Mission "Outre-mer" et article rattaché 77 "Concours financiers de l'Etat au profit de la Polynésie française"

MM. Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
  • I. 2011 : ANNÉE DE RUPTURE DANS LA HAUSSE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES ET FISCALES
    
    • A. UN COUP DE FREIN À LA FORTE HAUSSE DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'OUTRE-MER DEPUIS 2008
      
      • 1. Une hausse de 22,9 % en quatre ans des crédits de la mission « Outre-mer »
        
      • 2. Les crédits de la mission diminuent pour la première fois depuis la stabilisation de sa structure
        
      • 3. Un document de politique transversale (DPT) qui n'a pas été transmis
        
    • B. VERS UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION « OUTRE-MER » ?
      
      • 1. La LODEOM a globalement accru le montant des dépenses fiscales ultramarines
        
      • 2. L'inflexion résultant du projet de loi de finances pour 2011
        
  • II. L'EVOLUTION DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION
    
    • A. LE PROGRAMME N° 138 « EMPLOI OUTRE-MER » EST MARQUÉ PAR LA MONTÉE EN PUISSANCE DU SMA
      
      • 1. Des impayés à la sécurité sociale qui devraient de nouveau augmenter
        
      • 2. Une aide au fret qui tarde à se matérialiser
        
      • 3. La montée en puissance du service militaire adapté (SMA) jusqu'en 2014
        
      • 4. Mieux contrôler l'efficacité de LADOM
        
    • B. LE PROGRAMME N° 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » : UN ENSEMBLE COMPOSITE
      
      • 1. La LODEOM ne permet pas encore de résoudre le problème du logement en outre-mer
        
        • a) Des réalisations sans commune mesure avec l'ampleur des besoins
          
        • b) L'attente du plein effet de la LODEOM
          
        • c) Une ligne budgétaire unique (LBU) préservée
          
        • d) Le rôle renforcé des Fonds régionaux d'aménagement foncier urbain dans la politique de résorption de l'habitat insalubre
          
        • e) Vers une création du groupement d'intérêt public « indivision » en 2011 ?
          
      • 2. La montée en puissance du Fonds mahorais de développement économique, social et culturel
        
      • 3. Une réforme de la continuité territoriale à mettre en oeuvre
        
      • 4. L'action n° 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports »
        
      • 5. La réforme de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne
        
      • 6. Une réduction des crédits du fonds exceptionnel d'investissement
        
      • 7. L'appui à l'accès aux financements bancaires
        
• EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
  
  • ARTICLE 77
    
    Concours financiers de l'Etat au profit de la Polynésie française
    
• AMENDEMENTS PROPOSÉS PAR
  VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. 2011 : ANNÉE DE RUPTURE DANS LA HAUSSE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES ET FISCALES

A. UN COUP DE FREIN À LA FORTE HAUSSE DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'OUTRE-MER DEPUIS 2008

1. Une hausse de 22,9 % en quatre ans des crédits de la mission « Outre-mer »

Dans le contexte actuel très contraint des finances publiques, la mission « Outre-mer » fait figure d'exception. En effet, si l'on compare les crédits demandés par le présent projet de loi de finances aux crédits votés dans la loi de finances pour 2008, année de stabilisation de la maquette budgétaire de la mission, on constate, sur quatre ans, une hausse de 22,9 % des crédits en autorisations d'engagement (AE) et de 15 % en crédits de paiement (CP) .

L'évolution des crédits de la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances

Cette hausse globale des crédits s'explique par plusieurs facteurs cumulatifs constatés ces dernières années :

- les exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer font l'objet, depuis 2008, d'un meilleur remboursement par l'Etat aux organismes de sécurité sociale. Il en a résulté une hausse des crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » ;

- le dispositif du service militaire adapté (SMA) a fait l'objet d'un renforcement visant à doubler le nombre de ses bénéficiaires, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « SMA 6 000 », annoncé par le Président de la République le 19 février 2009 ;

- la mise en oeuvre du plan de relance a également contribué à majorer les crédits de la mission « Outre-mer », notamment à travers la création et l'abondement du Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) ;

- certaines dispositions de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) du 27 mai 2009 ^{1 ( * )} ont prévu la mise en place d'aides budgétaires spécifiques en faveur de l'outre-mer ;

- enfin, le Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) , créé par le Président de la République en février 2009 et présidé par lui, a annoncé, lors de sa réunion du 6 novembre dernier, 137 mesures en faveur de l'outre-mer destinées à concrétiser les orientations qui se sont dégagées lors des Etats généraux de l'outre-mer. La mise en oeuvre de ces mesures implique naturellement une tension à la hausse des crédits de la mission « Outre-mer ». Ainsi, par exemple, les crédits destinés à la bonification des prêts octroyés par l'agence française de développement (AFD) aux entreprises ou aux collectivités territoriales ont été transférés à la mission « Outre-mer ».

2. Les crédits de la mission diminuent pour la première fois depuis la stabilisation de sa structure

2011 constitue cependant une année de rupture par rapport aux exercices précédents puisque, pour la première fois depuis trois ans, les crédits de la mission sont en baisse .

Ainsi, comme l'indique le tableau de la page suivante, le budget de la mission « Outre-mer » diminue, dans le présent projet de loi de finances, de 0,5 % en AE et de 2,3 % en CP par rapport aux crédits votés dans la loi de finances initiale pour 2010 .

Evolution des crédits des deux programmes de la mission

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Cette diminution d'ensemble résulte de deux mouvements contraires :

- d'une part, la hausse des crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » : + 3 % en AE et + 2,2 % en CP ;

- d'autre part, la forte diminution des crédits du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » : - 6 % en AE et - 10,4 % en CP. L'enveloppe des crédits de ce programme étant plus faible que celle du programme n° 138, la mission affiche, au total, une diminution relativement modérée.

3. Un document de politique transversale (DPT) qui n'a pas été transmis

L'article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 ^{2 ( * )} prévoit la liste des documents de politique transversale (DPT) devant être annexés au projet de loi de finances. Pour chacune des politiques concernées, ces DPT « développent la stratégie mise en oeuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. Ils comportent également une présentation détaillée de l'effort financier consacré par l'Etat à ces politiques, ainsi que des dispositifs mis en place, pour l'année à venir, l'année en cours et l'année précédente ».

Or, à la date du 15 octobre 2010, vos rapporteurs spéciaux n'avaient toujours pas eu transmission du DPT « Outre-mer », pourtant particulièrement éclairant s'agissant d'une politique intrinsèquement interministérielle, ce qu'ils regrettent vivement .

B. VERS UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION « OUTRE-MER » ?

1. La LODEOM a globalement accru le montant des dépenses fiscales ultramarines

La LODEOM a modifié plusieurs dispositifs fiscaux applicables en outre-mer, avec pour objectif de favoriser le développement endogène de ces territoires. Certaines mesures visaient à la création de nouvelles dépenses fiscales, d'autres tendaient au contraire à limiter les effets jugés pervers ou peu efficaces de dépenses fiscales existantes.

