Travaux de la commission des affaires économiques

Travaux de la commission des affaires économiques

Mardi 30 novembre 2004

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

PJLF pour 2005 - Technologies de l'information et Poste - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Pierre Hérisson, sur les crédits consacrés aux nouvelles technologies et à La Poste pour 2005.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a d'abord rappelé que 2004 avait été une année particulièrement riche en termes législatifs pour les secteurs des postes et des télécommunications.

Il a ensuite abordé l'examen du budget consacré au soutien de ce secteur, relevant que les crédits affectés aux postes et télécommunications étaient, en 2005, de 329,55 millions d'euros, soit une baisse de 25,13 % qui s'expliquait par la réduction des crédits consacrés au transport de presse, transférés partiellement vers les crédits du Premier ministre. Indépendamment de ce transfert, il a fait observer que le budget consacré aux postes et télécommunications stricto sensu connaissait en fait une augmentation de 2 % et que la principale bénéficiaire était l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), dont les crédits de fonctionnement s'élevaient à 18,7 millions d'euros, en hausse de 5,7 %, après une hausse de 6 % l'an dernier. Il a espéré que cette montée en puissance budgétaire permettrait à l'Autorité d'assumer la prochaine mission de régulation postale qui devrait lui échoir, dès l'adoption du projet de loi sur la régulation postale, en cours de navette parlementaire. A ce sujet, il a déploré les régulations budgétaires qui frappaient trop régulièrement l'ART.

Il a annoncé qu'avec l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) au 1er janvier 2005, le budget des « postes et télécommunications » changerait de présentation : une partie de ce budget constituerait l'action intitulée « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information », au sein du programme « Développement des entreprises » qui est une composante de la mission « Développement et régulation économiques ». Il a précisé que cette action poursuivait directement l'objectif n° 4 du programme « développement des entreprises », à savoir développer l'usage des communications électroniques et promouvoir l'économie numérique. Pour évaluer le degré de satisfaction de cet objectif, il a proposé notamment deux indicateurs plus objectifs : mesurer le nombre de transactions électroniques enregistrées sur le territoire national et mesurer non seulement le nombre de connexions au haut débit, mais aussi le nombre de communes françaises couvertes en téléphonie mobile.

Il a indiqué qu'une deuxième partie de l'actuel budget « postes et télécommunications » constituerait l'action intitulée « Régulation des télécommunications », au sein du programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » qui est une autre composante de la mission « Développement et régulation économiques ». Il s'est étonné qu'aucun des neuf objectifs du programme « régulation et sécurisation des échanges de biens et services » ne fût assignable à l'action menée par l'ART et donc qu'aucun indicateur de performance ne permette de mesurer l'efficacité de l'action du régulateur. Il a donc annoncé qu'il proposerait au Gouvernement de rajouter un dixième objectif intitulé « Assurer à tous les usagers une meilleure qualité de service à de meilleurs prix » et de mesurer la satisfaction de cet objectif grâce à la création de deux indicateurs : le premier pour s'assurer de la fourniture satisfaisante du service universel ; le second consistant en une enquête d'opinion auprès des usagers sur le rapport entre la qualité de service et le prix.

Saisissant l'occasion de l'examen du budget pour dresser un bilan, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a déclaré que 2003 avait été une année décisive pour La Poste. Il a rappelé que son équilibre financier, à la veille de l'ouverture à la concurrence des marchés postaux, restait fragile : même si le résultat net du groupe progressait de 175 millions d'euros, son chiffre d'affaires représentait toujours moins de la moitié de celui de la poste allemande, alors qu'ils étaient équivalents en 1997. Il a considéré que La Poste accusait un retard de compétitivité persistant par rapport à ses principaux concurrents, la rentabilité d'exploitation du groupe La Poste restant extrêmement fragile -1,7 %- et marquée à la fois par sa structure de coûts fixes et par ses handicaps de productivité (internes et externes). Aussi bien a-t-il soutenu la demande de La Poste de relever le prix du timbre au niveau de celui de l'Allemagne afin de lui permettre d'accumuler, pendant le peu de temps qu'il reste, une marge accrue de 300 millions d'euros par an.

Il a déclaré qu'il attendait donc beaucoup du contrat de performances et de convergences 2003-2007 signé le 13 janvier 2004 qui placera La Poste en situation d'équité concurrentielle d'ici 2007 et lui permettra d'assurer ses missions de service public. Dans cet esprit, il a rappelé qu'à l'initiative de la commission, le Sénat avait d'ailleurs prévu, dans le projet de loi de régulation postale, l'alignement sur le droit commun pour le calcul des cotisations sociales des salariés de droit privé, à compter du 1er janvier 2006.

Il a ensuite évoqué les différents chantiers déjà engagés dans la direction tracée par le nouveau contrat de plan :

- d'abord, la modernisation du courrier, le projet baptisé « Cap Qualité Courrier 2007 » (3,4 milliards d'euros d'investissements) visant à assurer une distribution de 90 % des lettres le lendemain de leur envoi. Il a jugé d'autant plus urgente la modernisation de toute la chaîne de traitement du courrier qu'en 2003, la qualité s'était encore dégradée, seules 69,5 % des lettres ayant été distribuées le lendemain ;

- ensuite, l'aide postale au transport de presse. Il a rappelé que l'Etat contribuait, autour de 290 millions d'euros, soit le quart du coût du transport de presse, les éditeurs à hauteur de 36 % et La Poste de 40 %, au transport et à la distribution de la presse qui font partie du service universel postal. Soulignant que les travaux menés dans le cadre de la mission Paul avaient permis de dégager pour quatre ans les termes d'un nouvel accord Etat/presse/Poste signé le 22 juillet 2004, il a précisé que l'aide de l'État prendrait désormais deux formes : au titre du ciblage, une aide à l'exemplaire pour la diffusion postale des publications d'information politique et générale, des quotidiens à faibles ressources publicitaires ou de petites annonces ; au titre de l'aménagement du territoire, une aide à l'exemplaire distribué en zones peu denses pour permettre l'égal accès des citoyens aux publications de presse. Il a indiqué que La Poste, elle, proposait une offre de services modernisée répondant aux divers besoins des éditeurs et, surtout, s'engageait, indemnisation à la clef, sur des niveaux contractuels de qualité de distribution, à compter du 1er janvier 2006.

Il a jugé ces accords équilibrés, la presse consentant un nouvel effort tarifaire, qui devrait permettre à La Poste de réduire de 450 à 410 millions d'euros la charge nette du transport de presse, et une relation de type contractuelle s'instaurant, en échange, entre la presse et La Poste, sous la surveillance d'un observatoire. Il a considéré qu'il s'agissait d'un véritable défi pour La Poste ;

- enfin, la modernisation du dialogue social. Il s'est félicité de ses progrès, même s'il a avoué s'interroger sur l'impact financier de l'accord majoritaire signé le 3 novembre 2004 dans le domaine du courrier, qui restreint le recours au temps partiel, alors que les concurrents de La Poste en font un élément d'adaptabilité et de compétitivité.

Si d'importantes avancées sont donc en marche, il a considéré que La Poste devait absolument lever encore trois lourdes hypothèques pour atteindre ses ambitions : créer un établissement de crédit postal, ce qui signifie mener au plus vite à son terme la navette parlementaire sur le projet de loi de régulation postale, désamorcer la bombe à retardement des retraites, sans tarder, et assurer l'évolution du réseau sans diminuer le nombre de points de contact.

Sur ce point, qu'il a estimé tenir au coeur de chacun des membres de la commission, il a rappelé que La Poste devait dégager des marges de manoeuvre pour relever les défis de la concurrence européenne et rester capable d'assumer ses missions de service public, mais a posé deux exigences :

- d'une part, cesser de mettre les maires devant le fait accompli, ce qui était l'objet d'un article du projet de loi « développement des territoires ruraux » qui impose cette concertation ;

- d'autre part, identifier un financement pour compenser une mission d'aménagement du territoire qu'il a estimé d'ailleurs nécessaire de préciser par rapport aux obligations de service universel, ce à quoi s'employait le groupe de travail sur la péréquation qu'il avait l'honneur de présider et qui réunissait élus et représentants de La Poste. Il a également jugé que l'amendement sénatorial au projet de loi de régulation postale qui exigeait la mise en place d'un fonds postal national de péréquation territoriale répondait au même enjeu.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a ensuite dressé un tableau du secteur des télécommunications. Il a considéré que l'année écoulée resterait celle de l'explosion du haut débit, la France comptant, au 30 juin 2004, 11,1 millions d'abonnements à Internet, dont 5 millions d'abonnements haut débit, ce qui représentait un doublement en une année. Il a précisé que la France occupait ainsi la deuxième place d'Europe en nombre d'abonnés. Il a fait observer que, durant la même période, le nombre d'ordinateurs avait triplé et qu'Internet était ainsi devenu un outil d'usage courant, sans doute du fait qu'en moins de dix-huit mois, les débits avaient été multipliés par dix et les prix divisés par deux. Il a estimé que, grâce au dégroupage de la boucle locale qui concernait désormais plus d'un million de lignes, les services s'étaient enrichis, notamment avec la télévision sur ADSL, lancée en décembre 2003, qui permettait à Free, France Télécom ou Neuf Télécom d'offrir des offres dites « triple play » -téléphone, Internet et télévision.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a déclaré que, parallèlement, le secteur de la téléphonie mobile s'était confirmé comme le principal moteur de la croissance du marché des télécommunications. Il a indiqué que le nombre de clients atteignait 42,9 millions à la fin du troisième trimestre 2004, ce qui représentait un taux de pénétration national moyen de 71,1 %. Considérant que la maturité du marché du transport de la voix ouvrait désormais l'ère du transfert de données en situation de mobilité et que, déjà, le marché de la transmission de données avait connu un certain essor sur le réseau GPRS, il a annoncé que la prochaine étape serait le passage à l'UMTS, qui venait enfin d'être lancé et devait couvrir 58 % de la population fin 2005.

