AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DÉFENSE ET FORCES ARMÉES

AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DÉFENSE ET FORCES ARMÉES

Table des matières

Mercredi 26 avril 2000

- Présidence de M. Xavier de Villepin, président.

Audition de Mme Françoise de La Serre, directeur de recherches à la Fondation nationale des sciences politiques

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Françoise de La Serre, directeur de recherches à la Fondation nationale des Sciences politiques, sur les coopérations renforcées introduites par le Traité d'Amsterdam.

Mme Françoise de La Serre a d'abord souligné l'actualité de la question des coopérations renforcées en raison, d'une part, de l'accélération du processus d'élargissement depuis le Conseil européen d'Helsinki et, d'autre part, de la volonté manifestée par plusieurs Etats-membres de l'Union européenne de traiter ce sujet dans le cadre de la conférence intergouvernementale (CIG).

Mme Françoise de La Serre a observé, en premier lieu, que la nécessité de concilier hétérogénéité et intégration s'est imposée depuis les origines de la construction européenne, notamment à l'occasion des élargissements successifs. La question fut alors résolue par l'adoption de mesures de transition introduisant une flexibilité dans le rythme de l'intégration, sans en remettre en cause les objectifs.

Depuis le début des années 90, l'idée de différenciation est revenue en force et a en même temps changé de nature, dans la mesure où l'on est passé d'un exercice pratique à la recherche d'un concept permettant d'organiser et de codifier la flexibilité.

Mme Françoise de La Serre a souligné, à cet égard, le rôle décisif joué par deux événements majeurs : la création de l'UEM et les perspectives d'unification ouvertes par la fin de la guerre froide. Avec l'UEM, le Traité de Maastricht a organisé - de facto et sans qu'aucun débat n'ait eu lieu au préalable - une avancée à quelques-uns dont certains Etats-membres se sont auto-exclus en obtenant des dérogations éventuellement permanentes. A côté d'une Europe à deux vitesses prévoyant - pour la majorité des participants - une progression à des rythmes différents vers un objectif commun, a été créée une Europe à géométrie variable découlant des opting-outs.

Dans le même temps, la nécessaire recomposition du continent européen dans l'après-guerre froide a fortement relancé le débat sur la différenciation. Celle-ci est apparue comme un moyen de gérer les conséquences des élargissements à venir, et notamment l'hétérogénéité des capacités et des aspirations dans une Europe à 20 ou plus. La question des coopérations renforcées s'est ainsi trouvée à l'agenda de la Conférence intergouvernementale de 1996, même si les négociateurs leur assignaient des objectifs différents : éviter les blocages dus aux dissidents et récalcitrants, gérer les conséquences de l'élargissement, permettre le développement de l'UEM, rapatrier dans l'Union certaines coopérations parallèles (UEO-Schengen) et dissuader les Etats-membres d'en créer de nouvelles, hors Traité.

Mme Françoise de La Serre a ensuite dressé un bilan des dispositions du traité d'Amsterdam dans le domaine des coopérations renforcées. Selon elle, la grande avancée du Traité est que la détermination de quelques Etats-membres à aller plus vite vers davantage d'intégration est désormais reconnue comme légitime. C'est la première fois que la différenciation est en quelque sorte " constitutionnalisée ", tout en étant assortie de nombreux garde-fous.

En premier lieu, les craintes d'une dérive intergouvernementale sont conjurées par l'insertion de la coopération plus étroite dans le cadre institutionnel de l'Union et le recours aux mécanismes et procédures prévus par les traités.

En second lieu, et après avoir indiqué qu'il s'agit là d'une solution de " dernier ressort ", le Traité d'Amsterdam entend prémunir l'Union contre le potentiel désintégrateur de cette différenciation. Il prévoit à la fois une procédure de déclenchement lourde (à la majorité qualifiée mais avec au moins huit Etats-membres) et une délimitation du champ d'application de la coopération renforcée. Ni les domaines relevant des compétences exclusives, ni la citoyenneté, ni l'acquis communautaire ne pourront s'y prêter.

Par ailleurs, et tout en demeurant " ouverte " à la participation ultérieure d'autres Etats-membres, la coopération renforcée ne doit pas nuire à l'intérêt des non-participants qui se voient garantir une participation - sans droit de vote - aux délibérations. Enfin, le Traité d'Amsterdam permet de rapatrier dans l'Union, en fournissant la base juridique adéquate, des coopérations parallèles développées hors Traité.

Mme Françoise de La Serre a cependant mis en doute le caractère opérationnel du dispositif, dans la mesure où tout Etat-membre,  " pour des raisons de politique nationale qu'il expose ", peut s'opposer à la mise en oeuvre d'une coopération renforcée (la question est alors renvoyée au Conseil européen qui doit se prononcer à l'unanimité). Cette disposition, selon Mme Françoise de La Serre, n'est pas seulement en contradiction avec le principe même des coopérations renforcées, elle inscrit aussi, dans le système juridique de l'Union, une version du " compromis de Luxembourg ", qui n'avait jusqu'alors que le statut de déclaration politique. Certes, la Cour de justice est en principe compétente pour connaître de la mise en oeuvre d'une coopération renforcée dans le premier pilier, mais est-il politiquement envisageable qu'elle se prononce sur le bien-fondé de " l'intérêt national " invoqué par un des Etats-membres ?