Au total, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès du ministère chargé de l'outre-mer, la LODEOM a eu pour effet de majorer le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » d'environ 25 millions d'euros entre 2009 et 2011 . Ce supplément correspond au solde entre :

- d'une part, des économies sur les dépenses fiscales existantes, de l'ordre de 133 millions d'euros , constituées notamment des modifications apportées au régime d'exonérations de charges sociales spécifique à l'outre-mer et au dispositif de la TVA dite « non perçue récupérable » ;

- d'autre part, des dépenses fiscales supplémentaires dont le montant peut être évalué à 158 millions d'euros en 2011 , correspondant au dispositif des zones franches d'activités (ZFA) ^{3 ( * )} ainsi qu'à la création de nouveaux régimes de défiscalisation pour le logement, centrés notamment sur le logement social.

Ces chiffrages, qui concernent 2011, diffèrent de ceux initialement affichés lors de l'examen du projet de loi, qui portaient sur les dispositifs une fois parvenus à leur rythme de croisière. Les coûts des dispositifs seront en effet amenés à évoluer parallèlement à la montée en puissance de mesures dont les décrets d'application n'ont parfois été publiés que récemment. Les sommes concernées devraient donc, à terme, être plus élevées.

Par rapport à la situation à la date d'examen du projet de loi de finances pour l'année 2010, vos rapporteurs spéciaux constatent que la grande majorité des mesures d'application de la LODEOM ont été adoptées .

Décrets d'application de la LODEOM publiés à la date du 15 septembre 2010

Source : Ministère chargé de l'outre-mer

Restent aujourd'hui quatre mesures de la LODEOM pour lesquelles les décrets d'application ne sont pas encore parus . Ils concernent :

- l'aide au fret pour les produits ou matières premières importés dans certaines collectivités d'outre-mer ^{4 ( * )} . Le ministère chargé de l'outre-mer indique qu'un projet de décret doit être examiné prochainement en réunion interministérielle ;

- la mise en place du groupement d'intérêt public (GIP) chargé de rassembler les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer (DOM) et à Saint-Martin pour les biens immobiliers qui en sont dépourvus ^{5 ( * )} . Le ministère chargé de l'outre-mer a mis en place une mission de préfiguration de ce GIP, qui doit remettre son rapport au cours du premier semestre de l'année 2011. Ce rapport servira de base au décret créant le GIP ;

- les modalités de fonctionnement du fonds de continuité territoriale , l'une des « mesures phare » de la LODEOM ^{6 ( * )} . Le ministère indique que deux projets de décrets ont été notifiés par le secrétariat général aux affaires européennes le 29 avril 2010 à la Commission européenne, qui a adressé des questions complémentaires auxquelles la délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) a répondu le 2 juillet 2010 ;

- enfin, les conditions dans lesquelles les opérateurs de transport aérien fournissent à l'administration des données statistiques sur la structure des coûts et sur les prix pratiqués . Ce décret est, semble-t-il, en cours d'élaboration par la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Vos rapporteurs spéciaux insistent sur le fait que la LODEOM a été promulguée il y a maintenant près de 17 mois et qu'il est désormais urgent que les dernières mesures d'application soient prises, afin de respecter la volonté du législateur.

2. L'inflexion résultant du projet de loi de finances pour 2011

Si la LODEOM a globalement accru le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer », le présent projet de loi de finances innove en ce qu'il prévoit plusieurs mesures visant à réduire les dispositifs de défiscalisation des investissements en outre-mer. Ces mesures, prévues par les articles 13 et 58 du présent projet de loi de finances, doivent mettre un terme à la hausse des dépenses fiscales ultramarines, qui se confirme d'année en année.

Vos rapporteurs spéciaux renvoient, pour le détail des commentaires des dispositifs de réduction des « niches fiscales », aux tomes II et III du rapport général.

Les mesures proposées s'appliqueront à compter du 1 ^er janvier 2011, pour l'imposition des revenus de l'année 2011. Par conséquent, elles n'auront d'effet budgétaire qu'à compter de l'exercice 2012. Il en résulte, comme l'indique le tableau ci-dessous, que les dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » ne devraient diminuer qu'en 2012 et continueront provisoirement à augmenter entre 2010 et 2011 .

Le coût des principales dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Ainsi, les chiffres du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indiquent que le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » augmentera de 60 millions d'euros entre 2010 et 2011, soit une hausse, relativement réduite, de 1,9 % .

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent toutefois sur la fiabilité des chiffrages présentés par le Gouvernement . En effet, la somme des dépenses fiscales pour l'année 2010 figurant dans le tableau ci-dessus, à hauteur de 3,175 milliards d'euros, résulte des chiffrages actualisés figurant dans le présent projet de loi de finances. Mais l'évaluation des mêmes dépenses fiscales il y a un an, dans le projet de loi de finances pour 2010, était de 3,620 milliards d'euros, soit un montant plus élevé de 445 millions d'euros. Certes, cette diminution du coût des dépenses fiscales par rapport aux prévisions trouve probablement une part d'explication dans la crise économique, particulièrement durement subie en outre-mer, ainsi que dans le caractère optimiste des prévisions gouvernementales pour la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs de défiscalisation prévus par la LODEOM.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux expriment la crainte que l'administration soit en réalité dans l'incapacité d'évaluer précisément le coût des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » . Ils estiment que les chiffres avancés doivent être considérés avec une marge d'erreur de plus ou moins 15 %. Cette difficulté d'évaluation du coût des dépenses fiscales rend extrêmement complexe toute tentative d'établir un bilan de leur performance . En effet, comment juger l'efficacité de mesures dont le coût n'est connu qu'avec une marge d'erreur aussi importante lorsque, par ailleurs, l'évaluation des conséquences économiques et sociales de ces dispositifs est également lacunaire ?

II. L'EVOLUTION DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION

A. LE PROGRAMME N° 138 « EMPLOI OUTRE-MER » EST MARQUÉ PAR LA MONTÉE EN PUISSANCE DU SMA

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 138

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

L'analyse de l'évolution des crédits des deux actions du programme n° 138 « Emploi outre-mer » indique que la hausse globale des crédits du programme résulte d'une forte progression du budget consacré à l'aide à la réinsertion et à la qualification professionnelle , alors que les crédits consacrés à l'action « Soutien aux entreprises » diminuent.

1. Des impayés à la sécurité sociale qui devraient de nouveau augmenter

L'action « Soutien aux entreprises » regroupe essentiellement les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins. Ce dispositif d'exonération a été réformé par l'article 159 de la loi de finances pour 2009 ^{7 ( * )} puis par l'article 25 de la LODEOM afin de plafonner le montant maximal d'exonération et donc de recentrer le dispositif sur les salaires bas et intermédiaires.

Les économies résultant de cette réforme sont estimées à 64 millions d'euros en année pleine , qui permettent de réduire d'autant les crédits consacrés au remboursement des pertes de recettes des organismes de sécurité sociale.

Toutefois, malgré cette diminution, l'enveloppe prévue pour 2011 ne devrait pas suffire pas à couvrir les besoins . En effet, d'après les estimations fournies par les organismes de sécurité sociale, leurs besoins en matière de compensation d'exonérations s'élèveraient pour 2011 à 1 149,9 millions d'euros. Or, l'enveloppe prévue dans le présent projet de loi de finances est de 1.087 millions d'euros, soit un différentiel de 62,9 millions. Vos rapporteurs spéciaux avaient relevé la même insuffisance lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, soulignant que « l'ensemble des besoins identifiés pour l'année 2010, [s'élevaient] à 1 159 millions d'euros, soit 55 millions d'euros de plus que les montants inscrits au projet de loi de finances » ^{8 ( * )} . D'après les dernières informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le montant des besoins liés aux exonérations de cotisations sociales s'élèvera finalement pour 2010 à 1 117 millions d'euros, soit 13 millions de plus que la dotation inscrite en loi de finances initiale.

