Travaux de la commission des affaires économiques

Travaux de la commission des affaires économiques

Mardi 25 octobre 2005

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Agriculture - Loi d'orientation agricole - Examen du rapport

La commission a examiné le rapport de M. Gérard César sur le projet de loi d'orientation agricole n° 26 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence.

A titre liminaire, M. Gérard César, rapporteur, abordant le second volet de la vaste réforme législative, lancée par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, entreprise pour fortifier et développer l'agriculture française, s'est félicité, au nom du monde agricole, de l'opportunité offerte par le Gouvernement d'adopter avant la fin de l'année ce projet de loi relatif aux aspects économiques et sociaux de la production agricole, avant de rappeler que les 35 articles du projet initial avaient déjà été enrichis de 50 articles supplémentaires à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale.

Puis examinant le titre Ier du projet de loi, dont la vocation est de permettre aux exploitations agricoles d'intégrer une véritable démarche d'entreprise en vue de mieux répondre aux évolutions des marchés agricoles, il a rappelé que ces dernières étaient liées au contexte international des négociations à l'organisation mondiale du commerce (OMC) et à la réforme de la politique agricole commune (PAC) qui entrera en vigueur au 1er janvier prochain.

S'agissant des principaux éléments de cette nouvelle démarche économique, il a, d'une part, proposé de conserver la précision de l'Assemblée nationale quant à la nature optionnelle du fonds agricole (article 1er) et, d'autre part, rappelé que le bail cessible (article 2) s'ajoutait au statut du fermage sans supprimer le bail à ferme classique. En revanche, il s'est opposé à la proposition des députés de permettre au bailleur de choisir le repreneur en cas de cession du bail, dans la mesure où cette disposition compromettrait la cession d'un fonds agricole cohérent, en tant qu'exploitation viable avec son foncier et son cheptel mort et vif, eu égard au grand nombre de bailleurs que peut avoir un fermier.

Quant à l'article 5 relatif au contrôle des structures, M. Gérard César, rapporteur, a souligné qu'il s'agissait de simplifier ce contrôle, mais non de le supprimer, mettant fin ainsi à toute confusion éventuelle provenant de la suppression par le projet de loi d'une référence législative aux commissions départementales d'orientation de l'agriculture (CDOA). Il a jugé, en effet, que cette suppression constituait une mesure de coordination juridique en raison du statut réglementaire des CDOA, résultant de la publication de l'ordonnance du 1er juillet 2004.

Evoquant ensuite les nombreux articles additionnels ajoutés à ce titre Ier par les députés, M. Gérard César, rapporteur, a noté que nombre d'entre eux portaient sur des questions sociales, et en particulier sur des exonérations de cotisations sociales visant à promouvoir l'emploi, notamment à durée indéterminée, ainsi que sur des mesures en faveur de l'emploi des travailleurs saisonniers.

Après avoir proposé de créer un nouveau titre après le titre Ier afin d'y regrouper les dispositions foncières du texte, il a décrit les trois grands axes du titre II du projet de loi qui tend à consolider le revenu agricole, à favoriser l'emploi et à prévenir les multiples risques, de nature économique ou climatique, du métier d'agriculteur.

En ce qui concerne le premier axe dédié à la recherche de nouveaux débouchés de nature non alimentaire, M. Gérard César, rapporteur, a attiré l'attention sur le formidable réservoir d'énergies renouvelables que constituait l'agriculture, que ce soit à travers l'utilisation de la biomasse ou la production de biocarburants. Il a alors jugé, d'une part, que l'article 11 valorisait la production agricole et forestière en intégrant sa contribution positive à la réduction des gaz à effet de serre, dans le cadre du protocole de Kyoto, et que, d'autre part, l'article 12 constituait un progrès très attendu par les agriculteurs en raison de l'exemption de taxes en cas d'auto-consommation des huiles végétales pures comme carburant pour leurs tracteurs.

S'agissant du deuxième axe relatif à l'organisation de l'offre, il a insisté sur l'opposition entre la grande dispersion des producteurs agricoles et la distribution concentrée autour de quelques centrales d'achat, situation à laquelle le projet de loi répond en favorisant le regroupement des producteurs au sein de différentes structures.

A cet effet, il a observé, d'une part, que l'article 14 renforçait l'action des organisations de producteurs et élargissait les missions des interprofessions et, d'autre part, que l'article 15 simplifiait le régime d'extension des règles édictées par les comités économiques, alors que l'article 16 rénovait, quant à lui, les statuts de la coopération agricole.

Mettant ensuite l'accent sur les effets négatifs des fréquents dérèglements climatiques sur l'équilibre financier de nombreux exploitants, M. Gérard César, rapporteur, s'agissant du troisième axe du titre II relatif à la maîtrise des aléas, a jugé inadapté le système actuel d'indemnisation au titre des calamités agricoles par un fonds national (le FNGCA). Il a constaté que les articles 18 et 19 le réaménageaient sans le supprimer, tout en cherchant à stimuler le développement de l'assurance récolte, qui sécurise et responsabilise davantage les agriculteurs. Il a ajouté que l'article 20 améliorait, quant à lui, les conditions d'utilisation de la dotation pour investissement (DPI) et de la dotation pour aléa (DPA).

M. Gérard César, rapporteur, a poursuivi son exposé en présentant le titre III du projet de loi, qui tente de répondre aux attentes des citoyens et des consommateurs, lesquels placent l'agriculture face à de nouvelles préoccupations, autres que celles de productivité et de rendement. S'agissant ainsi de la garantie sanitaire, il a constaté que l'article 21 confiait à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) l'évaluation du risque lié aux fertilisants et aux produits phytosanitaires en agriculture, tout en maintenant la responsabilité de leur autorisation de mise sur le marché de ces produits au ministre de l'agriculture.

Ensuite, après avoir relevé que, si la France produisait d'excellents produits, dont la qualité et la provenance étaient renommées dans le monde entier, la surabondance de signes de qualité entraînait souvent une confusion dans l'esprit du consommateur, M. Gérard César, rapporteur, a indiqué que l'article 23 réformait ce dispositif en regroupant ces signes autour de trois grandes catégories, tout en élargissant à la qualité les compétences de l'Institut national des appellations d'origine (INAO).

Puis, observant que des efforts considérables avaient été consentis par le monde agricole en matière de respect de l'environnement au cours de ces dernières années, il a fait valoir que, pour les renforcer, l'article 24 soutenait l'agriculture biologique tandis que l'article 25 permettait l'insertion de clauses environnementales dans les baux ruraux.

Abordant ensuite les dispositions du titre IV, M. Gérard César, rapporteur, a relevé qu'elles contribuaient à la modernisation de l'organisation des acteurs du développement agricole, en permettant la synergie des opérateurs de la recherche et du développement agricole et en adaptant le dispositif d'amélioration génétique du cheptel, via la création d'une interprofession et d'un service universel de l'insémination, tout en poursuivant la réforme des chambres d'agriculture et des offices agricoles.

Il a ajouté que la création d'une Agence unique de paiement (AUP), à laquelle incomberait la gestion des aides du premier pilier communautaire, était une étape vers la simplification du dispositif de versement des aides communautaires.

S'agissant des spécificités de l'agriculture des départements et collectivités d'outre-mer, qui sont prises en compte par le titre V du projet de loi, M. Gérard César, rapporteur, a souligné que les conditions du fermage, dans les DOM, étaient alignées sur celles du fermage métropolitain, notamment en matière de bail cessible et de clauses environnementales. Il a observé qu'étaient également renforcés les droits du métayer, qui se voyait reconnaître la conduite de l'exploitation, ainsi qu'un droit de préemption en cas de cession de la parcelle qu'il exploite. Il a encore relevé que la conversion des baux à colonat, ou baux de métayage, en baux à fermage devenait automatique afin de tenir compte de la spécificité, dans les DOM, des relations entre métayers et bailleurs. Enfin, après avoir évoqué les autres mesures spécifiques à l'agriculture ultramarine telles que le renforcement de la procédure de mise en valeur des terres incultes, l'extension, en Guyane, des conditions de cession à titre gratuit, par l'Etat, des terrains domaniaux et la reconnaissance d'un droit de préemption à l'établissement public d'aménagement de la Guyane, ainsi que la définition au niveau local des unités de référence s'appliquant aux exploitations mahoraises, il a noté que l'article 34 habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application de la loi d'orientation agricole à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte

A l'issue de sa présentation, M. Gérard César, rapporteur, tout en se déclarant convaincu que ce projet de loi d'orientation donnait de nouvelles perspectives à l'agriculture française et à ses agriculteurs, dans la mesure où il contribuait à rapprocher le monde agricole du reste de la société française, a indiqué que les amendements qu'il proposait permettraient à la fois de simplifier certains dispositifs, trop lourdement enrichis par l'Assemblée nationale, et d'en compléter utilement d'autres.