En effet, a-t-il noté, la diffusion des technologies de l'information permet d'espérer que sera relevé le défi de la couverture du territoire. En matière de téléphonie mobile, il s'est réjoui des fruits récoltés aujourd'hui de l'initiative de son collègue Bruno Sido, la convention de juillet 2003 qui prévoyait une première phase de couverture pour 1.600 communes grâce au cofinancement Etat/Collectivités territoriales/opérateurs étant dotée, depuis juillet 2004, d'un avenant qui prévoit, d'ici fin 2007, l'achèvement de la couverture à la seule charge des opérateurs mobiles, comme indiqué dans le cadre du renouvellement de leurs licences. Il a toutefois regretté la trop grande lenteur du déploiement et espéré que le nombre de sites en fonctionnement serait conséquent en 2005.

S'agissant du haut débit, il a jugé que sa diffusion territoriale était aussi en bonne voie, grâce à la course de vitesse engagée par France Télécom, qui promet une couverture de 96 % de la population fin 2005, et ses concurrents, privés voire publics, depuis l'adoption du nouvel article L.1425-1 du code général des collectivités territoriales, qui permet à ces dernières de devenir opérateurs.

Il a ensuite abordé la situation de l'opérateur historique, voyant dans son attitude offensive le signe de son redressement, opéré par le respect du plan « Ambition FT 2005 », qui avait permis un résultat net positif de 3,2 milliards d'euros en 2003 et une réduction de la dette nette, ramenée à 48 milliards d'euros au 30 juin dernier, ce qui restait considérable. Il a indiqué que France Télécom avait par ailleurs racheté cette année la part détenue par les actionnaires minoritaires de ses filiales de téléphonie mobile et d'accès à Internet. Il a jugé que cette stratégie d'intégration était judicieuse, car elle répondait logiquement à la convergence qui était à l'oeuvre entre réseaux et services. Il a également souhaité que, pour clarifier l'avenir, soit rapidement mis fin au débat communautaire sur l'aide d'Etat et que le comportement d'actionnaire avisé de l'Etat français soit reconnu.

Enfin, il a rappelé que France Télécom avait connu un événement important le 2 septembre dernier : sa privatisation effective, ramenant la part de l'Etat à 42,25 % du capital. Parallèlement à cette privatisation, il a constaté avec satisfaction que le cadre réglementaire permettant la fourniture d'un service universel de qualité à un prix abordable était désormais en place et que son financement était clarifié et assuré.

Il a conclu en évoquant l'action du régulateur. Il a estimé que l'ART, déstabilisée par la refonte du cadre réglementaire, en était finalement sortie renforcée : si le système de régulation avait gagné en complexité, il avait aussi gagné en robustesse à l'égard des évolutions du marché et des technologies.

Il a ensuite présenté trois chantiers de régulation qui lui paraissaient particulièrement importants aujourd'hui :

- la régulation de l'oligopole en téléphonie mobile. A ce sujet, il s'est félicité que l'entrée sur le marché de deux opérateurs mobiles virtuels depuis l'été dernier, Debitel et Breizh Telecom, puisse dynamiser la concurrence. Il a jugé que la portabilité des numéros mobiles, qui permet de changer d'opérateur sans changer de numéro, devait aussi être absolument facilitée, car elle pouvait permettre d'améliorer également le jeu de la concurrence ;

- les terminaisons d'appel fixe vers mobile. Après avoir rappelé que la charge de terminaison d'appel mobile acquittée par l'opérateur fixe représentait environ deux tiers du prix de détail des appels fixe vers mobile, il s'est félicité que l'ART ait proposé un encadrement tarifaire qui conduirait, en deux ans, à la baisse de 36 % de ces tarifs de gros non justifiés. Il a indiqué que le régulateur comptait, à juste titre, sur cette action sur les prix de gros pour provoquer des baisses correspondantes des prix de détail des appels fixe vers mobile au bénéfice du consommateur fixe de l'ordre de 11 % en 2005 et de 15 % en 2006 et considéré que cette baisse progressive permettrait d'assurer une transition supportable pour tous les acteurs du marché ;

- enfin, la régulation du marché de détail du haut débit. Il a remarqué que les parts de marché cumulées des fournisseurs d'accès Internet concurrents de Wanadoo atteignaient aujourd'hui 50 % sur le marché de détail de l'accès haut débit et que l'ART en déduisait que la seule régulation des marchés de gros suffisait à assurer la concurrence sur le marché de détail. N'ignorant pas l'inquiétude que ceci suscitait chez certains opérateurs alternatifs, il a tenu à rappeler que l'objectif essentiel de la régulation était d'assurer la pérennité de la concurrence et non seulement son émergence.

Au terme de ces remarques, il a proposé à ses collègues de donner un avis favorable à l'adoption du budget 2005 des postes et télécommunications.

M. Charles Revet a déploré la persistance de nombreuses zones blanches dans la couverture du territoire en téléphonie mobile, ce qui occasionnait de trop nombreuses coupures lors des déplacements dans son département, notamment, alors même qu'il avait pu constater, lors d'un voyage en Croatie, que le réseau de téléphonie mobile y fonctionnait partout. S'agissant de La Poste, il a fait part de son inquiétude à l'égard de la récente publication des projets de restructuration du réseau postal dans son département. Il a estimé impératif de maintenir les services publics et a jugé, à cet égard, qu'une simple obligation de concertation était insuffisante. Il a suggéré que la commission se penche sur cette question et fasse des propositions pour préserver le réseau postal.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, après avoir remercié le président pour son indulgence à l'égard de ses difficultés d'agenda inopinées, a rappelé à M. Charles Revet que le renouvellement des licences des opérateurs de téléphonie mobile avait été l'occasion de reporter sur les opérateurs le financement de l'achèvement de la couverture mobile du territoire et de leur imposer l'obligation d'assurer cette couverture d'ici la fin de l'année 2007, en recourant prioritairement à l'itinérance locale, comme y avait incité M. Bruno Sido dès l'automne 2002. Il a fait observer que les problématiques de couverture du territoire aujourd'hui soulevées par la téléphonie mobile de deuxième génération -Global System for Mobile communications (GSM)- allaient à nouveau se poser avec la troisième génération -Universal Mobile Telecommunications System (UMTS)-, de même que risquaient de se reproduire, voire de s'amplifier dans la mesure où le déploiement de l'UMTS exigera deux à trois fois plus d'antennes, les difficultés engendrées par les inquiétudes de nos concitoyens quant aux incidences de la téléphonie mobile sur la santé. Revenant sur la comparaison avec la Croatie, il a confirmé les propos de M. Charles Revet et ajouté qu'il avait pu également constater la bonne qualité du réseau de téléphonie mobile en Hongrie et en Roumanie. Il a considéré que ceci s'expliquait par le fait que les réseaux de téléphonie mobile mobilisaient tous les investissements du secteur, le réseau de téléphonie fixe dans ces pays étant indigent à l'heure de leur libéralisation et l'étant resté.

Concernant La Poste, il a invité M. Charles Revet à rejoindre le groupe d'études « Poste et télécommunications ». Rapportant les propos d'un de ses collègues de l'opposition qui avait considéré que le Sénat était l'autorité de régulation de La Poste dans notre pays, il a rappelé que la commission avait déjà exploré les pistes d'évolution du réseau postal. En sa qualité de président du groupe de travail sur la péréquation, il a annoncé qu'une des solutions envisagées pourrait être de porter à 800 euros par mois la contribution de La Poste aux agences postales communales et à 500 euros par mois -au lieu de 150- sa contribution aux points Poste. Il a estimé qu'une telle réévaluation permettrait de susciter l'intérêt des personnes susceptibles d'assurer la survie du réseau postal.

M. François Fortassin a considéré que la diffusion du haut débit sur le territoire se faisait de manière satisfaisante, notamment grâce à la signature des chartes « départements innovants ». En revanche, en matière de téléphonie mobile, il a dénoncé la « médiocrité » de France Télécom et jugé qu'elle frisait l'indigence. Réfutant toute justification d'ordre technique au retard du déploiement de la couverture en téléphonie mobile, il s'est insurgé contre le fait que les zones déjà défavorisées devraient en plus payer pour être couvertes en téléphonie mobile. S'agissant de La Poste, il a dénoncé tout ce qui pourrait s'apparenter à une fausse concertation.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé qu'à l'initiative de la commission, le Sénat avait voté, dans le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, un amendement qui prévoyait une information du préfet sur toute perspective d'évolution de l'organisation des services publics et lui donnait trois mois pour mener la concertation locale sur tout projet dont il était informé en liaison avec les représentants du service public concerné, au sein de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics. Il a également évoqué l'expérience concluante de son département où un point Poste avait été ouvert et apportait satisfaction à tous.

M. François Fortassin a cité en modèle les regroupements pédagogiques qui lui apparaissaient représenter un succès. Il a déploré que La Poste ne soit pas prête à des solutions de compromis (ouvertures partielles) et a indiqué qu'il était préférable que les élus désertent les commissions départementales de présence postale territoriale (CDPPT).

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a encouragé ses collègues à s'investir, au contraire, dans ces commissions départementales de présence postale territoriale (CDPPT), voire à en devenir présidents, jugeant que leur absence rendrait impossible toute concertation. Il a lui aussi fait valoir qu'un article du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux précisait comment la concertation devait s'organiser et qui en était l'arbitre en cas de désaccord. Il a convenu que certaines décisions étaient difficiles à prendre.

En matière de téléphonie mobile, il a rappelé que les opérateurs concernés étaient au nombre de trois et qu'il n'y avait pas de raison d'en incriminer un plus que les autres.

M. Dominique Braye, revenant sur La Poste, a rappelé que l'enjeu des débats était la survie de l'opérateur et qu'il fallait mesurer ce que l'on était en droit d'imposer à La Poste dans cette optique. Il a appelé ses collègues à distinguer entre les missions de service public remplies par La Poste et le reste de son activité entrepreneuriale. Evoquant le succès remporté par le premier point Poste ouvert dans les Yvelines, sous l'impulsion de M. Gérard Larcher, président de la CDPPT, il a fait part de la grande satisfaction de la clientèle, qui disposait d'un service postal de 6 heures à 21 heures 30, et constaté que les seuls opposants avaient été les postiers, alors même que le service public est fait pour le public. S'agissant de la téléphonie mobile, il a rejoint son collègue M. François Fortassin, remarquant que France Télécom ne déployait son réseau qu'en zones denses. A propos de la possible augmentation de la contribution de La Poste aux agences postales communales et aux points Poste, il a mis en avant sa préférence pour un accroissement du financement par opération plutôt qu'une augmentation forfaitaire, afin de stimuler l'activité. Quant aux agences postales communales, il lui a paru normal que la collectivité territoriale participe au financement d'un service non rentable.

