Travaux de la commission des affaires économiques

Mardi 15 novembre 2005
- Logement - Engagement national pour le logement - Examen du rapport
Mercredi 16 novembre 2005

Mardi 15 novembre 2005

- Présidence de M. Gérard César, vice-président. -

Logement - Engagement national pour le logement - Examen du rapport

M. Dominique Braye, rapporteur, a présenté son rapport sur le projet de loi n° 57 (2005-2006) portant engagement national pour le logement.

Après avoir salué la présence en commission de Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, et excusé l'absence temporaire de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois, M. Dominique Braye, rapporteur, a abordé la présentation de son rapport en rappelant que le projet de loi portant engagement national pour le logement était attendu depuis longtemps.

Notant que le logement constituait désormais, avec l'emploi et l'éducation, l'une des principales préoccupations sociales, il a fait valoir l'inquiétude des Français sur ce sujet, préoccupés par les difficultés d'accès au logement, le renchérissement des prix de l'immobilier, les difficultés à devenir propriétaire et la flambée des loyers.

Le rapporteur a rappelé que ce constat avait amené la commission à créer, l'an dernier, un groupe de travail chargé d'étudier les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, dont le rapport, réalisé par M. Thierry Repentin, avait été adopté à l'unanimité. Jugeant que ce consensus démontrait que les responsables politiques savaient dépasser les clivages politiques traditionnels sur des sujets importants, il a appelé l'attention de la commission sur le fait que plusieurs de ses propositions d'amendements constituaient des traductions directes des conclusions de ce rapport.

Tout en indiquant que le projet de loi ne constituait que l'un des volets du « pacte national pour le logement », voulu par le Premier ministre, qui comprend plusieurs autres séries de mesures fiscales, réglementaires ou administratives, il a constaté que le texte contenait différents dispositifs pour mobiliser la ressource foncière afin de construire du logement accessible au plus grand nombre des Français. En outre, M. Dominique Braye, rapporteur, a fait part de sa conviction selon laquelle la crise du logement dépassait largement la seule question de l'insuffisance de l'offre locative sociale et qu'elle pesait sur l'ensemble de la chaîne du logement. Il a ainsi considéré indispensable une action sur les différents segments de l'offre afin d'offrir aux ménages la possibilité de réaliser un parcours résidentiel ascendant.

Mettant en exergue les profonds bouleversements auxquels ont été soumises les politiques du logement, il a observé que la multiplication des réformes législatives n'avait pas facilité la lisibilité des orientations que le Gouvernement souhaitait mettre en oeuvre dans ce domaine. La politique de rénovation urbaine a été centralisée au sein de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), puis les départements et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont été autorisés à devenir délégataires de l'attribution des aides à la construction et enfin, les objectifs de relance de la production locative sociale et privée ont été définis au niveau national avec le plan de cohésion sociale, a-t-il ajouté. Il a considéré que ce mouvement de balancier n'avait pas permis l'émergence d'acteurs structurés avec des compétences clairement définies pour la conduite des politiques de l'habitat.

Puis, après avoir jugé anormal et contreproductif que l'Etat fasse pression sur les collectivités territoriales pour qu'elles deviennent délégataires des aides à la pierre, le rapporteur a plaidé pour que l'Etat et les collectivités territoriales collaborent étroitement à la définition et à la mise en oeuvre des politiques locales du logement. Il a, à ce propos, relevé que certaines dispositions du projet de loi présentaient un caractère recentralisateur, notamment dans le domaine de l'urbanisme, et qu'il proposerait d'y apporter de sérieuses inflexions. Considérant que la question de l'articulation entre les différents opérateurs décisionnels était importante, il a précisé qu'une bonne définition des compétences était indispensable pour répondre aux situations d'urgence à traiter dans le domaine du logement avec plus de 3 millions de personnes mal logées, entre 400.000 et 600.000 logements indignes et près de 250.000 copropriétés dégradées.

Abordant la question plus spécifique de la crise du foncier, il a rappelé que tous les acteurs affirmaient que la très forte demande de logements avait entraîné un renchérissement très important du coût du foncier pesant, en retour, sur le coût de la construction. Estimant que ce constat devait conduire les responsables politiques à mettre en oeuvre des moyens énergiques pour libérer des terrains, il a jugé particulièrement nécessaire que l'Etat, premier propriétaire de France, montre l'exemple, en remettant sur le marché des terrains à des prix compatibles avec des réalisations de logements accessibles au plus grand nombre.

M. Dominique Braye, rapporteur, notant que le projet de loi du Gouvernement apportait un début de réponse aux différents aspects de la crise, a estimé que le format resserré du texte, comportant onze articles, constituait en quelque sorte un appel au Parlement pour qu'il l'enrichisse de façon substantielle. Après avoir indiqué que le texte même du projet était composé de deux chapitres, respectivement consacrés à la mobilisation de la ressource foncière et au développement de l'offre de logements, il a précisé que les principales dispositions relatives au foncier avaient pour objectif de :

- mobiliser les terrains publics en faveur du logement, notamment en prévoyant que des décrets pourront délimiter, jusqu'au 1er janvier 2010, des périmètres dans lesquels les opérations de logements auront le caractère d'opérations d'intérêt national ;

- faciliter l'adaptation des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de logement, notamment en prolongeant jusqu'au 1^er janvier 2010 le délai limite pour mettre en oeuvre une révision simplifiée des plans d'occupation des sols (POS) et en permettant des majorations du coefficient d'occupation des sols jusqu'à 50 % ;

- permettre aux plans locaux d'urbanisme (PLU) de délimiter des secteurs dans lesquels les programmes de logements devront comporter obligatoirement des logements sociaux, en accompagnant cette disposition d'un droit de délaissement pour les propriétaires des terrains concernés ;

- prévoir que les permis délivrés pour les constructions réalisées pour le compte de sociétés dans lesquelles l'Etat détient la majorité du capital soient délivrés au nom de l'Etat ;

- fusionner le droit de préemption urbain et le droit de priorité des communes sur les cessions de biens publics.

S'agissant des dispositions « logement » du projet de loi, il a ajouté qu'elles visaient successivement à favoriser l'accession sociale à la propriété avec l'assujettissement des constructions de logement en accession sociale au taux réduit de TVA à 5,5 % ainsi qu'à mobiliser le parc locatif privé pour développer une offre à loyers modérés avec la réforme de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui pourra conventionner des logements sans travaux.

Par ailleurs, ces dispositions visent également non seulement à unifier le statut des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) et des offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) par la création d'offices publics de l'habitat mais aussi à renforcer, d'une part, le rôle des EPCI en leur donnant plus de responsabilités pour le logement des défavorisés et, d'autre part, les pouvoirs des commissions de médiation afin de rendre le droit au logement plus effectif.

Enfin, il a indiqué que ces dispositions rendraient plus efficace le système des surloyers et permettraient d'interdire les coupures d'eau, d'électricité et de gaz pendant la période hivernale pour les personnes défavorisées.

Abordant les grandes orientations du projet de loi, M. Dominique Braye, rapporteur, a successivement exposé les différents amendements tendant à en améliorer la lisibilité du texte à travers des chapitres thématiques.

S'agissant du chapitre I^er, relatif à la mobilisation du foncier en faveur du logement, il a proposé, d'une part, de laisser aux communes le choix d'instaurer, ou non, un droit de délaissement en contrepartie de l'obligation qu'elles fixeront dans leur PLU et, d'autre part, de supprimer la disposition relative à la modification, à la demande des préfets, des PLU qui ne permettent pas la « satisfaction des besoins en logements ».

M. Dominique Braye, rapporteur, a également proposé de compléter le projet de loi par un certain nombre d'articles additionnels. En premier lieu, il a annoncé, sur le « volet » foncier, des mesures visant à renforcer la mobilisation des terrains publics en faveur du logement, à sécuriser les autorisations de construire, ainsi qu'à accroître la transparence du marché foncier. Il a mis particulièrement l'accent sur le soutien aux maires bâtisseurs en proposant d'adopter un dispositif permettant aux communes de récupérer une partie des plus-values liées à l'ouverture des terrains à l'urbanisation, reprenant ainsi l'une des propositions formulées par le groupe de travail « Foncier et logement », à l'initiative de son rapporteur M. Thierry Repentin.

En second lieu, s'agissant du « volet » logement, il a insisté sur la nécessité de prévoir une compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes liées à l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont bénéficient les logements sociaux, pendant 15 ans, sur le flux des nouvelles constructions à compter du 1er janvier 2006.

Puis M. Dominique Braye, rapporteur, a annoncé vouloir renforcer le volet « accession sociale à la propriété » du texte. Il a ensuite abordé plusieurs dispositifs permettant d'améliorer la lutte contre l'insalubrité et de mobiliser les logements vacants.

Exposant ensuite les amendements relatifs aux attributions de logements sociaux et les pouvoirs de la commission de médiation, il a évoqué notamment les propositions qui permettraient, d'une part, de donner des outils aux EPCI chargés du logement des personnes défavorisées et, d'autre part, de supprimer une procédure qui apparaît dérogatoire au regard des règles de droit commun pour l'attribution des logements sociaux. Il a souligné la volonté de renforcer la compétence relative au logement des collectivités territoriales, sans les contraindre à prendre la délégation des aides à la pierre.

Abordant le dernier point de son exposé sur le logement, M. Dominique Braye, rapporteur, a également mis l'accent sur plusieurs mesures visant notamment à modérer la hausse des loyers en 2006, à permettre une évolution de la liste des charges récupérables et à éteindre en douceur les dispositions de la loi du 1^er septembre 1948, tout en garantissant le droit au maintien dans les lieux des occupants des logements couverts par ces baux.

M. Gérard César, président, a félicité le rapporteur pour la qualité de son travail et a ensuite donné la parole aux commissaires.

Après avoir relevé l'utilité du Programme local de l'habitat (PLH), qui permet aux collectivités territoriales de disposer d'un outil de planification en matière de logement, M. Philippe Leroy a regretté la suppression du comité départemental de l'habitat, remplacé par un comité régional de l'habitat, et souhaité qu'on donne compétence au département pour établir un « plan départemental de l'habitat », qui constituerait un repère pour l'ensemble des intercommunalités.

Après avoir remercié le rapporteur d'avoir repris un grand nombre de propositions émises par le groupe de travail « Foncier et logement », M. Thierry Repentin a indiqué ne pas partager entièrement les observations faites par M. Dominique Braye sur la qualité du projet de loi du Gouvernement, jugeant nécessaire d'y apporter des modifications et des enrichissements substantiels.

Après avoir souligné l'absence de moyens financiers et techniques à la hauteur de la gravité de la crise du logement, qui se manifeste par l'existence de plus d'un million de demandeurs de logement social, il a fait valoir que le groupe socialiste et apparentés déposerait un grand nombre d'amendements pour corriger ces lacunes. Puis, indiquant qu'il s'inscrivait dans les propos tenus la veille par le Président de la République sur le devoir des communes à faire preuve de solidarité et à respecter les exigences en matière de construction de logements sociaux, il a jugé que le débat parlementaire serait de nature à apporter des réponses aux événements des dernières semaines, qui ont démontré, à l'évidence, les problèmes suscités par la concentration dans certains quartiers de situations de « mal-logement » et la faiblesse des moyens des communes concernées pour répondre à ces attentes.