En conclusion, M. Gérard César, rapporteur, a indiqué qu'en raison de son volume, le rapport ne serait disponible en version papier que vendredi. En revanche, une version électronique serait adressée au secrétariat des groupes politiques dans la nuit de mercredi à jeudi et le rapport serait intégralement en ligne sur le site du Sénat au plus tard jeudi à midi.

Après que M. Jean-Paul Emorine, président, eut rappelé aux membres de la commission que le délai limite de dépôt des amendements était fixé au vendredi 28 octobre à midi, M. Jean-Marc Pastor a observé que le projet de loi d'orientation agricole marquait un virage vers la reconnaissance d'une agriculture de nature industrielle. Convenant qu'une partie de l'agriculture française était en mesure de s'insérer dans le marché mondial, il a appelé à ne pas négliger l'autre partie, dont il a indiqué qu'elle n'avait pas les capacités de résister à la concurrence internationale, laissant craindre à défaut, une augmentation du nombre de cessations d'activité parmi les exploitants agricoles. Puis, regrettant qu'aucune disposition spécifique ne concerne les retraites, il s'est interrogé sur les modes de gestion des droits à paiement unique (DPU), estimant le projet de loi insuffisamment explicite sur ce point et préconisant l'instauration d'un organisme compétent pour réaliser une péréquation de ces droits.

Jugeant que des exploitations de type industriel étaient sans doute adaptées en zone de grandes cultures mais inappropriées en zone de montagne, M. François Fortassin a appelé à renforcer l'agriculture de montagne dans son rôle social et d'entretien des paysages. Soulignant que certains départements, dont une partie importante du territoire est constitué d'espaces environnementaux fragiles tels que les estives ou les alpages, doivent être absolument préservés, il a jugé le projet de loi insuffisamment détaillé sur ce point.

Rapportant l'hostilité de son groupe à l'esprit général du texte, M. Gérard Le Cam a déploré qu'il vise à insérer la France dans la PAC et l'OMC sans prendre en compte les préoccupations réelle des agriculteurs, ni la survenance chronique de crises dans le secteur agricole. Annonçant que son groupe qui déposerait une question préalable, réaliserait cependant un travail constructif, il a stigmatisé les insuffisances du projet de loi en matière de mesures agroenvironnementales et de multifonctionnalité.

Répondant aux divers intervenants, M. Gérard César, rapporteur, a apporté les éléments de précision suivants :

- sur le modèle d'exploitation privilégié par le projet de loi, il a souligné la différence entre une agriculture d'entreprise et une agriculture industrielle, indiquant par ailleurs que des dispositions spécifiques étaient prévues pour les petits exploitants ;

- s'agissant des retraites agricoles, il a indiqué qu'il ne déposerait aucun amendement, estimant que le sujet devrait être traité lors du débat sur le projet de loi de finances à travers un abondement des crédits correspondants. Il a ajouté qu'il proposerait en revanche un amendement concernant les épouses des exploitants ;

- pour ce qui est des DPU, il a annoncé un amendement prévoyant leur intégration dans le fonds agricole ;

- concernant les signes de qualité, il a estimé que le débat était très ouvert et ferait l'objet de riches discussions en séance publique. Précisant qu'un groupe de travail serait mis en place entre le ministère, les professionnels et les parlementaires intéressés, afin de réfléchir à la rédaction des ordonnances prévues par le projet de loi, il a annoncé qu'il proposerait un amendement tendant à créer un chapitre spécifiquement consacré aux dispositions relatives à la montagne ;

- s'agissant du rapport de l'agriculture française à la PAC et à l'OMC, il a jugé réaliste de chercher à s'y adapter, tout en convenant que l'attitude récente du commissaire européen au commerce extérieur était problématique. Estimant nécessaire que l'agriculture bénéficie dans ce cadre d'apports de capitaux, il a appelé à un débat sur les dispositifs fiscaux d'allègements de charges pour les exploitations agricoles.

M. Jean-Paul Emorine, président, a précisé, s'agissant du secteur de la montagne, que de nombreuses dispositions avaient été adoptées dans le cadre du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. Rappelant qu'il avait rédigé, avec M. Gérard Bailly, un rapport consacré à l'avenir de l'élevage, et notamment à ses enjeux économiques et territoriaux, il a insisté sur le fait que chacun des deux aspects devait être pris en considération. Rapportant un débat qu'il avait eu voici plusieurs années avec M. Marcel Deneux et M. Philippe Vasseur, alors ministre de l'agriculture, à propos de l'installation des jeunes agriculteurs, il a jugé que celle-ci ne pouvait faire l'objet de proclamations incantatoires, mais de véritables mesures incitatives.

Faisant référence à une réunion de l'Association des élus de la montagne (ANEM) à laquelle il avait participé la semaine précédente, M. Thierry Repentin a fait part de la déception des parlementaires concernant les dispositions relatives à la montagne, ces derniers ayant toutefois convenu de leur part de responsabilité sur ce point. Indiquant que les élus de la montagne ne jugeaient pas que les produits de la montagne étaient par principe supérieurs aux autres, il a souligné que les appellations d'origine contrôlée (AOC) étaient la meilleure garantie de qualité pour les consommateurs et qu'il convenait de ne pas juxtaposer les AOC et le label « montagne ». Estimant que ce projet ne répondrait en définitive qu'aux attentes des distributeurs, il a émis le souhait que les représentants des zones de montagne définissent eux-mêmes les exigences de qualité propres à permettre une valorisation des produits de la montagne.

M. Dominique Mortemousque a estimé qu'on ne pouvait partager l'analyse de M. Jean-Marc Pastor, dans la mesure où le projet de loi d'orientation n'aboutissait en aucun cas à mettre en place des exploitations industrielles. Reconnaissant la nécessité de la diversité des formes d'agriculture, il a jugé que le texte la respectait pleinement, citant comme exemple l'amélioration de la couverture sociale des exploitants disposant d'une surface inférieure à une demi surface minimum d'installation (SMI).

M. Pierre-Yvon Trémel a estimé que le texte ne répondait pas aux espoirs qu'avait suscités le débat préalable et les propositions du Conseil économique et social dans ce domaine et regretté l'absence d'un réel volet foncier dans le projet de loi d'orientation.

Après avoir indiqué qu'il était en plein accord avec l'analyse de M. Thierry Repentin sur l'impossibilité de superposer l'AOC et le label « montagne », M. Gérard César, rapporteur, s'est félicité de la clarification qu'apporterait dans le domaine des signes de qualité la création d'un institut de la qualité compétent pour l'ensemble de cette question. Puis, ayant rappelé que le rapporteur du Conseil économique et social s'exprimerait lors de la discussion générale sur le projet de loi d'orientation, il a indiqué, s'agissant des questions foncières, qu'il proposait à la commission un amendement relatif au droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) sur les droits de paiement unique (DPU), ainsi que la création dans le texte d'un titre additionnel consacré à ces questions.

La commission a ensuite abordé l'examen des amendements que lui proposait son rapporteur.

A l'article 1er (Article L. 311-3 du code rural) (Création du fonds agricole), la commission a adopté un amendement tendant à alléger l'obligation déclaratoire introduite par les députés.

A l'article 1er bis (Article L. 323-7 du code rural) (Conditions d'entrée dans un GAEC), la commission a adopté un amendement de suppression, cet article étant redondant avec le droit en vigueur.

A l'article 2 (Articles L. 418-1 à L. 418-4 du code rural) (Baux ruraux cessibles hors du cadre familial), après l'intervention de M. Dominique Braye, la commission a adopté, outre un amendement de précision, un amendement évitant la conclusion de baux de complaisance ayant pour objectif de contourner le droit de préemption des SAFER et à vérifier leur caractère réel et sincère.

Après un débat dans lequel sont intervenus MM. Jean Boyer, Daniel Dubois, Michel Bécot, François Fortassin, Daniel Soulage, Dominique Braye, Gérard Bailly, Rémy Pointereau, Gérard Le Cam, Gérard Bailly, Benoît Huré, François Fortassin, Jean-Paul Emorine, président, la commission a également adopté un amendement à ce même article visant à supprimer un alinéa inséré par l'Assemblée nationale qui prévoyait le choix du cessionnaire par le bailleur, ce qui vidait cet article de sa portée.

A l'article 2 ter (Articles L. 411-51 et L. 411-55 du code rural) (Mesures de codification), la commission a adopté un amendement de simplification tendant à regrouper dans cet article les dispositions de l'article 2 quater.

A l'article 2 quater (Article L. 411-70 du code rural) (Mesure de codification), la commission a adopté un amendement de suppression, en coordination avec l'amendement précédent.