Mme Françoise de La Serre a relevé que l'exclusion de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) du champ d'application des coopérations renforcées constituait une autre lacune du dispositif mis en place par le Traité d'Amsterdam. La formalisation d'un régime d'abstention constructive est en effet la seule forme de flexibilité introduite dans le deuxième pilier, à condition, là encore, que l'invocation d'un intérêt national n'empêche pas de procéder au vote. S'il paraissait difficile d'instituer une coopération renforcée prédéterminée (du type UEM) dans un domaine où la convergence des intérêts ne peut être tenue pour acquise, il restait néanmoins possible d'envisager qu'un groupe d'Etats-membres puisse conduire une opération commune au nom de l'Union. Une telle " clause d'habilitation " aurait ainsi permis de transformer des opérations conduites à quelques-uns (en Albanie par exemple) en opération de l'Union. L'introduction des missions de Petersberg dans les compétences de l'Union militait en ce sens.

Enfin, Mme Françoise de La Serre a estimé que le dispositif des coopérations renforcées, tel qu'il a été institué par le Traité d'Amsterdam, n'est pas de nature à faciliter les négociations d'adhésion, dans la mesure où les Etats candidats seront tenus d'accepter l'intégralité de l'acquis communautaire sans pouvoir bénéficier des dérogations en opting-outs que certains Etats-membres ont négociées pour eux-mêmes, en particulier dans le domaine de la libre circulation des personnes.

Mme Françoise de La Serre a alors évoqué l'avenir des coopérations renforcées. Elle a d'abord jugé que ce dispositif, à condition de le réviser, pouvait s'avérer utile. En premier lieu, il devrait permettre la consolidation de l'UEM (à travers, par exemple, l'harmonisation des règles fiscales ou des règles prudentielles) ; dans le cadre du troisième pilier, il pourrait favoriser l'harmonisation des procédures d'extradition ou du droit de suite ; dans le premier pilier, même si la dérive vers une " Europe à la carte " ne peut être exclue, du fait de la juxtaposition de coopérations ponctuelles, plusieurs domaines tels que l'éducation, le tourisme ou l'énergie pourraient s'y prêter. En second lieu, un dispositif révisé de coopération renforcée pourrait permettre de limiter les risques de dilution et de blocage liés à l'hétérogénéité provoquée par les vagues d'élargissement en préservant, à quelques-uns, une dynamique d'intégration et en faisant émerger un " centre de gravité politique " (à l'instar de ce que souhaite le rapport du groupe du Commissariat général du Plan présidé par M. Jean-Louis Quermonne). Surtout, les coopérations renforcées devraient conjurer la tentation de coopération ad hoc, hors Traité, entre quelques Etats-membres.

Mme Françoise de La Serre s'est alors interrogée sur les moyens d'améliorer le dispositif de coopérations renforcées. Elle a d'abord souligné qu'il convenait de modifier, en les simplifiant, les mécanismes de déclenchement et de mise en oeuvre. Elle a ainsi estimé qu'il fallait substituer à l'exigence d'une majorité d'Etats-membres pour former une coopération renforcée la prise en compte d'un pourcentage correspondant par exemple au tiers des Etats-membres. Elle a également souhaité la remise en cause du droit de veto, tout en insistant parallèlement sur le renforcement des garanties à apporter aux Etats qui ne participeraient pas aux coopérations renforcées : assurance que celles-ci leur demeurent ouvertes et création de mécanismes de solidarité. Elle a estimé, par ailleurs, qu'il serait peut-être opportun de déterminer des critères objectifs de participation à une coopération renforcée (à l'instar de ce qui existe pour l'UEM).

Mme Françoise de La Serre a souhaité en outre que les coopérations renforcées puissent s'appliquer à la PESC. A la suite du Conseil européen d'Helsinki, qui a décidé la mise en place, à Quinze, d'une capacité autonome de défense pour l'Union européenne, il serait en effet paradoxal qu'un blocage intervienne, en amont, au niveau de la décision politique. Un mécanisme de coopération renforcée prouverait alors son utilité. Les tenants du statu quo estiment, quant à eux, que le noyau dur informel que représentent les grands Etats-membres et la capacité d'entraînement qu'il exerce sur les autres partenaires sont préférables à un mécanisme codifié de coopération renforcée. Cette position est, semble-t-il, celle du gouvernement français qui ne souhaite pas l'introduction de la coopération renforcée dans le deuxième pilier.

Mme Françoise de La Serre s'est toutefois demandé si cette approche pragmatique sera suffisante quand il faudra passer de la fixation des capacités à la définition d'un concept stratégique et si l'abstention constructive représentera une flexibilité suffisante.

Elle a estimé en conclusion que si les coopérations renforcées étaient loin de constituer une panacée, elles représentaient néanmoins un élément intéressant dans la " boîte à outils " dont dispose l'Union européenne pour faire face au défi de l'élargissement.

A la suite de l'exposé de Mme Françoise de La Serre, un débat s'est engagé avec les commissaires.

M. Christian de La Malène a fait remarquer que les coopérations renforcées avaient été inventées pour résoudre le problème de l'hétérogénéité de l'Union européenne. Toutefois, dans le Traité d'Amsterdam, un système trop contraignant a été retenu, qui l'empêche d'être vraiment opérationnel. Jusqu'à présent, seules des coopérations renforcées " avant la lettre ", menées en dehors du traité par un petit groupe d'Etats, ont conduit à des résultats concrets, tels l'accord de Schengen, la construction de l'Union économique et monétaire, ou encore le " groupe de contact " en matière de politique étrangère. Or, aujourd'hui, alors que l'Europe doit faire face à une hétérogénéité croissante liée à son élargissement, il devient essentiel de trouver des mécanismes adaptés de coopérations renforcées, afin qu'elle puisse préserver son dynamisme.