M. Thierry Repentin a ensuite souligné que beaucoup de communes, dirigées par des équipes municipales de sensibilités différentes, avaient accepté la présence de logements sociaux sur leur territoire et que la question de la compensation des pertes de recettes liées à la taxe sur le foncier bâti était centrale. Relevant que le manque à gagner pour les communes pouvait atteindre, pour les plus importantes, un million d'euros par an sur une période de quinze ans, il a estimé que ces moyens pourraient permettre aux communes de répondre aux attentes des citoyens.

Après avoir souligné l'intérêt du projet de loi, estimant que celui-ci apporte de la souplesse, notamment pour favoriser la disponibilité de terrains à bâtir, M. Daniel Dubois a jugé nécessaire, au-delà de la question du foncier, de faire un effort en faveur des « zones C » dans lesquelles il est très difficile d'équilibrer financièrement les opérations de logement social. Mettant en exergue l'extrême difficulté pour les communes à construire des logements, il a regretté la non-compensation intégrale des pertes de recettes de TFPB ainsi que la limitation à 20 % du quota de logements attribué à la commune. Après avoir estimé nécessaire de donner aux délégataires des aides à la pierre plus de marge de manoeuvre pour leur permettre d'atteindre les objectifs prioritaires du PLH, il a regretté la longueur des délais requis pour mettre en oeuvre des opérations de logements, précisant par exemple qu'il fallait huit à dix mois d'instruction pour un permis de lotissement. Il a ensuite souhaité que l'on puisse donner des subventions forfaitaires aux communes avant l'intervention de la commission d'appel d'offres, afin de gagner du temps. Abordant la question du droit universel au logement, il a appelé à une clarification des responsabilités entre l'Etat et les communes, jugeant nécessaire de renforcer les moyens de celles-ci, puis a souhaité qu'on permette aux organismes d'HLM d'améliorer la mixité sociale. A propos de l'ANRU, il a insisté sur la nécessité d'accompagner les actions de rénovation urbaine de conventions de gestion sociale de proximité. Enfin, il a déploré qu'une communauté de communes ne puisse pas gérer, si elle n'a pas de centre communal d'action sociale, les hébergements pour personnes âgées.

En réponse aux trois intervenants, M. Dominique Braye, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :

- le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et les accords collectifs départementaux constituent déjà des outils permettant de structurer la politique de l'habitat à l'échelle départementale. Toutefois, toute proposition complémentaire visant à mettre en cohérence la politique du logement au niveau des départements sera examinée avec une grande attention ;

- il appartient au Sénat de faire preuve de volonté et d'imagination pour enrichir de façon substantielle le texte du projet de loi ;

- l'insuffisance de la mobilisation de foncier disponible ne constitue que l'une des causes de la crise du logement. Les communes disposent déjà d'un quota de 20 % de droits de réservation sur les logements locatifs sociaux en contrepartie de la garantie d'emprunt qu'elles apportent. En outre, elles ont la possibilité de négocier des droits de réservation supplémentaire si elles apportent une participation financière pour équilibrer l'opération de construction ;

- en vertu du droit en vigueur, l'Etat est le garant du droit au logement des personnes les plus défavorisées. S'il confie cette tâche aux EPCI, il doit leur confier les outils permettant de respecter leurs engagements ;

- une certaine souplesse est nécessaire pour la fixation des zonages relatifs au taux de financement des opérations locatives sociales. Des reclassements ont récemment été effectués et ont permis de faire reconnaître 380 communes comme situées en zone tendue ;

- afin de remédier à la complexité des procédures relatives aux permis de construire, un projet d'ordonnance de simplification est actuellement en cours de concertation. Toutes les remarques à ce sujet seront les bienvenues ;

- pour favoriser une meilleure mise en oeuvre des accords collectifs intercommunaux, il serait pertinent de diviser le département en bassins d'habitat cohérents ;

- l'outil privilégié permettant à un EPCI de mener une politique du logement ambitieuse est le programme local de l'habitat (PLH) qui constitue désormais un document de programmation. Une réflexion doit être menée sur la manière de le mettre en oeuvre, notamment sur le lien avec les PLU. Après réflexion, il semblerait que les élus locaux refusent d'instaurer un rapport de compatibilité entre le PLU et le PLH. La question se pose alors de savoir comment il est possible d'imposer aux élus locaux une obligation de mettre en oeuvre les orientations du PLH.

Jugeant indispensable de faire preuve de beaucoup d'audace, M. François Fortassin a souhaité que la moitié de la très forte plus-value liée à l'urbanisation puisse être récupérée par la commune, dans la mesure où beaucoup de maires n'ont pas les moyens financiers d'acquérir les terrains. Exprimant ensuite ses craintes quant à la possibilité de recréer des ghettos, il a déploré une tendance des offices HLM à loger les classes moyennes au détriment des classes défavorisées. Enfin, il a regretté qu'en zone de montagne les propriétaires ne puissent pas transformer leur résidence secondaire en résidence principale, alors même que celle-ci est reliée aux réseaux de viabilisation.

M. Daniel Raoul, évoquant une sorte de « double peine », a noté que les communes étaient soutenues dans leurs efforts de construction mais ne l'étaient plus une fois les logements sociaux mis en service. Il a ensuite relevé que dans le cadre des opérations de démolition-reconstruction, les communes étaient pénalisées puisque des logements sociaux anciens, redevables de la TFPB, étaient remplacés par des logements neufs bénéficiant de l'exonération.

Après avoir confirmé l'exactitude des propos de M. Daniel Raoul, M. Jean-Paul Alduy a souligné que les conditions actuelles de compensation favorisaient les bailleurs au détriment des finances des collectivités territoriales. Précisant que l'association des maires des grandes villes de France s'était mobilisée sur ce sujet, il a estimé que la commission devait défendre cet amendement avec force. Il a jugé incohérent de pénaliser les maires au titre de l'article 55, de prévoir une relance de la production locative sociale avec le plan de cohésion sociale et, dans le même temps, d'appauvrir les finances locales par ce biais.

Il a ensuite abordé la question des établissements publics fonciers (EPF) locaux estimant que de tels outils devaient pouvoir être constitués dans tous les territoires où une telle action apparaissait pertinente. Relevant les problèmes posés par l'affectation totale de la taxe spéciale d'équipement à l'EPF régional à l'exclusion de tout autre établissement, il a jugé que si le périmètre régional était adapté à la conduite d'une politique de réserve foncière, l'exercice concret du droit de préemption nécessitait l'intervention d'un échelon plus local.

Après avoir remercié le rapporteur pour la qualité de son rapport ainsi que de celui du groupe de travail « Foncier et logement », Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a indiqué son intention de déposer des amendements ciblés et complémentaires par rapport à ceux de la commission des affaires économiques. Soulignant l'importance de la mesure relative à la compensation de l'exonération de TFPB, elle a estimé qu'il fallait au minimum l'appliquer pour les prêts locatifs aidés-intégration (PLAI) et les hébergements d'urgence.

En réponse à M. Daniel Raoul, M. Dominique Braye, rapporteur, a souhaité que l'on ne pénalise pas les communes qui réalisent du logement social et a relevé que la compensation de l'exonération de TFPB constituait un message fort à cet égard, cette mesure devant répondre à la préoccupation exprimée concernant les logements reconstruits grâce aux financements de l'ANRU.

M. Dominique Braye, rapporteur, en réponse à M. François Fortassin, a estimé que le principe même d'un prélèvement sur les plus-values liées à l'urbanisation constituait déjà une mesure forte et qu'il convenait en cette matière d'avancer progressivement. Il a ajouté que la limitation concernant les résidences secondaires en zone de montagne avait été adoptée à la demande des élus de la montagne eux-mêmes, en raison des difficultés liées au déneigement des voies.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par son rapporteur.

La commission a d'abord adopté un amendement tendant à transformer le chapitre I^er en titre I^er, ainsi qu'un amendement visant à créer, avant l'article 1^er, une division additionnelle intitulée « Mobiliser les terrains publics en faveur du logement ».

A l'article 1^er (Articles L. 300-6 et L. 213-1 du code de l'urbanisme) (Opérations de logements sur les terrains publics), après une intervention de M. Pierre André soulignant la nécessité que Réseau ferré de France ne puisse pas proposer aux collectivités territoriales un prix de cession supérieur à l'estimation du service des domaines, elle a adopté un amendement visant à préciser que les opérations prévues au premier alinéa du paragraphe I pourront concerner les terrains bâtis ou non bâtis. Outre un amendement rédactionnel, elle a également adopté quatre amendements tendant à :

- soumettre les projets de décret délimitant des périmètres dans lesquels les opérations de logements seront placées sous le régime juridique des opérations d'intérêt national à l'avis des communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme ;

- rendre ces décrets caducs à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de leur publication ;

- prévoir qu'une déclaration de projet adoptée par l'Etat, l'un de ses établissements publics ou une collectivité territoriale autre que la commune ne peut pas remettre en cause l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme (PLU) et du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ;

- préciser que la suspension du droit de préemption urbain ne concerne que l'aliénation d'immeubles en vue de réaliser des logements dans les périmètres définis par décret.

Après l'article 1^er, elle a adopté, après une intervention de M. Thierry Repentin concernant la définition du domaine public artificiel, un amendement visant à insérer un article additionnel prévoyant que la vente des biens du domaine public pourra s'effectuer, sous conditions suspensives, avant leur déclassement et un autre amendement tendant à insérer un article additionnel prévoyant que le préfet doit transmettre aux communes et aux établissements publics compétents en matière d'habitat, à leur demande, la liste des immeubles publics situés sur leur territoire.

Elle a également adopté, après une intervention de M. Thierry Repentin, un amendement rectifié tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir que la « décote » prévue par l'article L. 66-2 du code du domaine de l'Etat sur les terrains de l'Etat cédés en vue d'y réaliser des logements locatifs sociaux est fixée à 25 % au moins en règle générale, et à 35 % dans les zones où le marché foncier est le plus tendu, avec un plafond à 50 %.

Avant l'article 2, la commission a adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle intitulée : « Faciliter l'adaptation des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de logement ».

A l'article 2 (Articles L. 123-12-1 [nouveau], L. 123-19, L. 123-2, L. 230-3, L. 230-4, L. 230-4-1 [nouveau], L. 123-14-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) (Adaptation des documents d'urbanisme), elle a adopté, outre deux amendements rédactionnels, sept amendements tendant respectivement à :

- restreindre aux seuls enjeux du logement le débat sur le plan local d'urbanisme que devront organiser les communes tous les trois ans ;

- limiter le nombre de plans d'occupation des sols concernés par la procédure d'évaluation environnementale ;

- étendre aux zones à urbaniser la possibilité de délimiter dans les PLU des emplacements réservés ;

- préciser que les communes pourront imposer un pourcentage de logements sociaux en cas de réalisation d'un programme de logements ;

- rendre facultative l'institution d'un droit de délaissement en contrepartie de l'obligation de réaliser un pourcentage de logements sociaux ;

- permettre aux délégataires du droit de préemption urbain de mener, à la demande des communes, la procédure prévue pour le droit de délaissement et préciser que la commune, en cas de saisine du juge de l'expropriation, n'est pas obligée d'acheter le terrain ;

- supprimer le paragraphe VIII aux termes duquel le préfet pourra se substituer à la commune pour modifier un PLU qui serait incompatible avec la satisfaction des besoins en logements.

