Mission "Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales" - Compte spécial "Développement agricole et rural" et articles rattachés

MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN, rapporteurs spéciaux

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse des programmes de la mission ne constitue pas une description exhaustive des dispositifs et des crédits qui leur sont consacrés ^{19 ( * )} . Elle se concentre en effet sur les questions faisant l'objet d'un suivi particulier par vos rapporteurs spéciaux et votre commission des finances .

A. LE PROGRAMME 154 « ECONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES »

(Rapporteur spécial : Yannick BOTREL)

1. Le programme qui valait deux milliards

Comme on l'a vu plus haut, le programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » a absorbé en 2009 l'ancien programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ».

Doté de plus de la moitié des crédits de la mission, le programme 154 est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère en faveur du monde agricole . Il intervient en complément des financements du fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui sont dotés respectivement de 10 milliards et de 800 millions d'euros par an.

a) Principales évolutions constatées sur les crédits

Dépourvu de dépenses de personnel, le programme 154 est composé à 86 % de crédits d'intervention (1,7 milliard d'euros) et à 14 % de crédits de fonctionnement (269 millions d'euros). Il voit ses crédits baisser de 1 % en AE et de 2,2 % en CP, pour s'établir juste en dessous des deux milliards d'euros en 2012 (1,95 milliard d'euros en AE et 1,98 milliards d'euros en CP).

Cette évolution s'explique surtout par les moindres moyens alloués en 2012 aux opérateurs du programme (-16,4 millions d'euros en AE=CP) et à certains dispositifs tels que la mesure rotationnelle en faveur de l'assolement ou les mesures agro-environnementale (-5 millions d'euros en AE et -21 millions d'euros en CP). La plupart des autres dispositifs sont maintenus en 2012 avec des financements équivalents à ceux de 2011.

Répartition par action et par titre des AE du programme 154

(en euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Plus de 45 % des AE (855 millions d'euros contre 838,2 millions d'euros en 2011) est dédié à la « Gestion équilibrée et durable des territoires » (action 14).

Cette action contient la plupart des dispositifs de soutien au maintien de l'activité en zones difficiles , en particulier l' indemnité compensatrice de handicap naturel (ICHN), stabilisée à 248 millions d'euros en 2012.

L'action 14 vise également la promotion de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement :

- prime herbagère agro-environnementale ^{20 ( * )} (PHAE) ;

- mesure rotationnelle agro-environnementale ^{21 ( * )} ;

- programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) ;

- mesures agro-environnementales régionales (MAER).

Les crédits en faveur de l'agriculture biologique sont en baisse, mais l'effort en faveur de ce secteur n'est pas remis en question puisque cette réduction des crédits est compensée par une prise en charge accrue par la PAC suite à son bilan de santé.

Un quart des dotations (476 millions d'euros contre 482,74 millions d'euros en 2011) est consacré à l'« Adaptation des filières à l'évolution des marchés » (action 11). Cette action regroupe notamment les crédits de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante ^{22 ( * )} (PNSVA), les aides aux filières de production outre-mer ^{23 ( * )} , ainsi que les autres aides aux filières servies par l'intermédiaire de FranceAgriMer et de l'ODEADOM. Votre rapporteur spécial s'inquiète de la réduction des crédits visant le soutien des exportations ces dernières années , qu'il s'agisse du Fonds pour les investissements stratégiques des industries agroalimentaires (FISIAA) ou de nos actions internationales, à travers la Sopexa notamment.

L'« Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » est, en volume de crédits, la troisième action du programme (14 % des AE, soit 272 millions d'euros, contre 269 millions d'euros en 2011). Y figurent les moyens dédiés à l'installation, à la modernisation et au départ . La stabilisation des crédits de cette action correspond à la poursuite des dispositifs liés au soutien à l'installation , et notamment les dotations aux jeunes agriculteurs et les prêts bonifiés à l'installation (PBI).

Les subventions pour charges de service public des opérateurs ont été regroupées sous l'action 15 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions » (257  millions d'euros et 13 % des AE du programme en 2012, en contraction par rapport à 2011 où elle s'élevait à 275 millions d'euros). Ce choix, résultant probablement d'un souci de commodité en gestion, participe d'une catégorisation des dépenses par titre plutôt que par destination semble contredire l'esprit de la LOLF . Les crédits de l'action 15 correspondent ainsi à une partie des subventions pour charges de service public allouées à l'Agence de services et de paiement (107,2 millions d'euros sur cette action contre 112 millions d'euros en 2011, le total des subventions d'Etat à l'ASP se portant à 168 millions d'euros en 2012), à FranceAgriMer (87,15 millions d'euros sur cette action contre 91 millions d'euros en 2011) et à l' ODEADOM (4 millions d'euros sur cette action, stable par rapport à 2011). La subvention revenant aux Haras nationaux, désormais IFCE , est fixée à 40 millions d'euros en 2012, contre 41,6 millions d'euros en 2011, où elle était déjà en baisse de 2,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010. Au total, il semble que les réformes des opérateurs du programme, appelées par la RGPP, devraient commencer en 2012, et ce pour la première fois, à dégager de réelles économies.