A l'article 3 bis (Article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales) (Possibilité de mise à disposition des SAFER des biens de section), la commission a adopté un amendement de suppression afin de déplacer cet article dans le nouveau titre aux questions foncières, après l'article 10 sexies.

A l'article 4 ter (Articles 1382 et 1450 du code général des impôts) (Exonération des GIE agricoles de taxe professionnelle et de taxe foncière), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

A l'article 5 (Articles L. 331-1, L. 331-2 et L. 331-3 et L. 331-6 du code rural) (Contrôle des structures), après l'intervention de M. Gérard Le Cam, la commission a adopté un amendement rétablissant la coordination juridique de l'article L. 331-3 avec les dispositions de l'ordonnance du 1er juillet 2004 qui a supprimé la base législative des CDOA.

A l'article 5 bis (Article L. 514-6 du code de l'environnement) (Délai de recours visant certaines installations classées d'élevage), la commission a adopté un amendement de suppression, estimant que l'abaissement à un an de ce délai de recours, qui est actuellement de quatre ans, était excessif.

A l'article 5 ter (Article L. 143-7-2 [nouveau] du code rural) (Information des maires par la SAFER), la commission a adopté un amendement de suppression pour déplacer cet article après l'article 10 sexies.

A l'article 5 quater (Rapport sur la gestion de l'espace foncier), la commission a adopté un amendement de suppression, estimant que cet article avait peu de portée, puisque le Gouvernement n'était en réalité pas tenu de déposer le rapport.

A l'article 6 bis (Articles 41 et 787 C du code général des impôts) (Exonération des plus-values en cas de cession partielle du fonds agricole), après l'intervention de M. Jean-Marc Pastor, la commission a adopté un amendement de suppression.

Après l'article 6 bis (Article 790 A du code général des impôts) (Donation de fonds agricoles aux salariés), la commission a adopté un amendement insérant un article additionnel pour étendre au fonds agricole l'exonération de droits existant pour les donations de fonds de commerce.

A l'article 6 quater (Article L. 111-3 du code rural) (Règle de réciprocité en matière d'urbanisme), la commission a adopté à l'unanimité un amendement de suppression de cet article, dans la mesure où celui-ci remettait en cause la solution équilibrée adoptée par le Sénat il y a quelques mois.

Après l'article 8 (Revalorisation des retraites des femmes polypensionnées), la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à insérer un article additionnel permettant de prendre en compte, pour l'accès aux revalorisations des retraites de non salariés agricoles, les périodes cotisées au titre du régime général d'assurance vieillesse en qualité de mère de famille.

A l'article 9 ter (Article L. 741-16 du code rural) (Extension aux entreprises de travaux forestiers des taux réduits de cotisations sociales versées pour l'emploi de travailleurs occasionnels), la commission a adopté un amendement regroupant dans cet article les dispositions des articles 9 ter, 9 quater, 9 quinquies et 9 sexies.

A l'article 9 quater (Article L. 741-16 du code rural) (Extension des taux réduits de cotisations salariales pour l'emploi de travailleurs occasionnels aux groupements d'employeurs multisectoriels), la commission a adopté un amendement de suppression par coordination avec le précédent.

A l'article 9 quinquies (Article L. 741-16 du code rural) (Suppression de la référence à la durée d'emploi des travailleurs occasionnels), la commission a adopté un amendement de suppression par coordination avec les précédents.

A l'article 9 sexies (Article L. 741-16 du code rural) (Exonération temporaire de cotisations salariales pour les jeunes travailleurs occasionnels), la commission a adopté un amendement de suppression par coordination avec les précédents.

Après l'article 10 (Article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation) (« 1 % logement » agricole), la commission a adopté à l'unanimité un amendement tendant à insérer un article additionnel mettant en place l'équivalent du « 1 % logement » pour les employeurs agricoles de plus de 20 salariés.

Après l'article 10 (Article L. 731-13 du code rural) (Exonération de cotisations sociales pour les jeunes conchyliculteurs), la commission a adopté, après l'intervention de M. Thierry Repentin, un amendement tendant à insérer un article additionnel précisant les conditions d'aide à l'installation pour les conchyliculteurs.

Après l'article 10 (Articles L. 723-3 et L. 723-11 du code rural) (Actions de développement sanitaire et social de la mutualité sociale agricole), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel pour confirmer que la MSA peut mener des actions de développement sanitaire et social en zone rurale.

Après l'article 10 sexies, la commission a adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle pour créer un titre relatif aux questions foncières.

Après l'article 10 sexies (Articles L. 112-2 du code rural et L. 122-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme) (Mesure de coordination), elle a adopté un amendement tendant à créer un article additionnel pour regrouper les dispositions des articles 25 quater, 25 quinquies et 25 sexies du projet de loi d'orientation.

Après l'article 10 sexies (Article L. 143-1 du code rural) (Possibilité pour les SAFER de préempter les droits de paiement unique), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de permettre aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) de préempter les droits à paiement unique (DPU) en même temps que le foncier.

Après l'article 10 sexies (Article L. 143-7-2 [nouveau] du code rural) (Mesure de coordination), après un débat sur le rôle des SAFER au cours duquel sont intervenus MM. Daniel Soulage, Gérard Bailly, Michel Bécot, Gérard Le Cam, Dominique Braye, Jackie Pierre, Michel Doublet, André Lejeune et Jean-Paul Emorine, président, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de déplacer à cet endroit les dispositions de l'article 5 ter.

Après l'article 10 sexies (Article L. 123-4 du code rural) (Indemnisation des agriculteurs biologiques dans les opérations d'aménagement foncier), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de permettre l'indemnisation des agriculteurs biologiques à la suite d'opérations d'aménagement foncier.

Après l'article 10 sexies (Article 60 de l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004) (Mesure de coordination juridique), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel portant une mesure de coordination juridique entre l'ordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires et la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

Après l'article 10 sexies (Article 95 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005) (Mesure de coordination juridique), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel portant une mesure de coordination juridique.

Après l'article 10 sexies (Article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales) (Mesure de coordination), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel portant les dispositions qui figurent actuellement à l'article 3 bis.

Après l'article 10 sexies (Articles L. 2411-6, L. 2411-15 et L. 2411-16 du code général des collectivités territoriales) (Mesure de simplification juridique), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel portant une mesure de simplification juridique.

A l'article 11 (Articles L. 111-2 et L. 611-7 [nouveau] du code rural et article L. 1 du code forestier) (Prise en compte des activités agricoles et forestières dans la lutte contre l'effet de serre et promotion de la valorisation de la biomasse), la commission a adopté un amendement intégrant directement dans le projet de loi les dispositions tendant à inclure dans les missions et objectifs de divers organismes publics l'incitation à la production et à la valorisation de la biomasse, dispositions renvoyées par l'article 11 à des ordonnances.

A l'article 11 bis (Interdiction des sacs et emballages en plastique non biodégradables), la commission a adopté un amendement restreignant le dispositif aux sacs en plastique et reportant à 2012 sa date d'entrée en vigueur.

A l'article 11 quater (Principe d'une fiscalité incitative pour les biocarburants), la commission a adopté un amendement de suppression, estimant le contenu de l'article inutile au regard du droit en vigueur.

A l'article 13 (Article L. 121-6 du code forestier) (Prise de participation de l'Office national des forêts (ONF) dans des sociétés privées), la commission a adopté un amendement réécrivant l'article afin de supprimer l'assujettissement des investissements réalisés par l'ONF aux conditions définies par un décret en Conseil d'Etat.

A l'article 14 (Articles L. 551-1, L. 551-3 [nouveau], L. 552-1, L. 631-8, L. 632-1, L. 632-2, L. 632-3, L. 632-4, L. 632-7, L. 681-7 et L. 681-8 [nouveau] du code rural et loi du 12 avril 1941 portant création d'un comité interprofessionnel du vin de Champagne) (Renforcement de l'action des organisations de producteurs et élargissement des missions des organisations interprofessionnelles), la commission a adopté quatre amendements tendant :

- pour trois d'entre eux, à apporter des précisions rédactionnelles sur la notion de sociétés coopératives agricoles, le transfert de la production aux organisations de producteurs et la constitution de centrales de vente ;

- pour le dernier à supprimer la disposition permettant aux comités économiques agricoles de créer des fonds de mutualisation.

A l'article 15 bis (Article L. 691-1 [nouveau] du code rural) (Création d'un observatoire des distorsions), elle a adopté un amendement de suppression, estimant que des impératifs de simplification administrative et d'allègement des coûts s'opposaient à la création d'une nouvelle structure.

