Travaux de la commission des affaires économiques

Travaux de la commission des affaires économiques

• Lundi 21 novembre 2005
  
  • Logement - Engagement national pour le logement - Examen des amendements
    
• Mardi 22 novembre 2005
  
  • Logement - Engagement national pour le logement - Suite de l'examen des amendements
    
• Mercredi 23 novembre 2005
  
  • PJLF pour 2006- Mission « Sécurité sanitaire » - articles 86 et 87 rattachés - Examen du rapport pour avis
    
  • PJLF pour 2006 - Mission « Politique des territoires » - Examen du rapport pour avis
    
  • PJLF pour 2006 - Compte spécial « Participations financières de l'Etat »
    
  • Logement - Engagement national pour le logement - Examen des amendements
    
• Vendredi 25 novembre 2005
  
  • Logement - Engagement national pour le logement - Examen des amendements
    

Lundi 21 novembre 2005

- Présidence de Mme Adeline Gousseau, sénateur. -

Logement - Engagement national pour le logement - Examen des amendements

La commission a procédé, lors de deux réunions tenues successivement le matin et à la suspension du soir, sur le rapport de M. Dominique Braye, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 57 (2005-2006) portant engagement national pour le logement.

Elle a tout d'abord rectifié plusieurs de ses amendements.

Outre huit rectifications matérielles ou rédactionnelles, la commission a rectifié son amendement n° 10 tendant à insérer un article additionnel après l'article 1^er (application d'une décote sur les terrains cédés par l'Etat en vue de la réalisation de logements sociaux) afin de rendre le dispositif de cette décote facultatif et d'un montant maximum de 35 %.

Elle a également rectifié son amendement n° 42 tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 (droit de préemption urbain sur les parts de SCI) précisant que l'exercice du droit de préemption urbain sur la cession de parts de sociétés civiles immobilières ne s'appliquait qu'en cas de cession de la totalité des parts d'une société civile immobilière.

A l'article 11 (interdiction des coupures d'électricité, de gaz et d'eau pendant la période hivernale), la commission a rectifié son amendement n° 83 précisant que le dispositif d'interdiction des coupures ne s'appliquait qu'aux résidences principales.

En outre, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 2 visant à rendre obligatoire l'élaboration d'un plan local de l'habitat (PLH) pour les communautés de communes de plus de 50.000 habitants compétentes en matière d'habitat, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

Avant l'article 9, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel instaurant un plan départemental de l'habitat.

Enfin, elle a adopté deux sous-amendements à l'amendement n° 157 du Gouvernement tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 visant à autoriser une majoration des valeurs locatives cadastrales des terrains constructibles situés en zone urbaine, et à préciser le champ d'application du dispositif et le montant de ladite majoration.

Sur les autres amendements, la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Mardi 22 novembre 2005

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Logement - Engagement national pour le logement - Suite de l'examen des amendements

La commission a procédé, lors de deux réunions tenues successivement à la suspension du déjeuner et à celle du soir, sur le rapport de M. Dominique Braye, à la suite de l'examen des amendements sur le projet de loi n° 57 (2005-2006) portant engagement national pour le logement.

La commission a tout d'abord, sur proposition de M. Dominique Braye, rapporteur, rectifié quatre amendements :

- l'amendement n° 54, à l'article 7, afin, par cohérence avec le projet de loi de finances pour 2006, de ramener à 30 % le taux de la déduction forfaitaire pour les logements donnés en location dans le cadre d'une convention mentionnée aux articles L. 321-1, L. 321-4 et L. 321-8 du code de la construction et de l'habitation ;

- l'amendement n° 59, tendant à insérer un article additionnel après l'article 7, pour préciser que les logements ayant donné lieu au versement de la taxe prévue à l'article 232 du code général des impôts doivent être donnés en location avant le 1^er janvier 2007, afin de rendre la mesure plus incitative ;

- avant l'article 9, son amendement n° 66 rectifié pour le transformer en sous-amendement à l'amendement n° 146 présenté par Mme Valérie Létard au nom de la commission des affaires sociales ;

- l'amendement n° 482, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 9, afin de fixer la durée du plan départemental de l'habitat (PDH) à 5 ans, et de prévoir que les orientations de ce plan soient conformes à celles des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des programmes locaux de l'habitat (PLU).

Sur les autres amendements, la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Mercredi 23 novembre 2005

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

PJLF pour 2006- Mission « Sécurité sanitaire » - articles 86 et 87 rattachés - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Sécurité sanitaire ».

M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que la mission « Sécurité sanitaire » avait un caractère interministériel, puisqu'elle dépendait à la fois du ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP) et du ministère de la santé. Il s'est félicité de ce caractère interministériel, les aspects de santé humaine et de qualité de l'alimentation étant naturellement liés. Il a évoqué, à titre d'exemple, le dossier de la grippe aviaire qui illustrait bien cette convergence de la veille sanitaire et de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation. Il a précisé à cette occasion qu'il avait peu développé cette question dans son rapport écrit, dans la mesure où le Sénat avait largement traité cette question lors d'une question orale avec débat le 10 novembre 2005.