La politique de la pêche fait l'objet de l'action 16 « Gestion durable des pêches et de l'aquaculture » dotée de 58,3 millions d'euros en AE en 2012 contre 65,7 millions d'euros en 2011. L'augmentation des crédits de cette action avait été massive en 2009 en raison de la mise en oeuvre du Plan pour une pêche durable et responsable (PPDR). La fin du cycle de dépenses de ce plan arrivé à son terme explique la baisse des crédits en 2010, 2011 et 2012.

Enfin, seuls 2 % des crédits sont dédiés à la « gestion des crises et des aléas de production ». L'action 12 n'est en effet dotée que de 37 millions d'euros d'AE en 2012, contre 45,3 millions d'euros d'AE. Ils sont notamment consacrés à l'assurance récolte (25 millions d'euros en AE=CP contre 33,3 millions d'euros en 2011), à la dotation du fonds d'allègement des charges (FAC) pour 8 millions d'euros en AE=CP (stable), et au mécanisme « Agridiff » pour les agriculteurs en difficulté (4 millions d'euros, stable également).

b) Les dépenses fiscales

Pour l'année 2012, le montant total des 32 dépenses fiscales rattachées au programme 154 serait d'au moins 1,86 milliard d'euros , y compris six dépenses sur impôts locaux prises en charge par l'Etat, soit un montant légèrement inférieur aux crédits proposés par le présent projet de loi de finances pour 2012. En 2011, l'annexe « Evaluation des voies et moyens » dénombrait 35 dépenses fiscales au titre du programme, pour un coût de 2 milliards d'euros. L'abandon en 2012 de la mesure de remboursement partiel de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, qu'il s'agisse du gaz naturel ( TICGN ) ou des produits pétroliers ( TIPP ), et dont le coût serait de 140 millions d'euros en 2011, expliquerait la plus grande part de cette évolution.

Les principales dépenses fiscales du programme 154 concernent la lutte contre le réchauffement climatique, l'amélioration de la sécurité énergétique et le développement économique des filières agricoles, à travers le taux réduit de taxe intérieure de consommation applicable au fuel domestique utilisé comme carburant , d'un coût annuel estimé à un milliard d'euros, un dispositif qui encourage le développement des biocarburants (250 millions d'euros en 2012) et les différents avantages fiscaux qui bénéficient aux sociétés coopératives agricoles (50 millions d'euros en 2012, soit un montant identique à celui de 2011 mais qui ne recouvrent que les exonérations d'impôt sur les sociétés : selon un récapitulatif transmis par la Direction de la législation fiscale il s'agirait d'un coût total d'au moins 110 millions d'euros, toutes dépenses fiscales mêlées). Dans le cadre de l'examen du PLF pour 2011, votre rapporteur spécial Joël Bourdin avait réalisé un contrôle particulier sur ce thème, qui a fait l'objet d'une annexe à son rapport sur la mission APAFAR ^{24 ( * )} .

L'analyse détaillée reste très incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales importantes n'est pas renseigné

Il s'agit ainsi du soutien à l'investissement et à l'épargne en agriculture, avec la déduction pour investissement (DPI) et la déduction pour aléa (DPA) . Contrairement à la DPI, dispositif très apprécié des agriculteurs puisque 85 000 environ l'utilisent, la DPA, qui vise pour sa part à inciter les agriculteurs à constituer une épargne de précaution, demeure totalement sous utilisée. Afin de la rendre plus attractive, ce dispositif a pourtant fait l'objet de plusieurs modifications depuis sa création, notamment dans le cadre de la loi de finances pour 2010 avec la réintroduction de l'aléa économique. De même, alors que les terres agricoles sont totalement exonérées des parts régionale et départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) et bénéficient de nombreuses exonérations spécifiques de TFNB, dont une exonération de 20 % de la part communale de cette taxe (étant précisé que cette exonération bénéficie intégralement au fermier quand les terres sont louées par bail), aucun chiffrage n'est fourni à ce sujet pour 2012.

2. Principales observations sur la justification au premier euro

a) La faiblesse du dispositif budgétaire de gestion des crises

Le paradoxe veut que les aléas climatiques, sanitaires ou économiques, qui bouleversent chaque année dans des proportions variables, l'exécution budgétaire, soient pris en charge par l'action la moins dotée du programme.

Bien que la survenue de crises soit par nature imprévisible et rende difficile toute budgétisation en loi de finances initiale, le caractère récurrent des aléas qui touchent le monde agricole peut ici faire douter de la sincérité de la prévision .

Si la reconduction des crédits du Fonds d'allègement des charges et du mécanisme « Agridiff »est bienvenue ^{25 ( * )} , votre rapporteur spécial ne peut que regretter qu'une fois encore, le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), rebaptisé fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) ^{26 ( * )} , ne soit pas doté par le projet de loi de finances pour 2012, alors même que l'article L. 361-5 du code rural dispose que les ressources du fonds sont composées d'une subvention inscrite au budget de l'Etat ^{27 ( * )} . Le MAAPRAT fait valoir traditionnellement que « le ministère du budget s'oppose à l'inscription de crédits en loi de finances initiale au titre des calamités » ^{28 ( * )} , au motif que le montant des indemnisations à verser n'est pas connu au moment de l'élaboration du budget. Cette argumentation est contestable, dans la mesure où la loi dispose explicitement que le montant de subvention de l'Etat dont bénéficie le FNGRA doit être au moins égal au produit des contributions des exploitants, et non au montant des indemnisations à attribuer .