A l'article 16 (Articles L. 522-2-1, L. 523-5-1, et L. 524-2-1, L. 524-2-2 [nouveaux], L. 525 1, L. 527-1, L. 528-1, L. 531-2, L. 582-13 et L. 583-2 du code rural, et article 38 sexies [nouveau] du code général des impôts) (Modernisation du statut de la coopération agricole), la commission a adopté quatre amendements tendant respectivement :

- à aménager le dispositif d'intéressement des associés de coopératives agricoles ;

- à aménager le dispositif d'entrée en vigueur des dispositions relatives au Haut conseil de la coopération agricole ;

- à rectifier une erreur matérielle portant sur des dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie ;

- à encadrer l'ouverture de l'activité de groupement d'employeurs aux sociétés coopératives agricoles.

Après l'article 19 (Article 199 decies I [nouveau] du code général des impôts) (Extension du bénéfice du « DEFI forêt »), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel visant à étendre le dispositif du « DEFI forêt » aux propriétés forestières réalisant des travaux de renouvellement des peuplements ou d'amélioration des dessertes.

Après l'article 19 (Article L. 322-10 du code forestier) (Possibilité pour le préfet de lever de façon anticipée l'interdiction de pâturage après incendie), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel assouplissant la possibilité pour le préfet de lever l'interdiction de pâturage sur des terres incendiées.

Après l'article 19 (Article 200 decies A [nouveau] du code général des impôts) (Incitation des propriétaires forestiers au financement des associations syndicales de défense contre l'incendie), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel incitant fiscalement les propriétaires forestiers à financer les associations syndicales autorisées de défense des forêts contre l'incendie.

A l'article 21 (Article L. 253-5 du code rural) (Evaluation des risques des produits phytosanitaires et fertilisants), la commission a adopté deux amendements prévoyant une procédure d'agrément simplifiée pour les nouveaux produits phytosanitaires dont la composition est extrêmement proche de celle de produits déjà existants, et apportant une précision rédactionnelle.

A l'article 22 (Demande d'habilitation pour adapter la législation ayant trait à la sécurité sanitaire des aliments, la santé et la protection animales, et la santé des végétaux), la commission a adopté un amendement encadrant les conditions d'exercice de la profession de vétérinaire.

A l'article 22 bis (Article L. 644-2 du code rural) (Appellation d'origine contrôlée et dénomination « montagne »), la commission a adopté un amendement de suppression, estimant que cet ajout pourrait introduire des confusions chez le consommateur et risquait d'aboutir à une segmentation injustifiée des produits concernés.

A l'article 22 ter (Article L. 644-3-1 [nouveau] du code rural) (Bilan annuel des sections et commissions des organisations interprofessionnelles consacrées aux produits de montagne), la commission a adopté un amendement de suppression, cet article étant déplacé par un autre amendement, avec l'article 22 quater, dans un chapitre relatif à la montagne créé par un autre amendement dans le titre IV du projet de loi.

A l'article 22 quater (Article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne) (Création dans les comités de massif de commissions spécialisées consacrées à la qualité et la spécificité des produits de montagne), la commission a adopté un amendement de suppression, cet article étant déplacé selon les mêmes modalités que le précédent.

A l'article 23 (Article L. 640-2 et L. 641-5 du code rural) (Modification du régime des signes de qualité), la commission a adopté trois amendements tendant respectivement à apporter une précision rédactionnelle, à supprimer le lien entre label rouge ou certification de conformité produit et indication géographique protégée ou spécialité traditionnelle garantie, ainsi qu'à préciser la date d'entrée en vigueur du dispositif.

A l'article 24 A (Article L. 113-1 du code rural) (Adaptation des normes d'épandage d'effluents agricoles aux zones de montagne), la commission a adopté un amendement de suppression, estimant que l'objet de cet article était déjà satisfait par des dispositions d'ordre réglementaire.

A l'article 25 (Articles L. 411-11, L. 411-27, L et 411-53 du code rural) (Possibilité d'insérer des clauses environnementales dans les baux ruraux), la commission a adopté un amendement supprimant une disposition superfétatoire.

A l'article 25 bis (Article L. 512-1 du code de l'environnement) (Allègement des formalités relatives aux études de dangers), la commission a adopté un amendement de suppression, estimant le contenu de l'article superfétatoire au regard du droit en vigueur.

A l'article 25 ter (Article L. 411-39 du code rural) (Procédure d'information du bailleur en cas d'échange en jouissance de parcelles), après une intervention de MM. Gérard Bailly et Jean-Paul Emorine, président, la commission a retiré l'amendement de suppression qu'elle avait présenté, afin d'en poursuivre l'analyse technique et d'éventuellement en proposer une nouvelle version lors de l'examen des amendements extérieurs.

A l'article 25 quater (Article L. 112-2 du code rural) (Zones agricoles protégées), la commission a adopté un amendement de suppression, cet article ayant été déplacé avec les articles 25 quinquies et 25 sexies dans le chapitre relatif au foncier agricole créé dans le titre Ier du projet de loi par un précédent amendement.

A l'article 25 quinquies (Articles L. 122-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme) (Prise en compte de l'agriculture dans les diagnostics des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme), la commission a adopté un amendement de suppression, l'article ayant été déplacé selon les mêmes modalités que le précédent.

A l'article 25 sexies (Article L. 122-1 du code de l'urbanisme) (Détermination des espaces agricoles dans les SCOT), la commission a adopté un amendement de suppression, l'article ayant été déplacé selon les mêmes modalités que les deux précédents.

Avant l'article 25 septies (Création d'un code de la montagne), la commission a adopté un amendement modifiant l'intitulé du chapitre III du titre III du projet de loi.

Après l'article 25 septies (Article L. 644-3-1 [nouveau] du code rural, article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne) (Diverses dispositions relatives à la montagne), la commission a adopté un article tendant à insérer un article additionnel réintégrant dans le chapitre III du titre IV, consacré à la montagne, les articles 22 bis et 22 quater s'y rapportant.

A l'article 25 octies (Maintien des activités traditionnelles et économiques dans les zones humides), après une intervention de M. Michel Doublet, la commission a retiré l'amendement de suppression qu'elle avait présenté afin d'en poursuivre l'analyse technique et d'éventuellement en proposer une nouvelle version lors de l'examen des amendements extérieurs.

A l'article 27 (Modernisation du fonctionnement des chambres d'agriculture), la commission a adopté un amendement proposant que l'ordonnance prévue à cet article ait également comme objectif de préciser les conditions de la représentation par l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) du réseau consulaire agricole.

A l'article 28 (Articles L. 653-7, L. 653-8, L. 653-10 et L. 671-11 du code rural) (Réforme du dispositif collectif d'amélioration génétique du cheptel), à la suite des interventions de Mme Odette Herviaux et de M. Gérard Boyer, la commission a adopté un amendement proposant la réécriture des dispositions relatives à la certification du matériel génétique support de la voie mâle acquis par les éleveurs de ruminants.

A l'article 28 ter (Saisine du tribunal d'instance dans le cadre de la mise en valeur des terres incultes), la commission a proposé un amendement de suppression, estimant que cet article créerait une juxtaposition de deux procédures de nature à engendrer des conflits de juridiction.

A l'article 29 (Articles L. 621 1 à L. 621 5, L. 621 7, L. 621 12 et L. 621-13, L. 621-15, L. 621-18 et L. 621-19, L. 621-21 à L. 621-23, L. 621-26, L. 621-28 et L. 621 29, L. 621-32 à L. 621-34, L. 621-37 du code rural et article 14 de la loi n° 91-411 du 2 mai 1991) (Nouvelle configuration des offices et création de l'Agence unique de paiement), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle et un amendement précisant qu'au plus tard le 1er janvier 2013, la gestion et le paiement des aides des premier et second piliers communautaires seraient assurés par un seul organisme.

Puis la commission a adopté le rapport et les propositions du rapporteur, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

Mercredi 26 octobre 2005

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Aménagement du territoire - Audition de M. Pierre Mirabaud, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

Au cours de sa réunion tenue le matin, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Mirabaud, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.

M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité la bienvenue au délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale en soulignant l'intérêt tout particulier de la commission pour la mise en place des pôles de compétitivité, l'avenir des territoires ruraux ainsi que les nouvelles orientations stratégiques de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR).

M. Pierre Mirabaud, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, a d'abord déclaré que la DATAR évoluerait prochainement en « délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires » (DIACT) compte tenu de l'intégration en son sein de la mission sur les mutations économiques créée en 2003. Cette évolution institutionnelle a été confirmée par le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT) du 14 octobre 2005.

Le délégué a ensuite indiqué que sur les 66 pôles de compétitivité retenus en juillet 2005, 55 zonages (impliquant un régime spécifique d'exonérations fiscales et sociales sur les emplois liés à la recherche) et projets de contrats-cadres ont été d'ores et déjà validés. 11 autres sont en cours de validation. Il a relevé que les contrats-cadres mettaient en place un système de gouvernance des pôles permettant notamment aux acteurs économiques (industriels, organismes de recherche...) d'y jouer un rôle déterminant.

