « allocation de sécurisation professionnelle » égale à 80 % du salaire brut moyen perçu au cours des 12 mois précédant la conclusion du CSP.

* ¹² Déjà, la loi de finances rectificative pour 2009 a procédé à une annulation de 135 millions d'euros en CP au titre de la réduction de la subvention pour charge de service public de Pôle emploi. L'exécution budgétaire montre que la dotation de l'Etat a été inférieure de 187 millions d'euros à la prévision votée en loi de finances initiale, soit 1 173 millions d'euros au lieu de 1 360 millions d'euros.

* ¹³ Source : annexe au projet de loi de finances pour 2012 « Formation professionnelle ».

* ¹⁴ Ancienne dénomination : « Coordination du service public de l'emploi, indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi ».

* ¹⁵ Ancienne dénomination : « Mise en situation d'emploi des publics fragiles ».

* ¹⁶ Contrat unique d'insertion - Contrat initiative emploi.

* ¹⁷ Contrat unique d'insertion - Contrat d'accompagnement dans l'emploi.

* ¹⁸ Décret n° 2010-696 du 24 juin 2010.

* ¹⁹ La loi de finances rectificative pour 2011 a remplacé l'ancien Fonds national pour le développement et la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) par un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA). Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ce CAS constitue une mission budgétaire.

* ²⁰ Il convient de préciser que le produit affecté au FNDMA a le statut de dotation : son montant n'est pas pris en compte dans le périmètre des ressources propres des régions retenues dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

* ²¹ Source : Bilan-évaluation du contrat d'objectifs et de moyens (COM) pour le développement et la modernisation de l'apprentissage (Inspection générale des affaires sociales - RM2009-093P - septembre 2009).

* ²² L'augmentation récente des effectifs d'apprentis a concerné surtout les niveaux supérieurs de qualification.

* ²³ Source : projet annuel de performances de la mission « Travail et emploi » pour 2012.