Au-delà de la question du FNGRA, votre rapporteur spécial souligne qu'il accorde une grande attention à la question des dispositifs de gestion des aléas climatiques, sanitaires ou économiques , remaniés en 2010 par la LMAP. Cette dernière a ainsi mis en place un régime plus incitatif pour l'assurance récolte, ce qui doit permettre de dégager des économies budgétaires sous l'effet du recours aux assurances privées. Ces économies étaient estimées à 3 millions d'euros en 2011, 20 millions en 2012 et plus de 22 millions en 2013. Votre rapporteur spécial émet des doutes quant à ces évaluations réalisées par le Gouvernement et il s'interroge de plus sur le coût d'une éventuelle réassurance publique , alors que le principe d'une telle réassurance est posé par la LMAP. Dans son article 27, cette dernière dispose ainsi que dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement présente « les conditions et les modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole ». Cette obligation législative n'a pas été respectée par le Gouvernement.

Une étude fournie à ce sujet par le ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie, montre que la capacité de réassurance du secteur privé est aujourd'hui de l'ordre de 500 millions d'euros par an alors que les besoins de réassurance sont estimés entre 750 millions et 1,5 milliard d'euros à horizon 2013. Dans ce scénario, les réassureurs privés n'auraient que la capacité d'accompagner le développement de l'assurance récolte et un mécanisme conjoint de réassurance publique serait donc requis. Pour les grandes cultures, la viticulture et l'arboriculture, les moyens du secteur privé semblent certes suffisants, mais s'agissant de l'assurance fourrage, particulièrement suspendue au risque d'un sinistre d'une ampleur exceptionnelle ^{29 ( * )} , cette capacité n'est pas suffisante. Le coût budgétaire précis de la réassurance publique qui sera mise en place reste à déterminer mais elle pourrait approcher un montant de 500 millions d'euros par an , ce qui est considérable.

Au total, il apparaît que la question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante d'un point de vue budgétaire . De ce point de vue, le chantier de la couverture des risques par les mécanismes de marché doit être relancé alors que l'assurance récolte se diffuse trop lentement.

b) Le financement de la filière cheval et la réforme des Haras nationaux

En 2012, la subvention pour charges de service public attribuée à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) représente 40 millions d'euros, soit une réduction de 1,47 % par rapport à 2011 . Il faut observer que cette baisse suit un mouvement de contraction déjà enregistrée à l'occasion des LFI pour 2011 et 2010, avec des réductions respectives de 2,4 % et de 4,25 % . Ce mouvement marque l'aboutissement de la démarche de modernisation entamée ces dernières années et qui fait écho aux travaux de votre commission des finances ^{30 ( * )} .

Dans le cadre de la RGPP, le regroupement des Haras nationaux et de l'Ecole nationale d'équitation a conduit à la création le 1 ^er février 2010, par le décret n° 2010-90 du 22 janvier 2010, de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) , placé sous la double tutelle des ministères chargés des sports et de l'agriculture. Le recentrage des Haras nationaux sur leurs seules missions de service public, à travers l'IFCE, doit s'accompagner d'une évolution de cet établissement vers un organe permettant de mieux structurer l'ensemble de la filière cheval française, alors que les activités des Haras nationaux qui étaient menées dans le secteur concurrentiel sont désormais transférées au groupement d'intérêt public (GIP) « France Haras ». Votre rapporteur spécial note qu'un « contrat de performances 2011-2013 » a enfin été signé cette année entre l'Etat et l'IFCE.

B. LE PROGRAMME 149 « FORÊT »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

1. Des crédits à la baisse en 2012 (354 millions d'euros en AE et 362,5 millions d'euros en CP)

A partir de 2012, le programme 149 disposera d'une nouvelle nomenclature dont l'objectif est d'offrir une présentation par dispositif permettant un meilleur suivi de l'exécution des crédits. Le nombre d'actions passe ainsi de quatre à deux et les sous-actions de 23 à 17.

a) Une baisse optique suite au transfert de l'IFN

Doté d'un peu moins de 354 millions d'euros en AE et de 362,53 millions d'euros de CP , le programme 149 est à 57,6 % composé de dépenses de fonctionnement .

En 2012, les crédits du programme sont en baisse de 1,67 % en AE et de 2,37 % en CP , par rapport aux ouvertures en LFI pour 2011 (360 millions d'euros d'AE et 371 millions d'euros de CP).

Répartition par action et par titre des AE du programme 149

(en euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Cette baisse à périmètre courant par rapport à 2011 est due au transfert de la subvention pour charges de service public de l'Inventaire forestier national (IFN) au ministère chargé de l'écologie , dans le cadre de l'intégration en 2012 de l'IFN à l'Institut géographique national (IGN), pour un montant de 11,9 millions d'euros en AE=CP.