Revenant sur le caractère interministériel de la mission, il a souligné que celui-ci se retrouvait dans son architecture, puisque celle-ci comportait un programme « Veille et sécurité sanitaires » qui dépendait du ministère de la santé et un programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », qui dépendait du MAP. Il a indiqué qu'il était demandé 103 millions d'euros de crédits de paiement (CP) pour le premier programme et 538 millions d'euros pour le second, soit un total de 640 millions d'euros de CP pour la mission.

Il a ensuite regretté que ces chiffres ne rendent qu'imparfaitement compte de la réalité du coût de la politique de sécurité sanitaire. En effet, un fonds de concours, c'est-à-dire une enveloppe de crédits non inscrits au budget de l'Etat, s'ajoutait à chacun des programmes, dont il a souligné l'importance en raison des sommes en jeu. Ainsi, le fonds de concours du programme « Veille et sécurité sanitaires » représentait 183 millions d'euros en provenance de l'assurance-maladie, soit presque deux fois plus que les crédits inscrits dans le programme. Il a estimé que cette situation se conciliait mal avec les principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoyaient de pouvoir facilement identifier l'ensemble des crédits d'une politique donnée. La complexité budgétaire était aggravée par un deuxième élément : le transfert de crédits entre missions, la mission « Sécurité sanitaire » recevant 270 millions d'euros des missions « Solidarité et intégration » et « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».

Dans ces conditions, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a constaté qu'il convenait d'ajouter aux 642 millions d'euros inscrits dans cette mission, 218 millions d'euros de fonds de concours et 270 millions d'euros inscrits dans d'autres missions. Il en a conclu que la mission « Sécurité sanitaire » ne représentait encore, du point de vue de la LOLF, qu'une part insuffisante des crédits de cette politique publique.

De plus, il a estimé que la nouvelle architecture ne rendait pas encore bien compte de l'affectation des moyens de fonctionnement, puisque ceux du premier programme restaient inscrits dans une autre mission et ceux du second étaient regroupés au sein d'une action du programme puis ventilés vers les autres actions à proportion des besoins. Dans ces conditions, le suivi de l'évolution des moyens de fonctionnement était difficile. Reconnaissant l'ampleur des difficultés techniques que représentait pour l'administration cet exercice nouveau, il a souligné qu'un effort important restait néanmoins à accomplir pour clarifier et simplifier le cadre budgétaire de cette mission d'ici l'année prochaine.

Présentant ensuite le contenu de fond de la mission, le rapporteur pour avis a indiqué que le programme « Veille et sécurité sanitaires » comprenait quatre actions qui recouvraient toute la politique de veille sanitaire, de surveillance, d'analyse des risques et d'alerte et de gestion en cas de crise. Il a précisé que ce programme était adossé à sept opérateurs, établissements publics qui concouraient à l'exécution du programme, parmi lesquels il a mentionné l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), l'Institut de veille sanitaire (InVS), l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) et l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET).

Abordant ensuite le programme « Sécurité et qualité sanitaires », M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a jugé que celui-ci correspondait mieux que le précédent aux critères de la LOLF, sous la réserve de la concentration des crédits de fonctionnement au sein d'une action unique. Il a indiqué que ce programme comportait sept actions qui couvraient l'activité des services de la direction générale de l'alimentation (DGAL) du MAP, des Directions départementales des services vétérinaires (DDSV) et des Services régionaux de la protection des végétaux (SRPV).

Souhaitant présenter plus en détail l'action n° 05 du programme, consacrée à l'élimination des farines animales et des coproduits animaux, il a précisé que celle-ci couvrait, d'une part, le service public de l'équarrissage (SPE), et d'autre part le stockage et l'élimination des farines animales accumulées jusqu'en 2003. Il a souligné que cette action faisait l'objet d'un montant considérable d'autorisations d'engagement (AE), à savoir 406 millions d'euros, soit près de la moitié des AE du programme. Il a indiqué que celles-ci correspondaient :

- à la prise en compte du marché triennal du service public de l'équarrissage, soit 44 millions d'euros par an, et donc 132 millions d'euros sur la période ;

- à l'intégration d'une dette de 110 millions d'euros au titre de ce service public ;

- et enfin, à la prise en compte du déstockage sur plusieurs années des farines animales accumulées jusqu'en 2003, pour 164 millions d'euros.

Ainsi, indiquant que la LOLF permettait de faire apparaître la réalité d'engagements jusqu'à présent très difficiles à percevoir, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, en a conclu qu'on pouvait désormais disposer d'une visibilité de trois ans sur le coût du service public de l'équarrissage et l'élimination des farines animales.

Ajoutant deux observations sur cette action, il s'est réjoui qu'en face des autorisations d'engagement, le Gouvernement propose d'augmenter fortement les crédits de paiement pour les fixer à 99 millions d'euros pour cette action, ce qui devait permettre d'entamer une réelle diminution du stock de farines animales et donc, à terme, de faire l'économie de leur coût de stockage. Il a en revanche regretté que cette action soit gérée, non pas par la DGAL, qui avait pourtant la responsabilité du programme, mais par la Direction des politiques économique et internationale (DPEI) du MAP. Il a estimé que cela n'était pas très logique et ne correspondait pas aux principes de la LOLF.