Après avoir évoqué les conditions du financement des pôles par divers établissements et organismes publics (agence nationale pour la valorisation de la recherche...), il a rappelé que le CIACT du 14 octobre comportait aussi un volet transport, ainsi que des mesures territoriales concernant trois contrats de site.

M. Pierre Mirabaud, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, a encore insisté sur l'évolution de la notion de service public qui tend de plus en plus à se transformer en « service au public ». Il a précisé que la « conférence nationale des services publics en milieu rural », mise en place en février 2005, devrait prochainement déposer un rapport sur les services publics, tandis qu'une consultation menée dans les départements par les préfets sur le sujet devrait faire l'objet d'un compte rendu en fin d'année.

M. Pierre Mirabaud, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, a mis l'accent sur le fait qu'en sus de l'Etat, les conseils généraux et régionaux avaient désormais leur mot à dire sur l'organisation des services publics.

Le délégué a enfin déclaré que le Gouvernement s'apprêtait à transmettre aux autorités européennes un document « cadre de référence stratégique national ». Une fois validé, ce document devrait permettre la mise en oeuvre de programmes opérationnels, région par région.

M. Pierre Hérisson a plaidé en faveur d'une clarification de la définition des notions de service public, de service public industriel et commercial et de service universel. Evoquant ensuite la couverture du territoire en téléphonie mobile et en haut débit, il a indiqué que l'opérateur historique pourrait assurer en la matière un service universel si la pression à la baisse sur les prix était moindre. Concernant l'attribution des licences de téléphonie mobile, il a souhaité qu'elle ne s'inscrive pas dans une démarche purement commerciale, mais tienne compte de l'objectif d'aménagement du territoire.

M. François Gerbaud a imputé le retard pris dans l'exécution des actuels contrats de plan Etat-régions (CPER) à une ambition sans doute excessive des contractants au moment de leur adoption, ainsi qu'aux difficultés financières de l'Etat. Il a souhaité savoir où en étaient les réflexions concernant l'avenir des CPER.

M. Bruno Retailleau s'est interrogé sur la possible coexistence entre les pôles de compétitivité et le dispositif déjà ancien des « systèmes productifs locaux » (SPL). Il a souhaité en outre obtenir des précisions sur les futurs pôles d'excellence ruraux.

En réponse aux intervenants, M. Pierre Mirabaud a tout d'abord indiqué qu'il convenait de distinguer entre les services régaliens (gendarmeries, trésoreries...), les services au public à finalité non lucrative (essentiellement les services à la personne) dont l'Etat doit stimuler le développement et les services publics en réseaux (La Poste, France Télécom...) évoluant dans le champ concurrentiel, pour lesquels se pose la question du service universel. Il a insisté, dans tous les cas, sur la nécessité de respecter les principes de proximité, de qualité du service, d'éthique et de polyvalence.

Après avoir rappelé que le Gouvernement poursuivait, en matière de téléphonie mobile, la mise en oeuvre de son plan de couverture des zones blanches, il a souligné les initiatives conduites par la DATAR pour accompagner la diffusion du haut débit sur le territoire.

A propos des CPER, il a indiqué que la synthèse remise au Gouvernement par MM. Yvon Ollivier et Richard Castera, à la suite de la consultation des assemblées parlementaires, du Conseil économique et social et des différentes associations d'élus, penchait en faveur d'un recentrage de cet outil sur un nombre limité de projets structurants, d'une diversification des partenaires, ainsi que d'une meilleure évaluation. Il a indiqué que le dispositif des contrats appelés à succéder aux CPER serait précisé d'ici à la fin de l'année 2005.

Après avoir confirmé que les « systèmes productifs locaux » seraient maintenus à côté des pôles de compétitivité, il a précisé que les pôles d'excellence ruraux viseraient, quant à eux, à faire fructifier des partenariats locaux à l'échelle de pays ou d'intercommunalités, autour de thématiques variées (patrimoine, tourisme, culture, énergies renouvelables...).

M. François Fortassin a insisté sur la notion de solidarité territoriale inséparable, selon lui, de celle d'aménagement du territoire. Il a jugé, à cet égard, que la péréquation territoriale était, en France, d'une « médiocrité affligeante ». Il s'est demandé si la mise en place des pôles de compétitivité n'allait pas contribuer à accentuer les écarts entre les territoires favorisés et les autres. Il a encore mis l'accent sur la nécessité d'assurer une couverture de tout le territoire en téléphonie mobile, avant de regretter que la DATAR, au titre de la politique d'aménagement du territoire, ne se préoccupe pas davantage des problèmes de gestion de l'eau.

M. Pierre-Yvon Trémel s'est interrogé sur le calendrier des pôles de compétitivité et notamment sur la date d'entrée en vigueur des exonérations fiscales et sociales.

M. Marcel Deneux a demandé des précisions sur les moyens consacrés aux pôles de compétitivité, notamment pour financer les investissements nécessaires en matière de recherche. Il a souhaité savoir si le rééquilibrage entre Paris et la province, était toujours un objectif poursuivi par la DATAR. Il s'est également enquis des politiques visant à rééquilibrer le développement de l'espace rural compte tenu du rôle moindre que l'agriculture est appelée à y jouer avec l'évolution de la politique agricole commune. Enfin, il s'est inquiété des financements destinés au projet de canal Seine-Nord, relevant que ce dossier n'avait pas été évoqué lors du tout dernier CIACT.

M. Daniel Dubois s'est félicité du nouvel attrait de la société pour la campagne et du retour des urbains dans les zones rurales et a plaidé pour la mise en place de politiques visant à accompagner cette évolution.

M. Jean Boyer s'est interrogé sur le nouveau périmètre des zones de revitalisation rurale, en application de la loi sur le développement des territoires ruraux, regrettant à cet égard le retard pris dans la publication des décrets.

Revenant sur les pôles de compétitivité, M. Christian Gaudin s'est interrogé sur l'avenir des onze pôles n'ayant pas encore été labellisés lors du dernier CIACT, sur la définition des zonages applicables à ces pôles et sur les modalités de l'affectation des chercheurs.

M. Claude Biwer a constaté avec regret que si l'Etat sollicitait de plus en plus souvent le partenariat des collectivités territoriales, il était loin de traiter celles-ci en véritables partenaires. Il a plaidé, en outre, en faveur d'une péréquation territoriale des ressources et d'un plus gros effort de simplification administrative.

M. Benoît Huré a fait observer que le retour au rural n'était encore qu'un « frémissement », puisque 90% de la population française restait concentrée sur 10 % du territoire. Si l'aménagement du territoire nécessite la collaboration des collectivités territoriales, de l'Union européenne et de l'Etat, il a estimé que ce dernier devait conserver son rôle de chef de file.

Soulignant que les maires de son département étaient de plus en plus sollicités par leurs administrés sur la couverture territoriale en téléphonie mobile et en haut débit, M. Dominique Mortemousque a souhaité que les engagements du Gouvernement en la matière lui soient précisés sous une forme écrite.

En réponse aux orateurs, M. Pierre Mirabaud, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, a notamment apporté les précisions suivantes :

- le projet de décret portant définition des nouveaux périmètres des zones de revitalisation rurale (ZRR) est prêt et sera examiné par le Conseil d'Etat dans les jours qui viennent ;

- on constate, en zone rurale, un incontestable regain démographique qui se traduit par des attentes nouvelles de la part de la population notamment en termes de services médicaux, de services à la personne et d'équipements de télécommunications ;

- en ce qui concerne la téléphonie mobile, le programme arrêté prévoit la mise en place de 1.250 sites : 300 sont déjà aménagés et 200 autres devraient être ouverts avant la fin de l'année 2005 ;

- les pôles de compétitivité devraient permettre à notre pays de rassembler ses forces dans la compétition mondiale. Si le coeur des pôles se situe souvent dans les grandes agglomérations, les périmètres couverts ne sont pas limités aux zones urbaines ;

- les contrats-cadres qui n'ont pas encore été validés le seront très prochainement pour les onze pôles de compétitivité qui n'ont pas été examinés au dernier CIACT ;

- les pôles d'excellence ruraux seront conçus à l'échelle des intercommunalités afin de renforcer leur attractivité ;

- les problèmes de la gestion de l'eau ne relèvent pas du domaine de compétence de la DATAR mais du ministère de l'écologie et du développement durable ;

- il convient, à l'évidence, de ne pas négliger l'impact de la situation de l'agriculture et de l'évolution de la politique agricole commune sur la ruralité en général ;

- le projet de liaison fluviale Seine-Nord n'est absolument pas abandonné et devrait prochainement faire l'objet d'une enquête d'utilité publique ;

- le développement de la réflexion sur les services publics de proximité mettra en lumière l'importance des services de santé, ainsi que l'articulation possible d'activités comme le commerce et le service postal ;

- les questions liées à la péréquation des ressources entre les territoires ne relèvent pas de la DATAR, mais de la direction générale des collectivités locales (DGCL) ;

- la politique d'aménagement du territoire ne dépend plus aujourd'hui du seul Etat, mais fait intervenir désormais différents partenaires à différentes échelles dans le cadre de relations contractuelles et partenariales.