De manière générale, vos rapporteurs spéciaux constatent que la sous-budgétisation des crédits destinés à la compensation des exonérations de charges sociales est une constante dans le budget de la mission « Outre-mer » . Cette pratique conduit à des opérations récurrentes d'abondement de la ligne budgétaire, afin d'acquitter les impayés résultant de ces sous-budgétisations.

Ainsi, une convention, signée en octobre 2007 entre la caisse d'amortissement de la dette sociale et le régime général de sécurité sociale, avait permis un allègement significatif des sommes restant dues par l'Etat au 31 décembre 2006, grâce à un remboursement de 352,3 millions d'euros.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative pour 2008 ^{9 ( * )} a ouvert 373,45 millions d'euros au titre du financement des sommes restant dues par l'Etat pour le dispositif d'exonérations applicable en outre-mer. Enfin, la loi de finances rectificative pour 2009 a prévu d'abonder ces crédits d'un montant supplémentaire de 441,7 millions d'euros.

Compte tenu de ces différents mouvements, le montant des impayés du ministère chargé de l'outre-mer aux organismes de sécurité sociale depuis 2005 jusqu'à fin 2009 avait été ramené à un total de 76,7 millions d'euros . Il est à craindre que l'exécution de l'exercice 2010 ainsi que le projet de budget pour 2011 ne viennent accroître cette somme.

2. Une aide au fret qui tarde à se matérialiser

Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances prévoit une enveloppe de 25 millions d'euros en faveur du dispositif d'aide aux entreprises pour le fret, prévu par l'article 24 de la LODEOM . Cette aide doit servir à abaisser le coût du fret des matières premières ou des produits lorsque ces derniers entrent dans un processus de production localisé en outre-mer. Elle complète l'aide accordée en ce sens par l'Union européenne.

Toutefois, comme indiqué plus haut, les décrets d'application conditionnant le versement de cette aide n'ont toujours pas été pris . Il conviendra donc qu'ils le soient rapidement pour que la ligne budgétaire prévue par la loi de finances pour 2011 puisse réellement être débloquée.

3. La montée en puissance du service militaire adapté (SMA) jusqu'en 2014

En février 2009, le Président de la République annonçait un doublement de la capacité de formation du service militaire adapté (SMA) , celle-ci devant passer d'un effectif de 2 900 volontaires en 2009 à 6 000 , dans le cadre d'un programme dénommé « SMA 6 000 ».

Dans leur rapport précité sur la mission « Outre-mer » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, vos rapporteurs spéciaux avaient relevé que « ni l'augmentation des crédits budgétaires consacrés au SMA ni celle des effectifs d'encadrement du programme ne connaîtront une hausse équivalente à celle du nombre de bénéficiaires du dispositif ». Cet afflux de nouveaux volontaires sans moyens suffisants risquait de réduire l'efficacité globale du dispositif du SMA.

L'examen du présent projet de loi de finances a été l'occasion pour vos rapporteurs spéciaux d'obtenir du ministère chargé de l'outre-mer des explications sur ce sujet .

Il apparaît ainsi, d'une part, qu'après une hausse déjà importante entre 2009 et 2010, les crédits consacrés au SMA augmentent fortement dans le présent projet de loi de finances , comme l'indique le tableau ci-dessous : + 40,5 % en AE et + 37,1 % en CP .

Montant des crédits consacrés au SMA

(en millions d'euros)

Source : réponses aux questionnaires adressés par vos rapporteurs spéciaux

Cette hausse des crédits correspond essentiellement à des investissements nouveaux destinés à augmenter les capacités d'accueil des volontaires.

D'autre part, le doublement des effectifs bénéficiant du dispositif du SMA n'entraîne pas mécaniquement un doublement des crédits consacrés au dispositif . En effet, les nouveaux bénéficiaires appartiendront à un public différent. Alors que les volontaires actuels sont essentiellement des jeunes ultramarins non diplômés, bénéficiant d'un cursus de formation long, les nouveaux bénéficiaires seront des jeunes diplômés en chômage de longue durée, qui se verront proposer un cursus d'accompagnement court. Il en résulte, par exemple, qu'une place supplémentaire annuelle en capacité de formation au SMA pourra correspondre à deux volontaires supplémentaires qui recevront chacun une formation semestrielle. Ainsi, comme l'indique le ministère chargé de l'outre-mer, « le nombre de places offertes aux volontaires bénéficiant du dispositif sera décorrellé de celui des équivalents temps plein travaillé (ETPT) accordés annuellement ». Il en résulte que le coût du dispositif par stagiaire, tant en locaux qu'en personnel d'encadrement, n'aura pas nécessairement à doubler pour faire face au doublement du nombre de volontaires.

Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessous, le doublement du nombre de places de stages ouvertes dans l'année, entre 2009 et 2014, se fera parallèlement à une augmentation des ETPT du dispositif qui ne sera que de 51,7 %.

Evolution de la capacité d'accueil du SMA

Source : réponses aux questionnaires transmis par vos rapporteurs spéciaux

Si le nombre de bénéficiaires du SMA doublera donc à l'horizon 2014, la capacité d'accueil du dispositif ne suivra pas la même tendance. Il reviendra à vos rapporteurs spéciaux de vérifier l'efficacité de la nouvelle formation mise en place, une fois l'objectif du « SMA 6 000 » atteint, en espérant que ses performances soient d'aussi bonne qualité que celles du SMA actuel.

4. Mieux contrôler l'efficacité de LADOM

Par arrêté du 19 février 2010, l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) a remplacé l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) . LADOM reste, comme l'ANT, l'unique opérateur de la mission « Outre-mer ».

Le changement de dénomination de l'agence correspond à une évolution de ses missions. En effet, l'ANT gérait la formation professionnelle en mobilité entre l'outre-mer et la métropole en prenant en charge des déplacements liés à l'accomplissement de stages pratiques en entreprise ou effectuées pour passer en métropole des oraux d'examens et de concours. Le rôle de LADOM a été étendu à l'ensemble du pilotage de la continuité territoriale. Ainsi, elle doit notamment se voir déléguer la gestion des aides émanant du fonds de continuité territoriale créé par l'article 50 de la LODEOM pour financer une partie à la fois des titres de transport et des aides à la mobilité destinées aux étudiants. Toutefois, comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué plus haut, les décrets relatifs au fonds de continuité territoriale ne sont pas encore parus. LADOM est donc actuellement une structure nouvelle en attente de la pleine montée en charge de ses missions.

Malgré l'absence des mesures d'application de l'article 50 de la LODEOM , LADOM s'est vu confier dès 2010 la gestion des dispositifs auxquels doit se substituer le fonds de continuité territoriale. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances justifie ainsi la multiplication par près de quatre des crédits alloués par l'Etat au financement de LADOM en 2011 .

Ainsi, les recettes annuelles de l'agence devraient être composées, en 2011 :

- de 65,3 millions d'euros en provenance de l'Etat , dont 9,1 millions de subventions pour charges de service public. Le présent programme, avec 30,2 millions d'euros en 2011, sera le principal contributeur au financement de LADOM. En 2010, le financement par l'Etat ne s'élevait qu'à 17,1 millions d'euros ;

- de fonds en provenance des régions et des collectivités d'outre-mer, qui s'élèveront, en 2011, à 11,2 millions d'euros ;

- de contributions du Fonds social européen (FSE), à hauteur de 6,3 millions d'euros par an .

