Travaux de la commission des affaires étrangères

Travaux de la commission des affaires étrangères

Mercredi 23 novembre 2005

- Présidence de M. Serge Vinçon, président -

PJLF pour 2006 - Mission « Défense » - Préparation et équipement des forces : capacités interarmées - Examen du rapport pour avis.

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Xavier Pintat sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006 pour la mission « Défense » : préparation et équipement des forces : capacités interarmées.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a précisé que les actions et capacités interarmées figurant dans les deux programmes « Préparation et emploi des forces » et « Equipement des forces » représentaient une masse d'environ 6 milliards d'euros, soit 17 % des crédits de la mission « Défense », et comprenaient les deux tiers des crédits de la dissuasion nucléaire, l'essentiel des crédits des équipements spatiaux, ainsi que les dotations d'organismes ou services à vocation interarmées.

Cet ensemble inclut aussi la provision destinée au financement des opérations extérieures, qui sera portée de 100 millions d'euros en 2005 à 250 millions d'euros en 2006, soit près de la moitié du surcoût prévisible, évalué entre 550 et 600 millions d'euros.

Rappelant que le ministre de la défense avait fait état d'un accord sur la couverture intégrale des surcoûts en 2007, le rapporteur pour avis s'est félicité de cette avancée qui répond à un souci de sincérité budgétaire et mettra fin à la pratique des avances de trésorerie qui perturbait fortement la gestion des crédits des armées. Il a souhaité qu'à l'avenir, la ligne budgétaire relative aux surcoûts des opérations sur le territoire national soit également provisionnée, même si les enjeux financiers ne sont pas du même ordre.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les dotations relatives aux services ou organismes à vocation interarmées.

Il a souligné que l'année 2006 verrait la poursuite des efforts visant à consolider les effectifs du service de santé des armées, avec notamment l'achèvement du plan d'amélioration des carrières médicales et la création de postes d'élèves-médecins supplémentaires. Il a mentionné les progrès réalisés dans le recrutement direct de médecins déjà diplômés et la diminution du flux de départs en cours de carrière vers le secteur civil, le déficit en médecins militaires, bien qu'en réduction, restant toutefois de l'ordre de 10 % des postes. Il a également évoqué l'intégration de l'ensemble des militaires infirmiers au sein d'un statut unique leur apportant une meilleure reconnaissance professionnelle.

Dans le domaine du commandement interarmées, le rapporteur pour avis a évoqué le renforcement de la capacité de la France à assurer le commandement d'opérations multinationales dans le cadre de l'Union européenne, de l'OTAN ou de coalitions ad hoc, notamment grâce à la mise en place, à Creil, d'un état-major de force interarmées déployable sur un théâtre d'opération, et au Mont-Valérien, d'une capacité de commandement de niveau stratégique pour une opération européenne impliquant jusqu'à 60 000 hommes. Il a indiqué qu'une participation supplémentaire de plus d'une centaine de militaires français aux grands commandements de l'OTAN était également prévue.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a précisé que la direction du renseignement militaire (DRM), dont le budget s'élèvera, en 2006, à 126 millions d'euros, relevait du programme « Préparation et emploi des forces », et non du programme « Environnement et prospective de la politique de défense », où se trouvent la DGSE et la DPSD. Il a indiqué que cette solution avait été retenue pour distinguer le renseignement d'intérêt militaire lié aux opérations du renseignement de sécurité d'ordre plus général.

Enfin, il a mentionné l'accroissement des effectifs de la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information (DIRISI). Créée il y a deux ans dans le but de rationaliser l'exploitation des réseaux de communication des armées, cette direction sera appelée à absorber, d'ici à 2008, des services en charge des télécommunications et de l'informatique des trois armées.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les crédits consacrés aux équipements spatiaux militaires, qui s'élèveront en 2006 à 489 millions d'euros, soit une progression de 4 %.