Il a déclaré en conclusion que cette action lui permettait d'exprimer son sentiment sur l'ensemble de la mission « Sécurité sanitaire ». Il a estimé que celle-ci traduisait une nouvelle approche budgétaire très intéressante, et dont il s'est dit convaincu qu'elle permettrait assez rapidement au Parlement d'améliorer son contrôle de l'action et de la dépense publiques, mais que les modalités de mise en oeuvre de cette réforme devraient encore être améliorées dans le projet de loi de finances pour 2007.

Il a indiqué que les articles 86 et 87 du projet de loi de finances étaient rattachés à cette mission et qu'ils traitaient respectivement des modalités du SPE et du financement des comités de protection des personnes. Il a enfin fait valoir que les critiques techniques qu'il avait été amené à porter concernant la mise en oeuvre de la LOLF ne devaient pas conduire à sous-estimer l'ampleur de la tâche déjà menée par le Gouvernement. S'il lui semblait nécessaire de rappeler que cet effort devait encore être accentué, il faisait pleinement crédit au Gouvernement pour sa volonté de parvenir à la meilleure application des nouvelles règles budgétaires.

M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité de l'amélioration de la gestion des farines animales et de l'aboutissement de la réforme du SPE.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité sanitaire » et des articles 86 et 87 du projet de loi de finances, le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen s'abstenant.

PJLF pour 2006 - Mission « Politique des territoires » - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de MM. Jean-Paul Alduy, Christian Gaudin et Dominique Mortemousque, rapporteurs pour avis sur les crédits de la mission « Politique des territoires ».

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a indiqué que son intervention viserait à présenter l'ensemble de la mission budgétaire « Politique des territoires » et que ses deux collègues co-rapporteurs, MM. Christian Gaudin et Dominique Mortemousque, traiteraient plus particulièrement de deux politiques publiques financées par le programme « Aménagement du territoire » : les pôles de compétitivité et l'aménagement numérique du territoire (haut débit et téléphonie mobile). Il a expliqué que la mission « Politique des territoires » se composait de six programmes :

- le programme « Stratégie en matière d'équipement », qui regroupe les moyens de pilotage stratégique du ministère de l'équipement ;

- le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », qui finance la politique de l'urbanisme ;

- le programme « Information géographique et cartographique », qui regroupe les crédits destinés à l'Institut géographique national (IGN) ;

- le programme « Tourisme », qui finance l'activité du ministère en charge du tourisme ;

- le programme « Aménagement du territoire », le plus important en termes de dotation, correspondant aux crédits de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) ;

- enfin, le programme « Interventions territoriales de l'Etat », qui rassemble huit actions régionales ou interrégionales ayant comme points communs de bénéficier de politiques conduites par différents ministères et de nécessiter un pilotage au niveau déconcentré.

Après avoir indiqué que la mission « Politique des territoires » était dotée de 864,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 701,8 millions d'euros en crédits de paiement, il a relativisé l'intérêt d'analyser ces enveloppes et de les comparer d'une année sur l'autre, dès lors qu'elles n'intégraient ni les fonds de concours attendus, ni les transferts en gestion de crédits en provenance d'autres missions, ni les crédits bénéficiant à cette mission, mais en réalité financés par une autre mission. Il a expliqué, à titre d'exemple, que le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », doté de 92,3 millions d'euros en crédits de paiement pour 2006, bénéficierait en réalité d'1,1 milliard d'euros inscrits sur le programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » de la mission « Transports », de sorte qu'en comptabilité d'analyse des coûts, 92 % des crédits destinés à ce programme étaient financés par le programme d'une autre mission.

Il a ensuite fait valoir que si certains programmes de la mission, comme le programme « Tourisme », le programme « Information géographique et cartographique » et le programme « Aménagement du territoire », étaient bien délimités et dotés d'objectifs pertinents et d'indicateurs construits, d'autres devaient encore être améliorés. Il a notamment relevé la relative proximité du programme « Stratégie en matière d'équipement » de la mission « Politique des territoires » et du programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » de la mission « Transports » et plaidé pour leur fusion en loi de finances pour 2007. Il a également noté le caractère disparate des actions du programme « Interventions territoriales de l'Etat » qui, a-t-il considéré, mériterait sans doute d'être intégré au programme « Aménagement du territoire ». Il a jugé insuffisants, en outre, certains des indicateurs retenus, à l'image de celui proposé dans le programme « Stratégie en matière d'équipement » pour évaluer la qualité des prestations fournies par le réseau scientifique et technique (RST), consistant à mesurer la fiabilité de ses prévisions de trafic sur les tronçons autoroutiers mis en service depuis cinq ans ou encore, dans ce même programme, l'indicateur relatif au nombre de textes communautaires transposés dans l'année, qui est censé évaluer l'influence française dans les décisions communautaires.

Enfin, il a fait part de la difficulté d'identifier dans le « bleu budgétaire » les crédits contractualisés dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, suggérant que ceux-ci fassent systématiquement l'objet d'une rubrique particulière dans les pages consacrées aux « éléments transversaux » de chaque programme.

Il a fait valoir que la loi de finances pour 2006 était celle d'une année de transition, de sorte que ses principales critiques concernaient des problèmes de méthode, et non les résultats de politiques conduites. Soulignant qu'il adhérait, pour sa part, à la démarche sous-tendant le nouveau cadre budgétaire, il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption du budget de la mission « Politique des territoires ».