LADOM disposera par ailleurs de 152 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2011, soit 28 ETPT de plus qu'en 2010.

Déjà, en 2009, vos rapporteurs spéciaux s'interrogeaient sur le fonctionnement de l'ANT, à propos duquel peu d'informations étaient disponibles. Le taux d'insertion des stagiaires dans l'emploi était de seulement 37 % et aucun détail n'était disponible sur l'utilisation des fonds de l'agence. Ils indiquaient, dans leur rapport budgétaire, qu'ils « veilleraient, dans le cadre de leurs contrôles à venir, à ce que soit clarifiée et, le cas échéant, améliorée, la performance de cet opérateur des politiques de l'Etat en outre-mer ».

Le quadruplement, en 2011, de la charge financière que représente LADOM pour l'Etat parallèlement à l'absence de publication des décrets d'application devant permettre l'entrée en vigueur du fonds de continuité territoriale a incité le bureau de la commission à proposer de solliciter de la Cour des comptes, dans le cadre de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), un contrôle sur l'efficacité de LADOM , dont il serait rendu compte dans le courant de l'année 2011.

B. LE PROGRAMME N° 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » : UN ENSEMBLE COMPOSITE

Comme l'indique le tableau de la page suivante, les crédits du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » diminuent assez fortement en 2011 par rapport en 2010 : - 6 % en AE et - 10,4 % en CP . Cette contraction s'explique essentiellement par celle des dotations de l'action 6 « Collectivités territoriales », qui baissent de 28,5 millions d'euros en AE et de 47,1 millions d'euros en CP. La diminution des AE s'explique également par la réduction des crédits alloués au Fonds exceptionnel d'investissement, qui passent de 40 millions d'euros en 2010 à 10 millions en 2011.

L'évolution des crédits du programme

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

1. La LODEOM ne permet pas encore de résoudre le problème du logement en outre-mer

a) Des réalisations sans commune mesure avec l'ampleur des besoins

La LODEOM a profondément modifié le dispositif de soutien à la construction et à la réhabilitation de logements en outre-mer, principalement à travers le recentrage de la défiscalisation locative sur le logement social , plutôt que son application au logement libre, et l'adaptation du dispositif de défiscalisation dit « Scellier » à l'outre-mer.

Toutefois, force est de constater que les résultats ne sont pas encore à la hauteur des besoins des populations ultramarines . Comme l'indique le tableau ci-dessous, le nombre de constructions neuves financées dans les DOM en 2009 s'élèvera à près de 6 200 , alors que les besoins en logement pour la seule Guadeloupe, par exemple, sont estimés à 13 000 et qu' il faudrait pour satisfaire la demande, construire près de 45 000 logements par an dans les DOM .

Nombre de logements neufs financés

Source : réponses aux questionnaires adressés par vos rapporteurs spéciaux

b) L'attente du plein effet de la LODEOM

Les chiffres des réalisations ne sont pas encore disponibles pour l'année 2010 mais il est à craindre que, comme en 2009, aucun bénéfice majeur ne puisse être pour le moment constaté du fait de l'adoption de la LODEOM. En effet, les décrets d'application du nouveau dispositif de défiscalisation du logement social ne sont parus que le 15 janvier 2010. Or, ces opérations sont complexes à réaliser et sont en général mises en oeuvre sur plus d'une année. Cela explique qu'au 30 septembre 2010, seuls 829 logements en défiscalisation aient été agréés. Le ministère chargé de l'outre-mer indique toutefois que « l'évolution du nombre de dossiers déposés laisse présager une montée en puissance du dispositif de nature à provoquer un effet levier sur la production globale ». D'après les informations recueillies auprès du Gouvernement, le montant des AE consommées au 1 ^er septembre 2010 serait supérieur au double de celles consommées au 1 ^er septembre 2009, ce qui apparaît effectivement comme un signe encourageant de reprise sur le secteur du logement .

Vos rapporteurs spéciaux espèrent que la mise en oeuvre du recentrage de la défiscalisation sur le logement social permettra enfin de voir la construction de logements en outre-mer progresser de manière significative, afin de rattraper le retard des années passées et de répondre aux besoins des populations locales. Les réalisations financées en 2010 donneront une première indication sur ce point. Il faudra par ailleurs veiller à ce que le cumul de la LBU et des dispositifs de défiscalisation soit facilité par les services de l'Etat , ce qui ne semble pas être le cas pour l'instant, d'après les premières remontées d'informations en provenance des DOM.

c) Une ligne budgétaire unique (LBU) préservée

Parallèlement aux dispositifs de défiscalisation, le montant des autorisations d'engagement de la ligne budgétaire unique (LBU) consacrée au logement en outre-mer n'a pas été réduit , ce qui est de nature à calmer les craintes qui s'étaient parfois exprimées en ce sens lors de l'examen de la LODEOM. Ainsi, pour l'année 2011, le projet annuel de performances prévoit d'abonder la LBU à hauteur de 274 millions d'euros en AE, soit un montant égal à celui prévu par la loi de finances initiale pour 2010.

Montant des crédits consacrés à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

Les CP consacrés à la LBU sont, quant à eux, en diminution . Ils passent de 216,4 millions d'euros en 2010 à 194,8 millions d'euros en 2011, soit une baisse de 10 %. Cette contraction est le reflet de difficultés pour mener à bien les projets financés les années passées et traduit la baisse du nombre de logements effectivement construits en outre-mer. Elle ne résulte donc pas d'une volonté de réduire les fonds consacrés à cette action. Elle est la conséquence mécanique des difficultés, identifiées par la commission des finances ^{10 ( * )} , pour utiliser les autorisations d'engagement des années passées et mener à bien les opérations de construction de logement en outre-mer.

La diminution des CP et l'augmentation de l'écart entre les AE et les CP de la ligne budgétaire unique (LBU) consacrée au logement en outre-mer paraît donc justifiée dans le cadre du présent projet de loi de finances. Elle ne conduira donc vraisemblablement pas à une augmentation de la dette de le l'Etat vis-à-vis des bailleurs sociaux. Ainsi, vos rapporteurs spéciaux se réjouissent que la question de la dette de l'Etat auprès des bailleurs sociaux se pose aujourd'hui avec moins d'acuité . Cette dette, qui résultait d'une sous-budgétisation des CP de la LBU par rapport aux AE, s'élevait à 115 millions d'euros en 2006. Le rapprochement des AE et des CP, prôné par la commission des finances, a été mis en oeuvre et la dette a pu être largement comblée. D'après les informations transmises par le ministère chargé de l'outre-mer, le montant des factures impayées au 31 décembre 2009 ne s'élevait qu'à 8,6 millions d'euros , correspondant essentiellement à des paiements effectués dès le début de l'année 2010. Le phénomène des impayés est donc devenu frictionnel et la commission des finances veillera à ce qu'il le reste.

d) Le rôle renforcé des Fonds régionaux d'aménagement foncier urbain dans la politique de résorption de l'habitat insalubre

Au sein de la LBU, le projet de loi de finances pour 2011 prévoit de renforcer les crédits consacrés aux Fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (FRAFU) à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané.