En dehors de cette mesure de transfert, le budget du programme 149 augmente donc à périmètre constant de près de 6 millions d'euros en AE (+1,7 %) et 3,5 millions d'euros en CP (+1 %).

b) Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales rattachées au programme 149 « Forêt » sont d'au moins 67 millions d'euros dans le cadre du projet annuel de performance pour 2012, soit environ 20 % des crédits budgétaires alloués au programme.

Seules quelques mesures significatives sont examinées ici par votre rapporteur spécial.

Il s'agit principalement de mesures patrimoniales, telles que les exonérations partielles d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour les propriétés en nature de bois et forêts (coût de 25 millions d'euros ), au bénéfice de 62 300 contribuables, et les exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit , qui correspondent aux successions et donations de ces mêmes propriétés ( 23 millions d'euros de dépenses fiscales). Pour des raisons obscures, les parts de groupements fonciers agricoles (GFA) et les biens ruraux loués par bail à long terme rentrent dans le calcul du coût de ces deux mesures. Leur exclusion, au profit des seules réductions d'impôt imputables aux propriétaires forestiers et aux groupements forestiers, abaisserait le montant de ces deux niches rattachées au programme 149.

Le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) engendre un coût d'environ 6 millions d'euros . Il vise à lutter contre le morcellement des bois et forêts par la mise en place d'une réduction d'impôt sur le revenu (IR), accordée aux personnes physiques qui effectuent des dépenses d'acquisition de terrains boisés ou de travaux forestiers. Prolongé jusqu'au 31 décembre 2013, il a également été adapté par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Un taux réduit de TVA (5,5%) est appliqué aux travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles (y compris les propriétaires forestiers), à la suite des tempêtes de 1999 ( 5 millions d'euros de dépenses fiscales).

Par ailleurs, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche a apporté une importante évolution à la politique forestière par la création du compte d'épargne d'assurance pour la forêt , sur lequel les intérêts des sommes déposées sont exonérés d'impôt dans la limite d'un taux de rémunération de 2 % (pour un coût de 2 millions d'euros en 2011 et de 5 millions d'euros en 2012 mais qui devrait s'accroître progressivement et atteindre un rythme de croisière de 20 millions d'euros par an ).

En outre, et pour un montant de 3 millions d'euros , les scieries ont la possibilité de majorer de 30 % le taux d'amortissement dégressif pour les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers. Cet amortissement accéléré ne concerne que les entreprises de première transformation du bois en vue de les encourager à investir.

2. L'Office national des forêts, principal opérateur du programme

a) La crise de l'ONF : un arbre qui cache la forêt

Les subventions aux opérateurs représentent les deux tiers des crédits du programme soit 202 millions d'euros en AE et en CP, principalement destinés à l ' Office national des forêts (ONF), ce qui explique en grande partie la prépondérance des crédits de titre 3 . Près de 60 % des AE et des CP sont ainsi concentrés sur l'action 2 « Régime forestier et patrimoine forestier domanial », qui supporte notamment la subvention pour charges de service public de l'ONF , établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté de 10 000 agents et d'un budget annuel d'environ 700 millions d'euros . L'office a pour mission la gestion des 4,7 millions d'hectares de forêts publiques , soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays, ce qui le conduit également à assurer 40 % de la vente de bois en France . La baisse prévue de la subvention de l'Etat à l'ONF, en application des décisions issues de la RGPP ^{31 ( * )} , est à ce stade toujours reportée : touché par la crise économique, la chute des cours du bois et le recul de ses recettes, l'ONF doit faire face depuis trois ans à une situation financière difficile ^{32 ( * )} .

L'Etat a donc décidé de verser à l'ONF une subvention d'équilibre exceptionnelle en 2009 et, afin de ne pas le fragiliser davantage, la subvention versée en 2010 à cet opérateur a été maintenue à son niveau antérieur (172,3 millions d'euros, soit une subvention strictement égale à celle versée en 2009). En 2011, la subvention a même enregistré une légère hausse puisqu'elle a été portée à 176,55 millions d'euros en AE et à 176,70 millions d'euros en CP. Pour 2012, la subvention allouée par le programme 149 est encore en augmentation et s'élève à 186 millions d'euros

Les propositions du président du conseil d'administration de l'office, Hervé Gaymard, dans son rapport remis en octobre 2010 au Président de la République, consistaient à appliquer à cet opérateur une logique d'entreprise publique , de recapitaliser l'office à hauteur de 300 millions d'euros, de rénover le dialogue social , de faire évoluer le statut des personnels et, enfin, de placer l'établissement sous la direction d'un président-directeur général unique.

Votre rapporteur spécial émet des réserves quant à ces préconisations et rejette tout projet de privatisation de l'ONF .

Si des efforts en matière d'organisation interne doivent être poursuivis , notamment pour ce qui concerne la fonction ressources humaines de l'opérateur, c'est surtout le besoin d'une clarification des relations entre l'ONF, l'Etat, les collectivités territoriales et les forestiers privés qui se fait jour. Votre rapporteur spécial se félicite ainsi que le présent PLF vise par son article 48 à réexaminer le partage du coût du régime forestier , dans la mesure où le calcul des frais de garderie manque d'équité puisqu'il ne prend en compte ni la capacité contributive des communes, ni les prestations de l'office, et reste lié aux options d'exploitation retenues localement ^{33 ( * )} .

b) Le Centre national de la propriété forestière (CNPF)

En revanche, la fusion du Centre national de la propriété forestière (CNPF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) ne présente pas de difficultés ^{34 ( * )} .