Il a rappelé que le satellite de télécommunication lancé le 13 octobre dernier offrirait une capacité de transmission pouvant aller jusqu'à 10 fois celle de Syracuse II, ainsi qu'une couverture plus large, notamment sur l'Asie centrale et l'Afghanistan, et une plus forte résistance aux brouillages. Un second satellite sera lancé au printemps prochain, le troisième exemplaire étant envisagé vers 2010.

Dans le domaine de l'observation, le premier satellite Hélios II fonctionne depuis le mois d'avril et possède des capacités 4 fois supérieures à Hélios I en termes de résolution et de nombre d'images fournies. Il permet l'observation de nuit et bénéficie d'un système d'exploitation plus performant, avec des stations au sol permettant la diffusion des images au plus près des utilisateurs opérationnels. Le second exemplaire, en cours d'achèvement, sera stocké en l'attente d'un lancement défini en fonction de la date prévisible de l'entrée en service du successeur d'Hélios II, non encore programmée.

Le rapporteur pour avis a évoqué les accords avec l'Italie et l'Allemagne, qui permettront à la France, à partir de 2007, de compléter ses capacités d'observation avec des images fournies par les satellites radar de ces deux pays. Il a souligné les enjeux de la préparation de la prochaine génération de satellites d'observation. Il a également mentionné les besoins opérationnels dans les domaines de l'écoute électronique, de l'alerte avancée et de la surveillance de l'espace, considérant que les programmes expérimentaux lancés par la France mériteraient d'être relayés par des initiatives européennes pour déboucher sur de réelles capacités opérationnelles.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les crédits de la dissuasion nucléaire, qui s'élèveront en 2006 à 3,3 milliards d'euros en 2006, soit une progression de 5,5 % par rapport à 2005. Il a estimé que ces dotations correspondaient à l'avancement des différents programmes relatifs aux forces nucléaires : la construction du 4e sous-marin nucléaire de nouvelle génération, la réalisation du missile balistique M51 appelé à remplacer l'actuelle génération de missiles et à intégrer les futures têtes nucléaires dites « robustes », c'est-à-dire conçues pour se passer d'essais en vraie grandeur, le missile ASMP-A destiné aux forces aériennes stratégiques. Il a souligné que ces deux missiles et les nouvelles têtes nucléaires dont ils seront dotés intègrent pleinement les conséquences de l'évolution de notre doctrine à travers leur portée, leur degré de précision, la modulation de leur puissance ou encore leur capacité de pénétration accrue sur des objectifs durcis.

Les crédits transférés au CEA se monteront, comme l'an passé, à 1,3 milliard d'euros et sont en grande partie consacrés à la réalisation des équipements de simulation, en particulier le laser mégajoule, et à la mise au point, grâce à ce dernier, des futures têtes nucléaires. Le rapporteur pour avis a souligné que le programme simulation se déroulait selon l'échéancier prévu et sans dépassement de devis. Il a précisé qu'une fois l'investissement réalisé, la simulation représenterait un coût de fonctionnement inférieur à la moitié de celui du centre d'expérimentation du Pacifique, certains équipements pouvant par ailleurs en partie être mis à la disposition de la recherche civile.

Le rapporteur pour avis a également signalé que, conformément aux engagements pris dans la loi de programmation, un fonds dédié avait été mis en place pour financer, hors budget de la défense, l'essentiel des charges de démantèlement des usines de production de matières fissiles de Pierrelatte et Marcoule, qui représentaient, depuis 1996, une dépense de 110 millions d'euros par an pour le budget des armées. Ce dernier ne devrait plus financer qu'un montant de 25 à 30 millions d'euros par an pour l'achèvement du démantèlement de l'usine d'uranium hautement enrichi de Pierrelatte, qui se poursuit jusqu'en 2010.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a précisé qu'avec 21,5 % des crédits d'investissement de la mission « Défense », le budget de la dissuasion nucléaire se situait à un point haut sur la période de programmation, avant une décrue prévisible à partir de 2007. Il a rappelé qu'un cycle de renouvellement complet de nos moyens était engagé depuis une quinzaine d'années, tant en ce qui concerne les sous-marins, les missiles de nos deux composantes et les têtes nucléaires qui les équipent, alors que, par ailleurs, l'abandon des essais et le passage à la simulation exigeaient d'importants investissements.