Après l'article 2, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel prévoyant que le président de l'établissement public compétent en matière d'habitat est consulté lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme et du schéma de cohérence territorial.

Avant l'article 3, elle a adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle relative à la sécurisation des autorisations d'urbanisme et des constructions existantes.

A l'article 3 (Article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme) (Permis de construire pour les logements réalisés par des sociétés de construction dans lesquelles l'Etat détient la majorité du capital), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Après l'article 3, après une intervention de Mme Michelle Demessine, elle a adopté cinq amendements tendant à insérer des articles additionnels afin de :

- prévoir que les associations agréées par le ministère de l'écologie n'ont d'intérêt à agir contre un permis de construire que si elles ont reçu leur agrément avant la publication du permis de construire ;

- instituer une prescription administrative de dix ans en matière d'urbanisme ;

- prévoir que lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, l'action en démolition engagée devant le juge civil n'est possible qu'à condition que le permis ait été annulé par le juge administratif auparavant et réduire de cinq à deux ans le délai dans lequel une action en démolition ou une action en responsabilité civile peut être engagée à l'encontre d'une construction édifiée conformément à un permis de construire ;

- permettre au préfet d'engager une action en démolition devant le juge civil, lorsque le permis a été annulé à la suite d'un déféré ;

- donner au juge la possibilité de prononcer une annulation partielle des permis de construire.

Avant l'article 4, la commission a adopté un amendement visant à créer une division additionnelle intitulée : « Améliorer les outils d'acquisition foncière ».

A l'article 4 (Articles 30 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, L. 211-3 du code de l'urbanisme [nouveau]) (Fusion du droit de priorité et du droit de préemption urbain), elle a adopté, outre quatre amendements rédactionnels et de codification, trois amendements tendant respectivement à :

- préciser que le droit de priorité peut s'exercer sur tout projet de cession d'un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble, conformément aux dispositions relatives au droit de préemption urbain ;

- permettre aux communes et aux EPCI de déléguer leur droit de priorité, comme elles peuvent déléguer leur droit de préemption urbain ;

- préciser que la commune dispose d'un délai de deux mois, à compter de la décision du juge de l'expropriation, pour décider d'acquérir les biens.

A l'article 4, elle a également adopté, après une intervention de M. Thierry Repentin, un amendement rectifié visant à prévoir que si le propriétaire public décide d'aliéner le bien à un prix inférieur à celui initialement proposé par le directeur des services fiscaux ou fixé par le juge de l'expropriation, il en propose l'acquisition à la commune ou à l'établissement public qui dispose d'un délai de deux mois pour répondre et ajouter que, si les biens et droits immobiliers n'ont pas été aliénés dans un délai de trois ans à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner ou de la décision devenue définitive du juge de l'expropriation, la commune ou l'établissement public doit se voir proposer à nouveau le bien.

Après les interventions de MM. Jackie Pierre et Michel Bécot, la commission a également adopté un amendement tendant à supprimer la disposition qui contraint les communes à exercer leur droit de priorité sur plusieurs immeubles, en cas de vente groupée et, après les interventions de MM. René Beaumont et Daniel Reiner, deux amendements visant à clarifier le texte afin de permettre la mise en oeuvre de la procédure liée à la mise en oeuvre d'une « décote » sur le prix des terrains de l'Etat.

Après l'article 4, après les interventions de MM. René Beaumont et Thierry Repentin, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel prévoyant que les communes peuvent exercer leur droit de préemption urbain sur la cession de parts de sociétés civiles immobilières. En réponse à M. René Beaumont, qui avait relevé un risque d'abus de la part de communes qui préempteraient des cessions de parts de SCI intrafamiliales, M. Dominique Braye, rapporteur, a fait valoir que l'exercice du droit de préemption devait être motivé par l'intérêt général, motivation strictement contrôlée par le juge.

La commission a ensuite adopté, après l'article 4, un amendement tendant à insérer une division additionnelle relative à la transparence du marché foncier et un amendement tendant à insérer un article additionnel prévoyant l'obligation pour les services fiscaux de transmettre gratuitement leurs données aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux établissements publics fonciers.

Après l'article 4, la commission a également adopté un amendement tendant à insérer un chapitre nouveau intitulé : « Soutenir les maires bâtisseurs », un amendement visant à créer un article additionnel afin d'instaurer un mécanisme de partage de la plus-value engendrée par l'ouverture à l'urbanisation d'un terrain entre le propriétaire et la commune et, après un large débat auquel ont pris part MM. Thierry Repentin, Jean-Paul Alduy et Dominique Braye, rapporteur, un amendement visant à créer un article additionnel afin de compenser intégralement les pertes de recettes fiscales des communes et des EPCI liées aux quinze premières années d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements locatifs sociaux.

Puis, comme au précédent chapitre, la commission a adopté un amendement transformant le chapitre II en titre II, et un amendement visant à créer, avant l'article 5, une division additionnelle intitulée « Favoriser l'accession à la propriété ».

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 5 (taux réduit de TVA sur les ventes de logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers faisant l'objet d'une opération de rénovation urbaine) (article 278 sexies du code général des impôts).

Après l'article 5, elle a voté deux amendements tendant à insérer des articles additionnels afin de :

- faciliter la construction de « maisons à 100.000 euros » en améliorant le régime juridique du bail à construction ;

- rendre plus attractive la fiscalité relative aux logements financés par un prêt social de location-accession.

Avant l'article 6, la commission a adopté un amendement tendant à créer une division additionnelle intitulée « Développer l'offre locative à loyers modérés ».

Outre un amendement rédactionnel à l'article 6 (réforme de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat) (articles L. 321-1, L. 321-2 et L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation) et un amendement de rédaction globale de l'article 7 (avantage fiscal pour les propriétaires conventionnant leur logement avec l'ANAH) (article 234 nonies du code général des impôts) pour tirer les conséquences de la suppression de la contribution sur les revenus locatifs dans le projet de loi de finances pour 2006, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 7 afin de créer un mécanisme juridique de dissociation de la nue-propriété et de l'usufruit locatif.

Toujours après l'article 7, la commission a adopté un amendement tendant à créer une division additionnelle pour regrouper des dispositions relatives à la lutte contre l'insalubrité et la vacance. Au sein de ce chapitre, elle a adopté deux amendements portant création de deux articles additionnels tendant à :

- prévoir le repérage des différentes formes d'habitat indigne et de copropriétés dégradées dans les programmes locaux de l'habitat ;

- mobiliser les logements vacants situés au-dessus des commerces.

Puis, après une intervention de M. René Beaumont au cours de laquelle il a relevé les difficultés liées au fonctionnement des indivisions des propriétés et rappelé qu'il avait proposé, avant 1998, l'instauration d'une taxe d'inoccupation des logements, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel créant une incitation fiscale temporaire forte pour encourager les propriétaires de logements soumis à la taxe sur les logements vacants à remettre leur bien sur le marché.

Après avoir adopté, avant l'article 8, un amendement visant à créer une division additionnelle intitulée « Dispositions relatives aux bailleurs sociaux », la commission a adopté à l'article 8 (habilitation à transformer par ordonnance le statut des offices publics d'HLM) un amendement fixant à trois ans le délai dans lequel les offices publics d'HLM et les offices publics d'aménagement et de construction devront être transformés en offices publics de l'habitat, M. Thierry Repentin précisant que le groupe socialiste votait contre cet article en raison de son opposition au recours aux ordonnances.

La commission a ensuite voté trois amendements tendant à insérer des articles additionnels pour :

- autoriser les sociétés d'économie mixte à louer directement en meublé des logements conventionnés pour étudiants ;

- protéger les administrateurs d'organismes d'HLM représentant les collectivités territoriales dans les conseils d'administration des sociétés anonymes HLM de tout risque d'incrimination pour prise illégale d'intérêt ;

- donner une base législative à la compétence de syndics de copropriétés exercée par certains organismes HLM.

Avant l'article 9, la commission a adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle intitulée « Renforcer la mixité de l'habitat » puis un article additionnel visant à territorialiser, par secteur géographique, les interventions des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées et à renforcer le contenu de ces plans.

Outre deux amendements de coordination et un amendement rédactionnel, la commission a adopté huit amendements à l'article 9 (amélioration de l'accès aux logements locatifs sociaux des plus démunis et renforcement des pouvoirs de la commission de médiation) (Articles L. 441, L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-1-4, L. 441-1-5, L. 441-1-6, L. 441-2-1, L. 441-2-3 et L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation) afin de :

- prévoir la délégation du contingent préfectoral de logements sociaux directement au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale ayant signé un accord collectif local ;

- élargir à tous les EPCI, compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté, la possibilité de signer un tel accord ;

- créer une commission de coordination ayant pour mission d'examiner les dossiers des personnes visées par l'accord ;

- consulter les EPCI signataires d'un accord et les représentants des bailleurs sociaux avant la définition, par arrêté préfectoral, du délai au-delà duquel les demandeurs d'un logement social peuvent saisir la commission de médiation ;

- donner au préfet, et non au président du tribunal de grande instance, compétence pour nommer le président de la commission de médiation ;

- intégrer les représentants des EPCI signataires d'un accord collectif intercommunal dans les commissions de médiation ;

- prévoir les sanctions applicables en cas de refus des organismes d'HLM de loger un ménage recommandé par le préfet après avis de la commission de médiation.

Enfin, toujours à l'article 9, elle a adopté à l'unanimité un amendement tendant à supprimer la possibilité donnée au préfet de mettre en demeure un organisme d'HLM de loger un ménage hébergé temporairement ou venant de retrouver un emploi après une période de chômage de longue durée.

A l'article 10 (réforme des suppléments de loyers de solidarité) (Articles L. 441-3, L. 441-4, L. 441-5, L. 441-6, L. 441-7, L. 441-8, L. 441-12 et L. 441-14 du code de la construction et de l'habitation), après que M. Thierry Repentin a indiqué l'opposition du groupe socialiste à la réforme proposée par cette disposition, la commission a adopté un amendement de coordination et un amendement autorisant les acteurs locaux à signer une convention permettant de déroger au barème national de surloyer.

Avant l'article 11, la commission a adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle intitulée « Dispositions en faveur des plus défavorisés ». Elle a ensuite adopté deux amendements tendant à insérer des articles additionnels modernisant le régime de protection des occupants de logements-foyers et réformant les règles de versement de l'aide personnalisée au logement.

A l'article 11 (interdiction des coupures d'électricité, de gaz et d'eau pendant la période hivernale) (Article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles), elle a adopté un amendement précisant enfin la portée et les bénéficiaires du dispositif prévu.

Après l'article 11, la commission a adopté deux amendements tendant à insérer deux divisions additionnelles, ainsi que trois amendements tendant à insérer trois articles additionnels pour :

- ratifier, sous réserve de plusieurs modifications, l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction ;

- créer un statut juridique de la vente en état futur de rénovation ;

- préciser la nature juridique des subventions versées par le 1 % Logement.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle intitulée « Dispositions relatives aux rapporteurs bailleurs-locataires » puis quatre amendements tendant à insérer des articles additionnels, pour :

- avancer au 1^er mars 2006 la date d'entrée en vigueur du nouvel indice de référence des loyers ;

- autoriser la conclusion d'accords collectifs locaux entre locataires et propriétaires pour déroger à la liste nationale des charges locatives récupérables, uniquement dans le domaine de l'amélioration de la sécurité et de la prise en compte du développement durable ;

- permettre une extinction en douceur du nombre de logements régis par la loi du 1^er septembre 1948 en rendant non transmissibles les baux aux descendants majeurs ;

- à la suite d'un large débat au cours duquel MM. Dominique Mortemousque, Gérard César et Thierry Repentin ont exprimé leurs vives réserves, la commission a adopté, pour permettre le débat en séance publique, un amendement insérant un article additionnel tendant à aligner sur le droit commun l'évolution des loyers des bâtiments d'habitation loués dans le cadre d'un bail rural.