M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que dès l'an prochain, il serait possible d'évaluer l'efficacité de l'action publique par rapport aux objectifs affichés. Il a plaidé pour une amélioration de la présentation de cette mission, rappelant que la réforme initiée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) visait à garantir au Parlement une lisibilité des crédits et un meilleur contrôle de l'action du Gouvernement.

Evoquant les fonds de concours, M. Yves Krattinger a souligné que les collectivités territoriales étaient souvent conduites à avancer à l'Etat les crédits qu'elles consentent en faveur de dépenses communes. Il s'est interrogé, à cet égard, sur le montant des fonds avancés mais non encore consommés par l'Etat à la fin de l'année 2004.

Constatant que l'examen du « bleu budgétaire » ne permettait pas de répondre à cette question, M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a proposé d'interroger sur ce point le ministre en séance publique et de demander qu'un tel renseignement figure à l'avenir dans les documents budgétaires, éventuellement sous la forme d'un nouvel indicateur.

M. Yves Krattinger a également souhaité que, s'agissant des contrats de plan Etat-régions (CPER), une distinction soit établie entre les crédits engagés par l'Etat à une date donnée et les crédits effectivement consommés.

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur pour avis, a confirmé que les chiffres dont il disposait (9,7 milliards d'euros délégués par l'Etat fin 2004 sur les 17,5 milliards d'euros consacrés par celui-ci aux CPER sur la période 2000-2006) renvoyaient bien aux crédits engagés, et non aux crédits consommés.

M. Jean Boyer, représentant M. Christian Gaudin, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que le dossier des pôles de compétitivité faisait, depuis plus d'un an, la « une » des comités interministériels d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) et désormais des comités interministériels d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT), traduisant l'intégration dans la politique d'aménagement du territoire d'une dimension de politique industrielle axée sur le soutien à l'innovation et la recherche de valeur ajoutée. Il s'est dit favorable à cette nouvelle orientation et aux modalités retenues pour la mise en place des pôles de compétitivité. Il a relevé que si l'incitation publique à la mise en réseau, sur un territoire donné, d'entreprises, de centres de formation et de laboratoires de recherche existait depuis plus ou moins longtemps dans d'autres pays comme les Etats-Unis, le Danemark, l'Italie ou encore l'Allemagne, elle faisait jusqu'à présent incontestablement défaut en France, malgré la tentative qu'avait constitué la création de technopôles pour rapprocher physiquement des acteurs impliqués dans un même secteur d'activité. Mais, a-t-il estimé, une simple concentration géographique ne suffit pas à susciter des projets communs : il faut une obligation de coopération.

Ayant rappelé que l'appel à projets lancé en novembre 2004 avait rencontré un très grand succès, il a indiqué que, s'il n'avait pas été possible de retenir les 105 dossiers présentés, le nombre inespéré de candidatures avait indéniablement démontré le dynamisme et la créativité des territoires et lancé des synergies appelées à perdurer.

Il a noté qu'à l'exception de onze dossiers restant à approfondir en vue d'un réexamen espéré avant la fin de l'année, les 66 projets labellisés, dans des domaines aussi divers que l'aéronautique, les nanotechnologies, les ressources halieutiques, la sécurité informatique, la vente par correspondance, l'agroalimentaire, avançaient de manière satisfaisante. Constatant que les structures de gouvernance des pôles de compétitivité, pour la plupart des associations de la loi 1901, se mettaient en place, il s'est félicité que le pilotage local revienne aux concepteurs des projets - acteurs économiques ou scientifiques- et non aux représentants de collectivités publiques, car cela traduit la priorité donnée à l'initiative économique. Quant aux contrats-cadres entre les pôles, l'Etat et les collectivités territoriales, a-t-il ajouté, ils devraient être signés avant la fin de l'année 2005.

A propos de l'accompagnement financier, il a rappelé l'annonce par le Gouvernement de 1,5 milliard d'euros sur trois ans, répartis entre 300 millions d'euros d'exonérations fiscales et d'allègements de charges sociales, 400 millions d'euros de soutiens budgétaires et 800 millions d'euros alloués par l'intermédiaire des agences pour la recherche et l'innovation. Après avoir assuré que le dispositif d'exonérations fiscales et d'allègements de charges sociales destiné aux entreprises des pôles situées dans des « zones recherche et développement », s'appliquerait au 1^er janvier 2006 grâce à trois décrets sur le point d'être publiés, il a précisé, s'agissant des crédits budgétaires de soutien, qu'environ 132 millions d'euros étaient prévus en faveur des pôles de compétitivité pour 2006, dont 28 millions sur le programme « Aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires » sur les crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT) et du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), ajoutant qu'aucun montant n'avait été fixé pour les financements que les agences consacreront en 2006 aux pôles de compétitivité, afin de préserver leur autonomie de gestion.

Il s'est alors interrogé sur les conséquences que pouvait avoir la distinction entre les quinze pôles mondiaux ou à vocation mondiale et les pôles à simple vocation nationale sur le plan de la répartition des financements, proposant de soulever la question en séance publique. Il a également annoncé qu'il demanderait des garanties en ce qui concerne l'affectation prioritaire de quelque 3.000 postes de chercheurs en 2006 vers les six pôles de compétitivité mondiaux, annoncée par le Premier ministre dans son discours, lors du CIADT du 12 juillet 2005.