Il a estimé que cet effort concentré dans le temps pesait lourd sur le budget de la défense, mais il a également souligné que le budget de la dissuasion avait été divisé par deux en 15 ans, en raison de la révision de notre posture décidée alors. Une décrue importante a été réalisée pour arriver à un nouveau palier, défini par la notion de « stricte suffisance », fondé sur un arsenal plus réduit que par le passé mais qui, sur l'horizon d'une vingtaine ou une trentaine d'années, demeure crédible et adapté à une large gamme de situations.

Citant l'exemple de la durée de vie des sous-marins nucléaires de nouvelle génération ou la période de vingt ans séparant l'entrée en service de la nouvelle tête nucléaire océanique des essais effectués en 1995 pour en valider les concepts. M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a considéré qu'en matière de dissuasion nucléaire, plus encore que dans le domaine des équipements classiques, les décisions s'inscrivaient dans une perspective de longue durée. Il a estimé que les crédits de la dissuasion ne se prêtaient pas aux arbitrages conjoncturels effectués sur d'autres types d'équipements, les choix cohérents effectués lors de la définition de notre posture exigeant une continuité dans le respect des engagements. Il a ajouté qu'une révision éventuelle de notre posture et des moyens financiers correspondants n'était envisageable qu'à l'échéance du renouvellement de nos moyens actuels. Il a considéré, en outre, que, dans le contexte inquiétant d'affaiblissement du régime international de non-prolifération, avec les crises nord-coréenne et iranienne, le choix de maintenir une dissuasion strictement suffisante, mais crédible, apparaissait justifié.

En conclusion, il a estimé que le budget pour 2006 respectait pleinement les échéances de la loi de programmation, tant en ce qui concerne la poursuite de nos programmes nucléaires que le domaine spatial et les capacités de commandement et de conduite d'opérations. Il a également souligné que la budgétisation significative des opérations extérieures constituait un progrès majeur qu'il faudrait confirmer l'an prochain. Il a invité la commission à émettre un avis favorable sur le projet de budget de la mission « Défense » pour 2006.

PJLJ pour 2006 - Mission « Défense », « Sécurité » - Vote sur les crédits

La commission a ensuite voté sur l'ensemble des crédits de lamission « Défense » et sur ceux de la mission interministérielle « Sécurité  : gendarmerie », inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006.

M. Robert Bret a déclaré que, si le projet de loi de finances pour 2006 pouvait paraître en concordance avec la loi de programmation militaire, il ne mettait pas pour autant en place des moyens adaptés aux besoins de notre défense. Il a regretté l'excessive lourdeur du poids financier accordé à la dissuasion nucléaire au regard des nouvelles menaces sur notre sécurité. Il a observé que le surcoût des opérations extérieures était lui aussi excessif et que les coûts de maintien en condition opérationnelle des équipements explosaient, au détriment des programmes d'acquisition d'équipements neufs. Enfin, il a déploré le désengagement de plus en plus prononcé de l'Etat dans l'industrie de défense, ce secteur stratégique étant, à ses yeux, trop largement laissé sous la dépendance de capitaux privés. Il a indiqué que, pour ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen voterait contre le projet de budget de la mission « Défense ».