Toujours après l'article 11, elle a adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle intitulée « Autres dispositions » puis un amendement aménageant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

La commission a ensuite adopté le rapport de M. Dominique Braye, le groupe socialiste et apparenté s'abstenant.

Mercredi 16 novembre 2005

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

PJLF pour 2006 - Mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Michelle Demessine sur les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » dans le projet de loi de finances pour 2006.

Après avoir jugé que la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », relevant du ministère de l'économie et des finances, affichait des objectifs ambitieux, puisqu'elle concernait les moyens consacrés à la « mise en oeuvre de la politique économique et financière du pays », Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis, a indiqué qu'en réalité, sur les 865 millions d'euros de la mission pour 2006, plus de la moitié (495 millions) concernaient des dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement s'élevant quant à elles à 369 millions d'euros. Cette mission, a-t-elle poursuivi, se compose de deux programmes :

- le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », doté de 412 millions d'euros vise, d'une part, à aider l'exécutif à concevoir et mettre en oeuvre les politiques économique et financière, et regroupe, d'autre part, les moyens consacrés au pilotage des actions de modernisation de l'Etat, sous la direction du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat ;

- le programme « Statistiques et études économiques », avec 453 millions d'euros repose sur l'INSEE, et a deux objectifs : d'une part, donner aux acteurs institutionnels et économiques, ainsi qu'au grand public, des informations adaptées à leurs besoins et fiables et, d'autre part, assurer la tenue des répertoires d'état-civil et des entreprises et réaliser le recensement annuel de la population, ce dernier revêtant une importance particulière puisqu'il en est tenu compte pour le calcul des dotations aux collectivités territoriales.

Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis, a déploré qu'en dépit du rôle moteur que devrait jouer le ministère de l'économie et des finances dans la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sa performance, s'agissant des réponses au questionnaire budgétaire, s'était avérée cette année très mauvaise, puisqu'au 10 octobre, délai limite fixé par la loi, 6 réponses sur 67 seulement étaient parvenues. Elle a ajouté que ce retard était très regrettable, dans la mesure où, pour la première année de mise en oeuvre de cette réforme budgétaire, il était particulièrement important que les parlementaires puissent disposer d'une information de qualité, délivrée dans les temps.

Précisant qu'elle souhaitait aborder trois points, Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis, s'est tout d'abord inquiétée des conséquences du rattachement de la réforme de l'Etat au ministère du budget. Rappelant que les crédits de la réforme de l'Etat étaient englobés, avant 2003, dans la direction générale de l'administration et de la fonction publique et avaient été rattachés au budget des services généraux du Premier ministre, avant d'être, en 2006, transférés vers le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », elle a précisé que, pour achever ce rattachement, une direction générale de la modernisation de l'Etat devrait être créée au sein du ministère de l'économie en 2006.

Après avoir relevé que le ministre du Budget, M. Jean-François Copé, avait justifié ainsi ce rattachement : « ce n'est pas le ministère qui absorbe la réforme de l'Etat mais la réforme de l'Etat qui absorbe le ministère », et avait indiqué que son objectif prioritaire était de « produire les mêmes services à un moindre coût ou de rendre des services améliorés à coût constant », Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis, a jugé que ce rattachement ne lui paraissait pas constituer une solution efficace pour parvenir aux objectifs visés, c'est-à-dire une réelle modernisation de l'action de l'Etat. Citant un rapport rendu par le Commissariat général du Plan en septembre 2005 qui préconisait la création d'un ministère à part entière compétent en matière de réforme de l'Etat, et son rattachement au Premier ministre, elle a déploré qu'à rebours de ces préconisations, le rattachement de la réforme de l'Etat à Bercy enferme la modernisation de l'Etat dans des considérations purement budgétaires, ce qui ne crée pas les conditions de sa réussite. S'appuyant toujours sur le rapport précité, qui a étudié des exemples locaux, très concrets, de mise en oeuvre de réformes réussies, elle a estimé qu'il y avait un paradoxe à saisir, si l'on veut réussir à moderniser l'Etat : réformer exige des moyens budgétaires permettant d'accompagner le changement, par exemple pour faciliter le reclassement ou une nouvelle implantation géographique des agents, en conséquence, vouloir réformer à coût constant, aboutit à prendre le risque d'un échec.

Abordant sa deuxième préoccupation, relative à l'amélioration de l'administration en ligne, l'un des objectifs poursuivis par le programme, Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis, a indiqué qu'un sondage réalisé par l'Agence pour le développement de l'administration électronique en 2005 montrait que le taux de personnes ayant eu recours à l'utilisation d'Internet pour des démarches administratives était en constante hausse depuis 2002, et qu'il se situait à 27 % en 2005. Jugeant insuffisamment ambitieux les deux indicateurs relatifs à l'objectif d'amélioration de l'administration en ligne, c'est-à-dire l'état d'avancement du programme ADELE, programme gouvernemental de l'administration en ligne, et le taux de dématérialisation des échanges avec les usagers, elle a souhaité leur amélioration, le premier pouvant être utilement complété par une exigence en termes de calendrier, afin de déterminer l'état d'avancement du programme gouvernemental au regard des échéances fixées en amont pour sa réalisation, et le second devant apporter des éléments d'ordre plus qualitatif, avec, par exemple, un indice de satisfaction des usagers, et une évaluation de la résorption de la « fracture numérique ». En effet, a-t-elle expliqué, le sondage réalisé en 2005 souligne que, pour progresser, l'administration électronique doit aller vers des publics qui lui sont moins acquis et, pour cela, tenter de réduire la fracture numérique dont souffre la France, l'usage d'Internet restant en effet très marqué sociologiquement, puisque les cadres et professions intermédiaires sont majoritairement usagers de l'administration électronique (56 %) alors que cette pratique reste minoritaire chez les ouvriers. Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis, a en conséquence jugé indispensable de diversifier les lieux d'utilisation, afin qu'Internet puisse devenir un mode essentiel de relation avec l'administration.

Evoquant, enfin, sa dernière préoccupation concernant le programme relatif aux crédits de l'INSEE, Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis, a estimé que l'un des objectifs de ce programme paraissait intéressant, puisqu'il concernait l'amélioration de la pertinence des études sectorielles sur l'industrie française. Elle a en effet jugé essentiel que puisse être clarifié le mécanisme qui préside à la sélection des thèmes d'études retenus par l'Insee, et que puisse également être évaluée la méthodologie des études elles-mêmes. En effet, a-t-elle relevé, la validité de certaines études publiées par l'institut a été parfois mise en cause par des économistes, l'un d'entre eux ayant même estimé qu'« une trop grande foi dans le modèle néoclassique standard émousse le sens critique des chercheurs ». Elle a enfin déploré, à titre personnel, la suppression d'emplois budgétaires, les syndicats de l'Insee soulignant régulièrement l'insuffisance des moyens mis à disposition de l'Institut pour continuer à assurer un service public de qualité, notamment s'agissant de l'immatriculation des entreprises au répertoire Sirene.

Sous le bénéfice de ces observations, Mme Michelle Demessine, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de s'abstenir sur la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

Insistant sur la nécessité d'évaluer précisément la mise en oeuvre du programme ADELE, M. Daniel Raoul a déploré, d'une part, le gaspillage entraîné par la poursuite de deux projets de dématérialisation concurrents, sur la carte d'identité et la carte vitale, et a relevé, d'autre part, que les collectivités territoriales avaient été obligées, au 1^er janvier 2005, de dématérialiser leurs procédures, mais que, comme les services de l'Etat n'avaient pas été capables de suivre, il fallait continuer, en parallèle, à fournir les documents sous forme papier, ce qui était fortement regrettable.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, les groupes socialiste et communiste s'abstenant.

PJLF pour 2006 - Mission « Ecologie et développement durable » - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Jean Bizet sur les crédits de la mission « Ecologie et développement durable » dans le projet de loi de finances pour 2006.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué, s'agissant des crédits, que la mission « Ecologie et développement durable » était dotée de 632,97 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 615,59 millions d'euros en crédits de paiement (CP), ce qui représentait 69 % des crédits du ministère, puisque ce dernier gérait également 280 millions d'euros au titre du programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ».

Il a ensuite souligné plusieurs inflexions fortes caractérisant la mission et en premier lieu la création du programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE) au sein de la mission « Politiques des territoires » regroupant huit actions régionales ou interrégionales de nature interministérielle et dont sept concernaient le ministère de l'écologie et du développement durable, ce qui entraînait la déduction des crédits correspondants des programmes de la mission « Ecologie et développement durable », pour un montant total de 15,10 millions d'euros en AE et 5,046 millions d'euros en CP.

Après avoir énuméré les projets ainsi transférés, notamment le plan « Loire grandeur nature », le plan gouvernemental sur le marais Poitevin, le plan « Durance multi-usages », ou encore le plan eau-agriculture en Bretagne, il a reconnu que ce dispositif était intéressant du fait de la fongibilité interministérielle complète instaurée dans chaque action du PITE, ce qui favorisait une souplesse de gestion et d'exécution de ces actions et indiqué que le ministère de l'écologie et du développement durable, « associé » à la gestion de ces actions, dès lors qu'il contribue à leur financement, pouvait être pour certaines d'entre elles désigné comme responsable politique de l'action, par exemple pour le plan « Loire grandeur nature ».

Mais il s'est inquiété, en cas de faible consommation des crédits provenant du ministère de l'écologie et du développement durable, de l'impossibilité en cours d'exercice de réserver ces crédits, à des fins environnementales, sur une autre action du PITE, ce qui faisait craindre qu'ils soient affectés au sein de la même action à des projets agricoles, culturels ou touristiques.

Il a jugé indispensable de veiller attentivement au bilan qui sera fait de l'utilisation des crédits provenant du ministère de l'écologie et du développement durable et affectés à des actions du PITE.

Ensuite, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, s'est félicité des mesures d'affectation de recettes prévues par le projet de loi de finances pour 2006 au bénéfice d'établissements publics intervenant en matière d'environnement, ce qui constitue autant de ressources pérennes pour ces opérateurs importants, tout en reconnaissant que ceci ne facilite pas l'interprétation, par conséquent, de l'évolution des subventions budgétaires accordées à ces mêmes établissements.

Il a présenté l'article 43 du projet de loi de finances affectant à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel, dont le produit s'élève à 170 millions d'euros, l'article 44 affectant au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres 80 % du droit de francisation et de navigation, pour environ 28 millions d'euros de recettes, l'article 45 qui propose d'affecter à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) le produit du droit de timbre perçu pour la validation du permis de chasser, ce qui représente 6 millions d'euros, et enfin le produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation applicable aux véhicules à forte émission de CO² créée par l'article 12 qui devrait être affecté à l'ADEME, même si le texte de cet article ne le prévoit pas expressément, ce qu'il conviendrait sans doute de corriger.