Habitat - PJLF pour 2006 - Mission : « Ville et logement » - Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, sur le projet de loi relatif à l'engagement national pour le logement et sur les crédits de son ministère

Au cours de sa réunion de l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, sur le projet de loi relatif à l'engagement national pour le logement et sur les crédits de son ministère dans le projet de loi de finances pour 2006.

Après avoir salué la présence de M. Pierre Jarlier et de Mme Valérie Létard, rapporteurs pour avis, respectivement de la commission des lois et de la commission des affaires sociales, M. Jean-Paul Emorine, président, a remercié le ministre d'avoir accepté de venir devant la commission pour présenter les grandes lignes du projet de loi portant « Engagement national pour le logement » (ENL), adopté le matin même en conseil des ministres, ainsi que les orientations budgétaires retenues pour les crédits de son ministère dans le projet de loi de finances pour 2006.

M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, a introduit sa présentation en estimant à 390.000 le nombre de mises en chantier de logements pour 2005, ce chiffre étant susceptible d'atteindre 400.000 à la fin de l'année. Il a jugé qu'il s'agissait là d'un mouvement inédit depuis 1975, période à laquelle on construisait environ 80.000 logements sociaux par an, ce chiffre étant tombé à 60.000 pendant la décennie suivante, et à 40.000 entre 1996-1997 et 2001, pour remonter aux environs de 75.000 sur les deux dernières années, grâce à la mobilisation de l'ensemble des acteurs. Il a précisé qu'il était nécessaire de construire plus de 400.000 logements par an pour sortir de la crise. Relevant qu'on ne s'était pas posé la question des conséquences du rôle croissant joué par les collectivités territoriales dans la conduite des politiques du logement du fait de la décentralisation, il a souligné que l'état d'esprit régnant actuellement dans le secteur du logement était extrêmement positif, qu'il s'agisse des élus locaux, de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) ou des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM). S'agissant des logements conventionnés, il a indiqué que le programme national de rénovation urbaine devait permettre de sortir du « traumatisme de la dégradation de certaines ZUP », comme en attestait déjà la réussite des opérations menées dans la région de Mantes dans les Yvelines ou autour de Lyon.

Il a rappelé que l'Etat avait signé en décembre 2004 un accord avec l'Union sociale pour l'habitat prévoyant le doublement de la production de logements sociaux. Il a précisé que le Gouvernement, après avoir longuement travaillé sur la question de l'amélioration de l'équilibre financier des opérations locatives sociales, avait prévu de diminuer les taux d'intérêt des prêts accordés aux organismes HLM par la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), d'augmenter la durée de ces prêts de trente-cinq à quarante ans et de créer un prêt sur cinquante ans pour l'acquisition du foncier. Il a souligné que ces mesures seraient opérationnelles au 1er novembre 2005.

Évoquant ensuite les améliorations substantielles qui résulteront de l'ordonnance relative à la simplification des autorisations de construire, M. Jean-Louis Borloo a fait part du souhait du Gouvernement de modifier par amendement dans le projet de loi portant « Engagement national pour le logement » (ENL), l'amortissement fiscal « Robien » en faveur des investissements locatifs, désormais inadapté à la conjoncture immobilière, et de créer un dispositif de même type pour favoriser la construction de logements à loyers plafonnés, de niveau intermédiaire, soit 30 % en dessous du marché, destinés à des ménages à revenus moyens ou intermédiaires.

Puis le Ministre a noté que de nombreux terrains étaient disponibles dans les zones urbaines sensibles faisant l'objet d'un projet de rénovation urbaine pour construire des logements en accession sociale à la propriété. Relevant qu'il convenait de diminuer l'effort de remboursement des ménages se lançant dans de telles opérations, il a indiqué que le Gouvernement proposait au Parlement d'adopter, dans le projet de loi ENL, une mesure visant à faire bénéficier ces constructions du taux réduit de TVA à 5,5 %.

Soulignant la pertinence des pistes de réflexion tracées par le groupe de travail « foncier et logement » de la commission pour encourager la construction de logements, il s'est déclaré tout particulièrement intéressé par les propositions visant à soutenir les élus bâtisseurs, notamment la proposition tendant à instaurer un mécanisme de partage entre la commune et le propriétaire de la plus-value issue du classement d'un terrain en zone constructible. Il a précisé que l'Association des Maires de France avait été saisie de cette proposition.

A propos de la vente de terrains et d'immeubles de l'Etat destinés à permettre de construire des logements, il a estimé que les intérêts de l'Etat pouvaient être contradictoires mais que la volonté politique primait en ce domaine. Il a ainsi affirmé le souhait du Gouvernement de relancer les opérations d'intérêt national, tout particulièrement en Ile-de-France, tout en observant que ces opérations seraient réalisées en concertation avec les collectivités territoriales concernées, et a ajouté que des négociations seraient engagées avec les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) pour rendre constructibles des terrains classés en zone agricole.

S'agissant des capacités d'hébergement d'urgence, M. Jean-Louis Borloo a annoncé qu'à la demande du Premier ministre, 50 millions d'euros seraient affectés à des travaux de mise en sécurité, coordonnés par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), dans les structures d'hébergement collectif (CHRS...). Il a ajouté que 5.000 places de résidences hôtelières à vocation sociale seront réalisées dans les deux ans. 5.000 logements d'urgence et d'insertion seront construits par la SONACOTRA, l'Etat délivrant lui-même dans ce cas les permis de construire, en concertation avec les maires concernés.

Tout en soulignant que les crédits affectés à la politique de la ville et du logement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006 ne posaient pas de difficultés particulières, il a indiqué que les moyens consacrés aux aides personnelles au logement diminuaient légèrement en raison principalement d'une amélioration de la situation économique (baisse du chômage...). A propos du programme national de rénovation urbaine (PNRU), il a relevé qu'il convenait d'ajouter aux crédits strictement budgétaires les financements versés par la CDC dans le cadre du fonds de rénovation urbaine ; il a affirmé que la grande majorité des sites prioritaires au titre de la politique de la ville serait traitée dans les prochains mois par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et qu'un grand nombre d'autres sites, non prioritaires mais pouvant faire l'objet d'aides de l'ANRU, avaient été identifiés. Il s'est félicité de la création de cet outil qu'il a jugé transparent et partenarial, tout en notant que les départements et les régions seraient vraisemblablement appelés à prendre en charge une part plus importante du financement des opérations de rénovation urbaine. Il a enfin rappelé que les crédits du prêt à taux zéro (PTZ) n'apparaissaient plus dans le budget en raison de la fiscalisation du financement de cet outil.

Après s'être félicitéde ce que le Parlement soit enfin saisi de ce texte sur le logement, attendu depuis plus de deux ans, tant par les élus que par les acteurs du secteur du logement, M. Dominique Braye, rapporteur, s'est également réjoui de constater, à la lecture de la lettre de M. Henri Cuq, ministre des relations avec le Parlement, fixant le calendrier prévisionnel de l'ordre du jour dans les prochains mois, qu'une seconde lecture sur le projet de loi était envisagée, ce qui permettrait au Parlement de débattre de ce sujet fondamental dans la sérénité. Rappelant que le rapport du groupe de travail chargé d'analyser les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement dont il avait été le président et M. Thierry Repentin le rapporteur, avait été adopté à l'unanimité de la commission, il a estimé que sur des enjeux aussi importants les parlementaires étaient capables de dépasser les clivages politiques traditionnels. Après avoir indiqué que le projet de loi du Gouvernement ne reprenait que très partiellement les propositions du groupe, il s'est félicité de la marge de manoeuvre ainsi laissée aux parlementaires pour enrichir le texte.

Abordant les aspects fonciers du projet de loi, il s'est réjoui des annonces effectuées sur ce sujet, en particulier la libération de terrains publics et la création d'un poste de délégué interministériel pour le développement de l'offre de logements. Puis, il a interrogé le ministre sur la possibilité de rétablir la disposition du projet de loi, supprimée par le Conseil d'Etat, destinée à accélérer les procédures de cession des biens de l'Etat, en permettant de commencer les négociations sur ceux-ci avant leur déclassement. Après avoir estimé nécessaire, s'agissant de la possibilité de délimiter par décret des périmètres dans lesquels le préfet pourra délivrer des permis de construire, de mener des concertations avec les communes, le rapporteur s'est déclaré extrêmement circonspect sur la disposition du projet permettant au préfet de procéder à la modification d'un plan local d'urbanisme dès lors qu'il estimerait que celui-ci ne permet pas « la satisfaction des besoins en logements », rappelant que l'Etat était d'ores et déjà associé à l'élaboration du PLU et avait, en conséquence, la possibilité d'intervenir en amont. Il s'est enfin réjoui de l'accord du ministre avec la proposition du groupe de travail tendant à instaurer un partage des plus-values issues de l'urbanisation entre les propriétaires et les communes, et relevé que de tels systèmes existaient dans plusieurs pays européens.