Evoquant, enfin, les futurs pôles d'excellence ruraux annoncés pour 2006 par le ministre délégué à l'aménagement du territoire, il a estimé que ce nouvel outil était l'indispensable pendant des pôles de compétitivité pour les zones rurales, dès lors que les pôles de compétitivité bénéficieront surtout aux zones urbaines. Souhaitant que les moyens dégagés pour ce nouveau dispositif soient à la hauteur des ambitions affichées, il s'est interrogé sur le périmètre des projets qui seront choisis. Enfin, il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption du budget de la mission « Politique des territoires ».

M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité que le ministre précise en séance publique le dispositif envisagé pour les pôles d'excellence ruraux.

M. Gérard Bailly a suggéré que les futurs pôles d'excellence ruraux appuient le développement d'activités industrielles en milieu rural ce qui serait un moyen de rééquilibrer la répartition de la population sur le territoire et de surmonter les problèmes sociaux liés aux concentrations urbaines excessives.

Abondant en son sens, M. Jean Bizet a estimé qu'accueillir des activités industrielles dans les zones rurales permettrait de favoriser la mixité sociale, sans l'imposer de manière autoritaire.

M. Yves Krattinger a plaidé en faveur de zonages suffisamment larges pour les pôles de compétitivité et les pôles d'excellence ruraux.

M. Gérard Bailly a exprimé, à cet égard, la crainte d'une concentration des activités économiques.

M. Jean Boyer, représentant M. Christian Gaudin, rapporteur pour avis, a indiqué que, s'agissant des pôles de compétitivité, le zonage ne serait pas le seul critère pour l'obtention des aides et qu'il serait aussi tenu compte de la participation de l'entreprise à un projet de recherche agréé. Concernant les pôles d'excellence ruraux, il s'est dit lui aussi favorable à un périmètre suffisamment large.

M. Dominique Mortemousque, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que les technologies de l'information et de la communication (TIC) étaient désormais incontournables dans la sphère économique comme pour les particuliers, puisque qu'elles conditionnaient non seulement les décisions d'installation, voire de maintien, des entreprises sur un territoire donné, mais qu'elles étaient aussi un facteur de cohésion sociale, en permettant à chacun d'être relié au reste du monde et d'accéder à des services (informations, loisirs, démarches administratives...) devenus indispensables dans la vie quotidienne.

Il a constaté qu'en la matière des progrès importants avaient été réalisés ces dernières années. Concernant les réseaux de téléphonie mobile, a-t-il indiqué, la part de la population couverte est estimée à 98 % et celle du territoire couvert à près de 90 %. Plus de 90 % de la population a aujourd'hui la possibilité de se connecter au haut débit (contre 62 % fin 2002). En outre, la France compte plus de 8 millions d'abonnés au haut débit et possède l'un des meilleurs taux de pénétration d'Europe.

Il a considéré que ces progrès étaient pour partie le résultat de l'action volontariste menée depuis trois ans par les gouvernements successifs de l'actuelle majorité. Il a ainsi rappelé le lancement, dès 2003, d'un plan de résorption des zones blanches en téléphonie mobile, cofinancé par l'Etat (44 millions d'euros), les collectivités territoriales (44 millions d'euros) et les opérateurs, concernant 3.000 communes, et a précisé qu'en 2006, la DATAR devrait attribuer à ce plan 1,5 million d'euros au titre du FNADT, en complément des 28,5 millions d'euros qu'elle lui avait déjà consacrés antérieurement.

En matière de haut débit, a-t-il poursuivi, le Gouvernement a souhaité favoriser l'implication des collectivités territoriales dans la construction de réseaux actifs et passifs de télécommunications, grâce à la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique. Il a fait observer que l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales connaissait un réel succès, puisqu'en septembre 2005, 62 réseaux locaux d'initiative publique étaient effectivement lancés ou sur le point de l'être, sur un total d'environ 140 projets. Au-delà de cette initiative législative, a-t-il ajouté, le Gouvernement appuie les projets des collectivités territoriales à travers le Fonds de soutien au développement du haut débit, instauré en 2004 et doté de 100 millions d'euros issus du Fonds européen de développement régional (FEDER) pour la période 2004-2007. Enfin, il a indiqué que le Gouvernement avait permis le financement par la DATAR d'appels à projets visant à encourager le développement des technologies alternatives sans fil et à développer les usages de l'internet, et la conduite d'une politique d'accès public à l'internet.

Il a estimé que des progrès devaient encore être accomplis puisque, selon les chiffres de la DATAR, seules, 250 communes sur les 3.000 visées auraient bénéficié à ce jour du plan de résorption des zones blanches en téléphonie mobile, ce qu'il a jugé être un résultat encore modeste par rapport aux objectifs affichés. Il a noté, par ailleurs, que près de 10 % de la population et 30 % du territoire bâti n'étaient pas encore couverts par le haut débit, cette exclusion concernant quelque 10.000 communes ou parties de communes, essentiellement rurales et peu densément peuplées.