Elle s'était traduite par une diminution importante de la subvention à cet opérateur en 2011 (- 23 %), pour s'établir à 13,9 millions d'euros. Toutefois, en 2012, cette subvention revient à des niveaux plus habituels, puisqu'elle est portée à 16,37 millions d'euros en AE=CP (+ 18 %).

Financé à plus de 40 % par le programme 149, le CNPF avait pu en 2011 compenser la baisse de ses subvention par un prélèvement sur ses réserves , estimées suffisantes à l'époque par le MAAPRAT ^{35 ( * )} .

Les activités du centre s'inscrivent dans un contrat d'objectifs 2007-2011 et le prochain contrat de performance 2012-2016, en cours de préparation, sera bientôt signé entre l'Etat et cet établissement public.

C. LE PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION »

(Rapporteur spécial : Yannick BOTREL)

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a intégré, en 2009, la mission « APAFAR », suite à la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ». Ainsi que l'avait relevé ^{36 ( * )} notre collègue rapporteure générale Nicole Bricq, la mission « Sécurité sanitaire » présentait un caractère artificiel et son élaboration ne faisait pas l'objet d'une « réelle concertation entre responsables de programme, ni d'arbitrages budgétaires entre les deux programmes qui la composent ».

1. Un demi milliard d'euros de crédits dont la moitié sont des dépenses de personnel

a) La baisse des crédits continue

En 2012, le programme représente 494 millions d'euros d'AE et de CP, soit une contraction notable par rapport à la LFI pour 2011 : - 2,17 % en AE et - 3,13 % en CP (les dotations s'élevaient à 505,5 millions d'euros en AE et 510 millions d'euros en CP). Une baisse de 6,5 % en AE et 9 % en CP avait également été constatée en 2011.

A la différence des autres programmes de la mission APAFAR, le programme 206 intègre en son sein les crédits de personnel qui permettent de concourir à sa mise en oeuvre. 271 millions d'euros de crédits de titre 2 , soit plus de la moitié des AE du programme, sont ainsi concentrés sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ». Ils correspondent principalement aux moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV). La réduction de ces crédits est de 0,25 % par rapport à 2011 et était de près de 6 % en 2011 par rapport à 2010, puisque les dépenses de titre 2 s'élevaient dans ces précédentes LFI à 270 et 286,6 millions d'euros. Une telle évolution résulterait principalement des efforts de rationalisation entrepris par le ministère ^{37 ( * )} .

Hors personnel , les crédits du programme 206 s'établissent en 2012 à 223 millions d'euros en AE et CP , soit une baisse de 4,8 % en AE et de 6,6 % en CP par rapport à la LFI pour 2011 (elle était même de 12,7 % en 2011 par rapport à 2010).

Répartition par action et par titre des AE du programme 206

(en euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

b) Les explications du ministère

La diminution des crédits du programme 206 résulterait notamment, d'une part, du transfert du financement et de la gestion de l'équarrissage aux filières professionnelles , contrepartie du recentrage du service public de l'équarrissage (SPE), soit une économie de près de 10 millions d'euros en CP en 2012 et, d'autre part, de la fin du déstockage des farines animales , ce qui réduit considérablement les besoins de crédits consacrés à l'élimination de ces farines.

Elle s'expliquerait aussi par deux mesures de transferts :

- le transfert au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » des crédits de fonctionnement des services régionaux de l'alimentation (SRAL) et des fonctions support au sein des directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) et des directions de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF) dans les DOM, dans un souci de rationalisation de la gestion des dépenses d'administration générale (-3,3 millions d'euros en AE=CP) ;

- le transfert complémentaire aux services du Premier ministre (programme 333 « Fonctionnement des directions départementales interministérielles ») des crédits mutualisés des directions départementales interministérielles (-0,3 millions d'euros en AE=CP).

Ces éléments ne suffisent pas à justifier la baisse des crédits sur le programme, qui touche notamment l'action 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » (-4,9 millions d'euros en AE et -3,1 millions d'euros en CP).

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le directeur de cabinet du ministre de l'agriculture s'est montré très rassurant à ce sujet, en invoquant l'amélioration globale des moyens de surveillance et de prévention.

Toutefois, la politique sanitaire et les services vétérinaires semblent un peu durement mis à contribution au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Selon le syndicat national des inspecteurs de santé publique vétérinaire (SNISPV), en cinq ans, plus de 60 emplois, soit 13 % des effectifs d'inspecteurs, d'ingénieurs, de techniciens supérieurs ou encore de contrôleurs sanitaires auraient été supprimés. D'après ce même syndicat, certaines missions de contrôle ne seraient plus assurées ou de manière très incomplète, illustrant la dégradation de notre dispositif de sécurité sanitaire .

Sans reprendre à son compte ces propos, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que les exigences fortes en matière de sécurité sanitaire nécessitent de conserver des moyens de contrôle adaptés et que le choix de recourir à des contrôles délégués ainsi qu'à des autocontrôles par les professionnels présente un risque important en cas de crise sanitaire d'ampleur inhabituelle .