Créé par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 ^{11 ( * )} , les FRAFU avaient pour objectif de « coordonner les interventions financières de l'Etat, des collectivités territoriales et de l'Union européenne, en vue d'assurer la constitution de réserves foncières et la réalisation des équipements nécessaires à l'aménagement d'espaces déjà urbanisés ou qui ont vocation à l'être en vertu des documents d'urbanisme applicables ». Ce dispositif a été modifié par décret ^{12 ( * )} , en 2009, afin de permettre à l'Etat de financer seul, via les FRAFU, des opérations d'aménagement destinées à l'accroissement du logement social. Les FRAFU se substitueront donc à la procédure de participation à l'aménagement des quartiers (PAQ), qui visait à encourager les collectivités locales à développer des opérations d'aménagement et qui n'a jamais rencontré le succès escompté. Ainsi, 32,5 millions d'euros en AE et 25,75 millions d'euros en CP transiteront par les FRAFU en 2011.

Par ailleurs, les crédits consacrés au soutien des collectivités locales pour leur politique de résorption de l'habitat insalubre (RHI) sont en forte hausse : 36 millions d'euros en AE et 28,5 millions d'euros en CP y seront consacrés en 2011, contre respectivement 26 millions et 22,1 millions en 2010. Ce soutien à la RHI peut également intervenir via les FRAFU, en recentrant le dispositif de la RHI sur les opérations nécessitant une intervention lourde sur les habitations.

e) Vers une création du groupement d'intérêt public « indivision » en 2011 ?

Le présent projet de loi de finances prévoit une enveloppe de 500 000 euros pour la mise en place, prévue par l'article 35 de la LODEOM, du groupement d'intérêt public chargé de remédier aux problèmes résultant des fréquentes situations d'indivision dans les DOM.

Au cours de l'année 2010, une mission de préfiguration s'est déroulée et le ministère chargé de l'outre-mer prévoit que le démarrage et la mise en place opérationnelle du GIP auront lieu en 2011 .

2. La montée en puissance du Fonds mahorais de développement économique, social et culturel

L'action n° 2 « Aménagement du territoire » est essentiellement marquée, en 2011, par la montée en puissance du Fonds mahorais de développement économique, social et culturel . Ce fonds a été créé par l'article 43 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte ^{13 ( * )} et « a pour objet l'octroi de subventions destinées, en complément des financements prévus dans les différentes conventions conclues entre l'Etat et la collectivité départementale de Mayotte, à mettre en oeuvre des projets publics ou privés d'aménagement et d'équipement du territoire et à soutenir le développement des entreprises ».

Il n'était doté que de 600 000 euros (AE = CP) en 2010 et le présent projet de loi de finances prévoit de renforcer ses moyens de manière conséquente puisque l'Etat versera une subvention de 10 millions d'euros en AE et de 2,9 millions d'euros en CP . Sur ce montant, le projet annuel de performances indique que « 70 % seront consacrés au développement d'infrastructures publiques et 30 % aux projets d'investissement du secteur privé ». Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que se réjouir que l'Etat renforce son action sur le territoire mahorais, en vue de sa départementalisation. Il conviendra toutefois de contrôler à quelles actions prioritaires sont destinés les crédits, en très forte augmentation, accordés au fonds mahorais de développement économique, social et culturel , aucune information n'ayant été fournie par le Gouvernement sur ce point.

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances prévoit d'accroître de 8,2 % les autorisations d'engagements destinées au financement des contrats de projets et des contrats de développement passés entre l'Etat et les collectivités territoriales d'outre-mer . Ils représenteront, en 2011, 180,8 millions d'euros. Cette hausse, significative, doit répondre au retard pris depuis 2007 dans l'engagement des crédits inscrits à ces conventions. Plusieurs raisons expliquent ces retards :

- la signature des programmes opérationnels européens a été plus longue que prévu. Or, la majeure partie des opérations inscrites au titre des contrats de projets Etat-région prévoient des cofinancements européens ;

- le ministère chargé de l'outre-mer pointe également la « faiblesse d'ingénierie » dans les territoires, qui rend la mise en oeuvre des projets plus longue et plus complexe ;

- enfin, la crise aux Antilles, en 2009, a également participé au retard des projets.

3. Une réforme de la continuité territoriale à mettre en oeuvre

L'action n° 3 « Continuité territoriale » fait apparaître pour 2011 des crédits en diminution de 5,3 % à 51,6 millions d'euros (AE = CP) . Ces crédits sont essentiellement destinés au financement du fonds de continuité territoriale prévu par l'article 50 de la LODEOM.

Or, comme indiqué plus haut concernant le rôle de LADOM dans la mise en oeuvre du dispositif de continuité territoriale, les décrets d'application de ce dispositif font partie de ceux qui n'ont pas encore été publiés. Vos rapporteurs spéciaux rappellent l'urgence qu'ils le soient dans les plus brefs délais afin de pouvoir mettre en oeuvre la rationalisation des aides à la continuité territoriale et l'amélioration du dispositif de gestion de ces aides prévues par la LODEOM.

4. L'action n° 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports »

Les crédits destinés à l'action n° 4 augmentent de 2,7 millions d'euros (AE = CP) entre les exercices 2010 et 2011, ce qui résulte de deux facteurs :

- d'une part, la hausse des crédits consacrés au financement de l'agence de santé dans les îles Wallis-et-Futuna , qui constituent la principale enveloppe budgétaire de cette action avec 24,8 millions d'euros pour l'année 2011. Vos rapporteurs spéciaux renouvellent leurs interrogations sur la gestion de cette agence, qui devrait relever du ministère chargé de la santé et non de celui chargé de l'outre-mer, dans un contexte où, comme l'a rappelé la commission des finances ^{14 ( * )} , la DéGéOM dispose de trop peu d'effectifs pour mettre en oeuvre les missions d'évaluation des politiques publiques qui sont les siennes ;

- d'autre part, l'ouverture de 2,1 millions d'euros de crédits destinés à financer des manifestations dans le cadre de « l'année de l'outre-mer » (le Président de la République ayant déclaré l'année 2011 « année de l'outre-mer » à l'occasion du comité interministériel de l'outre-mer du 6 octobre 2009). Il conviendra que le Gouvernement détaille les modalités d'utilisation de ces fonds.

5. La réforme de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne

L'action n° 6 « Collectivités territoriales », rassemble plusieurs dotations de l'Etat au profit des collectivités territoriales ultramarines. Elle est dotée, pour l'année 2011, de 195,7 millions d'euros en AE et de 179,2 millions d'euros en CP , qui correspondent principalement aux dotations versées à la Polynésie française.

Ces crédits sont en baisse de 6 % en AE et de 14,8 % en CP par rapport à 2010, ce qui explique largement la diminution des crédits du programme et de la mission.

Cette baisse résulte directement de la fin, au 31 décembre 2010, du versement des reliquats de l'ex-Fonds pour la reconversion de l'économie de la Polynésie française (FREPF), prévu par la convention du 25 juillet 1996 pour compenser les effets de l'arrêt des effets nucléaires et du démantèlement du centre d'expérimentation du Pacifique . La convention avait elle-même prévu ce terme. Or, les montants du fonds s'élevaient en 2010 à 31,1 millions d'euros en AE et 37,2 millions d'euros en CP.