Il a considéré qu'un rattrapage s'imposait de manière d'autant plus urgente que de nouvelles fractures territoriales apparaissaient, en raison de la rapidité du progrès technologique, illustré notamment par l'apparition de la téléphonie mobile dite « de troisième génération » et le développement de l'utilisation de fibre optique pour raccorder au très haut débit des zones d'activités, voire des quartiers résidentiels. Il a ajouté que la possibilité de choisir entre plusieurs opérateurs, conditionnée au « dégroupage » de la boucle locale cuivre, provoquait aussi des inégalités territoriales, puisque le prix et la qualité technique des offres proposées étaient plus intéressants dans les zones concurrentielles, comme l'a récemment montré le sénateur Claude Belot dans un rapport de la Délégation à l'aménagement du territoire. Il a souligné que les territoires demeurant à l'écart de la « révolution numérique », pour l'essentiel des espaces ruraux enclavés n'offrant aucune rentabilité aux opérateurs, subissaient un handicap supplémentaire qui accentue leur déclin. Cette situation devient insupportable pour leurs habitants qui en saisissent de plus en plus leurs élus. Il a fait savoir qu'il entendait insister sur ce point en séance publique, souhaitant notamment savoir quelles mesures seraient prises en faveur des communes non concernées par le plan « zones blanches », dans lesquelles il n'est toujours pas possible d'utiliser son téléphone mobile. Il a également proposé d'interroger le ministre de l'aménagement du territoire sur les expérimentations de technologies alternatives menées avec l'appui de la DATAR, ainsi que sur l'état de la consommation des crédits européens du Fonds de soutien au développement du haut débit. Se déclarant néanmoins convaincu de la volonté du Gouvernement de faire avancer ces dossiers importants, il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption du budget de la mission « Politique des territoires ».

Observant que la téléphonie mobile et le haut débit étaient de plus en plus considérés comme des services de base auxquels chacun est en droit d'avoir accès, M. Yves Krattinger s'est dit favorable à une évolution de la législation afin de les intégrer dans le périmètre du service universel.

M. Charles Revet s'est dit confiant dans la diffusion du haut débit, mais inquiet sur la progression de la couverture en téléphonie mobile, jugeant nécessaire d'attirer l'attention du ministre de l'aménagement du territoire sur la persistance de zones blanches.

M. Jean Boyer a évoqué le problème des zones grises -desservies par un seul opérateur en téléphonie mobile- et a plaidé, afin d'y remédier, pour une mutualisation des infrastructures.

M. Gérard Bailly a considéré que si la généralisation de nouveaux services comme les TIC était aujourd'hui une nécessité, les citoyens devaient en contrepartie rester réalistes sur leurs exigences de maintien des services publics dans les zones rurales, compte tenu de la contrainte qui s'exerce sur les finances publiques.

M. Dominique Mortemousque, rapporteur pour avis, a rappelé que, notamment sous l'impulsion du Sénat, des mesures constructives avaient été prises pour contraindre les opérateurs à couvrir les zones les moins rentables. Il a fait observer que la rapidité des évolutions technologiques faisait sans cesse apparaître de nouvelles fractures au sein du territoire, citant l'exemple des chaînes de télévision numériques, auxquelles il n'était pas possible d'avoir partout accès. Il a estimé légitime d'exiger que 100 % du territoire soit couvert par les nouvelles technologies. Revenant sur les propos de M. Gérard Bailly, il a fait sienne sa préoccupation d'efficience de la dépense publique.

M. François Fortassin a considéré que la couverture du territoire en haut débit progressait bien, notamment grâce à l'engagement des départements dans le cadre des chartes « départements innovants » signées avec France Télécom. Il a estimé, en revanche, qu'en matière de téléphonie mobile, la situation de la France n'était pas digne d'un pays développé, relevant que dans des pays comme l'Espagne, la Slovénie et même le Maroc, il était possible d'utiliser partout son téléphone mobile.

En conclusion, M. Dominique Mortemousque, rapporteur pour avis, a réaffirmé son intention d'être exigeant sur ce dossier, tout en rappelant que, globalement, les services et la qualité de vie en France étaient plutôt bien jugés chez nos voisins européens.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission «  Politique des territoires » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen s'abstenant.

PJLF pour 2006 - Compte spécial « Participations financières de l'Etat »

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Bécot, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Participations financières de l'État ».

Il a débuté sa présentation en indiquant que les « participations financières de l'Etat » ne désignaient pas des opérations comptables ou financières abstraites réservées aux seuls spécialistes des finances publiques, mais qu'elles recouvraient des activités très concrètes, à savoir celles liées à la gestion des parts que l'Etat détient dans le capital de certaines entreprises. Il a précisé qu'il pouvait s'agir d'entreprises publiques, ayant un statut de société -comme EDF- ou d'établissements publics -comme la SNCF- ainsi que d'entreprises à capital majoritairement privé -comme Renault. Il a ensuite fait valoir que le compte des participations financières de l'Etat présentait un intérêt non seulement budgétaire, mais aussi économique, dans la mesure où les entreprises dans lesquelles l'Etat détient plus de 10 % du capital représentent plus de 1.300.000 emplois et plus de 9 % de la production nationale.

S'agissant de l'aspect budgétaire, il a indiqué que les recettes prévues pour 2006 s'élevaient à environ 14 milliards d'euros, 12 milliards provenant de la privatisation de trois sociétés d'autoroutes, un autre milliard d'euros étant tiré de la vente aux salariés d'actions d'EDF et moins d'un milliard correspondant à l'opération d'ouverture de capital d'Aéroports de Paris, dont les modalités techniques n'ont pas encore été arrêtées.