2. Principales observations sur la justification au premier euro

a) La réforme de l'opérateur unique du programme

Aux termes de l'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010 et du décret n° 2010-719 du 28 juin 2010, la fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) a donné naissance le 1 ^er juillet 2010 à l' Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) .

Elle reprend les missions et le personnel de chacune des deux agences, ainsi que leurs compétences scientifiques dans l'évaluation des risques, pour les « mettre au service d'une lecture plus globale et transversale des questions sanitaires », comme l'affirme le PAP pour 2012.

Sa dimension interministérielle doit être remarquée. L'ANSés concourt ainsi principalement à la mise en oeuvre de l'action 4 « Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires » du programme 206 et recevra à ce titre, en 2012, une subvention de 66,41 millions d'euros en AE (contre 68 millions d'euros en 2011, soit une baisse de 2,4 %). Mais elle bénéficiera également des crédits des programmes 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », 181 « Prévention des risques » et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », pour un montant total de 31,27 millions d'euros, ce qui portera l' ensemble de ses concours publics pour 2012 à 97,68 millions d'euros en AE . Dans ce contexte, l'ANSés est donc placée sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail.

b) L'aboutissement du processus de modernisation du service public de l'équarrissage

Depuis l'entrée en vigueur de la libéralisation du service public de l'équarrissage (SPE), le 18 juillet 2009, les filières doivent assurer elles-mêmes la gestion et le financement de l'équarrissage. L'Etat ne reste payeur que du seul service public résiduel (animaux trouvés morts dans les DOM, cadavres relevant de l'intérêt général et de mesures d'urgence liées à la salubrité ou à la santé publique), soit 4 millions d'euros en AE et en CP en 2012 (il s'agissait en 2011 d'un niveau similaire d'AE mais de 13,5 millions d'euros en CP).

Si le coût annuel du SPE résiduel pour l'Etat s'établit effectivement à 4 millions d'euros, au lieu de 44 millions d'euros dans l'ancien périmètre, il n'en demeure pas moins que les crédits de la mission APAFAR ont également dû apurer la dette du SPE , qui s'établissait à 54,7 millions d'euros avant la libéralisation. Un premier versement effectué en 2009 a permis de réduire de 17,7 millions d'euros le niveau de la dette. Après la poursuite des paiements en 2010, le solde de 9,5 millions d'euros a été apuré en 2011 .

À partir de 2012, la réforme du service public de l'équarrissage s'accompagne donc d'une réduction substantielle et durable des crédits qui lui sont consacrés .

Dans le contexte de la libéralisation du SPE, chaque filière doit mettre en place une structure spécifique de gestion collective , financée par des cotisations professionnelles volontaires (CV), parfois obligatoires (CVO). La part du financement incombant directement aux éleveurs serait relativement proche d'une filière à l'autre.

Il convient d'observer pour le troisième exercice successif que seule la filière ruminants n'est toujours pas, à ce jour, parvenue à s'organiser . Les éleveurs de cette filière continuent donc toujours de s'acquitter de la taxe d'abattage , comme sous le régime précédant la libéralisation du SPE. Ce dispositif n'est pas optimal, mais il permet au SPE de fonctionner alors qu'il n'y a pas d'accord au sein de la filière.

Votre rapporteur spécial recommande toutefois au Gouvernement d' identifier rapidement des solutions pour remédier à cette situation .

D. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

1. Un programme support attendu à hauteur d'environ 750 millions d'euros en 2012

a) Les crédits de personnel et le plafond d'emplois du programme (650 millions d'euros)

Hormis le programme 206, auquel sont rattachés les crédits de titre 2 des directions départementales des services vétérinaires, les programmes de politique publique de la mission sont dépourvus de dépenses de personnel. Ces dépenses sont inscrites au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission.

La fonction support remplie par le programme 215 se traduit par la très nette prépondérance des crédits de titre 2 , qui représentent 85,2 % de l'ensemble des AE du programme , lui-même doté de 762,63 millions d'euros en 2012 (754,88 millions d'euros en CP). Pour mémoire, il s'agissait en 2011 de 747,74 millions d'euros d'AE et de 761 millions d'euros de CP.

La masse salariale imputée sur ce programme s'élève ainsi à 649,62 millions d'euros en 2012 (contre 654,67 millions d'euros en 2011). Le fait que la masse salariale globale de la mission ait fait l'objet d'une « répartition purement indicative » entre les programmes 215 et 206 ne facilite pas les commentaires sur l'évolution de ces crédits.

Répartition par action et par titre des AE du programme 215

(en euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les crédits de titre 2 sont majoritairement imputés sur l'action 1, qui retrace les moyens de l'administration centrale (176,44 millions d'euros en AE), et sur l'action 3, où sont inscrites les dotations de l'administration déconcentrée (424,80 millions d'euros en AE). Ces actions se situent à des niveaux proches de ceux de la loi de finances initiale pour 2011.

Votre rapporteur spécial a déjà relevé le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme, concentration qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique .

La justification d'une telle structuration était fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle est vite devenue caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission.