Au total, a-t-il ajouté, ces recettes fiscales affectées aux établissements publics relevant de la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable représentent 216 millions d'euros, soit l'équivalent de 35 % de la mission « Ecologie et développement durable ».

Puis il a exposé que, sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait adopté un article additionnel après l'article 79 du projet de loi de finances pour 2006 tendant à élargir les cas et les taux d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs, afin de renforcer les actions menées dans le cadre du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et ce jusqu'au 31 décembre 2012.

Trois modifications sont prévues, a-t-il précisé, à savoir :

- une participation élargie au financement de la préparation et de l'élaboration des plans de prévention des risques naturels et aux actions d'information préventive sur les risques majeurs à hauteur de 75 % dans la limite de 16 millions d'euros par an ;

- un élargissement du mécanisme de financement, mis en place par la loi de finances pour 2004, des études et travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes dotées d'un PPR approuvé, dans la limite de 33 millions d'euros par an, et ce jusqu'au 31 décembre 2012, avec un taux de subvention porté à 25 %, au lieu de 20 %, pour les travaux de prévention et maintenu à 50 % pour les études ;

- une participation particulière, plafonnée à 35 millions d'euros jusqu'au 31 décembre 2012, au financement des études et travaux visant à prévenir les conséquences qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne, en Isère.

Soulignant que cet amendement permettait ainsi de mobiliser 54 millions d'euros sur ces objectifs, le rapporteur pour avis s'est félicité du souci affiché par le Gouvernement de renforcer l'action conduite en matière de prévision et de prévention des risques naturels, mais il s'est interrogé sur les capacités du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dont les ressources annuelles s'élèvent à 25 millions d'euros par an à faire face à l'élargissement progressif de ses compétences constaté depuis sa création en 1995.

Selon les informations transmises, a-t-il ajouté, les réserves du fonds s'élèveraient à 90 millions d'euros, mais il conviendrait d'obtenir plus d'éléments sur son fonctionnement et la montée en charge financière des différents mécanismes d'intervention qui se sont successivement ajoutés.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui se traduit au sein de la mission « Ecologie et développement durable » par un découpage en trois programmes inchangé depuis la maquette présentée au Parlement en juin 2004.

Il a rappelé que deux d'entre eux retraçaient effectivement les politiques conduites par le ministère en matière d'écologie et de développement durable, à savoir le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » doté de 174 millions d'euros en CP, ainsi que le programme « Gestion des milieux et biodiversité » doté de 154 millions d'euros en CP, mais que le troisième intitulé « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », représentant 287 millions d'euros en CP, était d'une toute autre nature puisqu'il servait essentiellement de fonction support en regroupant l'intégralité des dépenses de personnel du ministère.

Sur ce choix de découpage, le rapporteur pour avis a fait part de deux interrogations déjà formulées l'an dernier en évoquant, premièrement la scission de la politique de l'eau entre les deux programmes opérationnels pour deux actions, chacun représentant respectivement 45 millions d'euros environ.

Il a indiqué avoir retiré des entretiens qu'il a eus avec les directeurs des programmes concernés le sentiment qu'un sort différent était réservé à la présentation des actions relevant de la politique de l'eau, étant donné l'existence même de la direction de l'eau.

A terme, a-t-il ajouté, il conviendra de s'interroger sur les conséquences du non recouvrement des périmètres des directions du ministère et des programmes de la mission, s'agissant de l'exécution des programmes, notamment en matière de fongibilité. A l'inverse, il a redouté une moindre lisibilité de la politique de l'eau conduite au niveau national, même s'il convenait de relativiser cette remarque compte tenu de la faiblesse des montants des crédits concernés, au regard de l'importance tant des redevances perçues annuellement par les agences de l'eau que des sommes investies par les collectivités territoriales en matière d'alimentation en eau potable et d'assainissement.

Il a jugé que cette question de réorganisation administrative et budgétaire méritait d'être suivie avec attention.

Deuxièmement, il a souligné, pour le regretter, que le regroupement des crédits de personnel dans un seul programme et leur inscription au sein d'une seule action ne respectaient pas l'esprit de la nouvelle loi organique, en interdisant l'analyse exhaustive des coûts de chaque programme. Le ministère justifie son choix, a-t-il précisé, en invoquant un effectif total peu élevé, sa répartition sur quelque 67 catégories de fonctionnaires et la difficulté de ventiler entre les programmes des personnels polyvalents, notamment à l'échelon régional.

Pour 2006, il a indiqué que les effectifs de la mission « Ecologie et développement durable » s'élevaient à 3.717 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Ce plafond d'emploi correspond à un socle 2005 de 3.647 ETPT auquel il convient d'ajouter 46 ETPT provenant d'un transfert des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'emploi (DRIRE) et 26 ETPT transférés par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et de retrancher deux emplois supprimés.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a ensuite fait les observations suivantes sur les programmes opérationnels structurant la mission « Ecologie et développement durable » :

- le ministère rencontre de véritables difficultés pour honorer les engagements pris au titre des années antérieures, ce qui constitue un frein pour décider d'actions nouvelles et impose la mise en place d'un système d'étalement de la dette, et illustre, s'il en était besoin, la très faible marge d'économies du ministère ;

- s'agissant plus spécifiquement du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », la réduction importante des crédits inscrits est heureusement en partie compensée par l'affectation de recettes aux opérateurs qui émargeaient à ce programme comme l'ADEME, mais la situation financière de cette agence reste fragile ;

- dans le programme « Gestion des milieux et biodiversité », et en dépit d'une quasi-stabilité des crédits budgétaires inscrits, force est de constater que des opérateurs intervenant en matière de protection de la biodiversité, comme les réserves naturelles ou les parcs nationaux, voient leurs dotations diminuer, ce qui n'est pas satisfaisant ;

- un effort budgétaire est consenti pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, afin d'achever les désignations d'ici au 30 avril 2006, et éviter une condamnation par la Cour de justice des communautés européennes assortie de sanctions financières lourdes. Pour respecter ces délais, il est impératif que ces désignations de sites et l'élaboration des documents de gestion soient menées en étroite concertation avec les collectivités territoriales, comme le prévoit désormais la loi.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué qu'il consacrait la dernière partie de son avis budgétaire, comme l'an dernier, à la problématique du développement durable, mais examinée cette fois-ci comme facteur d'encouragement pour la recherche technologique, et qu'il avait procédé pour cela à l'audition de deux chercheurs français, MM. Dominique Bourg, spécialiste de questions d'écologie industrielle, et Olivier Godard, directeur de recherche au CNRS en matière de développement durable, ainsi que de représentants de l'ADEME et de la Mission interministérielle de l'effet de serre pour faire le point sur les réalisations concrètes conduites actuellement.

Réaffirmant la réalité du changement climatique résultant des activités humaines et des conséquences que cela entraînait sur les écosystèmes, il a mis en garde contre un certain dévoiement du sens initial donné au concept de développement durable. Le rapport Brundtland, a-t-il rappelé, tente de répondre aux deux grands déséquilibres planétaires qui se sont accrus depuis la seconde moitié du 20^e siècle, à savoir une répartition très inégale de la richesse, notamment s'agissant des ressources énergétiques et une dégradation dangereuse de la biosphère, menaçant de façon irréversible les modes de vie, en préconisant de réduire de façon substantielle le substrat matériel de nos économies ou encore de découpler le flux des matières de la croissance de la richesse. Il ne s'agit donc pas de simples inflexions, mais d'un changement radical des processus économiques à mettre en oeuvre dès maintenant.

Face à cet enjeu, il a fait valoir que la recherche et le développement technologique avaient toute leur place dès lors qu'ils s'inscrivaient dans une perspective de développement durable et qu'il fallait pour cela encourager un pluralisme de solutions technologiques en développement, telles que les énergies renouvelables, mais aussi le nucléaire ou encore des « process industriels » innovants, comme l'économie de fonctionnalité ou l'économie « circulaire », à travers l'exemple des écoparcs.

Pour encourager les investissements dans ces nouvelles technologies et favoriser leur diffusion, il a considéré qu'il fallait mettre en place des instruments de marché et des mécanismes de prix qui accompagnent leur développement, à travers des niches puis des débouchés de plus en plus larges, évoquant à titre d'exemple le prix de rachat de l'énergie éolienne ou photovoltaïque.

Il a fait valoir que l'analyse qui pouvait être faite du protocole de Kyoto s'inspirait très directement de l'idée précédente en permettant à travers l'effet-prix du carbone donné à court et moyen terme par un marché du carbone, de réorienter la recherche et le progrès technique sur des techniques réduisant à l'avenir significativement les émissions de CO².

D'où les enjeux majeurs, a-t-il ajouté, débattus lors de la première conférence des parties au Protocole de Kyoto qui se tiendra à Montréal fin novembre, afin de parvenir, au-delà de 2012, à la mise en place d'un dispositif plus large, tant au regard des pays adhérents que des secteurs concernés, alors qu'actuellement seulement un tiers des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) sont couvertes par des engagements de réduction.

Après avoir indiqué qu'il souhaitait centrer son intervention sur la problématique du développement durable et du progrès technologique lors de l'examen en séance publique des crédits de la mission « Ecologie et développement durable », le rapporteur pour avis a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits, sous réserve des observations formulées.

M. Bernard Piras a déclaré souscrire à la philosophie du développement durable défendue par le rapporteur pour avis et a regretté en conséquence la faiblesse des moyens budgétaires de la mission « Ecologie et développement durable ». Plus précisément, il a souhaité obtenir des éclaircissements sur l'évolution du budget de l'ADEME par rapport à 2005, soulignant le rôle incontournable de cette agence auprès des collectivités territoriales, pour soutenir leur politique de traitement et de valorisation des déchets.

M. Claude Saunier a indiqué que dans le cadre de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, il était chargé, avec M. Pierre Laffitte, d'un rapport sur l'apport des sciences et de la technologie au développement durable et il a souscrit pleinement à l'analyse du rapporteur pour avis et à son cri d'alerte lancé s'agissant du réchauffement climatique. Il s'est déclaré très préoccupé par l'accélération de ce phénomène et la convergence des signaux en témoignant, au regard des temps d'adaptation des écosystèmes et du caractère irréversible de certaines atteintes qu'ils subissent. Il a fait valoir que le concept de développement durable constituait un véritable levier pour l'innovation et que les entreprises françaises avaient développé une réelle compétence sur le sujet. Il a déclaré soutenir la position de la France s'agissant de l'élargissement du Protocole de Kyoto au-delà de 2012, en évoquant les émissions de GES de la Chine mais surtout celles des Etats-Unis, qui représentent 5 % de la population mondiale et 25 % de la consommation d'énergie. Evoquant ensuite les énergies renouvelables comme solution alternative et diversifiée, et plus précisément l'emploi de la biomasse, il a souhaité qu'il soit procédé à un bilan énergétique global de la filière. Il a enfin souhaité que les négociations conduites dans le cadre de l'organisation mondiale du commerce intègrent la prise en compte du développement durable.

M. François Gerbaud a recommandé la plus grande prudence dans l'encouragement des énergies renouvelables, notamment l'énergie éolienne, s'interrogeant sur les gains réels attendus au regard de son impact négatif sur les paysages. Il a considéré que l'engouement subit pour cette nouvelle source d'énergie était plus lié aux retombées financières positives à court terme qu'aux enjeux du changement climatique. Il s'est interrogé sur les difficultés de mise en place d'une filière produisant de l'énergie à partir de la biomasse alors que la France dispose de surfaces boisées et agricoles importantes. Il a enfin considéré qu'il était inenvisageable que le Protocole de Kyoto soit suivi par l'ensemble des Etats, étant donné les contraintes induites.