M. Robert Del Picchia s'est inquiété des risques de divergences au sein de l'Union liées à la mise en oeuvre de coopérations renforcées où les Etats désireux d'aller de l'avant se retrouveraient en minorité.

M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur les différences entre la notion " d'avant-garde " défendue par M. Jacques Delors et le développement des coopérations renforcées. Il s'est également demandé si les pays candidats pouvaient être intéressés par des coopérations renforcées. Il s'est ensuite inquiété du risque de dilution de l'Union européenne en une zone de libre-échange. Enfin, il s'est interrogé sur l'intérêt d'élaborer un cadre juridique adapté à des situations comme celles de l'Autriche, alors même que des situations comparables pourraient survenir dans d'autres pays membres.

Mme Françoise de La Serre a alors apporté les précisions suivantes :

- l'existence, en dehors de l'Union européenne, du système Schengen n'était pas une bonne chose, car cela posait, notamment, d'importants problèmes juridiques. L'un des apports principaux du Traité d'Amsterdam est justement d'avoir " rapatrié " cet accord dans le traité sur l'Union européenne et d'organiser un début de communautarisation du troisième pilier touchant à la justice et aux affaires intérieures ;

- la construction de l'Union économique et monétaire était une coopération renforcée avant la lettre, se situant dans le cadre prévu par le Traité de Maastricht. Elle était cependant incomplète et manquait des bases juridiques, qui existent aujourd'hui dans le Traité d'Amsterdam ;

- en matière de politique étrangère, le " groupe de contact " était composé en partie de membres extérieurs à l'Union européenne (les Etats-Unis et la Russie), et n'a pas permis de dégager, en tant que telle, une politique extérieure qui puisse être portée au crédit des Quinze ;

- une réforme du mécanisme de déclenchement pourrait permettre qu'un tiers des Etats-membres demande à la Commission de faire une proposition pour créer une coopération renforcée. Dans une Europe pouvant compter jusqu'à 30 Etats-membres, l'abaissement du seuil de déclenchement est conforme à l'esprit de la coopération renforcée.

- pour M. Jacques Delors, " l'avant-garde " ne saurait procéder de coopérations renforcées qui risquent, selon lui, de déboucher sur une Europe à la carte. L'avant-garde qu'il appelle de ses voeux implique, à côté d'une Grande Europe aux ambitions économiques, la création d'un groupe voulant approfondir l'intégration politique et disposant, pour ce faire, d'institutions qui lui soient propres. En l'état actuel, la constitution d'une telle avant-garde à partir d'une coalition fixe d'Etats-membres paraît hautement improbable et soulèverait de multiples problèmes, notamment celui des relations entre cette avant-garde et les autres membres de l'Union ;

- il y a effectivement un risque que l'Union européenne se réduise progressivement à une zone de libre-échange assortie de politiques de régulation. Les propositions émises par MM. Valéry Giscard d'Estaing et Jacques Delors sont donc particulièrement utiles pour faire prendre conscience des enjeux auxquels est confrontée l'Union européenne. Après avoir considéré la coopération renforcée comme un mécanisme d'exclusion, les candidats commencent à y porter attention ;

- les Quatorze partenaires de l'Autriche ont adopté au départ la position qui s'imposait. Cependant, les divergences entre gouvernements vis-à-vis de l'Autriche sont de plus en plus sensibles et il ne semble pas opportun de s'engager dans une surenchère d'exclusion à l'égard de ce pays, d'autant plus que le Traité ne fournit pas la base juridique adéquate. Pour résoudre ces difficultés, qui pourraient se reproduire, M. Michel Barnier a fait un certain nombre de propositions, notamment l'intégration de la Charte des Droits fondamentaux dans le traité d'Union européenne. De fait, l'évolution de la situation politique en Italie pourrait aboutir à une situation comparable à celle de l'Autriche.

M. Michel Caldaguès a alors marqué son hostilité à tout amalgame entre la situation autrichienne et celle de l'Italie. Il a estimé  que des différences politiques devaient pouvoir s'exprimer, et que ce serait faire preuve d'intolérance que de les ignorer.

Mme Françoise de La Serre a répondu que le rôle des universitaires consistait à prévoir les évolutions possibles et à en analyser les conséquences.

Coopération franco-russe en matière spatiale - Communication

M. Xavier Pintat a ensuite présenté à la commission une communication sur la coopération russo-européenne initiée en août 1996 en matière de lancement de satellites par les fusées Soyouz, dans le cadre du programme Starsem. Une délégation française s'était rendue au cosmodrome de Baïkonour et au Centre Spatial de Samara, situés tous deux en territoire Kazakh, et avait assisté à un lancement destiné à mettre sur orbite une grappe de satellites pour le compte de la société Space System Loral, premier opérateur de télécommunication américain.

M. Xavier Pintat a souligné l'efficacité de cette coopération industrielle et commerciale, qui demeure, pour l'Europe et la France, une alliance stratégique offensive au service de la compétitivité de l'industrie franco-européenne et de la politique étrangère française. En outre, un tel partenariat est un élément important de la stabilité économique et politique de cette région.

M. Xavier Pintat a rappelé que la concurrence sur le marché international du transport spatial civil est désormais exacerbée par la mise au point de nouveaux moyens de communication qui nécessitait la mise sur orbite basse de satellites. L'arrivée récente de nouvelles puissances spatiales, avec le Japon, la Chine et l'Inde, contribue au bouleversement des rapports de forces sur un marché jusqu'à présent dominé par l'Union Européenne, les Etats-Unis et la Russie. Le marché émergent des constellations et des satellites scientifiques constitue un défi pour l'Europe, soucieuse de préserver sa position de leader avec les lanceurs Ariane IV et bientôt Ariane V.