M. Jean-Paul Alduy a invoqué son expérience pour faire observer qu'un dialogue bien engagé entre un directeur de La Poste et un élu permettait de résoudre de nombreuses difficultés. Il a également demandé que le Sénat relance une information auprès de ses membres sur les résultats du rapport publié par ses collègues MM. Jean-Louis Lorrain et Daniel Raoul au sujet des incidences de la téléphonie mobile sur la santé.

M. Michel Doublet a confirmé les propos de son collègue, faisant état, dans 90 % des cas, d'accords obtenus avec La Poste au sein de la CDPPT dont il était président.

M. Gérard Le Cam a considéré qu'il était naïf de croire que la qualité du directeur de La Poste ou des présidents de CDPPT pouvait modifier en quoi que ce soit le projet de La Poste qui était de supprimer des milliers de bureaux de poste. Réagissant à l'idée d'une augmentation de la rémunération des points Poste, il s'y est dit plutôt favorable mais a relevé que de nombreuses communes n'avaient déjà plus de commerces susceptibles de devenir des points Poste.

M. Pierre-Yvon Trémel a souhaité savoir quand le projet de loi relatif à la régulation postale serait examiné par l'Assemblée nationale et si le rapporteur pour avis pouvait donner une indication sur l'utilisation que faisaient les collectivités territoriales du nouvel article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales afin d'accélérer la diffusion du haut débit.

M. Gérard Bailly a appelé ses collègues à se projeter dans l'avenir, jugeant que la diffusion rapide de l'internet laissait entrevoir que, d'ici dix ans, plus personne n'irait dans un bureau de poste. Se voulant rassurant sur l'évolution du réseau postal, il a en revanche dénoncé la « catastrophe » de la couverture territoriale en téléphonie mobile.

M. Bernard Piras a réagi à l'intervention de M. Gérard Bailly dont il a conclu que le développement de l'internet signifierait, à terme, la disparition de La Poste, dont il a demandé si elle était prévue.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a considéré, comme l'avait fait M. Pierre-Yvon Trémel, que l'examen du budget des postes et télécommunications n'était pas le meilleur moment pour débattre de la vie de La Poste. Il a informé ses collègues que le projet de loi relatif à la régulation postale, dont M. Jean Proriol était rapporteur, serait examiné par l'Assemblée nationale dès la première semaine de sa reprise des travaux en janvier 2005.

En réponse à M. Jean-Paul Alduy, il a relevé que, depuis le rapport de MM. Jean-Louis Lorrain et Daniel Raoul, une charte avait été signée entre les opérateurs mobiles et l'association des maires de France. Il a considéré que la difficulté tenait au fait que personne n'avait écrit ni n'écrirait jamais que la téléphonie mobile ne présentait aucun risque pour la santé.

Répondant à M. Gérard Le Cam, il a fait observer que sur les 36.700 communes françaises, 32.000 comptaient moins de 2.000 habitants et que, parmi ces dernières, 22.000 n'avaient jamais eu de bureau de poste. Or, a-t-il relevé, 5.000 des 6.000 communes ayant adopté des délibérations qui appelaient, à l'instigation de la fédération nationale des maires ruraux, à préserver le réseau postal, appartiennent à ces 22.000 communes n'ayant jamais abrité de bureau de poste.

En réponse à M. Gérard Bailly, il a indiqué que, selon l'Autorité de régulation des télécommunications, les projets des collectivités territoriales porteraient déjà sur une enveloppe comprise entre 500 millions et 1 milliard d'euros.

Au terme de ce débat, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux postes et télécommunications, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen s'y opposant.

PJLF pour 2005 - Mer - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Charles Revet, sur les crédits consacrés à la mer.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a d'abord rappelé que l'importance du secteur maritime pour notre pays tenait en quelques chiffres : la France compte plus de 10.000 kilomètres de littoral au total et pas moins de 72 % de ses importations et exportations s'effectuent par le mode maritime. Se félicitant que, depuis quelques années, les mesures prises par le Gouvernement attestent de sa volonté de mener une politique maritime ambitieuse, il a cité la mise en place de la taxe au tonnage, le démarrage des autoroutes de la mer, ou encore la création du registre international français. Il a ajouté que, certes, un certain nombre de ces mesures n'en sont encore qu'à leur balbutiement, mais a estimé que le budget de la mer pour 2005 était cohérent avec cette volonté de redonner à la France son statut de puissance maritime.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué qu'après une hausse de 6 % en 2004, dans un contexte budgétaire difficile, les crédits affectés à la mer passaient d'environ 1,094 à 1,141 milliard d'euros, en hausse de 4,4 %. Précisant qu'il convenait de distinguer, dans cette dotation, les crédits affectés à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), qui représentent plus de 77 % du budget, il a constaté toutefois qu'en ne tenant pas compte de ces crédits, le budget était tout de même en augmentation de 0,9 %, alors même que le budget global de l'équipement subit une baisse de 0,9 %. Il a ensuite indiqué que la subvention d'équilibre versée à l'ENIM, pour la protection sociale et les retraites des marins, s'élevait pour 2005 à 822 millions d'euros, en hausse de 5,7 %, cette hausse résultant notamment de la baisse de la compensation inter-régime versée à l'établissement.

Jugeant que la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances permettrait une meilleure lisibilité de ce budget, le rapporteur pour avis a précisé les éléments suivants : les crédits relatifs à la protection sociale des marins feront l'objet d'un programme spécifique dans une mission intitulée « Régimes sociaux et de retraite », ceux affectés à la politique maritime proprement dite seront quant à eux inscrits dans deux programmes, le premier regroupant les crédits destinés aux transports terrestres et maritimes, le second comprenant les crédits relatifs à la sécurité et aux affaires maritimes.

S'agissant du budget pour 2005, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a relevé, en premier lieu, que les crédits affectés à la sécurité maritime connaissaient des évolutions satisfaisantes, qui accompagneront les évolutions de la réglementation adoptées en 2004 afin d'améliorer l'efficacité de l'action de l'État en mer, et la lutte contre les pollutions maritimes. Après avoir rappelé que la France avait mieux respecté, en 2003, ses obligations de contrôle des navires au port au titre du Mémorandum de Paris, puisqu'elle a atteint le taux de 29 % grâce aux efforts effectués en termes de recrutement d'inspecteurs, il a souligné que la France venait d'être condamnée par la Commission européenne, en juin 2004, pour ne pas avoir atteint le taux de 25 % entre 1999 et 2000, condamnation qui n'est pas exclusive d'une éventuelle condamnation financière. Aussi bien, convient-il, a-t-il estimé, de rester vigilant sur cette question, et de militer pour que la Commission européenne s'assure dans tous les pays concernés de la qualité des contrôles effectués, et non simplement de leur nombre.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a ensuite expliqué que le plan de modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage, les CROSS, avançait, soutenu par un réel engagement financier de l'Etat, et précisé les éléments suivants :

- en 2004, les moyens de fonctionnement avaient fortement augmenté, ce qui a permis la mise en place du système de surveillance des pêches par satellites radar dans les terres australes et antarctiques françaises ;

- pour 2005, les crédits d'investissement connaissent une augmentation très importante, de 2,6 à 5,8 millions d'euros en crédits de paiement, hausse qui va notamment permettre de mener à bien la rénovation de la couverture radar dans la Manche, et la mise en place du système de suivi du trafic maritime, baptisé « Trafic 2000 ».

S'agissant du dispositif de contrôle et de surveillance, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a indiqué que l'année 2004 avait vu la mise en service d'un second patrouilleur, basé à Cherbourg, et que le plan de généralisation des unités littorales des affaires maritimes serait bien mené à son terme. Il a ensuite fait part des évolutions de la réglementation en matière de sécurité ou de sûreté :

- première évolution, que le Sénat, dans son rapport sur l'Erika, avait fortement sollicitée, la réorganisation de l'action de l'État en mer : le pouvoir de coordination du préfet a été renforcé par le décret du 6 février 2004, et un schéma directeur des moyens nautiques et aériens de l'action de l'État en mer devrait être prochainement élaboré ;

- deuxième évolution, la transposition d'un certain nombre de directives européennes relatives à la sécurité ou aux équipements de réception portuaire, par l'ordonnance du 12 juillet 2004 ;

- troisième évolution, la mise en oeuvre du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires, dit code ISPS, qui vise à lutter contre le terrorisme. Les obligations ont été transposées dans le droit français et la mise en application a commencé, dans un délai très rapide. Sur les 343 installations portuaires, 284 sont conformes au code ISPS, et, au 1er juillet 2004, 168 navires sous pavillon français disposent d'un certificat international de sûreté.

A propos du code ISPS, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a indiqué que sa mise en oeuvre impliquait un coût financier important, pour lequel aucune solution n'a pour l'instant été arrêtée. Ce coût, a-t-il précisé, a été évalué à 100 millions d'euros en investissement, une partie devant être mise à la charge des ports, la partie purement régalienne revenant à l'État. Expliquant qu'il était proposé, à ce titre, la création d'une taxe de sûreté portuaire sur les passagers des ferries, il a ajouté que cette question n'était pas encore tranchée.

Abordant, en second lieu, la question des ports, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a tout d'abord relevé que, afin d'atteindre l'objectif fixé par le Comité Interministériel de la Mer du 29 avril 2003 de créer, sur 3 ans, 40 nouveaux postes d'officiers de port, le budget 2005 prévoyait, comme l'avait fait le budget 2004, le recrutement de 15 officiers de ports. Il a ensuite rappelé qu'il s'était inquiété, l'an dernier, de l'importante baisse des crédits de fonctionnement des ports non autonomes, dont le transfert aux collectivités est prévu, et a observé que ces crédits étaient stabilisés pour 2005.