Il a souligné que ces 14 milliards de cessions de participations représentaient un montant jamais atteint, équivalent à plus du double des recettes de ces dernières années.

Puis il a présenté les dépenses du compte d'affectation spéciale. A ce titre, il a rappelé que sur les quatorze milliards de dépenses inscrites, 11,95 milliards d'euros étaient affectés au désendettement, dont 10 directement pour l'Etat et 1,95 pour les structures d'apurement des dettes des Charbonnages de France et du Crédit Lyonnais.

Il a signalé que ceci faisait de 2006 une année doublement particulière : d'une part, parce que le désendettement représente 85 % des recettes de privatisation, contre 60 % en moyenne ces dernières années et, d'autre part, dans la mesure où c'est la dette de l'Etat qui en est la principale bénéficiaire, et non plus les structures d'apurement des dettes des entreprises publiques. Il a tenu à signaler que dans les deux cas, le désendettement en cause rentrait dans le périmètre de la dette publique défini par le traité de Maastricht, qui représente aujourd'hui 66 % du PIB français, soit six points au-dessus des exigences européennes.

Il a ensuite précisé que les 1,9 milliard d'euros de recettes non affectés au désendettement seraient consacrés à des opérations d'augmentation en capital et de dotations en fonds propres de diverses entreprises.

En complément de cette présentation du compte d'affectation spéciale, il a évoqué les dotations à l'Agence nationale de la recherche, l'Agence de l'innovation industrielle et l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, dont le Gouvernement a annoncé qu'elles n'apparaissaient pas dans les dépenses pour 2006, dans la mesure où l'ensemble des dotations prévues pour les années qui viennent serait versé aux trois agences, dès décembre 2005, soit un total de sept milliards d'euros.

M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, s'est félicité que le Gouvernement fasse le choix d'affecter les recettes des privatisations à des dépenses d'avenir, qu'il s'agisse des efforts de maîtrise de la dette publique, de la recherche ou des infrastructures de transport.

Puis il en est venu à l'enjeu économique de cette mission, dont il a rappelé qu'elle ne se limitait pas aux recettes et dépenses inscrites au budget. Il a insisté sur le fait que les opérations de privatisation ou de recapitalisation des entreprises ne constituent que la traduction budgétairement visible d'une politique beaucoup plus large : celle de la valorisation du patrimoine de l'Etat, qu'il s'agisse de ses actifs comme de son passif.

Il a fait valoir que la bonne valorisation des participations de l'Etat constituait une exigence concernant toutes les entreprises et non seulement celles ayant vocation à être privatisées. Il a estimé qu'il en allait de la responsabilité de l'Etat en tant qu'actionnaire de plusieurs grandes entreprises qui jouent un rôle structurant dans notre économie, qu'elles soient ou non chargées de missions de service public.

Eu égard à cette préoccupation économique, il a fait part de deux motifs de satisfaction : d'une part, la professionnalisation de l'Etat en tant qu'actionnaire, par la création, il y a deux ans, de l'agence des participations de l'Etat, qui a déjà contribué à améliorer la gouvernance des entreprises publiques et, d'autre part, le fait que la bonne gestion des entreprises constituait l'objectif premier affiché par l'Etat, avant même la réussite des opérations de cessions.

Néanmoins, il a souhaité faire état de quelques réserves quant aux indicateurs de performance associés aux objectifs. Il a estimé que ces indicateurs étaient globalement trop prudents quant aux exigences de qualité de la gestion des entreprises concernées. Il s'est demandé si cette prudence ne provenait pas du caractère trop hétérogène des entités concernées. En conséquence, il a suggéré la mise en place d'indicateurs différenciés, selon qu'il s'agit ou non d'entreprises gestionnaires de service public. En revanche, il s'est félicité que ces chiffres globaux soient complétés par une annexe intitulée « Rapport relatif à l'Etat actionnaire » qui décrit la situation des trente entités principales dans lesquelles l'Etat détient des participations.

S'agissant de l'objectif de la réussite des opérations de cessions de participations, il a estimé que les indicateurs proposés pourraient être avantageusement complétés par un critère permettant de savoir à combien d'années de bénéfices de l'entreprise correspond la valeur des actions vendues, permettant ainsi une mesure optimale de l'intérêt patrimonial des opérations de privatisations.

Il a fait valoir que, dans ce domaine comme dans d'autres, la première année de mise en place de la LOLF laissait des marges importantes d'amélioration, tout en indiquant que la nouvelle présentation du budget, l'action de l'Agence des participations de l'Etat et la publication du rapport annuel relatif à l'Etat actionnaire constituaient des véritables progrès dans le sens d'une gestion plus transparente et plus performante du patrimoine des Français.

Il a conclu en indiquant que cette amélioration du cadre budgétaire l'incitait encore davantage à donner un avis favorable sur le contenu des recettes et des dépenses de la mission proposées pour 2006.

Puis M. Charles Revet, tout en saluant la présentation du rapporteur, s'est demandé si la commission ne pourrait pas se saisir plus généralement d'une étude tenant à la bonne gestion financière des opérations d'investissement des administrations, prenant l'exemple des constructions scolaires. M. François Fortassin est lui aussi intervenu sur ce sujet pour souligner la nécessité d'une gestion rigoureuse et cohérente des dépenses publiques.