M. Xavier Pintat a estimé que l'élaboration du programme Starsem s'inscrivait dans un partenariat traditionnel entre la France et la Russie, touchée, à l'instar des vingt autres Républiques de la CEI, par un mouvement de récession. L'industrie russe a été touchée de plein fouet par cette crise économique et a besoin de financements pour garantir le maintien de sa capacité spatiale régulée par la récente Agence Spatiale Nationale (RKA). La Russie traverse également des difficultés pour renouveler ses infrastructures spatiales, tant civiles que militaires, à l'instar des difficultés rencontrées par la maintenance du système de localisation par satellite GLANOSS.

M. Xavier Pintat a aussi considéré que la coopération constituait une nécessité pour les autorités russes. L'utilisation des stocks de fusées Soyouz est désormais le fait des lancements commerciaux occidentaux. Cette mise à disposition des infrastructures spatiales fournit l'exemple d'une " stratégie-ressource " pour la Russie et le Kazakhstan, qui reçoit chaque année 150 milliards de dollars en contrepartie de la location à la Russie de près de 4 % de son territoire.

En outre, le potentiel énergétique du Kazakhstan attire de nombreux investisseurs étrangers parmi lesquels la France n'occupe à ce jour que le dixième rang. La position française ne peut qu'être consolidée par la présence d'industries de pointe comme Aérospatiale Matra Lanceurs et l'implantation d'une antenne du CNES chargée d'orienter les besoins en matière de développement et de surveillance de l'environnement en territoire kazakh.

M. Xavier Pintat a estimé que l'accès au programme Starsem concourt à l'amélioration de la compétitivité de l'industrie franco-européenne, leader sur le marché des lancements de satellites lourds, mais confrontée à l'émergence du marché de satellites mis en orbite basse par des petits lanceurs pour la fabrication desquels les Européens souffrent d'un certain retard. L'exploitation des stocks de fusées Soyouz, en coopération avec les sociétés russes RKA et TsSKB-Progress, définit une voie médiane qui permet de conjurer les risques auxquels s'est trouvé confronté le projet américain IRIDIUM. La nécessité de répondre aux impératifs d'une coopération industrielle et commerciale offensive, privilégiant la diversification des gammes de lanceurs à moindre coût, implique le renforcement des échanges des compétences et des moyens russo-européens.

M. Xavier Pintat a relevé que la répartition des compétences était l'un des facteurs de réussite du programme Starsem. L'adaptation des Soyouz et des moyens de lancement russes aux satellites occidentaux est assurée par Aérospatiale Matra Lanceurs qui a élaboré une structure d'adaptation en 22 mois, assurant la mise sur orbite, courant 1999, des satellites américains Globalstar. La mise à disposition du savoir-faire requis pour optimiser le système Soyouz est, quant à elle, constamment assurée par le Centre Spatial de Samara et la RKA.

M. Xavier Pintat a précisé que l'accès à l'ensemble des moyens, c'est-à-dire des sites de production de Samara et des infrastructures de Baïkonour destinés au lancement de l'ensemble de la gamme des lanceurs russes Soyouz était garanti par les autorités russes. Ces infrastructures ont été améliorées notamment grâce à la réalisation, par deux industriels français, d'équipements destinés à la préparation des charges utiles. En outre, une équipe d'ingénieurs d'Aérospatiale Matra Lanceurs est responsable de l'installation et de l'acheminement des satellites.

M. Xavier Pintat a estimé que la confiance accordée au programme Starsem par l'Agence Spatiale Européenne pour deux missions scientifiques -Cluster II et Mars Express 2003-, renforçait les perspectives de développement de ce dispositif, qui a réussi la mise en orbite, courant 1999, de près de la moitié des quarante-huit satellites de téléphonie Globalstar. Il a ajouté que l'indéniable réussite de ce programme reposait sur la recherche permanente de l'excellence technologique et des gains de productivité. Le poids des contraintes budgétaires impose aux Européens la coopération dans le domaine spatial, afin de réaliser des économies d'échelles sans porter atteinte à nos propres capacités de lancement.

En conclusion, M. Xavier Pintat a souligné que cette stratégie de partenariat, imitée par la création de la Société Russo-américaine " ILS " pour la commercialisation des lanceurs russes Proton, exprimait la volonté européenne de s'affirmer parmi les toutes premières puissances spatiales mondiales.

A l'issue de son exposé, M. Xavier Pintat a répondu aux questions des commissaires.

M. Emmanuel Hamel s'est inquiété des risques potentiels d'espionnage industriel dont profiterait la Russie, à l'occasion du partage de compétences avec ses partenaires européens dans un tel programme.

M. Xavier Pintat a considéré que l'aide à la Russie dispensée dans ce programme local ne constituait pas une incitation à une telle pratique, mais concourait à la stabilité économique et politique de la Russie, essentielle pour l'Union européenne.

M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur l'apparente dichotomie que semble connaître aujourd'hui l'économie russe dont certains secteurs sont en proie au chaos, tandis que d'autres, parmi lesquels l'industrie spatiale, semblent relativement épargnés par les difficultés économiques.

M. Xavier Pintat a reconnu avoir éprouvé certaines difficultés à percevoir de telles difficultés lors de ses visites des sites de Samara et de Baïkonour, tout en y remarquant des méthodes de travail particulières. Leur coexistence avec la " haute technologie ", inconcevable en Europe et aux Etats-Unis, ne saurait remettre en cause la spécificité de la compétence spatiale russe, dont la fiabilité demeure un important facteur de réussite pour l'Union européenne.