A propos des dispositions relatives au logement, M. Dominique Braye, rapporteur, s'est félicité d'un certain nombre de mesures, comme l'application du taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété construits dans les quartiers faisant l'objet d'un programme de rénovation urbaine, élément déterminant pour la stratégie de développement de la maison à « 100 000 euros », ayant un impact très fort sur la rénovation urbaine et sociale des quartiers. Saluant la réforme de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui permettra à cet organisme de conventionner des logements locatifs privés sans exigence de travaux, il a demandé des précisions sur les mesures fiscales qui pourraient être de nature à inciter les bailleurs privés à remettre sur le marché les deux millions de logements vacants ; il a relevé que la plupart des réformes relatives aux rapports entre bailleurs et locataires, effectuées au cours des dernières années, avaient conduit à une protection renforcée des locataires. Après s'être réjoui, à propos de l'article 8, du renforcement de la compétence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour l'attribution des logements, il a regretté la suppression des chartes et des conférences intercommunales du logement. Celles-ci, a-t-il estimé, étaient des outils utiles pour constituer des bassins d'habitat, indispensables pour mener une politique globale du logement. Il a souhaité, en conséquence, que les commissions de coordination, chargées d'émettre des recommandations aux commissions d'attribution, et où se rencontrent l'ensemble des acteurs du logement, puissent être généralisées. A propos du prêt à taux zéro (PTZ), il a demandé au ministre de confirmer que la réforme envisagée serait modulée géographiquement.

M. Dominique Braye, rapporteur, a ensuite jugé que la réforme des surloyers prévue par le texte gagnerait à être appliquée de manière différenciée selon le degré de tension des marchés de l'habitat afin d'éviter de fragiliser la mixité sociale dans les quartiers d'habitat social. S'agissant de l'article 10 du projet de loi relatif aux coupures d'électricité, il a estimé nécessaire de limiter le bénéfice de la mesure à ceux qui en avaient réellement besoin, par exemple les attributaires du fonds de solidarité pour le logement, l'expérience anglaise en matière d'interdiction de coupures ayant abouti à une multiplication par cinq des impayés. Il a ensuite relevé que la vente à leurs locataires de logements HLM ne constituait pas un remède miracle, dans la mesure où, bien souvent, ces derniers souhaitaient changer de logement au moment de l'acquisition. Il a enfin indiqué qu'il proposerait une réforme de la loi du 1er septembre 1948 afin d'éviter que les baux soient transmissibles aux héritiers, ainsi qu'une ratification de l'ordonnance du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction.

M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis de la mission « ville et logement », a tout d'abord indiqué que le groupe socialiste et apparenté avait déposé une proposition de loi sur le logement ayant vocation à enrichir le débat lors de la discussion du texte présenté par le gouvernement et que nombre de dispositifs présentés dans cette proposition s'inspiraient des travaux du groupe de travail « foncier et logement », notamment celle visant à instaurer un partage de la plus-value sur les terrains déclarés constructibles. Il s'est ensuite interrogé sur l'évolution des crédits affectés aux aides personnelles au logement et sur les conditions de leur revalorisation, sur le devenir des primes à l'amélioration des logements à usage locatif versées par l'Etat, sur la réforme du fonds de garantie à l'accession sociale, relevant à ce sujet que la fédération bancaire française avait exprimé ses plus vives réserves sur cette initiative, et enfin sur le périmètre et le coût budgétaire de la réforme du PTZ.

Il s'est ensuite félicité de la nomination de M. Jean-Pierre Beysson comme délégué interministériel pour le développement de l'offre de logements et s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles seraient cédés les terrains de l'Etat afin de favoriser la construction de logements, notant qu'il était important que le prix de cession puisse correspondre, pour ceux d'entre eux qui seraient affectés au logement social, à la charge foncière de référence pour le financement du logement HLM.

Il s'est déclaré satisfait de la présentation dans le projet de loi d'une disposition permettant, à l'image de l'action conduite par la ville de Paris, qu'un programme local d'urbanisme (PLU) délimite des secteurs dans lesquels des pourcentages minimaux de logement sociaux pourraient être imposés. Il a néanmoins considéré comme fondamental qu'un tel dispositif ne puisse donner aux propriétaires un droit de délaissement, le logement social ne pouvant être considéré, de son point de vue, comme une servitude. Il a ensuite demandé des précisions sur l'avenir du taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation dans les logements. Puis, M. Thierry Repentin a observé que la réforme des surloyers et l'augmentation des ventes de logements HLM à leurs occupants constituaient deux propositions qui revenaient fréquemment dans les débats et que, dans la mesure où un certain degré de mixité sociale était souhaitable dans le parc HLM, il ne convenait pas d'inciter de manière excessive les classes moyennes à quitter le parc social.

Il s'est ensuite ému des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales liées à l'insuffisante compensation par l'Etat de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements sociaux pendant quinze ans. Il a approuvé le souhait du Ministre de réformer l'amortissement « Robien », notant que ce produit avait une part de responsabilité dans la hausse des loyers et des prix du foncier et avait contribué à la baisse de la part des logements à loyers modérés dans le total des constructions neuves.

M. Philippe Darniche s'est interrogé sur la pertinence de l'obligation, fixée par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, de construire 20 % de logements sociaux dans les communes de plus de 3.500 habitants, appliquée à des départements où l'essentiel des personnes sont propriétaires de leurs logements. Il a ensuite rappelé que le ministre proposait de proroger le programme national de rénovation urbaine (PNRU), et soulevé la question de l'extension de la compétence de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à des secteurs moins prioritaires que les secteurs actuels.

Se félicitant de la hausse du nombre de constructions de logements, M. François Fortassin s'est dit favorable à l'idée d'une taxation de la plus-value en cas de changement de zonage. Déplorant ensuite la hausse très forte des loyers dans certaines grandes villes, il s'est interrogé sur les moyens d'agir sur les locataires de logements HLM qui ont des revenus très élevés, et a regretté que la proportion de logements vacants soit paradoxalement plus forte là où les loyers sont les plus chers. S'agissant de la prise en charge par les services sociaux des factures impayées, il a regretté l'absence de participation financière des distributeurs d'eau au FSL.

Après s'être déclaré favorable à une révision de l'amortissement « Robien », M. Jean-Paul Alduy s'est félicité de la réforme des attributions de logements locatifs sociaux proposée par le Gouvernement, considérant qu'elle était de nature à renforcer le droit au logement en donnant le pouvoir aux préfets de loger les ménages les plus défavorisés. Sur le budget de l'ANRU, il a jugé nécessaire que les collectivités territoriales, en particulier les régions, prennent en charge une part croissante du financement du programme national de rénovation urbaine. Constatant ensuite que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) devenaient progressivement les pivots de la politique du logement et de l'urbanisme, il s'est déclaré favorable à ce que les organes délibérants des EPCI puissent créer, sans autorisation préfectorale, des établissements publics fonciers locaux. Il s'est enfin inquiété des conséquences de la réforme de la loi « Malraux », dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, estimant qu'elle serait de nature à fragiliser la mixité sociale des centres historiques des villes.

Déplorant à son tour l'insuffisante compensation de l'exonération de la taxe sur le foncier bâti, et la difficulté à équilibrer les opérations de logements en zone rurale qui oblige les communes à y participer financièrement, M. Daniel Dubois s'est interrogé sur la possibilité de donner de la souplesse aux EPCI délégataires des aides à la pierre afin de moduler les aides en fonction des besoins des territoires. A propos de l'ANRU, il a insisté sur la nécessité d'accompagner chaque opération d'une gestion urbaine de proximité afin d'agir sur le quotidien des habitants, et a posé le problème de la construction de petites résidences adaptées aux personnes âgées, en centre-ville, avant leur départ en maison de retraite, que les communautés de communes ne peuvent gérer si elles n'ont pas de bureau d'aide sociale.

Notant que ce projet de loi ne constituait qu'un élément du pacte national pour le logement voulu par le Premier ministre, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois, a souhaité que les parlementaires soient destinataires de documents d'information présentant l'ensemble de ce pacte afin de préparer au mieux le débat. Il a ensuite déploré la disparition, dans l'article 1er du projet de loi, de la disposition permettant d'accélérer les procédures de déclassement des immeubles du domaine public. S'agissant de la fusion du droit de préemption urbain et du droit de priorité, il s'est demandé s'il ne serait pas plus efficace de supprimer le droit de priorité. Après avoir demandé des précisions sur les conditions dans lesquelles l'Etat lancera des opérations d'intérêt national afin de rassurer les élus locaux, il a considéré que le droit donné aux préfets de modifier des plans locaux d'urbanisme devait être utilisé en tenant compte des contextes locaux.