Soulignant que les crédits d'investissement augmentaient quant à eux de 39,3 à 42,6 millions d'euros, soit une hausse de 8,3 %, il a ajouté que ces crédits permettraient notamment de financer des opérations d'investissement dans le cadre des contrats de plan Etat-région. En outre, a-t-il relevé, la première phase de Port 2000 sera mise en service en 2005, et devrait permettre d'augmenter de plus de 50 % la capacité du port du Havre pour le trafic conteneur, le financement du projet Fos 2XL pour le port de Marseille devant quant à lui être assuré par la future Agence de financement des infrastructures de transports, à hauteur de 17 millions d'euros sur 2005-2006.

Insistant sur l'importance de cet investissement au regard du déficit de compétitivité des ports français en matière de trafic de conteneurs, il a indiqué que le port d'Anvers et celui de Rotterdam représentent chacun près du double des trafics conteneurisés français, la part des ports français dans le trafic conteneur étant revenue de 13 % à 9 % entre 1990 et 1999. Il a ajouté qu'il était également indispensable, dans le cadre du projet des autoroutes de la mer, d'améliorer la desserte des ports, notamment en matière ferroviaire et regretté que, là encore, la France soit en retard, l'hinterland ferroviaire des ports français restant insuffisamment développé. Il a précisé que des projets étaient en cours, au Havre, dans le cadre de Port 2000, et à Marseille, qui a lancé l'étude d'un schéma directeur ferroviaire.

Enfin, rappelant qu'il avait émis, dans son précédent rapport, des préconisations pour clarifier les responsabilités en matière de lutte contre les sinistres dans les ports, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a déploré que rien n'ait été fait en 2004 sur ce sujet, alors même que les textes sont trop complexes, la coordination des secours mal assurée et les responsabilités confuses. Il a en conséquence jugé fortement souhaitable que le Gouvernement propose des mesures dans ce domaine dès l'année prochaine, par le biais de l'ordonnance qu'il doit élaborer en vertu de l'article 31 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

S'agissant du dossier des autoroutes de la mer, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a fait part du progrès que constituait l'adoption, le 7 janvier 2004, du décret permettant l'extension de la dérogation relative au poids total roulant autorisé des plates-formes fer-route et fluvio-route aux opérations de transport combiné ports maritimes-routes. Toutefois, a-t-il regretté, force est de constater que ce chantier en est encore à ses balbutiements, la garantie de l'État sur le long terme étant nécessaire pour que les transporteurs et les armateurs s'engagent. Il s'est félicité, à cet égard, de la création de l'Agence de financement des infrastructures, qui devrait affecter 200 millions d'euros au financement des autoroutes de la mer dans les années à venir.

Enfin, s'agissant de la flotte de commerce, après avoir rappelé que le pavillon français était revenu de la 5e place mondiale dans les années 1960 à la 29e aujourd'hui, il a déploré que la flotte française ait encore perdu, en 2003, cinq navires, et ne compte plus, au 1er janvier 2004, que 207 navires. Il a jugé nécessaire, dans ce contexte, la création d'un registre compétitif, sur le modèle des registres créés par nos principaux partenaires européens, et relevé que la proposition de loi adoptée par le Sénat le 11 décembre 2003, visant à créer un registre international français, avait fait l'objet d'intenses consultations au cours de l'année 2004, et devrait être prochainement inscrite à l'Assemblée nationale.

M. Pierre-Yvon Trémel a interrogé le rapporteur pour avis sur l'évolution d'ensemble des crédits destinés à la sécurité maritime, estimant qu'on assistait à une baisse globale de ces crédits. Il a également fait part de ses inquiétudes concernant la formation, et notamment l'enseignement secondaire, pour lequel on constate une forte hausse des crédits destinés aux vacataires. Enfin, il a souhaité savoir dans quelles conditions la proposition de loi relative au registre international français serait examinée à l'Assemblée nationale.

M. Gérard Le Cam, après avoir indiqué avoir une position opposée à celle du rapporteur pour avis sur ce texte, a souhaité connaître les intentions du Gouvernement concernant la révision de la loi du 3 janvier 1986, dite « loi littoral ».

En réponse, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a insisté à nouveau sur les efforts effectués pour augmenter les effectifs d'inspecteurs habilités à contrôler les navires, et rappelé qu'il avait fallu recruter d'anciens commandants de bord, ce qui avait permis une remontée du taux de contrôle des navires. Il a également relevé que la forte hausse des dotations en 2004 avait permis l'acquisition d'un second patrouilleur, opération à présent achevée, ce qui pouvait expliquer la diminution des crédits observée. Il a également souligné l'importance de la formation maritime, dans un contexte où de moins en moins de navires battent pavillon français, et où l'on observe une pénurie de marins. Enfin, il a indiqué que la proposition de loi créant le registre international français constituait une avancée indispensable pour la compétitivité de la flotte française.

Puis la commission a décidé de réserver son vote jusqu'après l'audition du secrétaire d'État aux transports et à la mer, prévue le lendemain.

Mercredi 1er décembre 2004

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

PJLF pour 2005 - Logement - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Thierry Repentin, sur les crédits du logement.

M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits affectés à la politique du logement dans le projet de loi de finances pour 2005 s'établissaient à 6,5 milliards d'euros en moyens de paiement. Il a rappelé que la comparaison avec le budget de l'an dernier devait tenir compte des modifications importantes de périmètre, liées au transfert aux départements des fonds de solidarité pour le logement, à l'inscription des crédits de l'aide au logement temporaire et de l'urbanisme au budget de deux autres ministères, à la prise en charge d'une part supplémentaire du financement des aides personnelles au logement par les régimes sociaux et à la réforme du prêt à taux zéro (PTZ).

Il a précisé que les moyens budgétaires en faveur du logement en 2005 s'inscrivaient dans le cadre du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, les articles 41 et 50 de ce texte ayant un impact direct sur deux dotations importantes de ce budget. Il a ainsi relevé que l'article 41 de ce projet prévoyait le financement de 500.000 logements locatifs sociaux entre 2005 et 2009, compte non tenu des objectifs du programme national de rénovation urbaine. Pour ce faire, 2,4 milliards d'euros en autorisations de programme (AP) et 2,7 milliards en crédits de paiement (CP) seront affectés sur cette même période à la réalisation des opérations locatives sociales a-t-il noté.

Après avoir observé qu'en 2005 la ligne fongible serait dotée de 442 millions d'euros en AP et 465 millions en CP, soit des hausses respectives de 22 et 61,5 % par rapport à 2004, pour réaliser 90.000 logements locatifs sociaux et 40.000 réhabilitations, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a considéré que cette évolution, très positive, pourrait permettre de répondre aux besoins des ménages français en logements, estimés à 100.000 unités par an par l'INSEE.

Toutefois, il a souligné que depuis le 1er août 2004, le taux du Livret A n'évoluait plus en fonction d'une décision politique, mais d'une règle automatique tenant compte de l'évolution de l'inflation et des taux d'intérêt. Rappelant que la baisse du taux du Livret A avait été avancée, l'an dernier, comme justification à la réduction de la subvention budgétaire moyenne par logement social, il a jugé que l'envolée du prix du pétrole et le déséquilibre euro/dollar conduiraient mécaniquement à une hausse du taux de ce produit financier en 2005 et qu'en conséquence les organismes HLM éprouveraient des difficultés à financer le plan de cohésion sociale du fait d'allégements de frais financiers moins importants que ceux escomptés initialement.

En outre, après avoir relevé que cette subvention moyenne par logement ne progressait pas cette année et se situait à 2.300 euros pour un logement financé par un prêt locatif à usage social (PLUS) et à 11.000 euros pour un prêt locatif aide-intégration (PLAI), contre respectivement plus de 5.000 euros et de 15.000 euros avant la réforme de 2003, il a estimé que le financement du programme de rattrapage de la construction locative sociale impliquerait une participation forte des collectivités territoriales et des organismes HLM. Enfin, il a déploré que la programmation proposée par le plan de cohésion sociale prévoie un nombre important de prêts locatifs sociaux (PLS) au détriment des PLUS et des PLAI.

S'agissant de la rénovation de l'habitat privé, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a fait valoir que, selon les termes de l'article 50 du projet de loi de cohésion sociale, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) serait dotée de moyens supplémentaires pour financer la production de 200.000 logements locatifs privés à loyers conventionnés ou réglementés. Après avoir approuvé cette évolution budgétaire qui met un terme à deux années de recul ayant pesé sur les finances de l'Agence, il a regretté, à titre personnel, que cette programmation ne soit pas uniquement axée sur la production de logements à loyers conventionnés, plus adaptés aux besoins des ménages à faibles revenus.

Abordant la question des avantages fiscaux dont bénéficient les organismes HLM pour leurs opérations de construction, il a constaté que cette aide fiscale représentait une part non négligeable dans le plan de financement global d'un logement social, évaluée à 13 % pour un logement PLUS. Il a ainsi rappelé que ces organismes étaient exonérés du paiement de l'impôt sur les sociétés pour leurs missions de service public et de la taxe professionnelle et qu'ils bénéficiaient du taux réduit de TVA à 5,5 %. Il a enfin attiré l'attention de la commission sur le fait que les organismes étaient dispensés du paiement de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant une période de quinze ans, portée à vingt-cinq ans par le projet de loi de cohésion sociale.

Tout en jugeant que cet avantage fiscal était parfaitement légitime, il a néanmoins considéré que son application s'avérait, dans les faits, très pénalisante pour le budget des collectivités territoriales. Le rapporteur pour avis a en effet affirmé que beaucoup d'élus locaux ignoraient que les pertes de recettes pour les collectivités résultant de cette exonération n'étaient que très partiellement compensées par l'Etat, le droit en vigueur ne prévoyant une compensation que dans les cas où la perte était supérieure à 10 % du produit communal total de TFPB. Surtout, il a indiqué que le mode de calcul de la compensation conduisait l'Etat à verser des dotations très faibles, couvrant, dans certains départements, moins de 0,5 % de la perte totale de recettes. Il a estimé qu'au niveau national l'Etat ne compensait que 6 millions d'euros sur une perte totale de ressources s'élevant à plus de 320 millions d'euros.

Après avoir jugé que cette situation n'était pas satisfaisante et que l'Etat devait assumer les conséquences financières de ses décisions, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il présenterait à la commission une proposition d'amendement visant à remédier à ce problème, tout en soulignant avoir fait part de ce projet au ministre délégué au logement et à la ville.