M. André Boyer a, quant à lui, rappelé l'existence de relations privilégiées entre le Centre universitaire de Tomsk et certains sites de la DGA, en matière d'échanges d'informations sur des domaines très spécialisés comme l'électricité compactée. Il a également tenu à souligner l'aspect financier de ces échanges qui concernent également le domaine militaire.

M. Emmanuel Hamel a enfin souligné les risques d'une désinformation orchestrée, selon lui, par certaines autorités russes qui occulteraient délibérément les progrès enregistrés par certains secteurs industriels de leur pays.

Nomination de rapporteurs

Puis la commission a désigné M. Jean Faure comme rapporteur sur le projet de loi n° 294 (1999-2000) autorisant l'adhésion au protocole additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (protocole I) (ensemble deux annexes).

Par ailleurs, la commission a désigné Mme Danielle Bidard-Reydet comme rapporteur sur la proposition de résolution n° 240 (1999-2000) présentée, au nom de la délégation pour l'Union européenne, par M. Louis Le Pensec, en application de l'article 73 bis du règlement, sur la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement n° 1488/96 du 23 juillet 1996 sur les mesures financières et techniques accompagnant la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen (MEDA) (n° E-1331).

Enfin, la commission a fixé au mardi 2 mai 2000, 11 heures, le délai-limite de dépôt des amendements à cette proposition de résolution.

Audition de M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie sur le bilan de la réforme de la coopération et les perspectives de l'aide française au développement

Au cours d'une réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie sur le bilan de la réforme de la coopération et les perspectives de l'aide française au développement.

M. Charles Josselin a tout d'abord rappelé que le Gouvernement avait retenu le principe d'une présentation annuelle au Parlement de sa politique de coopération, tant dans un souci de transparence qu'en vue de mobiliser l'opinion publique française, au travers de la représentation nationale, autour des enjeux de l'aide au développement. Il a ajouté que venant après les avis du Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), du Haut-Conseil de la coopération internationale et d'organisations non gouvernementales regroupées dans la Coordination Sud, ce débat avec les commissions parlementaires intéressées permettrait d'orienter les décisions que le Gouvernement devra prendre lors du prochain comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) qui se tiendra le 5 juin prochain.

Le ministre délégué a considéré que, quinze mois après sa mise en oeuvre, la réforme de la coopération atteignait sa vitesse de croisière au moment où s'intensifie à l'échelle internationale le débat sur l'aide publique au développement. Citant les estimations de la Banque mondiale, selon lesquelles trois milliards d'individus, soit la moitié de l'humanité, vivaient avec moins de 2 dollars par jour, il a estimé que la mondialisation mettait en évidence la forte progression des inégalités, et que notre diplomatie devait donc accorder une part plus importante que par le passé à l'aide au développement.

M. Charles Josselin a ensuite évoqué les différents objectifs de notre politique d'aide au développement :

- la lutte contre la pauvreté, qui constitue également un objectif prioritaire pour l'Union européenne et l'OCDE, mais pour laquelle la France entend accentuer les actions à dimension sociale, notamment la formation et la santé ;

- le développement durable ;

- l'appui institutionnel en vue d'un renforcement simultané de l'Etat et de la société civile, qu'il serait dangereux d'opposer ;

- la mise en place d'une régulation équilibrée dans un monde que la France souhaite multipolaire, ce qui implique, si nécessaire, l'instauration de discriminations positives au bénéfice des pays pauvres et la prise en compte de leurs préoccupations dans les négociations multilatérales, par exemple dans le domaine commercial ou celui du traitement de la dette.

M. Charles Josselin a précisé que ces différents objectifs avaient conduit le Gouvernement à retenir cinq priorités dans sa politique d'aide au développement :

- la couverture des besoins essentiels en matière de santé et d'éducation de base, ce qui n'excluait pas la nécessité d'améliorer également l'offre française de formation en direction des élites des pays en développement ;

- l'appui aux processus électoraux, la mise en place des cadres juridiques indispensables, en particulier les systèmes judiciaires, et l'encouragement de la décentralisation administrative ;

- la promotion d'économies plus diversifiées et moins vulnérables, par le développement de l'effort de l'épargne intérieure, des infrastructures et du secteur privé et par le développement rural ;

- la gestion rationnelle des ressources naturelles et l'aménagement du territoire ;

- l'appui aux processus de coopération et d'intégration régionaux en matière monétaire, douanière ou sociale.

Le ministre délégué à la coopération et à la francophonie a rappelé que la nécessité d'une plus forte cohérence entre aide bilatérale française et aide multilatérale avait souvent été, à juste titre, soulignée. Le Gouvernement, a-t-il poursuivi, s'y emploiera, notamment en ce qui concerne l'action du Fonds européen de développement (FED), dont près de 9 milliards d'euros n'ont pas été consommés au cours des exercices passés.

Il a également souligné que notre diplomatie d'influence supposait de bons relais au sein des organisations internationales, en particulier aux Nations unies, au Fonds monétaire international et à la Banque mondiale, mais il s'est inquiété du recul de la présence française, surtout aux échelons intermédiaires, et cependant essentiels, au sein de ces institutions.