Jugeant positive la mesure permettant aux PLU de délimiter des secteurs dans lesquels peuvent être fixés des pourcentages minimaux de logements sociaux, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois, s'est ensuite inquiété des conséquences éventuellement inflationnistes de l'inclusion dans les PLU, d'un échéancier prévisionnel des terrains destinés à l'urbanisation, souhaitant que ces informations ne soient communiquées qu'au moment de la révision ou de la modification du PLU. Après avoir déclaré que le maire devait être placé au coeur des procédures de lutte contre l'insalubrité des logements et plaidé pour une forte mobilisation des acteurs pour réduire la vacance des logements, il a enfin déploré les conséquences négatives de la réforme de la loi « Malraux » sur la mixité sociale.

M. Claude Biwer, après avoir souligné les difficultés rencontrées dans les zones très rurales pour trouver un logement, et s'être interrogé sur la possibilité pour les communautés de communes de mener une véritable politique du logement, a estimé qu'il conviendrait d'assouplir certaines procédures d'expulsion lorsque les problèmes ont été clairement identifiés, la lenteur des procédures judiciaires jouant un rôle dissuasif pour l'investissement dans la pierre.

En réponse aux différentes interventions, M. Jean-Louis Borloo a apporté les éléments d'information suivants :

- l'institution d'un système de partage de la plus-value issue du classement en zone constructible des terrains est une idée intéressante, dont il convient d'examiner rapidement la faisabilité ;

- le Gouvernement veut accélérer les procédures de mise en vente et de déclassement des terrains appartenant au domaine public de l'Etat pour les opérations de logement. Le Conseil d'Etat a considéré que la loi était inutile pour engager les mises en vente avant déclassement du domaine public, la solution relevant avant tout d'un changement des pratiques des administrations. Il importe de faire preuve de volontarisme en la matière ;

- le Gouvernement examinera avec attention les propositions de la commission sur la réforme des attributions de logements sociaux, notamment en ce qui concerne l'organisation d'un lieu unique de coordination des politiques d'attribution ;

- le fonds de garantie à l'accession sociale a vraisemblablement été financièrement surdimensionné à sa création par rapport aux besoins de ses bénéficiaires (valorisation des biens immobiliers depuis 10 ans). L'Etat continue, en tout état de cause, à jouer son rôle de garant en cas de défaut des emprunteurs. En conséquence, un nouveau mécanisme sera proposé au Parlement qui continuera à garantir les opérations d'accession sociale à la propriété ;

- il convient de renforcer le dispositif des surloyers, mais avec prudence pour ne pas fragiliser la mixité sociale dans le parc HLM. A noter que ce dispositif n'est pas applicable aux logements sociaux situés en zone urbaine sensible ;

- la vente de logements HLM à leurs occupants peut constituer une politique pertinente dans certains territoires. Le Gouvernement souhaite parvenir à un accroissement de ces ventes (triplement envisagé) en signant un accord avec l'Union sociale pour l'habitat sans le rendre obligatoire dans la loi ;

- le Gouvernement fera expertiser le coût pour les finances publiques d'une compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales du fait de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements sociaux pendant quinze ans, étant entendu que seule une compensation intégrale pour le flux de nouveaux logements sociaux pourrait être envisagée. Le Gouvernement fait déjà des efforts budgétaires significatifs pour le logement dans le projet de loi ENL avec la réduction du taux de TVA pour les opérations d'accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine et la création d'un nouveau produit d'amortissement fiscal pour encourager l'investissement locatif privé à destination des ménages à revenus moyens ou intermédiaires (« Borloo populaire ») ;

- la réforme de la loi « Malraux » fera l'objet d'un débat au Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 et le Ministère examinera avec attention ses conséquences sur la mixité sociale ;

- la question des logements vacants est délicate dans la mesure où, selon la définition retenue, les estimations peuvent très fortement différer. On dénombrerait néanmoins environ 300.000 logements dégradés pouvant obtenir des aides de la part de l'ANAH qui pourraient ainsi être remis sur le marché locatif. Par ailleurs, pour rassurer les propriétaires inquiets de ne pouvoir récupérer leur bien librement en cas de location, et qui préfèrent donc peut-être laisser ce bien vacant, on peut se poser la question de l'opportunité de créer un mécanisme temporaire d'incitation fiscale (sur deux ans par exemple) ;

- le ministère étudiera la proposition visant à permettre aux EPCI délégataires des aides à la pierre de mieux moduler les aides à l'intérieur des agglomérations pour équilibrer le financement des logements sociaux sur l'ensemble du bassin d'habitat ;

- l'Etat a vocation à intervenir par le biais d'une opération d'intérêt national (Seine-Aval, Seine-Amont, Massy-Saclay) pour accélérer la réalisation de projets à fort enjeu régional et qui concernent de nombreuses communes ;

- l'amortissement fiscal « Robien » a permis de relancer la construction neuve dans une période où la conjoncture était atone. Ce mécanisme n'est pas responsable de la hausse généralisée des prix de l'immobilier, qui provient des forts déséquilibres entre offre et demande de logements et des tensions qui s'ensuivent sur les entreprises et les coûts du bâtiment. Le Gouvernement souhaite ralentir la production de logements construits dans le cadre du mécanisme « Robien », qui ne comporte aucune condition de ressources du locataire et dont les loyers sont généralement à peine inférieurs de 10 % aux loyers du marché. Il veut créer un nouveau dispositif plus adapté aux ménages à revenus moyens et intermédiaires (plafonds de ressources PLI, plafonds de loyers décotés de 30 % par rapport au marché). Ce dispositif « Borloo populaire » sera fiscalement plus attractif que le dispositif « Robien » recentré. Le Gouvernement veillera à ce que la transition entre les deux produits ne se traduise pas par un effet dépressif sur la construction neuve ;

- la réforme du prêt à taux zéro bénéficiera aux ménages à revenus moyens ou intermédiaires qui souhaitent devenir propriétaires dans les zones où le marché immobilier est particulièrement tendu (agglomération parisienne, Genevois français, bande littorale Hyères-Menton). 2.000 ménages environ seront concernés par an ;

- la lutte contre l'habitat indigne et l'insalubrité fera l'objet d'une ordonnance publiée prochainement ;

- l'interdiction des coupures d'eau, d'électricité et de gaz prévue à l'article 11 de la loi ENL sera limitée aux seules personnes de bonne foi éprouvant de grandes difficultés financières.

S'agissant de l'interdiction des coupures, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a souligné qu'il était nécessaire d'organiser une information préalable des personnes pouvant subir les conséquences d'éventuelles coupures. Rappelant que le Sénat avait voté dans le cadre de la loi de cohésion sociale, à son initiative, un amendement rendant les créances de logement prioritaires dans le cadre des plans d'apurement des personnes surendettées, elle s'est demandée s'il ne serait pas opportun de rendre également prioritaires les créances dues à EDF.

Souhaitant compléter son propos liminaire, M. Dominique Braye s'est interrogé sur l'opportunité de rendre, comme le fait le projet de loi, « super prioritaires » pour l'attribution des logements sociaux, les personnes ayant retrouvé un emploi et celles sortant d'un hébergement d'urgence, alors même qu'il existe déjà de nombreuses règles de priorité pour l'attribution des logements sociaux. Il a également évoqué la possibilité d'une réforme de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, afin d'encourager les communes qui font des efforts et de donner, à celles qui démontrent qu'elles ne peuvent pas atteindre les objectifs, la possibilité de demander au préfet d'agir.

A M. Daniel Dubois, qui insistait sur la nécessaire gestion urbaine de proximité pour accompagner les opérations menées par l'ANRU, M. Jean-Louis Borloo a dit partager ces préoccupations, dont la solution réside dans la mobilisation des élus davantage que dans un texte de loi.

A M. Thierry Repentin qui l'interrogeait sur la garantie de deux lectures du projet de loi au Parlement, M. Jean-Louis Borloo a rappelé que le Ministre chargé des relations avec le Parlement, M. Henri Cuq, venait d'écrire en ce sens aux présidents des deux Assemblées. A M. Claude Biwer, qui lui demandait des précisions sur les logements vacants, il a confirmé qu'il menait une réflexion sur la création d'une incitation fiscale pour les bailleurs.

M. Pierre André, rapporteur pour avis de la mission « ville et logement », a estimé que le projet de budget pour 2006 constituait une bonne réponse apportée à la situation du secteur du logement.

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