Évoquant les dispositifs d'accession sociale à la propriété, il a ensuite déclaré que le PLF 2005 prévoyait le financement de 10.000 prêts sociaux de location-accession et la réforme du PTZ. Il a exposé qu'en vertu de cette réforme le financement du PTZ, assuré actuellement par une dotation budgétaire, serait désormais réalisé grâce à un crédit d'impôt, au profit des établissements de crédit, visant à compenser l'absence d'intérêts. Après avoir noté que les montants de prêts sans intérêt accordés aux ménages seraient légèrement augmentés et que les plafonds de ressources pour être éligibles au PTZ seraient réévalués, le rapporteur pour avis a précisé que le Gouvernement estimait que 250.000 ménages pourraient prétendre à ce produit, contre 100.000 aujourd'hui. A titre personnel, il a considéré que la progression des montants unitaires de prêt ne suffirait pas à compenser la hausse des prix de l'immobilier depuis 1998 et que le nouveau mode de financement constituait une ponction importante, de plus de 1,4 milliard d'euros de ressources fiscales en moins, sur les prochains exercices budgétaires. Jugeant que ce procédé n'était pas très orthodoxe d'un point de vue budgétaire, il a estimé que le financement de la réforme était loin d'être assuré.

Après avoir expliqué le rééquilibrage entre l'Etat et les régimes sociaux du financement des aides personnelles au logement, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a rappelé que le PLF prévoyait, comme l'année précédente, des mesures d'économies sur les barèmes de ces aides, tout en déplorant n'avoir pu disposer du détail des réformes prévues. Il a ensuite souligné que l'actualisation des barèmes, traditionnellement réalisée au 1er juillet de chaque année, n'avait pas encore été arbitrée par le Gouvernement et que la somme prévue par le PLF 2005 pour couvrir cette actualisation serait insuffisante pour compenser la hausse du niveau général des prix et des loyers. Il a considéré que cela se traduirait par une progression conséquente des taux d'effort des ménages, qui avaient déjà progressé entre 1988 et 2002 malgré l'augmentation sensible des aides au logement en 2001, et notamment des plus modestes.

Il a conclu sa présentation en abordant la partie thématique de son rapport pour avis, consacrée aux dispositifs d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs. M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a rappelé que le dispositif « Robien » permettait aux investisseurs achetant des logements locatifs d'amortir plus de 60 % du prix total de leur acquisition, sans contreparties sociales, contrairement à l'amortissement « Besson ». Il a noté que le coût pour les finances publiques de ce mécanisme était estimé à 75 millions d'euros pour 2005, jugeant que cette somme était vraisemblablement sous-évaluée.

Après avoir indiqué, sur le fondement des statistiques de la Fédération nationale des promoteurs-constructeurs, que ce dispositif permettrait de mettre sur le marché 54.000 logements locatifs privés en 2003 et 60.500 en 2004, il a admis que le nouveau régime d'amortissement fiscal avait permis d'augmenter la production locative privée, tout en s'interrogeant sur les conséquences de cette réforme.

Rappelant que les loyers plafonds du dispositif « Robien » étaient légèrement inférieurs au niveau des loyers de marché, il a jugé que ce produit ne s'adressait pas aux personnes à revenus modestes ou moyens. Il a en outre souligné que la suppression des contraintes pesant sur les bailleurs pour le choix de leurs locataires avait conduit ces derniers à retenir des ménages disposant de revenus élevés. Le rapporteur pour avis s'est donc interrogé sur le coût pour l'Etat de ce mécanisme, utilisé pour construire des logements privés à loyers élevés pour des ménages aisés, alors que cette somme aurait pu être utilisée pour financer des logements sociaux et permettre à des personnes à revenus moyens de disposer d'une offre locative accessible.

Surtout, soulignant que ce constat était partagé par un grand nombre d'acteurs, y compris au Gouvernement, il a considéré que ce dispositif était inflationniste. Observant que les investisseurs avaient l'assurance de récupérer un montant important de leur investissement de départ grâce à la déduction fiscale, il a supposé que ces derniers étaient moins exigeants quant au coût global de construction des logements acquis, ce qui avait eu pour conséquence de pousser à la hausse le prix des logements neufs et du foncier.

Soulignant que l'amortissement Périssol n'avait pas eu ces effets pervers en raison de sa limitation dans le temps et du ralentissement économique ayant frappé la France à l'époque, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a estimé souhaitable de réformer l'amortissement « Robien », non adapté au contexte actuel d'envolée du prix des loyers, des logements à la vente et des terrains constructibles.

Au total, le rapporteur pour avis a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits du budget du logement, en raison notamment du manque d'ambition de la politique relative aux aides personnelles au logement, des incertitudes pesant sur le financement du programme de rattrapage de la construction locative sociale, et de l'absence de mesures fiscales dans le budget de nature à remédier aux effets pervers du « Robien » et à limiter la spéculation foncière. Il a toutefois indiqué qu'il s'engageait à défendre loyalement la position de la commission en séance publique si cette dernière était différente de celle qu'il préconisait.

Après avoir félicité le rapporteur pour avis pour la qualité de sa présentation, M. Dominique Braye a indiqué ne pas partager ses conclusions. Il s'est notamment interrogé sur les raisons qui conduisaient M. Thierry Repentin à proposer à la commission d'adopter un avis défavorable sur un budget prévoyant une hausse de plus de 60 % des crédits affectés au financement des opérations locatives sociales. Estimant que le secteur locatif social ne constituait qu'un seul des maillons de la chaîne du logement, il a souligné que la plupart des Français aspiraient à accéder à la propriété et qu'on relevait un nombre de propriétaires plus faible en France, 56 %, que dans les pays d'Europe du sud. Après avoir rappelé que le conseil d'orientation des retraites avait insisté sur le fait que le statut de propriétaire était de nature à sécuriser les ressources des retraités les moins fortunés, il a considéré qu'il était indispensable que le Gouvernement définisse une politique volontariste en matière d'accession à la propriété.

Il a ensuite relevé que la pénurie actuelle de logements résultait d'une insuffisance des niveaux de construction au cours des années précédentes et que le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale tendait à remédier à cette situation. S'agissant du nombre de PLS programmés par ce texte, M. Dominique Braye a souligné que ce produit locatif était particulièrement adapté à la situation des marchés locatifs tendus, comme l'Ile-de-France, et permettait de mettre à disposition une offre de logements intermédiaires. Enfin, il a fait valoir que la hausse des moyens d'intervention de l'ANAH permettrait de mettre sur le marché un grand nombre de logements locatifs privés à loyer maîtrisé.

Abordant le problème, soulevé par le rapporteur pour avis, de la compensation des pertes de recettes liées à l'exonération de TFPB pour les logements locatifs sociaux, il a rappelé que le droit en vigueur prévoyait une compensation uniquement dans les cas où ces pertes s'avéraient substantielles. Tout en regrettant que cette difficulté n'ait pas été traitée par le Gouvernement précédent, il a précisé qu'il ne pouvait qu'approuver la proposition d'amendement du rapporteur pour avis, soulignant néanmoins qu'il était nécessaire de connaître l'opinion du ministre délégué au logement et à la ville sur un tel projet.

Évoquant la question des aides personnelles au logement, il a considéré que ces dernières avaient été augmentées par le gouvernement précédent au détriment des aides à la pierre, ce qui avait contribué à la pénurie actuelle de logements et donc à la hausse des loyers et à la progression du taux d'effort des ménages. Au total, il a indiqué que, pour l'ensemble de ces raisons, il approuverait ce budget.

Après avoir souligné que les crédits du logement proposés pour 2005 permettaient une véritable relance de la production locative, M. Philippe Leroy a noté que cette évolution serait de nature à relancer l'activité économique en stimulant le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP). Il a ensuite jugé positifs les régimes d'amortissement fiscal pour soutenir les investissements locatifs qui permettent d'élargir la gamme des logements offerts aux ménages. Puis il a relevé qu'il était logique de procéder à une juste compensation pour les exonérations d'impôt décidées par l'Etat et qu'il serait en conséquence favorable à l'adoption de l'amendement proposé par le rapporteur pour avis. Il s'est enfin interrogé sur les évolutions législatives dans le secteur du logement et plus particulièrement sur le mode de fonctionnement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et sur les règles de délégation de la compétence habitat aux collectivités territoriales.

M. Charles Revet a considéré que le secteur du BTP était actuellement en forte expansion en raison de la hausse du nombre de logements construits, notamment dans le secteur privé. Après avoir jugé que de nombreux besoins en matière d'habitat restaient non satisfaits et que les Français aspiraient à une amélioration de leur cadre de vie, il a estimé qu'il était nécessaire de trouver les moyens pour résoudre aujourd'hui la crise du logement. Toutefois, il a évoqué les freins à la construction de nouveaux logements, au nombre desquels la pénurie de foncier disponible et la hausse des coûts des terrains à bâtir, considérant que le Parlement devait également réfléchir à des solutions pour libérer de nouvelles réserves foncières.

M. Benoît Huré a jugé la situation actuelle paradoxale en ce qu'elle se caractérisait par un haut niveau d'activité des entreprises du BTP qui, dans le même temps, éprouvaient de grandes difficultés à trouver de la main-d'oeuvre qualifiée. Il a enfin insisté sur la nécessité d'atteindre un équilibre en matière de soutien aux politiques locales de l'habitat dans les zones urbaines et rurales.

M. Daniel Raoul a admis que la priorité donnée aux aides à la personne sur les aides à la pierre avait vraisemblablement accompagné la hausse des loyers. Il a également souligné que les opérations d'accession sociale à la propriété étaient rendues plus difficiles par la pénurie de foncier disponible et par le manque de visibilité dans le domaine de l'emploi qui décourage les jeunes ménages à se lancer dans de telles opérations. S'agissant des efforts de l'Etat en matière de logement dans le monde rural, il a indiqué qu'il cherchait à atteindre un équilibre entre les zones urbaines et rurales dans son département, notamment en augmentant la densité des constructions en milieu rural tout en garantissant la protection des espaces naturels. Il a considéré comme indispensable d'éviter le mitage et l'étalement des constructions neuves.