M. Charles Josselin a indiqué que le Gouvernement entendait mieux utiliser les " effets de levier " susceptibles d'accroître l'efficacité de sa politique d'aide au développement. Il a cité, en premier lieu, l'effacement de la dette auquel la France avait pris une part de tout premier ordre. Il a précisé que la décision de la France d'annuler totalement la dette publique ainsi que la dette commerciale éligible en Club de Paris des pays les plus pauvres représentait un effort de 8 milliards d'euros, s'ajoutant aux 23 milliards d'euros d'annulations de dettes déjà consenties en dix ans. Il a relevé qu'un premier traitement de la dette multilatérale avait été effectué au profit des pays les plus pauvres et a considéré que de telles mesures devaient déboucher sur un partenariat capable d'établir les bases d'un véritable développement.

Le ministre délégué, évoquant l'exemple du Niger, de la Guinée-Bissau, des Comores et de la Côte d'Ivoire, a abordé la question de la subordination du maintien de notre coopération au respect des droits de l'homme. S'interrogeant sur l'efficacité, mais aussi sur les conséquences sociales d'un arrêt brutal de la coopération, il s'est prononcé en faveur d'un système de sanctions graduées et mieux adaptées, épargnant les populations.

M. Charles Josselin a ensuite évoqué l'évolution de notre dispositif de coopération culturelle.

Il a indiqué qu'en deux ans, la France avait accordé 25 % de visas étudiants supplémentaires, cette nouvelle politique permettant de relancer la promotion de l'enseignement supérieur français auprès des pays étrangers. Il a également souligné l'effort de promotion des formations françaises réalisé par Edufrance et les progrès réalisés en matière de bourses.

Il s'est félicité de l'avancée du débat sur la diversité culturelle, des premiers résultats enregistrés en matière d'exportation de productions culturelles et de la restructuration de l'audiovisuel extérieur autour d'une TV5 rénovée.

Il a estimé que la modernisation de la coopération technique passait par le développement d'une expertise publique et privée de haut niveau auprès des principaux bailleurs de fonds.

Il a mentionné l'apport positif du nouveau statut du volontariat civil, que le Parlement venait d'adopter, et la mise en oeuvre du nouveau projet pédagogique de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger. Il a estimé nécessaire, à ce propos, de revoir le régime de rémunération à l'étranger des enseignants provenant de l'éducation nationale, qui se caractérisait par des écarts de traitement sensibles.

En ce qui concerne les moyens affectés à notre politique de coopération, M. Charles Josselin a rappelé que les principales conclusions du rapport du Comité d'aide au développement de l'OCDE insistaient sur la nécessité de ne pas diminuer, et si possible d'augmenter l'aide, de mieux concentrer nos efforts sur les pays les plus pauvres et sur la mobilisation de la société civile, et de mieux tirer parti de l'évaluation de nos actions. Il a remarqué que ces conclusions rejoignaient très largement les recommandations du Haut conseil de la coopération internationale.

Le ministre délégué a souhaité que l'aide publique française au développement puisse de nouveau augmenter et a souligné, à cet égard, que les efforts budgétaires consentis en faveur de l'éducation, de la formation et de la solidarité devaient porter tout autant sur l'aide extérieure que sur les actions proprement nationales.

Il a indiqué que la création d'une mission pour la coopération non gouvernementale au sein de la Direction générale de la coopération internationale et du développement du ministère des affaires étrangères témoignait de l'attention soutenue portée par le Gouvernement aux acteurs non gouvernementaux. Il a souligné à cet égard le rôle très important des collectivités territoriales dans le développement de la coopération décentralisée et il a précisé que dans le cadre des nouveaux contrats de plan, 17 régions, au lieu de 10 précédemment, s'étaient engagées en faveur d'actions contractualisées avec le ministère de la coopération.

Le ministre délégué a conclu sa présentation en rappelant les conditions nouvelles dans lesquelles évoluait désormais notre politique d'aide au développement : un pilotage politique de la coopération à l'échelon interministériel dans le cadre du CICID, un meilleur contrôle du Parlement, un dialogue mieux structuré avec la société civile et un ministère des affaires étrangères capable de mettre en oeuvre sur tous les continents le savoir-faire français dans le domaine du développement. Il a souhaité que notre pays puisse désormais tirer parti de l'ensemble de ces apports positifs de la réforme de la coopération.

A la suite de l'exposé du ministre, un débat s'est engagé avec les commissaires.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial de la commission des finances pour le budget des affaires étrangères, a souhaité une clarification des relations qu'entretenait la coopération française avec les organisations internationales, et en particulier le FMI. Il a rappelé à cet égard l'opportunité de renforcer les liens avec le programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Relevant en second lieu que notre aide au développement bénéficiait principalement à dix pays, il s'est interrogé sur la politique et les moyens mis en oeuvre par la France dans la zone de solidarité prioritaire (ZSP). Enfin, il a estimé nécessaire que les pouvoirs publics apportent une aide aux ONG dans le cadre de conventions d'objectif à long terme, tout en exerçant les contrôles nécessaires. Il a également appelé de ses voeux une simplification des procédures d'aide en faveur des ONG.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la commission des finances pour le budget de la coopération, évoquant la spécialisation des outils financiers d'aide au développement, s'est interrogé sur l'évolution du Fonds social de développement et en particulier des projets d'intérêt général qui semblaient souffrir d'une insuffisance des contrôles. Il a souhaité en outre des précisions sur le rôle de l'Agence française de développement (AFD) dont les responsabilités s'étaient étendues aux projets dans le domaine de la santé et de l'éducation. M. Michel Charasse s'est étonné, par ailleurs, de la concentration des moyens financiers sur les pays à revenus intermédiaires dont les besoins ne sont pas aussi manifestes que ceux des pays les plus pauvres. Il a estimé excessive la place faite aux ONG, notamment dans le cadre du Haut conseil de la coopération internationale. Il a rappelé que la politique étrangère de la France était conduite par le Gouvernement et le Président de la République, sous le contrôle du Parlement, et regretté l'influence croissante de certaines ONG dans ce domaine. M. Michel Charasse a par ailleurs rappelé la nécessité d'assurer une évaluation constante de nos politiques de développement. Enfin, évoquant la restructuration de nos représentations dans les pays bénéficiaires de notre aide à la suite de la réforme de l'administration de la coopération, il a souhaité que les responsables en charge de la coopération conservent les moyens nécessaires à la poursuite de leur action.