S'agissant du plafond d'emplois du programme 215 , il baisse de 381 ETPT entre le plafond autorisé pour 2011 (9 999 ETPT) et la demande pour 2012 (9 618 ETPT) . Cette réduction était de 375 ETPT entre le plafond autorisé pour 2010 (10 374 ETPT) et la demande pour 2011 (9 999 ETPT).

Pour ce qui concerne le plafond ministériel attribué par le présent PLF au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, il s'élève, pour mémoire, à 31 812 ETPT .

b) La dotation hors personnel

La dotation hors personnel du programme 215 s'établit en 2012 à 113 millions d'euros en AE et 105,26 millions d'euros en CP , au lieu de 93,1 millions d'euros en AE et 106,6 millions d'euros en CP en LFI pour 2011.

Cette hausse des AE (+21,14 millions d'euros) constatée sur l'action 1 « Moyens de l'administration centrale », provient essentiellement du fait que les baux des sites à loyers privés sont réengagés pour trois ans en 2012 , à l'instar du site de Vaugirard ou des archives du Mans.

2. Principales observations sur la justification au premier euro

a) La fin du recensement général agricole

La fin du recensement général agricole en 2011 , opération obligatoire pour tous les Etats membres de l'Union européenne, se traduit par la réduction des moyens de l'action 2 « Statistiques, évaluation et études » tant en AE (-1,04 millions d'euros) qu'en CP (-0,93 millions d'euros), dans la mesure où ce dispositif a fait l'objet de besoins complémentaires ponctuels en 2010 et 2011, sans répercussions sur 2012. Dès 2011, le moindre besoin de financement lié à son organisation avait suscité une baisse de 5,8 millions d'euros en AE et de 6,8 millions d'euros en CP des crédits de cette action 2. Pour mémoire, la hausse des CP en 2010, qui résultait du coût du recensement, était de l'ordre de 4,2 millions d'euros.

b) La fusion des corps au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire

La diversité des missions assurées historiquement par le MAAPRAT s'est traduite logiquement par l'existence de multiples statuts particuliers , couvrant les nombreuses filières d'emploi (administrative, ouvrière, technique, enseignement technique, enseignement supérieur), auxquels il faut ajouter ceux des établissements publics sous tutelle disposant de corps propres de fonctionnaires (Office national des forêts, FranceAgriMer, Institut français du cheval et de l'équitation, Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail etc.).

Le ministère a donc engagé depuis une quinzaine d'années une politique de fusion des corps par niveau et par filière. Dans ce cadre, ont été fusionnés les quatre corps de techniciens en 1996, les corps des ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts (IGREF) et des ingénieurs d'agronomie en 2002 et les trois corps d'ingénieurs des travaux en 2006. Plus récemment, dans le cadre des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le corps IGREF a été fusionné en 2009 avec le corps des ingénieurs des ponts et chaussées (IPC), pour créer le nouveau corps à gestion interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts . Pour 2011, une réflexion interministérielle est engagée concernant la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, conformément aux orientations définies dans la stratégie ministérielle de réforme en 2003, a été réalisée en 2006 la fusion des corps administratifs de même niveau , répartis sur les trois secteurs du ministère : enseignement, services déconcentrés et administration centrale. Étaient concernés les trois corps d'agents administratifs, les trois corps d'adjoints administratifs, les trois corps de secrétaires administratifs, et les trois corps d'attachés.

Enfin, dans le cadre de la RGPP, le ministère de l'agriculture a poursuivi, en 2010, son effort de rationalisation et de simplification de l'architecture statutaire avec un décret opérant la fusion des corps des attachés, secrétaires administratifs et adjoints administratifs des établissements publics FranceAgriMer et Agence de services et de paiement avec les corps homologues du ministère.

Au final, le nombre de corps gérés par le MAAPRAT, qui est passé de 71 en 1990 à 30 en 2009 , devrait s'élever à 26 à la fin de l'année 2011 , une fois intervenues les fusions engagées ou envisagées ^{38 ( * )} .

---

* ¹⁹ On se reportera, pour une telle description, au projet annuel de performances de la mission APAFAR annexé au projet de loi de finances pour 2012.

* ²⁰ La PHAE vise la biodiversité et le soutien de l'élevage par le maintien des surfaces herbagères. Son niveau de CP est stable en 2012 et atteint 64 millions d'euros. La baisse de moitié de ces crédits en 2010 résultait d'une prise en charge accrue au titre du cofinancement communautaire (75 % à partir de 2010 au lieu de 55 % précédemment, soit 186 millions d'euros versés par l'UE pour un coût global de la PHAE estimé à 250 millions d'euros). Elle a permis la signature d'environ 65 000 contrats en cours avec les exploitants agricoles (durée moyenne de cinq ans), ce qui témoigne de son succès mais il est prévu de lui substituer progressivement le nouveau dispositif communautaire de prime à l'herbe. Pour renouveler les seuls contrats en cours, 17,57 millions d'euros sont inscrits en AE au présent PLF pour 2012.

* ²¹ Issue du bilan de santé de la PAC, cette mesure rotationnelle en faveur de l'assolement est abandonnée depuis 2011. Elle avait conduit à prévoir 135 millions d'euros en AE et 29 millions d'euros en CP en 2010. Seuls 27 millions d'euros de CP ont été ouverts en 2011 et 16 millions d'euros de CP sont prévus à ce titre pour 2012, en vue de continuer à couvrir les engagements contractés en 2010.