En réponse aux différentes interventions, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la hausse des crédits affectés aux opérations locatives sociales dans le projet de loi de cohésion sociale vise également à résorber la dette des organismes HLM, qui atteint un milliard d'euros ;

- la subvention budgétaire moyenne par logement social a considérablement diminué depuis l'an dernier, ce qui prouve que l'effort en faveur des nouvelles opérations de construction n'est pas forcément évident. Il n'est pas pertinent d'opposer les aides à la personne et les aides à la pierre car la hausse du taux d'effort des ménages se traduit nécessairement par des difficultés de paiement des loyers auxquelles les collectivités territoriales sont ensuite confrontées, notamment dans le cadre des fonds de solidarité pour le logement. Il est donc impératif de prévoir des hausses substantielles régulières des aides personnelles au logement ;

- les prêts locatifs sociaux constituent une réponse aux besoins en matière de logements intermédiaires. Toutefois, dans le cadre de la programmation prévue par le projet de loi de cohésion sociale sur la période 2005-2009, leur nombre est très important par rapport aux PLUS et PLAI, sachant que ce produit s'adresse aux ménages se situant dans les classes moyennes supérieures. Des communes comme Nantes, Montpellier ou Rennes, qui ont déjà un grand nombre de logements locatifs sociaux, construisent désormais beaucoup grâce aux PLS car ce produit permet la création de foyers étudiants et de foyers pour retraités. Néanmoins, le PLS, qui entre dans la définition du logement locatif social au titre de l'article 55 de la loi SRU, est parfois détourné de sa finalité, car certaines communes l'utilisent exclusivement pour rattraper leur retard en matière d'offre locative sociale.

M. Dominique Braye a souligné tout l'intérêt s'attachant aux PLS, qui permettent de loger des personnes disposant de ressources trop importantes pour rester dans le logement social classique, mais insuffisantes pour assumer le loyer d'un logement locatif privé. Il a considéré qu'il convenait de quantifier les besoins de logements intermédiaires, territoire par territoire, pour définir des solutions permettant de libérer des logements locatifs sociaux. Jugeant marginal le nombre de communes rattrapant leur retard en matière d'offre locative sociale au moyen exclusif de PLS, il a relevé que, dans un grand nombre d'EPCI, l'article 55 était géré au niveau intercommunal.

En réponse, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a noté que 75 % de la population française pouvaient bénéficier d'un logement locatif social. Il a ensuite précisé que les PLAI s'adressaient aux ménages les plus modestes, les PLUS à une gamme étendue de ménages, représentant 60 % de la population française, et les PLS aux classes moyennes supérieures. Déplorant que certaines communes ne financent que des logements PLS, il a néanmoins concédé qu'il était opportun de rééquilibrer le peuplement de certaines autres communes, au titre de la mixité sociale, grâce notamment à ce produit locatif.

Il a ensuite souligné que l'ANAH se voyait attribuer 70 millions d'euros supplémentaires cette année, mais qu'elle avait perdu 100 millions d'euros entre 2003 et 2004.

Concernant le secteur du bâtiment et des travaux publics, il a rappelé que le gouvernement précédent avait décidé d'appliquer le taux réduit de TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation dans les logements existants afin de relancer l'activité économique et de lutter contre le travail au noir. Il a estimé que cette décision avait permis de recréer des emplois dans le secteur du BTP et d'augmenter légèrement les salaires moyens des salariés de la profession.

Il s'est ensuite interrogé sur la justification des avantages fiscaux importants procurés par l'amortissement « Robien » sans contreparties sociales, indiquant que les locataires retenus par les bailleurs dans le cadre de ce dispositif disposaient de revenus élevés et que les loyers pratiqués se situaient au niveau des loyers de marché.

M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, s'est ensuite ému du comportement de certaines sociétés d'optimisation fiscale proposant aux contribuables d'acquérir des logements dans le cadre de l'amortissement « Robien », situés dans des agglomérations souvent éloignées de leur domicile, dont la taille variait en fonction de leurs revenus, sans que les logements ainsi acquis répondent à une demande exprimée localement. Il a relevé, à ce titre, que la Fédération nationale des promoteurs-constructeurs s'interrogeait sur l'avenir des copropriétés constituées de logements acquis dans le cadre du « Robien » et a, à nouveau, insisté sur les effets inflationnistes de ce régime, tant sur les loyers que sur les prix du foncier. Il a conclu en indiquant qu'il était nécessaire de fixer des contreparties sociales pour l'application de ce mécanisme.

Le rapporteur pour avis a précisé que l'ANRU avait vocation à investir 2 milliards d'euros par an dans les quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville, dont 465 millions issus du budget de l'Etat. Répondant à M. Philippe Leroy, qui s'interrogeait sur le manque de transparence des crédits de l'ANRU, il a répondu que la dotation de l'Etat était issue du budget du ministère de la ville et du logement.

Il a ensuite observé que les collectivités territoriales souhaitant devenir délégataires de la gestion et de l'attribution des aides à la pierre devraient fixer, en accord avec le préfet, leurs objectifs en matière de politique de l'habitat dans les conventions de délégation et que l'Etat donnerait, dans un second temps, les moyens budgétaires adéquats pour atteindre ces objectifs, ce qui n'exonérerait pas pour autant les collectivités territoriales de participer financièrement à la mise en oeuvre des politiques locales du logement.

M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a enfin présenté son amendement à la commission en précisant que ce dernier n'avait pas vocation à modifier les règles de compensation pour l'exonération de TFPB s'appliquant aux logements locatifs sociaux existants. Il a rappelé le paradoxe issu du projet de loi de cohésion sociale qui conduirait à compenser partiellement les pertes de recettes liées à l'exonération de TFPB pendant les quinze premières années, puis intégralement pendant les dix dernières années de la période totale d'exonération. Il a ainsi indiqué que cet amendement tendait à une compensation intégrale des pertes de recettes sur les quinze premières années de l'exonération uniquement pour les logements locatifs sociaux construits à compter du 1er janvier 2005 et que le coût pour les finances de l'Etat résultant de ce dispositif pouvait être estimé à plus de 40 millions d'euros pour l'année 2006, une somme équivalente s'additionnant chaque année pendant cinq ans.

Répondant à M. Dominique Braye qui l'interrogeait sur la position du ministre délégué au logement et à la ville vis-à-vis de cette proposition d'amendement, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a indiqué que M. Marc-Philippe Daubresse avait, lors d'un débat tenu au congrès de l'Association des Maires de France, reconnu que ces règles de compensation étaient pénalisantes pour les finances des collectivités territoriales et qu'il serait nécessaire de trouver une solution.

Soulignant qu'il était de bonne gestion que l'Etat assure le financement des exonérations qu'il décidait, M. Philippe Leroy a indiqué qu'il soutiendrait cet amendement, M. Charles Revet indiquant qu'il en ferait de même.

Puis à la suite d'une intervention de M. Jean-Paul Emorine, président, allant dans le même sens, la commission a ainsi adopté cet amendement à l'unanimité.

Enfin, contrairement à ce que lui proposait son rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du logement dans le projet de loi de finances pour 2005, le groupe socialiste et apparenté votant contre.

PJLF pour 2005 - Environnement - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean Bizet, rapporteur pour avis sur les crédits consacrés à l'environnement.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a indiqué que les moyens de paiement, c'est-à-dire les dépenses ordinaires et les crédits de paiement du ministère de l'écologie et du développement durable, diminuaient de 3,6 % en 2005 pour être fixés à 825,25 millions d'euros, alors que les autorisations de programme progressaient de 23 % pour atteindre 423,47 millions d'euros.

Au-delà de quelques transferts qui affectent en définitive peu la structure de ce budget, a-t-il précisé, il faut surtout relever, pour le déplorer, que la présentation des crédits consacrés à l'écologie et au développement durable, telle qu'elle résulte de la lecture du « bleu budgétaire », ne retrace pas l'intégralité des crédits effectivement votés pour ce ministère et ce, tant pour 2004 que pour 2005.

Il a en effet fait valoir qu'il fallait également tenir compte des crédits supplémentaires attribués « hors loi de finances initiale », à savoir en 2004, la participation « exceptionnelle et volontaire » des agences de l'eau de 210 millions d'euros, notamment pour abonder les crédits de l'ADEME et, pour 2005, 160 millions d'euros supplémentaires inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004 et immédiatement reportés sur 2005, portant ainsi le budget voté pour 2005 à 966 millions d'euros, contre 1,07 milliard d'euros en 2004, en baisse de 9 %.

Mais la réalité des crédits effectivement disponibles, a-t-il ajouté, serait encore différente, si on prenait en compte les reports de crédits de 2003 sur 2004, gelés en 2004, qui gagent les crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2004.

En conclusion de cette présentation générale des crédits budgétaires, il a vivement souhaité que les nouvelles règles budgétaires fixées par la loi organique du 1er août 2001 mettent fin à cette opacité dans la présentation des lois de finances, faisant valoir que la combinaison de financements extra-budgétaires et de crédits ajoutés en loi de finances rectificative, assortie d'un jeu subtil d'annulations et de reports de crédits, rendait de plus en plus difficile l'appréciation réelle de l'évolution des crédits de ce ministère.

Il a également souligné que le recours systématique aux annulations de crédits, ou au gel de crédits reportés in extremis sur l'année suivante, pénalisait tout effort de programmation du ministère dans les politiques qu'il conduisait et que ceci était d'autant plus regrettable que le ministère de l'écologie et du développement durable a fait de réels progrès dans le taux de consommation de ses crédits.

Enfin, a-t-il insisté, l'examen, en flux de trésorerie, des crédits du ministère, montre que le niveau nécessaire au ministère pour conduire ses politiques est bien supérieur à 900 millions d'euros et pourrait atteindre, voire dépasser, le milliard d'euros, et il s'agit d'un « niveau d'étiage » en dessous duquel il ne faut pas descendre, sauf à remettre en cause l'efficacité des actions engagées. Il a jugé indispensable, dans les années qui viennent, de renforcer le niveau de crédits disponibles par des moyens budgétaires pérennes.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a ensuite présenté la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, à travers la nouvelle maquette de structuration du budget, la section budgétaire du ministère constituant l'intégralité de la mission « écologie et développement durable » et représentant 574 millions d'euros, soit 69,6 % des crédits du ministère. Le solde, a-t-il précisé, se retrouve dans un programme intitulé « recherche dans le domaine des risques et des pollutions », dont le ministère est responsable au sein de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur ».