Parallèlement, le présent projet de loi de finances prévoit, dans son article 77 rattaché à la mission « Outre-mer », de réformer la dotation globale de développement économique de la Polynésie française (DGDE) ^{15 ( * )} .

Ainsi, sont prévus 158,8 millions d'euros en AE pour 2011, en faveur de la Polynésie française, répartis comme suit :

- 90,6 millions d'euros pour la dotation globale d'autonomie, 9,1 millions d'euros pour la dotation territoriale d'investissement des communes et 51,3 millions d'euros pour la contractualisation des projets d'investissement, soit un total de 150,9 millions d'euros correspondant aux AE de l'actuelle DGDE ;

- 7,9 millions d'euros correspondant au solde des sommes à verser à la Polynésie française au titre des dispositifs actuellement existants mais mis en extinction.

Les CP prévus pour 2011 en faveur de la Polynésie française s'élèvent pour leur part à 141,6 millions d'euros , ainsi répartis :

- 90,6 millions d'euros pour la dotation globale d'autonomie et 9,1 millions d'euros pour la dotation territoriale d'investissement des communes - dans les deux cas, les montants des CP sont égaux à ceux des AE, dans la logique des dotations de l'Etat ;

- 7,7 millions d'euros pour les opérations d'investissement contractualisées, pour lesquelles il est logique que le montant des CP soit inférieur à celui des AE, les opérations d'investissement étant en général réalisées sur plusieurs années ;

- 34,3 millions d'euros pour solder les sommes à verser au titre des dispositifs actuellement existants et qui disparaissent en 2011.

6. Une réduction des crédits du fonds exceptionnel d'investissement

Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) a été créé par l'article 31 de la LODEOM afin de participer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer.

Il avait été doté, en loi de finances initiale pour 2009, de 40 millions d'euros en AE et de 16 millions d'euros en CP puis abondé en cours de gestion, dans le cadre du plan de relance, à hauteur de 125 millions d'euros. En 2010, la dotation du FEI s'est élevée à 40 millions d'euros en AE et à 17 millions d'euros en CP.

Le présent projet de loi de finances prévoit de réduire des trois quarts le montant des AE destinées au FEI, qui s'élèveront à 10 millions d'euros , alors que 21,5 millions d'euros de CP permettront de financer les projets engagés depuis 2009. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, cette hausse participe de la sortie du plan de relance. Il convient toutefois de relever qu'avant la mise en oeuvre de ce plan, le FEI était doté de 40 millions d'euros et que c'est donc une diminution nette de son montant qui est proposée pour 2011, hors effets du plan de relance.

Le tableau ci-dessous indique les projets pour le financement desquels les crédits ouverts dans la précédente loi de finances ont été utilisés.

Utilisation des autorisations d'engagement ouvertes en 2010 en faveur du
Fonds exceptionnel d'investissement

(en euros)

Source : réponses aux questionnaires adressés par la commission des finances

Dans la très grande majorité des situations, le FEI permet à l'Etat de participer, aux côtés des collectivités territoriales, à des investissements qui sont effectivement structurants pour ces territoires. C'est le cas lorsqu'il contribue à financer des écoles, des réseaux d'assainissement ou des infrastructures de transports.

Toutefois, certains projets semblent correspondre de manière assez éloignée au principe, fixé par l'article 31 de la LODEOM, d'investissements « portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces investissements participent de façon déterminante au développement économique, social, environnemental et énergétique local ». Cette remarque vaut, par exemple, pour la construction d'une maison des arts martiaux à Matoury, en Guyane qui ne semble pas prioritaire au regard des enjeux auxquels fait face ce territoire, en termes de logements, d'infrastructures et d'équipements scolaires. Par ailleurs, aucune explication n'est fournie sur la dotation de 216 282 euros en Guadeloupe libellée « opération en attente ».

7. L'appui à l'accès aux financements bancaires

Une nouvelle action n° 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires » regroupe deux dispositifs introduits lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010 à l'Assemblée nationale, par un amendement du Gouvernement. Ces dispositifs visaient à traduire les engagements pris dans le cadre du comité interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009.

D'une part, le fonds de garantie pour l'agriculture et la pêche sera doté de 5 millions d'euros en CP en 2011. En revanche, aucun crédit n'est prévu en AE pour 2011 alors que le fonds était doté de 10 millions d'euros en 2010, ce qui fait peser un doute sur ses modalités de fonctionnement .

D'autre part, les dispositifs de bonification des prêts octroyés par l'Agence française pour le développement (AFD) dans l'outre-mer , transférés au sein de la mission « Outre-mer », sont maintenus. Ils seront dotés en 2011 :

- de 8,58 millions d'euros en AE et 1,3 million d'euros en CP pour les PME , afin de renforcer leur capacité d'investissement ;

- de 21,42 millions d'euros en AE et 3,24 millions d'euros en CP pour les collectivités territoriales , afin de faciliter le financement des grands projets structurants.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 77

Concours financiers de l'Etat au profit de la Polynésie française

Commentaire : le présent article propose de remplacer la dotation globale de développement économique (DGDE) versée à la Polynésie française par trois nouveaux concours financiers distincts.

I. LE DROIT EXISTANT

Les relations financières entre l'Etat et la Polynésie française sont aujourd'hui régis par la convention du 4 octobre 2002 pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française . Celle-ci bénéficie ainsi d'une aide à la reconversion de l'économie polynésienne.

Cette aide est constituée de deux dispositifs distincts :

- d'une part, le versement au territoire des reliquats de subventions, au titre de l'ex-fonds pour la reconversion de l'économie de la Polynésie française - FREPF . Ce fonds résultait des engagements pris par l'Etat au titre de la convention du 25 juillet 1996 pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française, suite à l'arrêt des essais nucléaires et à la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique, qui constituait pour le territoire une source importante de revenus. Le montant de ce versement est fixé à 31,05 millions d'euros en AE et de 37,17 millions d'euros en CP pour l'année 2010 ;

- d'autre part, la dotation globale de développement économique (DGDE) , égale à 150,92 millions d'euros en AE et 137,83 millions d'euros en CP annuellement . Cette dotation comprend elle-même trois composantes : les recettes fiscales et douanières, la DGDE - fonctionnement et la DGDE - investissement.

Au total, le montant des crédits inscrits à ce titre en faveur de la Polynésie française s'élève donc, dans la loi de finances pour 2010, à 181,97 millions d'euros en AE et 175 millions d'euros en CP .

Or, le fonctionnement de la DGDE, notamment de sa part destinée à financer des investissements, pose des problèmes de contrôle importants. Ainsi, la Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2009, critiquait la gestion des fonds public par la Polynésie française, notamment le fait que « les budgets d'investissement apparaissent toujours aussi peu réalistes (les besoins de crédits étant surestimés), la collectivité ayant encore beaucoup de mal à mener à bien les programmes prévus. Les taux d'exécution des crédits d'investissement sont toujours aussi faibles, aux alentours de 50%, voire au-dessous ».

Vos rapporteurs spéciaux relevaient pour leur part, dans leur rapport précité sur le projet de loi de finances pour 2010, que « la DGDE est utilisée sans contrôle a priori des investissements financés et avec très peu de contrôle a posteriori . Il conviendrait aujourd'hui de reposer la question de la mise en oeuvre de cette dotation, au regard des besoins de la Polynésie française, et en comparaison de ceux des autres collectivités territoriales d'outre-mer ».