* ²² La PNSVA reste au même niveau en 2012 que les années précédentes, soit 165 millions d'euros en AE=CP. Cette prime supplémentaire est particulièrement utile aux éleveurs français.

* ²³ 90 millions d'euros pour la canne à sucre en 2012, soit un montant similaire à celui arrêté pour 2011 et 2010.

* ²⁴ Annexe 3 au Tome III du rapport général n° 111 (2010-2011).

* ²⁵ Porté de 4 à 8 millions d'euros en 2009, le FAC a été reconduit au même niveau en 2010 et 2011 et devrait l'être également en 2012. Votre rapporteur spécial observe que le FAC s'est substitué en 2010 à la bonification des prêts de crise.

* ²⁶ Le champ d'intervention du fonds - qui continuera de couvrir les aléas climatiques - est élargi par la LMAP à la couverture des risques sanitaires et environnementaux. L'incitation ressort surtout de la subvention des primes d'assurance, portée à 65 %, au lieu de 50 %, dans le but de développer la diffusion de l'assurance récolte dans l'ensemble des filières.

* ²⁷ La pratique récurrente d'un abondement en gestion du fonds par des crédits initialement dévolus à la PNSVA avait conduit votre rapporteur spécial, Joël Bourdin, lors de l'examen du décret d'avance du 25 octobre 2007, à qualifier cette opération d'« acrobatie budgétaire », relevant « d'une interprétation très large de l'urgence et de l'imprévisibilité des dépenses qui doivent fonder le recours à un tel instrument réglementaire ».

* ²⁸ Réponse du ministre de l'agriculture et de la pêche à un référé de la Cour des comptes du 25 juin 2007.

* ²⁹ Il convient de rappeler qu'après le 11 septembre 2001, les réassureurs s'étaient retirés du marché de l'assurance du risque terroriste. L'Etat était alors intervenu pour mettre en place un dispositif de pool d'assurance appelé GAREAT (GIE « gestion de l'assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme »). C'est pourquoi le Gouvernement doit aujourd'hui travailler à la façon dont le marché de l'assurance pourrait surmonter demain un « 11 septembre du fourrage ».

* ³⁰ Voir les rapports d'information n° 64 (2006-2007) « Les Haras nationaux doivent-ils dételer ? » et n° 218 (2007-2008) «  Les Haras nationaux. Pour un outil modernisé au service de la filière cheval ».

* ³¹ Elle devait diminuer en 2010 et en 2011, pour atteindre respectivement 167 millions d'euros et 161 millions d'euros.

* ³² En application de l'article 58-2° de la LOLF, votre commission des finances a demandé à la fin de l'année 2008 à la Cour des comptes une enquête sur l'ONF. Le rapport de la Cour lui a été remis le 29 septembre 2009 . Votre rapporteur spécial a ensuite consacré un rapport à cette enquête. Il renvoie donc à ce dernier pour une présentation plus détaillée des problématiques de l'office (« L'ONF à la croisée des chemins », n° 54, 2009-2010).

* ³³ Le mode de calcul de ces frais, fondé sur les ventes de bois, conduit à un résultat peu souhaitable : la charge pesant sur une commune est d'autant plus élevée qu'elle a une politique active d'exploitation commerciale de sa forêt. A l'inverse, une commune qui négligerait une telle exploitation bénéficiera dans le même temps des prestations de l'ONF au titre du régime forestier et, donc, profitera de la situation en étant relativement favorisée. Une telle logique ne va pas dans le sens de la mobilisation de la ressource forestière, telle que l'a notamment recommandée le Président de la République dans son discours d'Urmatt, le 10 mai 2009.

* ³⁴ L'ordonnance du 6 novembre 2009 et le décret du 22 mars 2010, qui résultent de la révision générale des politiques publiques, ont réformé le code forestier et modifié l'organisation de la forêt privée, en regroupant en un seul établissement public, le Centre national et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF).

* ³⁵ Selon le CNPF le fonds de roulement disponible en fin d'exercice 2010 s'établissait effectivement à 12 millions d'euros environ.

* ³⁶ Voir notamment l'annexe 30 au tome III du rapport général n° 91 (2007-2008) sur le projet de loi de finances pour 2008. Nicole Bricq était alors rapporteure spéciale de la mission sécurité sanitaire.

* ³⁷ Le plafond d'emplois du programme passe de même de 5 336 ETPT en 2010 à 4 742 ETPT en 2011 et à 4 676 ETPT en 2012. Il s'agit donc de 66 ETPT en moins en 2012, ce qui fait suite à la suppression de 477 ETPT en 2011. Toutefois cette baisse s'expliquait surtout par des corrections techniques et des mesures de transfert, puisque seules 117 suppressions d'emplois seraient constatées en 2011.

* ³⁸ Le ministère a précisé à votre rapporteur spécial que l'évolution ainsi constatée n'intègre pas par définition les autres fusions intervenues ou à intervenir avec les corps relevant d'autres ministères ou avec les corps propres des établissements publics, qui contribuent également, au delà du strict périmètre ministériel, à la réduction du nombre de corps.