M. Alain Ries s'est déclaré pleinement d'accord sur la nécessité d'introduire, dès maintenant, un changement radical dans le processus économique mais il a regretté que rien dans la mission « Ecologie et développement durable » ne traduise cet engagement. Soulignant l'insuffisance des crédits consacrés à la promotion du développement durable, il a considéré qu'il ne pouvait émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

M. Daniel Raoul a déclaré que l'affectation de la totalité des crédits de personnel sur une seule action du programme support « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » était un non sens au regard de la LOLF, et il s'est demandé pour quelles raisons le ministère ne recourait-il pas à la comptabilité analytique pour répartir la masse salariale dans les programmes opérationnels concernés. Il s'est inquiété de l'avenir de l'ADEME compte tenu de l'importance de ses engagements passés, notamment vis-à-vis des collectivités territoriales, et il s'est interrogé sur les tergiversations de l'agence s'agissant de l'implantation et de la réalisation de son futur siège social, redoutant un gaspillage d'argent public induit.

Concernant les énergies renouvelables, et en particulier la biomasse, il a souhaité que les chaudières à bois soient soumises aux mêmes contraintes, s'agissant des normes d'émission, que tout autre type de chaudière. S'agissant du concept d'économie de fonctionnalité et d'économie circulaire, il s'est interrogé sur ce qui pouvait être fait en matière de récupération des métaux lourds.

M. Henri Revol s'est félicité du rôle exemplaire joué par la France en matière de maîtrise de ses émissions de GES et a soutenu les efforts déployés par le Gouvernement au plan international pour convaincre les Etats de s'engager au-delà de 2012. Il a considéré indispensable l'élargissement du champ d'application du Protocole de Kyoto, après avoir relevé que les émissions de GES résultant de la seule croissance annuelle chinoise représentaient l'équivalent de dix années d'effort consenti par les pays européens au titre de leurs propres engagements de maîtrise.

M. Jean-Paul Emorine, président, rappelant le récent déplacement d'une délégation de la commission des affaires économiques en Chine, a souligné que les autorités chinoises étaient conscientes des enjeux à résoudre s'agissant de la préservation de l'environnement et du développement durable, mais que tout restait à mettre en oeuvre.

M. François Fortassin, après avoir rappelé que la demande d'énergie allait continuer à croître au niveau mondial ne serait-ce que pour permettre le développement des pays pauvres, s'est interrogé, en ce qui concerne les filières de production d'énergie, sur celles qui étaient les plus contraignantes et s'est demandé pourquoi l'énergie hydraulique se heurtait à l'hostilité de certains groupes de pression. Ayant fortement relativisé les avantages de l'énergie éolienne, en cas de température extrême, il a considéré que les chaudières à bois n'étaient rentables que pour l'usage des particuliers et que la recherche en matière d'énergie nucléaire devait être largement encouragée car il s'agissait d'un mode de production respectueux de l'environnement.

Leur répondant, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a apporté les éléments d'information suivants :

- l'effort public en faveur du développement durable ne peut être réduit aux seuls crédits inscrits dans la mission « Ecologie et développement durable », car il s'agit d'une action transversale impliquant de nombreux ministères, comme ceux en charge des transports, de l'équipement, de l'industrie ou encore de l'énergie ;

- au total, en 2006, les ressources fiscales et budgétaires de l'ADEME devraient s'élever à 315,6 millions d'euros contre 271,4 millions d'euros en 2005 ;

- la directive européenne du 27 janvier 2003 relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques transposée en droit français par le décret du 20 juillet 2005 impose une collecte sélective de ces déchets en vue de leur valorisation, ce qui constitue un bon exemple d'économie circulaire ;

- l'encouragement à l'innovation technologique respectueuse du développement durable constitue une alternative crédible, aux préconisations utopiques de « décroissance conviviale » qui laisse sans réponse les attentes légitimes des pays en voie de développement ;

- la filière de l'énergie nucléaire doit être fortement encouragée dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ;

- les négociations proprement dites sur la libéralisation des relations commerciales mondiales ne sont pas tout à fait adaptées à la promotion du concept de développement durable mais celui-ci peut tout à fait être pris en compte au titre du système des préférences généralisées négocié en marge de l'OMC, à travers la signature de plusieurs conventions internationales.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ecologie et développement durable » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF pour 2006 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédéà l'examen du rapport pour avis de M. Henri Revol sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » dans le projet de loi de finances pour 2006.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a tout d'abord fait valoir que 2006 s'annonçait comme une très bonne année pour la recherche française, pour deux raisons principales :

- d'une part, le vote de la loi de programme pour la recherche qui sera déposée dans quelques jours au Sénat ;

- d'autre part, le projet de loi de finances pour 2006, qui s'inscrit pleinement dans la perspective tracée, depuis 2004, par le Président de la République, à savoir l'augmentation d'un milliard d'euros par an affecté à l'enseignement supérieur et à la recherche.

Il a ensuite précisé que -comme en 2005- le milliard d'euros supplémentaire se décomposait en trois tiers bien identifiés.

Il a indiqué que le premier tiers consistait en une augmentation de 380 millions d'euros de crédits budgétaires classiques, qui n'apparaissent clairement que si l'on y intègre les effets en 2006 du non-assujettissement à la TVA des subventions ainsi que les transferts de crédits des anciens fonds (FNS et FRT) vers l'agence nationale pour la recherche créée en 2005. Il a rappelé que cet abondement de 380 millions d'euros de crédits budgétaires s'effectuait -conformément à la LOLF- dans le cadre de la nouvelle mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » qui regroupe 13 programmes gérés par 7 ministères, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche étant responsable de 6 de ces programmes.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a présenté plus particulièrement les deux programmes de la mission, budgétairement les plus importants, à savoir :

- le programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » qui recouvre les subventions au CNRS et autres établissements publics à caractère scientifique et technologique (3,6 milliards d'euros soit 15 % du total de la mission qui s'élève à 20,5 milliards) ;

- et le programme « Formations supérieures et recherches universitaires » (9,9 milliards d'euros soit 48 % de la mission).

S'agissant de ce dernier, il a fait valoir qu'un des apports de la LOLF était de bien distinguer ce qui, dans les moyens des universités, était consacré aux actions de recherche, d'une part, et aux actions d'enseignement, d'autre part.

Il a toutefois estimé que ces progrès n'étaient pas suffisants pour permettre pleinement au Parlement de faire jouer ses nouveaux pouvoirs liés à la LOLF.

Il a illustré ce propos par l'exemple de la création annoncée des 3.000 postes en 2006 (1.900 à l'université dont 1.100 d'enseignants chercheurs et 1.100 dans les organismes de recherche) pour lesquels le Gouvernement n'est pas en mesure d'indiquer quelle sera l'affectation précise de ces personnels, d'où l'impossibilité pour le Parlement d'utiliser son droit d'amendement pour transférer éventuellement des crédits de personnel entre les programmes « Formations supérieures et recherches universitaire » et « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ».

Après avoir détaillé les raisons techniques qui limite l'information du Parlement, il a annoncé qu'il interrogerait en séance le ministre sur ce point, estimant essentiel que de bonnes habitudes soient prises, dès cette année, dans l'emploi des nouveaux droits conférés par la LOLF.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a ensuite complété son propos en précisant que les indicateurs proposés constituaient, quant à eux, un véritable progrès, dans la mesure où l'activité de la recherche n'est pas toujours facile à évaluer pour des non-spécialistes.

Il a estimé que ces indicateurs traduisaient bien la performance qui doit animer notre système aux différents niveaux :

- au niveau de la performance académique, par l'augmentation des citations des travaux français dans les revues internationales, qui constitue le critère habituellement validé par la communauté scientifique ;

- au niveau de la performance économique, par l'augmentation du taux de dépôts de brevets, du nombre de partenariats avec les entreprises ;

- au niveau de la performance française au sein de l'espace européen de la recherche, par des indicateurs destinés à accroître la part des équipes françaises dans les coopérations européennes, notamment en tant que coordonnatrices de projets.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis, s'est en revanche interrogé sur la façon dont ces indicateurs de performance étaient renseignés. Il a indiqué qu'il envisageait d'interroger le ministre sur les moyens qui seront mis en oeuvre pour améliorer la performance d'une année sur l'autre, en particulier s'agissant des publications pour lesquelles les objectifs de progression affichés paraissent souvent très ambitieux.

Il a conclu sur ce point que le projet annuel de performances allait globalement dans le bon sens et qu'il revenait au Parlement d'inciter le ministère de la recherche à piloter l'action des organismes de recherche dans le sens des objectifs affichés et de l'utilisation optimale des moyens. Il a appelé, à ce titre, à ce que les nouvelles structures mises en place soient des outils de gouvernance de la recherche, et non des facteurs de dispersion.

Il a ensuite abordé le deuxième tiers du milliard d'euros supplémentaire prévu en 2006, à savoir l'augmentation de 280 millions de financements incitatifs de la recherche, c'est-à-dire les financements sur appels à projets qui viennent en complément des moyens permanents des laboratoires. Il a rappelé que ces dépenses n'apparaissaient pas dans les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » mais au compte des « Participations financières de l'Etat » qui retrace l'utilisation des recettes des privatisations.

A ce titre, il a fait valoir que ce mode d'affectation du produit des privatisations constituait un excellent investissement pour la nation. Il a ensuite indiqué que 240 millions étaient affectés à l'agence nationale de la recherche (ANR) qui intervient prioritairement dans les secteurs des biotechnologies, des technologies de l'information et de la communication ainsi que dans les sciences appliquées au développement durable.

Il a précisé que les 40 millions d'euros restants étaient consacrés à des projets plus orientés vers l'industrie, pilotés par l'Oséo-ANVAR, avec un accent mis sur les futures structures de transferts de technologies prévues par l'avant-projet de loi sur la recherche, à savoir les instituts Carnot qui s'inspirent des célèbres instituts Frauenhofer allemands (à hauteur de 10 à 15 millions d'euros).

Il a toutefois regretté que ces financements extra-budgétaires ne présentent pas d'indicateurs de performance alors qu'il s'agit précisément des domaines où peuvent s'établir un lien direct entre les actions financées et les résultats obtenus.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a poursuivi son propos en présentant le troisième tiers de l'augmentation des crédits, consacré à l'incitation fiscale à l'effort de recherche des entreprises, constitué de 340 milliards d'euros de dépenses fiscales affectés à une nouvelle réforme du crédit d'impôt recherche, au partenariat entreprises-organismes publics, aux pôles de compétitivité et aux dispositifs de type « Jeunes entreprises innovantes ». Il a fait valoir que ces dépenses fiscales présentaient un grand intérêt, en particulier au vu du niveau de consommation du crédit d'impôts recherche au cours des neuf premiers mois de 2005, suite à l'augmentation de crédit d'impôt voté l'an dernier.

Il a ensuite tenu à souligner que le volet fiscal était indispensable, dans la mesure où l'essentiel du retard français en matière de dépenses de recherche et développement (par rapport à l'objectif de 3 % de dépenses du PIB fixé par la stratégie de Lisbonne) provient du secteur privé.