Après que M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, eut précisé qu'il convenait de distinguer la gestion des administrations et celle des entreprises publiques qui connaissent les mêmes contraintes que les entreprises privées, M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé que la programmation de l'étude proposée pourrait en effet présenter un intérêt, notamment en coordination avec le nouveau Commissariat du plan.

M. Yves Krattinger a indiqué que la méthode qui consistait pour l'Etat à vendre des entreprises en bonne santé posait un problème de principe puisqu'elle revenait à priver la puissance publique des bénéfices que ces entreprises pourraient procurer. Plus précisément, il s'est demandé si, dans le cas des sociétés d'autoroutes, la santé de ces entreprises avait été pleinement prise en compte dans leur valorisation par le Gouvernement. Sur ce point, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a rappelé les termes du débat sur l'évaluation des sociétés d'autoroutes, notamment eu égard à la question du choix du taux d'actualisation des bénéfices futurs. Il a indiqué que le chiffre de 12 milliards d'euros prévus au budget constituait dans tous les cas un plancher et que le prix auquel ces participations seraient cédées par appel d'offres ne pourrait donc qu'être égal ou supérieur à ce montant. En réponse à une autre remarque de M. Yves Krattinger, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a aussi fait valoir que la privatisation des autoroutes profitait au financement des infrastructures, comme en témoigne la dotation de 4 milliards d'euros affectée à l'agence de financement des infrastructures de transport de France, alimentée par le produit des privatisations.

M. Gérard Bailly s'est ensuite interrogé sur les conséquences de la cession des sociétés d'autoroutes, en particulier quant aux services qui seraient imposés aux repreneurs au travers des cahiers des charges. A ce sujet, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que les nouveaux opérateurs de ces sociétés continueraient à agir dans le cadre d'une délégation de service public, comme tel est déjà le cas aujourd'hui.

Enfin, la commission, conformément aux recommandations de son rapporteur, a émis un avis favorable aux crédits de la mission « Participations financières de l'Etat » inscrits au projet de loi de finances pour 2006, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

Logement - Engagement national pour le logement - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé à l'examen d'amendements rectifiés au projet de loi n° 57 (2005-2006) portant engagement national pour le logement.

Après les interventions de MM. Thierry Repentin, Michel Bécot et Dominique Braye, rapporteur, elle a rectifié son amendement n° 59 rectifié bis tendant à insérer un article additionnel après l'article 7 (incitation fiscale en faveur de la remise sur le marché de logements vacants) afin de fixer la déduction forfaitaire à 30 %.

Elle a ensuite rectifié, après un large débat au cours duquel sont intervenus MM. Thierry Repentin, Michel Bécot, Gérard Bailly, Charles Revet, Gérard Le Cam et Dominique Braye, rapporteur, son amendement n° 46 tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 (partage de la plus-value liée à l'ouverture à l'urbanisation des terrains) afin de prévoir un prélèvement au profit des communes de 6,6 % sur le prix de vente des terrains cédés pour la première fois après leur classement. A MM. Charles Revet, Michel Bécot et Gérard Le Cam qui le sondaient sur le champ d'application de la mesure relative à la taxe sur le foncier non bâti adoptée par le Sénat, et à M. Jean-Paul Emorine, président, qui s'interrogeait sur l'obligation pour la commune d'acheter dans le cas où le propriétaire ne trouverait pas d'acquéreur, M. Dominique Braye, rapporteur, a précisé qu'il ne s'agissait que d'une simple faculté offerte aux communes, qui ne s'appliquerait qu'aux terrains classés en zone constructible. S'agissant de la mesure relative à la plus-value, M. Charles Revet, après avoir exprimé son accord sur le principe de l'amendement, a fortement regretté que la notion de plus-value ait disparu au profit de celle de forfait, et souhaité que l'amendement ne fasse qu'ouvrir une faculté aux communes.

Vendredi 25 novembre 2005

- Présidence de Mme Adeline Gousseau, sénateur. -

Logement - Engagement national pour le logement - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen d'un nouvel amendement et d'un amendement rectifié au projet de loi n° 57 (2005-2006) portant engagement national pour le logement.

Elle a adopté, à l'article 9 (amélioration de l'accès aux logements locatifs sociaux des plus démunis et renforcement du rôle des commissions de médiation), un amendement tendant à ajouter les personnes mal logées, reprenant une activité après une période de chômage de longue durée, à la liste des prioritaires pour l'attribution des logements sociaux, après les interventions de M. Thierry Repentin, déplorant l'allongement de la liste des prioritaires, et de M. Dominique Braye, rapporteur, estimant que le nouveau dispositif était préférable au texte initial, qui permettait aux personnes ayant retrouvé un emploi d'être « super » prioritaires par rapport aux prioritaires actuels. Au même article, elle a décidé de retirer son amendement n° 75 tendant à prévoir les sanctions applicables en cas de refus des organismes d'HLM de loger un ménage recommandé par le préfet après avis de la commission de médiation et rectifié l'amendement n° 76 afin de supprimer les quatrième et cinquième alinéas du paragraphe VII de l'article 9.