M. Didier Boulaud a estimé que le respect apparent de la loi de programmation militaire ne pouvait masquer les lourdes hypothèques pesant sur l'exécution du budget de la défense en 2006, compte tenu du niveau insuffisant des crédits au regard des besoins financiers réels et du décalage croissant entre crédits votés et crédits consommés. Il a considéré que la masse des dépenses inéluctables repoussées au-delà de 2008 compromettait l'élaboration de la prochaine loi de programmation militaire. Parmi les sujets d'inquiétude, il a cité les retards importants constatés sur plusieurs programmes, les responsables auditionnés par la commission ayant notamment mentionné l'avion de combat Rafale, l'hélicoptère de combat Tigre et la version navale de l'hélicoptère de transport NH 90. Il a souligné que, sur les programmes déjà engagés, les crédits disponibles étaient inférieurs de 2 milliards d'euros au niveau nécessaire pour respecter les échéances de livraison prévues par la loi de programmation. Il s'est déclaré convaincu qu'en dépit des annonces faites par le ministre de la défense, l'intégralité des crédits de report ne pourrait pas être consommée d'ici à 2008, ce qui remettrait inévitablement en cause l'exécution de la loi de programmation. Il a estimé indispensable de poser, dès maintenant, la question de la définition d'un nouveau modèle d'armée plus compatible avec la situation de nos finances publiques et les priorités de la Nation en matière économique et sociale, ainsi qu'avec la perspective d'une intégration plus poussée dans la défense européenne. Il a conclu en indiquant que le groupe socialiste ne voterait pas les crédits de la mission « Défense » pour 2006.

M. Serge Vinçon, président, a relevé au moins quatre motifs de satisfaction dans le projet de budget de la défense pour 2006 : le respect, pour la quatrième année consécutive, de la loi de programmation militaire ; le provisionnement significatif du surcoût des opérations extérieures ; l'effort de redressement des crédits de recherche et technologie ; l'engagement de résorber, d'ici à 2008, les reports de crédits et les reports de charges. Il a en outre estimé que le vote des crédits de la défense marquerait également un signe de soutien et de reconnaissance envers les armées, à un moment où elles sont engagées sur de nombreux théâtres de crise.

La commission a alors émis un avis favorable sur l'ensemble des crédits de la mission « Défense » ; elle a également émis un avis favorable sur les crédits de la mission interministérielle « sécurité : gendarmerie ».

PJLF pour 2006 - Mission « Action extérieure de l'Etat » : Action culturelle et scientifique - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Monique Cerisier-ben Guiga sur les crédits inscrits pour 2006 pour la mission « Action extérieure de l'Etat » : action culturelle et scientifique extérieure.

Mme Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, a rappelé que le champ du rapport sur l'action culturelle extérieure se répartissait désormais sur plusieurs programmes, celui dédié à l'« Action culturelle et scientifique extérieure », qu'elle rapporte, ne concernant que les pays développés.

Ce programme subit une réduction de 4,25 % de ses crédits pour 2006. Il a pourtant des objectifs ambitieux : renforcer l'influence de la France grâce à des partenariats culturels, scientifiques et universitaires, promouvoir notre langue et notre création audiovisuelle mais aussi agir dans le domaine de la gouvernance en faveur des pays adhérents et candidats à l'Union européenne, ainsi que des pays voisins (Russie, Ukraine).

Elle a indiqué que l'analyse des crédits de ce programme ne pouvait s'appuyer sur des indicateurs mis au point trop récemment et qu'il convenait de se concentrer sur les secteurs où la continuité structurelle permet de repérer et d'analyser les évolutions.

Tout d'abord, l'état du réseau culturel, qui connaît des adaptations (redéploiements ponctuels, ouverture de quelques centres culturels franco-allemands) dont il faut se féliciter. Mais la densité de notre réseau (148 instituts culturels et 238 alliances françaises subventionnées) contraste avec la faiblesse des moyens qui lui sont accordés et ne permettent pas de répondre positivement aux demandes locales de soutien d'opérations culturelles ou d'organiser des événements de haut niveau.