M. Charles Josselin a apporté alors les précisions suivantes :

- la France a signé des conventions avec différentes organisations multilatérales telles que l'organisation internationale du travail, l'organisation mondiale de la santé et le PNUD ; notre pays souhaite que la part des concours financiers français puisse être mieux identifiée par les bénéficiaires dans les projets conduits par ces organisations internationales ; le FMI et la Banque mondiale paraissent désormais poursuivre des objectifs convergents ; l'influence de l'Union européenne n'est pas encore à la mesure des moyens financiers qu'elle consacre à l'aide au développement ;

- notre pays cherche à différencier son action en fonction du niveau de développement des pays bénéficiaires ; les pays à revenus intermédiaires montrent souvent plus de capacité que les pays les plus pauvres à mobiliser l'aide internationale ;

- les pays bénéficiaires manifestent une réserve croissante à l'égard des ONG dont les ressources sont, pour une large part, alimentées directement par les bailleurs de fonds ; il apparaît opportun de faire une plus grande confiance aux administrations locales ; il convient de faciliter le travail des ONG qui oeuvrent utilement pour le développement tout en portant une attention vigilante sur l'utilisation des fonds publics ;

- le rapprochement entre les acteurs de la vie politique et la société civile doit encore être poursuivi ;

- l'AFD assume, dans les domaines de la santé et de l'enseignement, la seule responsabilité des infrastructures et des équipements ;

- les responsables de la coopération française dans les pays bénéficiaires de notre aide doivent conserver l'intégralité de leurs moyens d'action ; à cet égard, certains choix contestables effectués localement, au détriment des chefs de mission de coopération, ont été rectifiés.

M. Michel Charasse a estimé nécessaire que les ambassades, qui avaient disposé de missions de coopération, puissent rendre compte, dans la perspective du prochain débat budgétaire, de la restructuration de leurs services.

Mme Paulette Brisepierre a fait part de ses craintes d'une dispersion de nos moyens dans le cadre de la zone de solidarité prioritaire, alors même que les moyens budgétaires dévolus à la coopération apparaissaient extrêmement limités. Rappelant par ailleurs que des crédits du fonds de solidarité prioritaire avaient été annulés l'an passé afin de financer l'aide humanitaire au Kosovo, elle s'est demandé si une telle orientation ne conduisait pas à négliger les besoins de nos partenaires traditionnels en Afrique. Enfin, évoquant les inquiétudes de nos ressortissants en Côte d'Ivoire, elle a souhaité connaître l'appréciation du ministre sur l'évolution de la situation dans ce pays.

M. André Dulait s'est demandé dans quelle mesure l'effacement de la dette conduisait à exonérer certains dirigeants de leurs responsabilités dans la mauvaise gestion des crédits d'aide au développement.

M. Aymeri de Montesquiou, après avoir observé que notre pays entretenait des rapports étroits avec des pays pour lesquels les droits de l'homme ne constituaient pas une priorité, s'est interrogé sur les critères auxquels la France avait recours pour accorder ses principes et son action.

M. André Rouvière a souhaité obtenir des précisions sur la mise en commun des moyens dont disposaient les pays francophones, en particulier dans le domaine de l'audiovisuel. Il a souhaité que notre coopération puisse montrer suffisamment de souplesse pour prendre en compte certains cas particuliers. Il a jugé à cet égard utile que la France soutienne les initiatives de groupes d'étudiants de Louisiane, soucieux de retrouver leurs racines françaises. Enfin, il s'est étonné de la décision d'Air France d'obliger les pilotes de la compagnie de dialoguer en anglais avec les tours de contrôle des aéroports français.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a attiré l'attention du ministre sur le désarroi des assistants techniques, inquiets pour leur avenir et de la place qui serait accordée à l'assistance technique dans notre politique de coopération. Elle a souhaité savoir si le rapport Nemo comprenait sur ce sujet des éléments encourageants. Elle a observé par ailleurs que la dégradation des systèmes éducatifs dans les pays pauvres et émergents avait des conséquences très négatives sur la francophonie. Se faisant l'écho des interrogations de M. Lucien Neuwirth, président de la délégation parlementaire pour les problèmes démographiques, elle a demandé si la prochaine présidence française de l'Union européenne, compte tenu de l'importance de la contribution de notre pays au budget communautaire, pourrait être mise à profit afin d'orienter davantage l'aide européenne vers les besoins des populations et d'alléger les procédures de mise en oeuvre. En outre, dans la perspective de la prochaine session des Nations unies en juin 2000 sur le bilan des orientations destinées à mettre en oeuvre la motion de Pékin sur les femmes, elle a souhaité savoir si la France prendrait la tête de la lutte contre la mortalité maternelle dans le tiers-monde.

M. Hubert Durand-Chastel a appelé de ses voeux une coopération plus décentralisée, où les acteurs privés joueraient un rôle actif. Il a par ailleurs attiré l'attention du ministre sur la nécessité d'une meilleure articulation entre l'aide bilatérale et l'aide européenne.