Le Gouvernement s'est ainsi engagé, en 2009, dans un processus de concertation avec le gouvernement de la Polynésie française afin de parvenir à une réforme permettant d'optimiser les conditions d'utilisation de cette dotation et d'améliorer les relations financières entre l'Etat et la Polynésie Française.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose de créer, à compter de 2011, trois concours financiers de l'Etat distincts :

- une « dotation d'autonomie pour la Polynésie française » ;

- une « dotation territoriale pour l'investissement des communes de la Polynésie française » ;

- et un « concours de l'Etat au financement des investissements prioritaires de la Polynésie française », en application de l'article 169 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française ^{17 ( * )} . Cet article dispose notamment qu'à « la demande de la Polynésie française et par conventions, l'Etat peut apporter, dans le cadre des lois de finances, son concours financier et technique aux investissements économiques et sociaux, notamment aux programmes de formation et de promotion ». Aucune indication n'est donnée dans le présent article sur le montant de ce concours mais le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique que cette dotation devrait s'élever à 51,31 millions d'euros en AE et 7,7 millions d'euros en CP et être utilisée pour financer les investissements prioritaires de la Polynésie Française dans les secteurs structurants.

L'objectif du présent article est donc de substituer à un concours financier, trois concours financiers aux objectifs différents et identifiés : une dotation globale servant à équilibrer le budget de fonctionnement du territoire, une dotation d'investissement ciblée sur les communes polynésiennes et un concours financier contractualisé servant, au cas par cas, à soutenir la réalisation des investissements les plus structurants pour la Polynésie française.

Le II du présent article détaille les modalités de versement de la dotation globale d'autonomie . Celle-ci serait d'un montant égal, en 2011, à 90,552 millions d'euros . Son évolution, à compter de 2012, serait identique à celle de la dotation globale de fonctionnement (DGF) mentionnée à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cet article est par ailleurs modifié par l'article 19 du présent projet de loi de finances qui prévoit d'inscrire à l'article L. 1613-1 du CGCT la précision selon laquelle « le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances ».

Le II indique également que la dotation globale d'autonomie fait l'objet de versements mensuels à la Polynésie française, alors que d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, les modalités actuelles de versement de la DGDE sont particulièrement complexes et confèrent donc moins de visibilité à la collectivité polynésienne.

Enfin, le III du présent article crée un sous-paragraphe 5, intitulé « Dotation territoriale pour l'investissement des communes », au sein du paragraphe du code général des collectivités territoriales consacré aux dotations au profit des communes de la Polynésie française. Ce sous-paragraphe est constitué d'un article L. 2573-4-1 unique qui prévoit que la dotation territoriale pour l'investissement des communes est affectée aux communes et à leurs établissements en vue de financer des projets en matière de gestion des déchets, d'adduction d'eau et d'assainissement des eaux usées.

Son montant est fixé, pour l'année 2011, à 9 055 200 euros et évoluera au même rythme que la dotation globale d'équipement des communes (DGE) prévue à l'article L. 2334-32 du CGCT.

Enfin, l'article L. 2573-4-1 nouveau que le présent article propose d'insérer dans le CGCT dispose qu'un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application de l'article, c'est-à-dire le fonctionnement et les modalités de versement de la dotation territoriale pour l'investissement des communes.

Le montant cumulé des trois dotations prévues par le présent article s'élève donc, en 2011, à 150,9 millions d'euros en AE et 107,3 millions d'euros en CP . Le montant des AE des nouvelles dotations correspondra donc à l'euro près au montant actuel des AE de la DGDE , la dotation globale d'autonomie représentant 60 % de ce total, la dotation territoriale pour l'investissement des communes, 6 %, et le concours de l'Etat au financement des investissements prioritaires de la Polynésie française, 34 %.

Par ailleurs, le versement des reliquats de l'ex-FREPF doit, en application de la convention du 25 juillet 1996, s'achever au 31 décembre 2010. Le nouveau dispositif proposé par le présent article vise donc uniquement à se substituer à l'actuelle DGDE et non à l'ensemble de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne.

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Comme rappelé plus haut, la commission des finances avait déjà pointé à plusieurs reprises les difficultés rencontrées dans le contrôle de l'utilisation des fonds de la DGDE, alors même que l'article 5 de la convention précitée du 4 octobre 2002 prévoyait des mesures d'information de l'Etat, a priori et a posteriori , sur les modalités d'utilisation de ces fonds. La réforme de la DGDE est donc bienvenue, son fonctionnement actuel n'étant pas satisfaisant.

La Polynésie rencontre par ailleurs deux problèmes majeurs .

D'une part, la situation financière de ses communes ne leur permet pas de faire face à leurs nouvelles compétences , prévues par l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics. Nos collègues Bernard Frimat et Christian Cointat avaient souligné le problème des ressources propres très faibles des communes polynésiennes, dans un rapport d'information rédigé au nom de la commission des lois ^{18 ( * )} . Cela conduisait, d'une part, à rendre artificiel le principe de libre administration de ces communes et, d'autre part, à les rendre « très dépendantes des ressources transférées par la collectivité, si bien que les subventions accordées par cette dernière contribuent à alimenter l'instabilité politique. Les représentants du patronat ont ainsi indiqué à vos rapporteurs que le jeu des subventions favorisait le basculement des membres de l'assemblée d'un camp politique à l'autre, les élus se rendant, selon une expression locale, là où l'herbe est la plus verte ».

D'autre part, le fait que la DGDE ne soit prévue que par une convention entre l'Etat et la Polynésie française présente plusieurs inconvénients . Les évaluations préalables du présent projet de loi de finances indiquent en particulier que « la logique conventionnelle est propice à des divergences d'interprétation », ce qu'illustrent les difficultés dans l'application du contrôle a priori et a posteriori de l'utilisation de la DGDE. Son mécanisme avait dû être revu par cinq avenants à la convention en sept ans. Il apparaît également que le caractère contractuel du dispositif laisse peser plus de doutes sur sa pérennité que s'il était inscrit dans un texte de nature législative.

La réforme poursuit donc trois objectifs distincts, visant à répondre aux difficultés actuelles :

- elle prévoit un mécanisme stable de financement des nécessaires investissements des communes polynésiennes , en lien avec l'extension de leurs compétences ;

- elle met en place un dispositif de dotation globale en faveur de la Polynésie française, semblable aux dotations de fonctionnement dont bénéficient l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer et indexé au même rythme que la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette nouvelle dotation permettra de stabiliser et de pérenniser le soutien financier apporté par l'Etat au budget de fonctionnement de la Polynésie française. Vos rapporteurs spéciaux soulignent que le montant de la DGDE était figé en euros courants. L'indexation de la dotation globale d'autonomie est donc potentiellement bénéfique pour le territoire. Toutefois, cet avantage est aujourd'hui limité dans un contexte de gel des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales ;

- elle allie à cet impératif de pérennisation une logique de contractualisation pour la participation de l'Etat aux investissements structurants, notamment en termes de transports routier, maritime et aérien, au travers d'une nouvelle convention qui sera passée entre l'Etat et la Polynésie française.

En 2011, la réforme de la DGDE se fera à moyens financiers constants . A partir de l'année 2012, la dotation globale d'autonomie et la dotation destinée aux communes pourront en revanche, à l'inverse de la DGDE actuellement, progresser au même rythme que les autres dotations de l'Etat, si toutefois ces dotations ne sont pas gelées.