L'action « Audiovisuel extérieur », ensuite, manque de lisibilité : les dotations versées par le ministère des affaires étrangères à Canal France international, opérateur désormais entièrement dédié à la coopération audiovisuelle avec les médias du sud, ainsi que les crédits destinés à soutenir la radio marocaine Médi 1 et la future télévision marocaine Médi 1 Sat sont rattachés dans le cadre de la LOLF au programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Quant à la future chaîne française d'information internationale (CII), dotée d'un financement prévisionnel de 635 millions d'euros s'ajoutant à un report de crédits de 30 millions d'euros pour 2005, elle relève des crédits du Premier ministre. Compte tenu des déclarations erratiques relatives à la création de cette chaîne, il serait indispensable que le Parlement soit saisi d'un projet de loi définissant son statut et ses missions, notamment de service public.

Mme Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, a donné des éléments d'information sur les trois supports de l'action « Audiovisuel extérieur » :

- le portail Internet « Idées de France.fr » a pour but de proposer aux internautes du monde entier une mise en perspective des grandes questions d'actualité internationale fondée sur des analyses et opinions de personnalités françaises, francophones ou francophiles, des éléments de référence issus des fonds des éditeurs et institutions françaises, des articles, sujets ou entretiens écrits, radiophoniques ou télévisuels, mis en ligne par les sociétés du secteur public. Ce site est consultable dans les langues française et anglaise ; l'allemand, puis l'arabe, l'espagnol et le mandarin seront disponibles ultérieurement ;

- Radio France Internationale (RFI) va concentrer ses efforts sur ses points forts, l'Afrique et le monde arabo-musulman, et renforcer les programmes de RMC Moyen-Orient, dont la subvention n'a bénéficié d'aucune augmentation depuis 1996. Cependant le soutien à RMC Moyen-Orient ne pourra être assuré par RFI, dont la dotation baisse en euros constants, puisqu'elle est restée inchangée, en 2006 comme en 2005, à 72,1 millions d'euros. RFI souhaite réaliser des économies et s'adapter aux évolutions technologiques, en diminuant encore la coûteuse diffusion en ondes courtes. Cette reconversion supposerait de mettre fin au contrat passé en 1991 avec Télédiffusion de France et de verser à cette dernière un dédit financé, par exemple, par le transfert à RFI des 30 millions d'euros figurant au crédit de la Sofirad (Société financière de radiodiffusion) ;

- TV 5 a élaboré un plan stratégique ambitieux incluant l'augmentation du sous-titrage pour conquérir un public significatif au-delà des cercles francophones. Cet objectif a un coût de 10 millions pour un sous-titrage en plusieurs langues, et TV 5 ne pourra l'atteindre, compte tenu de la stagnation de son budget à 62,7 millions d'euros. TV 5, a poursuivi Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, progresse sans cesse par la qualité de ses programmes, de ses journaux d'informations et de son audience, mais son existence est menacée par l'insuffisance de la part contributive de ses partenaires francophones et la création prévue de la chaîne d'information internationale.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les crédits de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Elle s'est dite inquiète pour l'avenir de l'Agence compte tenu de la diminution de sa dotation pour 2006 et de l'absence de financement de ses nouvelles compétences immobilières. Quant à leur affectation budgétaire, elle a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement transférant ces crédits, 323 millions d'euros, du programme « Français à l'étranger et étrangers en France » à celui du « Rayonnement culturel et scientifique ». Ce mouvement de programme n'est pas sans risque. Lors de la mise en oeuvre de la LOLF et pour respecter l'esprit de cette loi, il avait été jugé préférable de ne pas constituer des programmes inférieurs à 300 millions d'euros, afin de ne pas fractionner le budget de l'Etat en un nombre de programmes illimités. Si cet amendement était appliqué, le programme « Français à l'étranger et étrangers en France » serait inférieur à ce montant et risquerait de disparaître purement et simplement à la faveur d'une réorganisation de la maquette budgétaire. Certes, le rattachement du budget de l'AEFE à l'un ou l'autre des deux programmes précités peut être débattu. Cet établissement public est chargé de scolariser les élèves français à l'étranger, mais également de contribuer au rayonnement de la langue et de la culture française par l'accueil d'élèves étrangers. Ces deux missions se complètent mutuellement : sans élèves français, il ne peut y avoir d'écoles, et l'absence d'élèves étrangers entraînerait un risque d'étroitesse culturelle. Cependant, dès lors que le directeur de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) reste le président de l'AEFE, la mission de rayonnement culturel impartie aux écoles est assurée. Toutefois, le rattachement de l'Agence au programme « Français à l'étranger et étrangers en France » consacre la nécessaire continuité du service public français d'éducation en faveur des enfants de nationalité française.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, a donc proposé à la commission d'adopter un amendement destiné à revenir au texte initial en réaffectant les crédits de l'AEFE au programme 151.