Il a ensuite indiqué que la mission « écologie et développement durable » se décomposait en deux programmes thématiques, respectivement intitulés « prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « gestion des milieux et biodiversité », et un programme « soutien aux politiques environnementales », consacré pour 80 % aux dépenses de personnel et de management, et que ce choix privilégiait le caractère nécessairement transversal des politiques environnementales.

En parallèle, a-t-il ajouté, le ministère a publié un avant-projet annuel de performances qui récapitule les objectifs et indicateurs retenus pour les programmes et les actions, qui, à l'évidence, doit être complété. Évoquant la principale difficulté qui résulte du découpage de la mission en deux programmes thématiques seulement, à savoir que la politique de l'eau se trouvait « éclatée » entre ces deux programmes, selon qu'il s'agisse de pollution ou de qualité des milieux aquatiques, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur les conséquences de ce choix tant en matière d'organisation administrative pour la direction de l'eau qu'en ce qui concerne la lisibilité et la cohérence de la politique de l'eau.

Il a alors soutenu la proposition du président de la commission de confier au groupe d'études sur l'eau, en coordination avec le rapporteur spécial et les rapporteurs pour avis du budget de l'environnement, l'examen de cette question début 2005.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué la politique de rapprochement entre les DIREN et les DRIRE opérée par le ministère, afin d'assurer une meilleure coordination des différentes politiques qu'il conduit, et le choix de quatre régions qui, en 2005, vont expérimenter une direction commune DIREN/DRIRE.

Malgré les assurances données par le ministre lors de son audition devant la commission, il s'est déclaré très réservé sur ce dossier, craignant de voir se renforcer, jusqu'au déséquilibre, l'influence déjà déterminante des DIREN et il a jugé indispensable qu'une évaluation très complète des expérimentations conduites en 2005 soit réalisée et diffusée au Parlement, avant toute décision éventuelle de généralisation.

Abordant l'examen des différents agrégats, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, s'est félicité des priorités budgétaires affichées et des efforts conduits en matière de rationalisation.

Il a noté que la préservation de la biodiversité bénéficiait d'un renforcement des crédits affectés à l'agrégat « protection de la nature », qui s'élèvent à 122,69 millions d'euros en 2005, notamment pour achever le réseau Natura 2000 et fortifier le réseau des réserves naturelles.

En outre, a-t-il ajouté, l'enveloppe de 8 millions d'euros annoncée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004, tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme, devrait compenser la diminution de crédits constatée dans le présent projet de loi de finances, au détriment du Conservatoire du Littoral.

S'agissant des parcs nationaux, il a exposé que la diminution des crédits de 4,5 % tenait compte, selon les explications du ministère, de leur bonne situation de trésorerie, notant également qu'un projet de loi modernisant en profondeur la loi de 1960 instaurant les parcs nationaux était attendu pour 2005.

En ce qui concerne la politique de l'eau, a-t-il précisé, la réduction des crédits résulte d'une politique de rationalisation des dépenses conduite par le ministère à travers le décroisement des financements entre l'Etat et les agences de l'eau, permettant à l'Etat de se recentrer sur ces missions régaliennes, à savoir être garant de la qualité de l'eau vis-à-vis de l'ensemble des citoyens et des risques qu'elle peut engendrer, notamment les inondations.

En matière de prévention des inondations, il a relevé que les crédits atteignaient 48 millions d'euros en 2005, contre 40 millions d'euros en 2004, et que la prévision des crues se trouvait renforcée par la création de 10 postes supplémentaires.

En ce qui concerne l'agrégat « prévention des pollutions et des risques », les crédits s'établissent à 384,27 millions d'euros, en baisse de 6,3 %, mais il a souligné que cette évolution résultait directement du financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, qui diminuait de 37 %.

Sur cet agrégat, s'est-il félicité, l'accent est mis sur la prévention des risques technologiques et les installations classées, notamment à travers l'augmentation des emplois affectés à l'inspection des installations classées, mais il faut, pour renforcer le dispositif législatif, publier rapidement les décrets d'application de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

Après avoir évoqué le renforcement des dotations budgétaires, tant pour l'Institut national de l'environnement industriel et des risques que pour l'Agence française de sécurité environnementale, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, s'est inquiété de la chute des crédits de l'ADEME, qui reviennent de 100 millions à 63 millions d'euros, diminution d'autant plus importante, qu'en 2004, ces crédits budgétaires avaient été abondés, à hauteur de 135 millions d'euros, par la participation exceptionnelle des agences de l'eau.

Néanmoins, a-t-il relevé, le projet de loi de finances rectificative pour 2004 prévoit d'inscrire 130 millions d'euros supplémentaires, ce qui permet d'atténuer les difficultés de l'Agence, la réduction des crédits entre 2004 et 2005 restant toutefois de 17,8 %.

Il a considéré, comme l'an dernier, que le procédé n'avait rien de satisfaisant tant en ce qui concerne la lisibilité et la sincérité du budget, que s'agissant des besoins de financement de l'Agence, qui poursuit des actions essentielles en matière de prévention des risques technologiques et des pollutions, de gestion des déchets et de lutte contre le changement climatique. Il lui est apparu essentiel d'obtenir très rapidement un recalibrage de la dotation budgétaire de l'ADEME, conforme aux missions qui lui ont été confiées.

Il a enfin évoqué les développements concernant, dans son rapport écrit, la prise en compte du développement durable tant par la sphère publique que par l'ensemble des acteurs économiques, citant notamment les auditions de M. Christian Brodhag, nouveau délégué interministériel au développement durable, et de M. Jean-Pierre Rodier, président du comité du développement durable du MEDEF.

L'un comme l'autre, a-t-il ajouté, soulignent le caractère incontournable de la prise en compte de ce concept dans l'ensemble du champ économique et les progrès déjà réalisés. Au-delà des politiques de court et moyen terme visant à faire évoluer les comportements des agents économiques et les « process » de fabrication, il a fait valoir qu'une réelle prise en compte du développement durable passait par un effort très important en matière de recherche et développement. Citant l'exemple de la lutte contre le réchauffement climatique, il a souligné que la maîtrise -voire la réduction- des émissions de gaz à effet de serre passait par une révolution technologique pour mettre au point, à l'horizon 2030/2050, des énergies qui ne soient pas issues des hydrocarbures.

Il a proposé alors d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'écologie et du développement durable pour 2005.

M. Michel Doublet est intervenu pour s'inquiéter de l'avenir de la politique de l'eau et en particulier des intentions du Gouvernement s'agissant de l'attribution des crédits auparavant gérés par le fonds national départemental des adductions d'eau (FNDAE) qui seraient versés aux agences de l'eau. Il s'est interrogé, pour celles des agences disposant de peu de moyens financiers, sur leurs capacités à maintenir une réelle péréquation au bénéfice des petites communes rurales.

Lui répondant, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a souligné que le choix d'une péréquation à l'échelle d'un bassin hydrographique découlait de la mise en oeuvre de la directive communautaire instaurant un cadre pour la politique de l'eau.

M. Jean-Paul Emorine, président, est intervenu pour faire part de ses réserves initiales, s'agissant du choix des agences plutôt que de celui des départements, tout en exposant qu'il était désormais convaincu de la nécessité d'organiser une véritable péréquation à l'échelle d'un bassin versant.

M. Jean-Marc Pastor est intervenu pour s'inquiéter des difficultés financières rencontrées par les agences de l'eau, considérant qu'en définitive le transfert du FNDAE masquait l'insuffisance des contributions de l'Etat à la mise en oeuvre de la politique de l'eau. Il s'est inquiété également de la diminution des crédits de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), notamment en ce qui concerne les soutiens versés aux collectivités territoriales pour la mise en oeuvre de la politique des déchets. Il a également relevé, pour le dénoncer, la multiplication des organismes et le maquis réglementaire sur la question du traitement des déchets, soulignant les difficultés qui en découlaient pour ces mêmes collectivités territoriales.

M. François Fortassin a dénoncé l'impact des directives communautaires de plus en plus contraignantes qui entraînent l'augmentation des dépenses des collectivités et donc des impôts locaux, les contribuables acceptant de plus en plus difficilement de payer aussi cher pour ces services de proximité.

M. Daniel Reiner, citant l'exemple de l'agence de l'eau Rhin-Meuse, qui avait dû participer au prélèvement exceptionnel opéré en 2004 sur la trésorerie des agences, a souligné que ceci avait entraîné une hausse des redevances, une renégociation à la baisse des contrats et des subventions versées par l'agence, induisant au total une hausse du prix du m3 d'eau. Il a également considéré que le renchérissement du coût de traitement des ordures ménagères était considéré insupportable par les usagers.

Leur répondant, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a apporté les éléments de réponse suivants :

- l'Etat ne subventionne pas le budget des agences de l'eau, qui est uniquement alimenté par les redevances et historiquement, la ponction opérée sur le budget des agences a été initiée par Mme Dominique Voynet, ministre de l'environnement et de l'aménagement du territoire ;

- les statistiques disponibles montrent que la trésorerie des agences de l'eau est en voie de reconstitution ;

- 80 % de la législation en matière d'environnement est d'origine communautaire, la tendance politique du Parlement européen induisant un renforcement de la réglementation en ce domaine, d'où la difficulté de négocier des délais supplémentaires pour leur mise en oeuvre ;

- un groupe de travail créé par le ministère des finances en 2004 et auquel participe M. Dominique Braye en tant que président du groupe d'études sur les déchets devrait faire des propositions de modification législative permettant d'assouplir les règles d'instauration de la taxe d'enlèvement sur les ordures ménagères (TEOM) et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) sur le périmètre d'une communauté de communes ;

- les conseils généraux sont désormais responsables de l'élaboration des plans départementaux d'élimination des déchets pour coordonner l'implantation des différentes structures de traitement de valorisation nécessaires.

M. Jean- Paul Emorine, président, est intervenu pour souligner tout l'intérêt qu'il y aurait à avoir une approche départementale, s'agissant du traitement des déchets, afin d'atteindre une taille critique des structures mises en place.