M. René Monory a souhaité que la coopération décentralisée soit encouragée. Il a observé que les critiques adressées à l'encontre des organisations internationales ne prenaient pas en compte la difficulté des missions que ces institutions devaient assumer. Il a regretté que la coopération ne soit plus confiée à un ministère à part entière, en soulignant toute l'importance de ce volet essentiel de l'action gouvernementale.

M. Xavier de Villepin, président, après s'être félicité des présentations chiffrées contenues dans le dossier fourni par le ministre délégué à la coopération, a regretté que le bilan de la première année d'action de la direction générale pour la coopération internationale et le développement (DGCID) n'ait pas pris la juste mesure des difficultés entraînées par la réforme. Il s'est étonné de l'absence de représentant de l'opposition au sein du Haut conseil de la coopération internationale (HCCI). Il a jugé par ailleurs indispensable que les analyses de notre politique de coopération puissent provenir de sources diversifiées. Il a estimé en outre que, comme s'y était engagé le Premier ministre, en 1998, une séance publique soit consacrée à un débat sur notre coopération. Evoquant alors la zone de solidarité prioritaire, il s'est demandé si ce nouveau cadre permettait de procéder à des choix véritables.

M. Xavier de Villepin, président, s'est en outre interrogé sur les orientations de la politique africaine de la France. Il s'est demandé si la France soutenait l'initiative de l'ONU en République démocratique du Congo. Il a souhaité obtenir des précisions sur la position de notre pays vis-à-vis de la Côte d'Ivoire, ainsi qu'à l'égard des différents coups d'Etat qu'avait pu connaître l'Afrique dans la période récente. Il a interrogé, par ailleurs, le ministre délégué sur l'influence que la France exerçait dans la détermination de la politique africaine de l'Europe ainsi que sur les orientations qu'elle adopterait dans la perspective de la prochaine présidence de l'Union européenne. Il a enfin relevé que l'Afrique prenait une part prééminente dans les débats du Conseil de sécurité.

En réponse aux commissaires, M. Charles Josselin a apporté les précisions suivantes :

- la France a joué un rôle essentiel dans le renouvellement de la convention de Lomé qui lie l'Europe aux pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ; elle apporte par ailleurs une contribution considérable au Fonds européen de développement ;

- l'aide bilatérale et européenne a été suspendue dans différents pays africains à la suite de coups d'Etat. En Guinée Bissau, la coopération a été reprise après la mise en place d'un pouvoir légitime ; au Togo, la France s'efforce de favoriser le retour à l'Etat de droit ;

- il est difficile de préjuger l'évolution de la situation en Côte-d'Ivoire, le processus démocratique doit être poursuivi afin d'envisager une reprise de la coopération ;

- la zone de solidarité prioritaire au sein de laquelle dix pays reçoivent la moitié de notre aide, réunit la totalité des pays d'Afrique francophones en raison des liens historiques qui nous lient avec cette zone, ainsi que les pays de la zone Caraïbes et de l'ancienne Indochine ;

- le jugement porté par le comité d'aide au développement (CAD) est lié à l'évaluation d'une équipe internationale réunissant la Norvège et l'Italie ;

- le HCCI a pour vocation d'assurer la représentation des organisations représentatives de la société civile sans prise en compte des sensibilités politiques ;

- les annulations de crédits sont décidées dans le cadre du Club de Paris ; la responsabilité des dirigeants politiques dans la mauvaise gestion des crédits accordés par les bailleurs de fonds, est prise en compte avec le souci de ne pas pénaliser les populations ;

- il importe d'encourager les efforts faits par nos partenaires en faveur de la démocratie et des droits de l'homme ; les orientations dans ce domaine doivent être reconnues par les bailleurs de fonds ; la convention de Lomé prévoit une suspension de l'aide en cas de violation des droits de l'homme ou des principes démocratiques, toutefois, des moyens de pression gradués doivent être utilisés avant de recourir à cette option ;

- TV5, dont la rénovation est en cours, est une télévision partagée par la France, la Suisse, le Canada et la Belgique. Pour compléter l'offre télévisuelle, la France cherche à mettre en place un bouquet satellitaire de chaînes francophones qui permettra de toucher un public plus large ;

- en Louisiane, la France finance un système de bourses conjointement avec les autorités de cet Etat ;

- la réduction des effectifs de l'assistance technique a peut-être été conduite de manière trop rapide ; le Gouvernement a la volonté de faire intervenir des assistants techniques dans le cadre d'une plus grande mobilité tout en sécurisant leurs conditions d'emploi ; une loi pourrait consolider le statut de ces personnels ;

- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) est soumise à une pression croissante du fait même de la dégradation des systèmes éducatifs dans les pays africains ; notre pays cherche aujourd'hui, avec le concours d'autres bailleurs de fonds, à financer des programmes de formation des enseignants ;

- la lutte contre la mortalité maternelle fait actuellement l'objet de deux programmes spécifiques en Côte d'Ivoire et à Madagascar ;

- la part du secteur privé dans notre coopération est moins importante que dans d'autres pays, en raison de notre tradition d'intervention de la puissance publique ; la faiblesse relative des ONG françaises les prive d'une partie des financements internationaux auxquels elles pourraient prétendre, et les pouvoirs publics encouragent, pour cette raison, ces organisations à mieux se structurer.

Avec M. Xavier de Villepin, président, M. Charles Josselin a reconnu l'intérêt d'organiser un débat en séance publique consacré à la politique française de coopération.

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