Par ailleurs, cette réforme va dans le sens positif d'une plus grande transparence et d'un meilleur fléchage des dotations de l'Etat et recueille donc l'assentiment de vos rapporteurs spéciaux.

Ils vous proposent toutefois d'adopter trois amendements :

- un premier amendement visant à sécuriser davantage le dispositif de la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française en l'inscrivant au sein du code général des collectivités territoriales, comme c'est le cas pour de nombreuses autres dotations aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. L'Assemblée de la Polynésie française a en effet émis un avis défavorable ^{19 ( * )} sur la réforme prévue par le présent article, arguant notamment que « la volonté forte de stabilisation et de pérennisation des concours financiers de l'Etat ne transparaît aucunement dans le projet de texte présenté ». Vos rapporteurs spéciaux, en inscrivant cette dotation dans le code général des collectivités territoriales, souhaitent montrer leur volonté que la nouvelle dotation globale d'autonomie soit stabilisée et pérennisée ;

- un deuxième amendement visant à garantir la stabilité du versement de la dotation territoriale pour l'investissement des communes . En effet, l'idée ayant présidé à la création de cette dotation est que le financement des communes ne soit plus conditionné aux décisions prises par la collectivité de la Polynésie française. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès de Denis Robin, directeur de cabinet de Marie-Luce Penchard, ministre chargé de l'outre-mer, et Vincent Bouvier, délégué général à l'outre-mer, la dotation prévue pour les communes devrait alimenter directement le Fonds intercommunal de péréquation (FIP), géré par des représentants des maires, et ne plus transiter par le budget de la collectivité polynésienne. Cette précision n'est toutefois pas inscrite dans le dispositif proposé et il semble préférable qu'elle le soit, afin de garantir l'effectivité du dispositif ;

- un dernier amendement de coordination . Le texte du présent article prévoit que la dotation territoriale pour l'investissement des communes est indexée sur la dotation globale d'équipement des communes (DGE). Or, cette dotation doit disparaître, en application de l'article 82 du présent projet de loi de finances, et être remplacée par une dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Il vous est donc proposé de modifier la référence d'indexation proposée, sachant que la nouvelle DETR comme l'ancienne DGE des communes sera indexée sur le taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances initiale.

AMENDEMENTS PROPOSÉS PAR
VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A M E N D E M E N T

présenté par MM. Eric DOLIGE et Marc MASSION

Rapporteurs spéciaux

_________________

ARTICLE 77

Alinéas 5 et 6

Remplacer ces alinéas par cinq alinéas ainsi rédigés :

II.- La sixième partie du code général des collectivités territoriales est complétée par un livre V ainsi rédigé :

« Livre V

« Polynésie française

« Art. L. 6500. - L'Etat verse annuellement à la Polynésie française une dotation globale d'autonomie.

« Son montant est fixé à 90 552 000 euros pour l'année 2011. Il évolue à compter de 2012 comme la dotation globale de fonctionnement mentionnée à l'article L. 1613-1. La dotation annuelle fait l'objet de versements mensuels. »

OBJET

Cet amendement vise à sécuriser davantage le dispositif de la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française en l'inscrivant au sein du code général des collectivités territoriales (CGCT) , comme c'est le cas pour de nombreuses autres dotations aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

La rédaction actuelle de l'article 77 est d'ailleurs imparfaite puisqu'elle fait référence à « l'article L. 1613-1 » sans préciser qu'il s'agit du CGCT, ce qui suggère bien que la dotation globale d'autonomie a sa place dans ce code.

L'Assemblée de la Polynésie française a émis un avis défavorable sur la réforme prévue par le présent article, arguant notamment que « la volonté forte de stabilisation et de pérennisation des concours financiers de l'Etat ne transparaît aucunement dans le projet de texte présenté ». Vos rapporteurs spéciaux, en inscrivant cette dotation dans le CGCT, souhaitent montrer leur volonté que la nouvelle dotation globale d'autonomie soit stabilisée et pérennisée.

Le présent amendement crée donc un livre relatif à la Polynésie française au sein du CGCT, comme il en existe pour les autres collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution : Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon.

A M E N D E M E N T

présenté par MM. Eric DOLIGE et Marc MASSION

Rapporteurs spéciaux

_________________

ARTICLE 77

Alinéa 9

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Cette dotation est perçue directement par le fonds intercommunal de péréquation mentionné à l'article L. 2573-51.

OBJET

Cet amendement vise à garantir la stabilité du versement aux communes de la dotation territoriale pour l'investissement des communes .

En effet, l'idée ayant présidé à la création de cette dotation est que le financement des communes ne soit plus conditionné aux décisions prises par la collectivité de la Polynésie française. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, la dotation prévue pour les communes devrait alimenter directement le Fonds intercommunal de péréquation (FIP), géré par des représentants des maires, et ne plus transiter par le budget de la collectivité polynésienne.

Cette précision n'est toutefois pas inscrite dans le dispositif proposé et il semble préférable qu'elle le soit, afin de garantir l'effectivité du dispositif. Tel est l'objet du présent amendement.

A M E N D E M E N T

présenté par MM. Eric DOLIGE et Marc MASSION

Rapporteurs spéciaux

_________________

ARTICLE 77

Alinéa 11, seconde phrase

A la fin, remplacer les mots :

dotation globale d'équipement des communes

par les mots :

dotation d'équipement des territoires ruraux

OBJET

Le texte du présent article prévoit que la dotation territoriale pour l'investissement des communes est indexée sur la dotation globale d'équipement des communes (DGE). Or, cette dotation doit disparaître, en application de l'article 82 du présent projet de loi de finances et être remplacée par une dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

Cet amendement propose donc de remplacer la référence à l'ancienne DGE par une référence à la nouvelle DETR, les règles d'indexation n'étant pas modifiées sur le fond .

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* ¹ Loi n° 2009-594.

* ² Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005.

* ³ Exonérations de fiscalité locale pour certains secteurs d'activité, compensées aux collectivités territoriales par l'Etat.

* ⁴ Décret prévu par l'article 24 de la LODEOM.

* ⁵ Décret prévu par l'article 35 de la LODEOM.

* ⁶ Décrets prévus par l'article 50 de la LODEOM.

* ⁷ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* ⁸ Rapport spécial n° 101 - Tome III - Annexe 18 (2009-2010), loi de finances pour 2010 - Outre-mer, Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux.

* ⁹ Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008.

* ¹⁰ Voir le rapport d'information n° 355 (2007-2008), « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Henri Torre, fait au nom de la commission des finances.

* ¹¹ Loi n° 2000-1207.

* ¹² Décret n° 2009-787 du 23 juin 2009.

* ¹³ Loi n° 2001-616.

* ¹⁴ Voir le rapport d'information n° 8 (2010-2011), « Administration centrale de l'outre-mer : une réforme à marche forcée et inachevée », Marc Massion, rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances.

* ¹⁵ Se reporter au commentaire de cet article à la fin du présent rapport.

* ¹⁶ Terres australes et antarctiques françaises.

* ¹⁷ Loi n° 2004-192 du 27 février 2004.

* ¹⁸ Rapport d'information n° 130 (2008-2009), « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité », Christian Cointat et Bernard Frimat, fait au nom de la commission des lois.

* ¹⁹ Avis n° 2010-16 A/APF du 16 septembre 2010 sur le projet d'article B 45 du projet de loi de finances pour 2011.