En conclusion, M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis favorable sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2006, justifié en particulier par l'ampleur de l'effort budgétaire qui est prévu.

M. François Gerbaud ayant interrogé M. Henri Revol, rapporteur pour avis, sur la nature des publications prises en compte dans les indicateurs de performance, ce dernier lui a précisé qu'il s'agissait exclusivement des publications dans les revues académiques de niveau international.

M. Daniel Raoul a rappelé l'importance de la loi de programme pour la recherche quant à l'utilisation des moyens budgétaires supplémentaires proposés. Il a ensuite regretté que les nano-technologies n'apparaissent pas davantage dans les priorités de l'ANR. Sur ce point, M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a fait valoir que l'ANR était tout à fait ouverte au financement de projets dans le domaine des nano-technologies dès lors qu'ils satisfont les critères d'excellence posés par l'Agence.

M. Daniel Raoul a ensuite regretté l'insuffisante articulation du budget proposé au niveau européen. En réponse, M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2006 prévoyait une augmentation du nombre de personnels administratifs, permettant ainsi de mieux traiter les dossiers de coopération européenne.

M. Gérard Bailly a marqué son intérêt pour les pôles de compétitivité mis en place cette année et a interrogé M. Henri Revol sur les moyens mis à disposition des petites et moyennes entreprises notamment en matière agricole en relation avec la loi d'orientation récemment adoptée dans ce domaine. Sur ce point, M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a fait état des dispositifs mis en oeuvre par l'Oseo-ANVAR vis-à-vis des PME d'une façon générale et des moyens mobilisés par l'INRA dans le domaine agricole en particulier.

Puis M. Claude Saunier a estimé que le milliard supplémentaire annoncé relevait largement de l'affichage du fait notamment de la part consacrée à la dépense fiscale. M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il ne partageait pas ce jugement et que les montants prévus constituaient des moyens financiers nouveaux effectivement mis à disposition des équipes de recherche.

M. Claude Saunier a aussi estimé nécessaire que les instituts Carnot annoncés ne se contentent pas d'être des répliques des instituts Frauenhofer allemands et qu'ils s'inscrivent dans une démarche de complémentarité avec les structures comparables existant dans les autres pays européens, à commencer par l'Allemagne. En réponse, M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a indiqué que les instituts Carnot présenteraient des spécificités fortes par rapport aux Frauenhofer, notamment eu égard à la souplesse de leur organisation.

M. Roland Ries a ensuite interrogé le rapporteur sur le point de savoir si le non-assujettissement des subventions à la TVA était applicable à tous les établissements publics, y compris en dehors du domaine de la recherche. M. Henri Revol, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il procéderait à une vérification de ce point pour apporter une réponse complète.

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé la nécessité d'inscrire le budget français de la recherche dans une perspective européenne.

Puis la commission a ensuite approuvé l'avis favorable émis par M. Henri Revol, rapporteur pour avis, sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », le groupe socialiste s'abstenant.

Union européenne - Marché des services portuaires - Communication

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord entendu une communication de M. Michel Doublet, rapporteur, sur la proposition de résolution n° 244 (2004-2005) présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du règlement, par M. Robert Bret sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès aumarché des services portuaires (E 2744).

Ayant rappelé que la commission avait décidé d'instruire la proposition de résolution n° 244 sur la base d'informations indiquant qu'il était envisagé que le conseil des ministres européens des transports aborde l'examen de la proposition de directive concernant l'accès au marché des services portuaires lors de sa réunion du mardi 5 décembre prochain, M. Michel Doublet, rapporteur, a annoncé que la présidence britannique n'avait pas inscrit cette question à l'ordre du jour de cette réunion.

Constatant qu'il n'y avait dès lors plus aucun caractère d'urgence à ce que le Sénat indique au Gouvernement les positions qu'il souhaitait voir défendues dans la négociation européenne portant sur cette directive, il a annoncé qu'il ne présenterait par conséquent aujourd'hui ni rapport, ni proposition de résolution, préférant attendre une date plus opportune pour reprendre l'examen de la proposition de résolution de la délégation pour l'Union européenne dans quelques semaines ou dans quelques mois, selon ce que décidera la présidence autrichienne, qui assume cette responsabilité au prochain semestre, sur l'opportunité d'élever l'instruction de cette directive au rang de ses priorités.

M. Michel Doublet, rapporteur, a ensuite observé que le report de la présentation de son rapport offrait cependant un double intérêt en ce qui concernait l'information dont il disposerait, avec ses collègues de la commission, au moment de décider d'un texte de résolution.

Il a en effet indiqué que la Commission européenne n'avait toujours pas assorti sa proposition de directive d'une étude d'impact, comme cela le lui avait été expressément demandé par plusieurs Etats membres, dont la France. Ajoutant que cette étude, si elle était certes en voie d'achèvement, ne serait certainement pas publiée avant la fin de cette année, il a estimé que ses conclusions devraient être très importantes pour décider de l'avenir de plusieurs des propositions les plus litigieuses, ou tout au moins les plus discutées, de la directive.

Puis M. Michel Doublet, rapporteur, a cité, comme second intérêt du report, la perspective de connaître la position du Parlement européen en première lecture, et donc de pouvoir mieux anticiper les lignes politiques qui pourraient conduire à un accord entre le Parlement et le Conseil puisque, sur cette question, s'applique la procédure de la codécision. Il a en effet indiqué que la commission des transports du Parlement européen se réunirait les 22 et 23 novembre prochains et, surtout, que la séance plénière du Parlement qui devrait examiner la proposition de directive n'aurait lieu qu'en janvier 2006.

Après avoir indiqué qu'il se présenterait de nouveau devant ses collègues avec, cette fois-ci, une proposition de résolution, quelques semaines avant que la question de l'accès au marché des services portuaires soit inscrite à l'ordre du jour d'une réunion du conseil des ministres des transports de l'Union, M. Michel Doublet, rapporteur, a précisé qu'un nouveau délai limite de dépôt des amendements devrait alors être fixé.

Puis à M. Jean-Paul Emorine, président, qui l'interrogeait sur les perspectives d'examen de la proposition de directive par le Conseil au premier semestre de 2006, M. Michel Doublet, rapporteur, a répondu que si le programme de la présidence autrichienne n'avait pas encore été fixé, il semblait que, dans le domaine maritime, la priorité de celle-ci pourrait plus porter sur l'avancement du « 3^e paquet Erika » sur la sécurité maritime et le contrôle par l'Etat du port, ainsi que sur la question de l'Organisation maritime internationale (OMI), que sur la directive sur l'accès au marché des services portuaires.

M. Jean-Paul Emorine, président, ayant alors demandé si, dans l'hypothèse où le Parlement européen rejetait la proposition de directive en première lecture en janvier prochain, le Conseil serait quand même appelé à l'examiner, M. Michel Doublet, rapporteur, a indiqué que l'article 251 du traité CE stipulant que la première lecture du Parlement européen n'étant qu'un "avis", le Conseil pouvait, en cas de rejet de la proposition, soit interrompre l'examen du texte jusqu'à ce que la Commission le retire ou le modifie, soit adopter une position commune, qui serait renvoyée au Parlement européen pour une deuxième lecture. Il a ajouté que, dans cette seconde hypothèse, si le Parlement confirmait son rejet de première lecture, le texte serait alors réputé non adopté.

Puis après que M. Jean-Paul Emorine, président, eut confirmé que le report de l'examen de la proposition de résolution de la délégation pour l'Union européenne n'avait d'autre objet que de permettre une information aussi précise et complète que possible des membres de la commission en vue de formuler une proposition de résolution qui soit la plus efficace et la plus adaptée aux réalités concrètes de la discussion de la proposition de directive, et que ce report était donc temporaire et nullement définitif, M. Michel Doublet, rapporteur, a indiqué qu'il avait personnellement recueilli l'assentiment de M. Robert Bret, auteur de cette proposition de résolution, sur sa démarche.

Union Européenne - Troisième paquet ferroviaire - Examen du rapport et adoption de la résolution

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Charles Revet sur la proposition de résolution n° 145 (2004-2005) présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Michel Billout et plusieurs de ses collègues, relative au troisième paquet ferroviaire (E 2535, E 2536, E 2537 et E 2696).

M. Charles Revet,rapporteur, a déclaré que la commission était saisie d'une proposition de résolution présentée par M. Michel Billout et les membres du groupe communiste républicain et citoyen sur le troisième paquet ferroviaire.

Cet ensemble comprend deux propositions de règlement et deux propositions de directive :

- une proposition de règlement sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux ;

- une proposition de règlement concernant les exigences de qualité du fret ferroviaire ;

- une proposition de directive ouvrant à la concurrence le transport de passagers internationaux ;

- une proposition de directive sur la certification des conducteurs de train.

Le rapporteur a souligné que les paquets ferroviaires s'inscrivaient dans un processus de constitution d'un marché unique des services de transport ferroviaire.

L'Union européenne, a-t-il souligné, a défini une politique ferroviaire volontariste il y a une quinzaine d'années. Celle-ci tendait à améliorer l'efficacité des réseaux de chemins de fer en les intégrant dans un marché compétitif. La directive « mère » est la directive CE 91/440 du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires. Elle a posé les grands principes européens en la matière : séparation entre la gestion de l'infrastructure et l'activité de transport ; mise en place d'une redevance d'utilisation de l'infrastructure ; assainissement financier des entreprises ferroviaires ; droit d'accès à l'infrastructure progressivement mis en oeuvre dans les Etats membres.

M. Charles Revet, rapporteur, a relevé qu'en 2001, avaient été adoptées trois directives constitutives de ce que l'on a appelé le premier paquet ferroviaire.

La directive CE 2001/12 a notamment modifié certaines dispositions de la directive CE 91/440 du 29 juillet 1991 en clarifiant les responsabilités des entreprises ferroviaires, des gestionnaires d'infrastructures et des organismes de contrôle.

Le deuxième paquet ferroviaire, adopté en 2002, a renforcé le cadre législatif relatif à la sécurité ferroviaire en mettant l'accent sur l'interopérabilité des réseaux, tant du point de vue des matériels et des techniques que de celui des personnels.

Le rapporteur a estimé que le troisième paquet ferroviaire ne faisait, dans une large mesure, que faciliter, mettre en oeuvre ou compléter les textes précédents.

Le projet de règlement sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux précise ainsi, s'agissant des voyages internationaux à l'intérieur de l'Union européenne, les responsabilités en cas d'accident, de retard, d'annulation, et établit les montants de compensation. Est notamment prévue l'obligation pour l'entreprise ferroviaire d'être assurée à hauteur d'un minimum de 310.000 euros par passager en cas de décès ou de blessure. En ce qui concerne les retards, les seuils de compensation, correspondant à la moitié ou à la totalité du prix du billet selon les cas, sont déterminés en fonction de la durée du retard et du type de service ferroviaire.

La proposition de règlement, a-t-il ajouté, consacre un chapitre aux personnes à mobilité réduite. Elle prévoit, notamment, au bénéfice de ces dernières, une obligation d'assistance de la part du gestionnaire de gare, du voyagiste ou de l'entreprise ferroviaire à bord du train et lors de l'embarquement et du débarquement. Elle pose, par ailleurs, l'interdiction de refuser d'émettre un billet et une réservation pour un service international au départ d'une gare principale pour cause de mobilité réduite.