M. Michel Guerry a souligné la répartition, sur le terrain, des diverses responsabilités entre ceux qui ont la charge des lycées et ceux qui ont compétence pour l'octroi des bourses aux élèves français. Il a proposé de ne transférer, vers le programme « Français à l'étranger et étrangers en France », que les 43 millions d'euros correspondant à ces bourses.

M. Daniel Goulet a déploré la perte d'influence de notre langue et de notre culture au profit de la culture anglo-saxonne. Il a rappelé que le rayonnement culturel de la France était primordial car il participait, notamment, au soutien de notre développement économique international. Il a en conséquence exprimé son soutien à l'amendement du rapporteur pour avis.

M. Robert Del Picchia a demandé la simple application de la loi qui, dans les missions dévolues à l'Agence, fait référence, en premier lieu, à la mission de service public d'éducation des enfants de nationalité française résidant à l'étranger. Il a exprimé la crainte que le transfert des crédits de l'AEFE ne les expose à une diminution, à terme, par le biais de la fongibilité des crédits. Cela conduirait inévitablement à une augmentation des frais de scolarité, dont les premières victimes seraient les parents d'élèves français. Il a à son tour exprimé son soutien à l'amendement proposé.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam s'est associée aux propos de son collègue et s'est étonnée que l'Assemblée nationale ait procédé à cette modification sans avoir, au préalable, procédé à la moindre concertation avec les élus représentant les Français de l'étranger.

Mme Paulette Brisepierre a rappelé que les demandes d'inscription aux établissements de l'AEFE, dans le monde entier, étaient en constante augmentation.

Après que Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, eut souligné qu'isoler les bourses du reste du budget de l'AEFE conduirait à terme à un démembrement de l'Agence, M. Serge Vinçon, président, a rappelé que la première mission de l'Agence était effectivement, de par la loi qui l'a créée, l'éducation des enfants de nationalité française, que les programmes budgétaires devaient, dans le cadre de la LOLF, représenter une masse minimale de crédits et qu'une dispersion du programme 151 serait donc regrettable.

La commission a alors adopté à l'unanimité l'amendement proposé par le rapporteur pour avis, M. Michel Guérry s'abstenant.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, en conclusion de son intervention, a regretté que les crédits d'action culturelle soient répartis sur deux missions : « Action extérieure de l'Etat » pour les pays non éligibles à l'aide publique au développement, et « Solidarité à l'égard des pays en développement » pour les autres pays. Un tel découpage de l'action culturelle, sur une base économique et géographique, remet en cause le sens même d'un « réseau » culturel et scientifique.

Aussi bien serait-il plus cohérent, a-t-elle estimé, que le Gouvernement accède au voeu exprimé par la commission des finances du Sénat et transfère les crédits d'action culturelle de la mission « Solidarité à l'égard des pays en développement » à la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Tout en relevant les fortes contraintes budgétaires auxquelles ce budget était soumis, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, s'en est remise à la sagesse de la commission pour l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

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