M. Charles Revet, rapporteur, a déclaré que, s'agissant de la proposition de règlement concernant les exigences de qualité du fret ferroviaire, la Commission faisait valoir la nécessité d'améliorer l'efficacité du fret ferroviaire pour convaincre ses clients des avantages qu'ils peuvent en retirer en continuant à utiliser ce mode de transport ou en modifiant leur logistique pour le favoriser. En 2000, on a pu estimer à 41 millions d'euros le coût annuel global de la qualité insuffisante des services de fret ferroviaire pour les opérateurs de transport combiné, représentant environ 6 % du total des recettes internationales des entreprises du secteur.

Le rapporteur a relevé que le système de compensation des clients dans le transport international de fret ferroviaire était actuellement défini dans une annexe de la Convention relative aux transports internationaux ferroviaires du 9 mai 1980. Selon ce texte, l'entreprise ferroviaire doit payer une indemnité en cas de perte ou d'avarie de la marchandise transportée ou de non-respect d'un temps de transport maximal.

Abordant la proposition de directive ouvrant à la concurrence le transport de passagers internationaux, M. Charles Revet, rapporteur, a souligné qu'il s'agissait sans doute du plus important des textes du troisième paquet ferroviaire, puisqu'il ouvre à la concurrence, au plus tard le 1er janvier 2010, les services internationaux de transport de passagers.

Il a rappelé que la part de ces transports représentait environ 10 % du chiffre d'affaires « voyageurs » des entreprises ferroviaires de l'Union européenne (2,4 milliards d'euros en 2004).

La proposition de directive, a-t-il ajouté, inclut le cabotage dans le nouveau droit d'accès. Il s'agit de la possibilité pour un service ferroviaire international de prendre et de laisser des passagers effectuant un trajet au sein d'un même Etat membre.

Le rapporteur a relevé que la Commission européenne comptait sur le doublement (de 2.600 kilomètres à 6.000 kilomètres entre 2004 et 2010) et l'interconnexion du réseau à grande vitesse ainsi que sur les progrès de l'interopérabilité pour permettre au mode ferroviaire d'affronter la forte concurrence des compagnies aériennes à bas coût sur les relations entre les grandes villes européennes.

La proposition de directive prévoit toutefois que le nouveau droit d'accès pourra être restreint. En effet, un règlement de 1969, actuellement en cours de révision, donne la possibilité aux Etats membres et à leurs collectivités territoriales d'établir des contrats de service public pour la réalisation de certains services de transport de passagers par chemin de fer. Ces contrats peuvent comporter des droits exclusifs pour la réalisation de certains services, y compris internationaux.

Enfin, le rapporteur a indiqué que la proposition de directive sur la certification des conducteurs de train confortait les termes d'un accord sur la licence européenne des conducteurs de trains signée au mois de janvier 2004 entre la Communauté européenne du Rail et la Fédération européenne des travailleurs des transports. Elle prescrit un certain nombre d'exigences relatives à l'âge, aux critères liés à l'aptitude médicale et psychologique du postulant, à son expérience professionnelle et à ses connaissances touchant la conduite d'un train.

Ce texte prévoit un certificat de conduite en deux parties :

- une licence communautaire prévoyant les exigences minimales valables sur tout le territoire de l'Union européenne, délivrée par l'autorité nationale ;

- l'attestation complémentaire harmonisée relative au matériel et à l'infrastructure délivrée par l'entreprise ferroviaire.

Abordant la proposition de résolution de M. Michel Billout et des membres du groupe communiste, républicain et citoyen, M. Charles Revet, rapporteur, a déclaré que cette dernière exprimait la crainte que l'ouverture à la concurrence de même que la mise en place de nouveaux dispositifs de compensation ne favorisent des pratiques de dumping social au sein de l'entreprise ferroviaire en remettant en cause le service public et la sécurité ferroviaire.

Elle critique « le postulat » de la Commission européenne selon lequel « le principal moyen d'améliorer la performance des opérations de fret ferroviaire est la politique d'intégration des marchés qui a été mise en oeuvre dans l'Union européenne ».

Le rapporteur a estimé que le Sénat se devait d'apporter son soutien au processus de constitution d'un marché ferroviaire intégré au sein de l'Union européenne, afin d'améliorer l'efficacité et la qualité des services ferroviaires dans un cadre garantissant un niveau optimal de sécurité.

Il a jugé que ni le principe de l'ouverture du marché à la concurrence ni la notion de « contrat de service public » ne constituaient des fins en soi.

La préoccupation première, a-t-il souligné, doit être l'intérêt de l'usager qui commande de trouver des solutions rendant compatible l'ouverture des services ferroviaires à la concurrence avec les « contrats de service public » pouvant comporter des droits exclusifs pour la réalisation de certains services ferroviaires.

En effet, a-t-il relevé, la collectivité publique, autorité organisatrice de transport, doit pouvoir, dans l'intérêt de l'usager, exercer un droit d'option entre l'attribution directe d'une délégation de service public à un opérateur compétent et efficace et l'appel d'offres pour une mise en concurrence, si elle le juge utile.

M. Charles Revet, rapporteur, a considéré que l'ouverture du marché ferroviaire à la concurrence ne devait pas aboutir à l'écrémage des lignes les plus rentables, par une pluralité d'opérateurs, obligeant les collectivités publiques à prendre seules en charge les lignes d'aménagement du territoire.

Il a jugé indispensable que le principe du libre accès aux infrastructures soit accompagné, le moment venu, d'un mécanisme de péréquation à l'échelon national ou européen entre lignes rentables et lignes d'aménagement du territoire.

Il a souhaité que l'examen de la proposition de directive soit aussi l'occasion d'une réflexion sur le développement nécessaire des services de transport collectif périurbain et interurbain comme les services tram-train.

M. Charles Revet, rapporteur, a proposé à la commission de soutenir la proposition de directive sur la certification des conducteurs de train et d'aborder favorablement le débat sur la proposition de règlement relative aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux qui comporte notamment des éléments innovants en ce qui concerne les droits des personnes à mobilité réduite.

En revanche, il lui est apparu que les dispositions prévues par la proposition de règlement concernant les compensations dans le domaine du fret ferroviaire relevaient des relations contractuelles entre les entreprises ferroviaires et leurs clients. Il a donc estimé que le Gouvernement devrait s'opposer à l'adoption de ladite proposition.

M. Charles Revet, rapporteur, a enfin déclaré que la proposition de résolution qu'il soumettait à la réflexion de la commission tenait compte de toutes ces observations.

M. Daniel Reiner a salué l'initiative de M. Pierre Billout et de ses collègues sur un sujet d'une extrême actualité. Il s'est déclaré tout à fait favorable à la proposition de directive sur la certification des conducteurs de trains en appelant, toutefois, de ses voeux, l'extension de la licence européenne à l'ensemble des personnels roulants. S'agissant de la proposition de directive sur les exigences de qualité en matière de fret ferroviaire, il s'est déclaré en accord avec le rapporteur sur le fait que les conventions domestiques actuelles étaient suffisantes.

M. Daniel Reiner a jugé, par ailleurs, normal qu'une proposition de directive traite des droits et obligations des voyageurs dans le domaine ferroviaire comme dans le domaine aérien. Il a, toutefois, rappelé qu'il existait déjà des chartes de qualité et que la proposition de directive concernée devait être souple et mise en place progressivement.

En ce qui concerne la proposition de directive ouvrant à la concurrence, au 1^er janvier 2010, le transport de voyageurs internationaux, il s'est déclaré extrêmement prudent en soulignant les risques que le cabotage pourrait faire courir aux lignes actuellement en service. Il a jugé que les orientations proposées ne présentaient aucune urgence et qu'il aurait mieux valu commencer par évaluer les conséquences de l'ouverture à la concurrence du fret ferroviaire décidée en 2003. Il a plaidé pour la mise en place d'un réseau ferroviaire trans-européen de qualité avant d'émettre des doutes sur l'impact de l'ouverture à la concurrence quant au renforcement du mode ferroviaire face au mode routier.

M. Michel Billout a souligné que la proposition de résolution déposée par lui-même et par les membres du groupe communiste républicain et citoyen avait demandé un examen séparé des différents textes constitutifs du « troisième paquet ferroviaire ». Il a insisté sur la nécessité d'une évaluation des conséquences des deux précédents paquets ferroviaires et, en particulier, de l'ouverture du fret ferroviaire à la concurrence.

Il a rappelé que le Parlement européen avait souhaité anticiper, dès le 1^erjanvier 2008, l'ouverture à la concurrence du marché ferroviaire des passagers internationaux.

Evoquant, enfin, une étude remise à la Commission européenne en 2004 sur le transport de passagers, M. Michel Billout a exprimé la crainte que la nécessité affichée de réduire les coûts de production dans le secteur ferroviaire n'aboutisse à une remise en cause de la sécurité.

Après avoir rappelé les grands objectifs de la loi de 1997 créant Réseau ferré de France, M. François Gerbaud a souligné la nécessité absolue pour l'Etat de conserver ses responsabilités dans le domaine ferroviaire face à la concurrence de la route. Il a exprimé des craintes sur les conséquences des prochains mouvements de grève à la SNCF notamment sur le fret.

Appuyé par M. Daniel Reiner il s'est enfin inquiété de la disposition du projet de loi de finances pour 2006 concernant la gestion par l'Etat du patrimoine privé de Réseau ferré de France.

En réponse aux orateurs, M. Charles Revet, rapporteur, a indiqué que la certification des conducteurs de trains, proposée par l'une des directives, serait progressivement étendue à l'ensemble des personnels roulants. Il a souhaité que s'engage un débat sur la responsabilité des entreprises ferroviaires dans les retards constatés avant de rappeler que ses propositions concernant la proposition de résolution comportaient une clause d'encadrement du cabotage. Il s'est encore déclaré favorable au service public ainsi qu'à la péréquation entre les lignes rentables et les autres, dès lors qu'il s'agit de faire prévaloir l'intérêt de l'usager et les objectifs d'aménagement du territoire. Le rapporteur a encore estimé que l'Etat avait, en effet, pour mission de conforter le secteur ferroviaire face à la concurrence de la route.

M. Rémy Pointereau s'est demandé si l'ouverture du marché ferroviaire à la concurrence n'allait pas être préjudiciable aux lignes d'aménagement du territoire.

M. Michel Bécot s'est inquiété des conséquences d'une nouvelle taxation des entreprises ferroviaires avant de regretter les insuffisances des services de fret ferroviaire, notamment pour l'acheminement domestique du fret aérien. Il a rappelé que des obligations de service public très strictes pouvaient être imposées par la puissance publique à des opérateurs privés et s'est déclaré très favorable au service public en estimant que s'il ne devenait pas synonyme d'efficacité, il risquait d'être très sérieusement menacé.

En conclusion, M. Charles Revet s'est déclaré en parfait accord avec les orateurs, notamment sur la nécessité de garantir les lignes d'aménagement du territoire ainsi que d'évaluer les conséquences des mesures préconisées par les autorités européennes. Il a estimé que l'exemple allemand avait montré que l'ouverture à la concurrence avait permis de stabiliser, voire de renforcer les parts de marché détenues par les entreprises ferroviaires de fret.

Puis sur proposition de M. Jean-Paul Emorine, président, la commission a adopté la proposition de résolution présentée par le rapporteur, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

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