M. Charles Revet s'est alors déclaré réservé sur cette proposition, craignant qu'une planification au niveau départemental n'induise une situation de monopole au bénéfice des grands groupes industriels qui assurent la collecte et le traitement des déchets. Il a souhaité que des initiatives locales de regroupement soient encouragées afin d'atteindre ce seuil critique.

M. Gérard César s'est interrogé sur la possibilité de créer un secteur public compétitif en matière de collecte et de traitement des déchets afin de pouvoir établir des comparaisons avec les coûts du secteur privé et il a considéré que les régies étaient tout à fait adaptées pour assurer la collecte et le transport des déchets.

M. Benoît Huré, citant l'exemple des Ardennes, a souligné que le traitement des déchets était assuré par une société d'économie mixte dans laquelle le conseil général et les différentes intercommunalités étaient majoritaires et dont les prix étaient inférieurs de 20 à 25 % par rapport aux prix pratiqués par les entreprises privées.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'environnement, les groupes socialiste, communiste républicain et citoyen votant contre.

PLJF pour 2005 - Agriculture - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Gérard César, sur les crédits consacrés à l'agriculture.

Souhaitant tout d'abord décrire à grands traits la situation de l'agriculture en France et rappeler son contexte international, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a indiqué que les résultats économiques de l'agriculture en 2003 étaient à nouveau décevants. Précisant que le résultat agricole net reculait de 1,1 %, après avoir diminué de 2,1 % l'année précédente, il a ajouté que cette tendance se retrouvait largement au niveau communautaire, puisqu'elle avait affecté 22 des 25 pays membres de l'Union.

Observant que les conditions climatiques difficiles - gel, sécheresse, canicule - étaient largement à l'origine de cette situation, il a souligné qu'elles avaient provoqué une chute globale de la production de 8,6 %, ainsi qu'un renchérissement des consommations intermédiaires. Notant que la faiblesse de l'offre avait entraîné une forte augmentation des prix, il a indiqué que cela n'avait pas suffi à compenser les pertes en volume, malgré la hausse des indemnisations publiques. Il a fait remarquer que les exploitations viticoles, qui ont enregistré une baisse de leur revenu de près de 30 %, avaient particulièrement souffert.

Estimant que les premiers chiffres disponibles pour 2004 n'incitaient guère à l'optimisme, il a expliqué que les conditions climatiques plus clémentes avaient permis aux cultures d'été d'êtres abondantes, mais que l'environnement économique se dégradait, avec un renchérissement spectaculaire du coût de l'énergie et une forte baisse du prix des produits, ajoutant toutefois qu'il était encore trop tôt pour en dégager des estimations en termes de revenus.

S'intéressant plus longuement à la crise du secteur des fruits et légumes, il a indiqué que l'augmentation de la production, la faiblesse de la demande et la forte baisse des prix avaient conduit à une chute spectaculaire du revenu moyen des exploitants, plaçant nombre d'entre eux dans une situation économique très précaire, notamment dans la filière « chou fleur ».

Faisant état des obstacles structurels s'étant additionnés à ces difficultés conjoncturelles, il a fait référence à l'importance des charges sociales et à la pénurie de main-d'oeuvre, à une concurrence internationale croissante, à la faible efficacité de l'organisation commune de marché (OCM), ainsi qu'à la grande dispersion de la production face à une distribution très concentrée.

Rappelant qu'étaient intervenus tant le Gouvernement, à travers le lancement d'un audit de la filière et la mise en oeuvre de mesures conjoncturelles d'aide aux victimes, que les producteurs et opérateurs, en organisant des promotions exceptionnelles et en signant un accord interprofessionnel pour la promotion des produits , il a souligné que la filière restait malgré tout en situation de crise et que les actions sociales se multipliaient. Jugeant que la réforme de l'OCM et la mise en place d'un véritable dispositif de gestion de crise au niveau européen semblaient des solutions prioritaires, il s'est félicité que l'ancien ministre en charge de l'agriculture, M. Hervé Gaymard, ait fait pression auprès de la Commission européenne depuis plusieurs mois en ce sens, et a souhaité que son successeur poursuive dans la même voie.

Evoquant ensuite la poursuite des négociations au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), il a rappelé que la conférence de Cancùn, qui s'était déroulée en septembre 2003, s'était soldée par un échec remettant en cause le cycle de Doha. Il a indiqué que les 148 pays membres de l'OMC s'étaient retrouvés durant l'été à Genève, où ils avaient adopté un ensemble d'accords-cadres dont les modalités devraient être précisées d'ici la prochaine conférence ministérielle, à Hong-Kong, en décembre 2005.

Précisant que le volet agricole, principal objet des discussions, avait donné lieu à des engagements de principe sur les trois piliers que sont les soutiens internes, l'accès aux marchés et la concurrence à l'exportation, il a estimé que l'Union européenne était parvenue à négocier un accord satisfaisant en obtenant notamment la validation de la dernière réforme de la PAC, le maintien d'une liste de produits dits « sensibles » ou encore l'examen des pratiques de soutien aux exportations des Etats-Unis et du groupe de Cairns.

Considérant que la seconde phase de négociations s'avérerait cruciale, tant pour la fixation d'engagements chiffrés, notamment sur les droits de douane, que pour la discussion de dossiers tels que la légitimité des aides « boîte verte » ou le régime des appellations protégées, il a souligné que l'Union européenne, par l'intermédiaire de ses nouveaux commissaires au commerce extérieur et à l'agriculture, devrait rester unie et ferme dans la négociation pour sauvegarder l'esprit de son « exception agriculturelle ».

S'agissant de la présentation du budget, il a indiqué que sa diminution globale de 1,8 % devait être nuancée d'un double point de vue, faisant référence au report de 90 millions d'euros destinés à financer le plan « bâtiments d'élevage » et au fait que le budget du ministère n'intervenait que pour moins d'un cinquième dans l'ensemble des dépenses publiques en faveur de l'agriculture.

Sur un plan plus formel, il a fait observer que l'expérimentation de la loi organique relative aux lois de finances, pour la dernière année avant sa mise en oeuvre, avait conduit le ministère à regrouper et globaliser plusieurs actions auparavant distinctes, ce qui, a t-il jugé, rendait les comparaisons entre les projets 2004 et 2005 souvent très difficiles, voire impossibles.

Commentant ensuite les crédits de façon plus détaillée, il a d'abord indiqué que ceux destinés à la politique de l'installation enregistraient un recul de 5,5 %, ajoutant que cette diminution s'expliquait par le passage au versement de la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) en une seule fois, qui avait conduit à une augmentation transitoire des charges dans le précédent budget.

Concernant les crédits destinés à l'amélioration des structures et à la modernisation des exploitations, il a souligné qu'ils enregistraient une baisse de 9,13 %. Estimant que celle-ci devait être largement nuancée, il a indiqué que la baisse importante des crédits consacrés aux prêts à l'agriculture s'expliquait par la faiblesse des taux d'intérêt, que la ligne budgétaire consacrée au CNASEA augmentait de 16,1 % et que celle finançant la modernisation des exploitations voyait ses autorisations de programme augmenter de 94 % et ses crédits de paiement passer de zéro à presque 15 millions d'euros.

S'agissant des crédits destinés au soutien des filières et à la régulation des marchés, dont il a précisé qu'ils enregistraient un recul global de 4,7 %, il a tenu à en relativiser l'évolution à la baisse pour chacune des neuf lignes budgétaires concernées, indiquant que :

- celle relative à la valorisation de la production agricole connaissait une baisse de près de 30 %, ne s'appliquant toutefois que sur une somme d'environ 500 000 euros ;

- celle concernant les offices diminuait de 6,2 %, leur réforme devant permettre d'en rationaliser l'organisation et d'en maîtriser les coûts de fonctionnement ;

- celle affectée à la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA) baissait de 3,2 % mais avait le mérite, dans le cadre de la mise en place de la réforme de la PAC, d'être maintenue et ceci sans découplage ;

- cinq autres lignes budgétaires étaient en quasi-reconduction ;

- celle finançant l'instruction des dossiers d'aide aux agriculteurs au titre de la PAC était en augmentation de 10,35 %, ce qu'il a jugé particulièrement appréciable au regard des demandes émanant des exploitants pour cette année de transition.

Indiquant que les crédits consacrés à la multifonctionnalité étaient en diminution de 6 %, il a insisté sur le fait qu'ils avaient quadruplé depuis 2001, ajoutant que ceux destinés à la prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) étaient maintenus et que ceux consacrés au dispositif des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) et des contrats d'agriculture durable (CAD) permettaient de financer les 10 000 CAD supplémentaires prévus pour l'année 2005.

Enfin, évoquant la diminution des crédits destinés à l'action sociale et aux mécanismes de solidarité, il a précisé que les dotations consacrées à la réinsertion professionnelle étaient reconduites, que la diminution très spectaculaire des crédits du Fonds d'allègement des charges (FAC) s'expliquait par la volonté du Gouvernement de tenir compte de nouvelles lignes directrices de la Commission européenne sur les aides d'Etat et de mettre en place un dispositif alternatif, que la réduction de 7 % des crédits destinés au paiement des préretraites s'inscrivait dans une tendance structurelle à la baisse du fait de la réduction du nombre des bénéficiaires et que la mobilisation d'une dizaine de millions d'euros à la ligne « calamités agricoles », non dotée l'année passée, devrait permettre d'amorcer un dispositif d'assurance agricole très attendu par l'ensemble de la profession.

Insistant sur la volonté du Gouvernement de rationaliser l'utilisation des crédits destinés à l'agriculture tout en renforçant les priorités qu'il s'était fixées (sécurité sanitaire, mesures agroenvironnementales) et en lançant d'ambitieux programmes (plan « bâtiments d'élevage », assurance agricole), il a proposé de donner un avis favorable à leur adoption.

M. Gérard Bailly s'est dit attristé des propos tenus par les organisations syndicales agricoles sur l'action de M. Hervé Gaymard à la tête du ministère en charge de l'agriculture, soulignant que le ministre avait accompli durant deux ans et demi un travail très important en n'hésitant pas à se rendre fréquemment sur le terrain, en gérant de façon remarquable des dossiers aussi sensibles que la canicule ou la PAC et en se montrant à l'écoute des parlementaires. Insistant sur la nécessité d'un débat entre l'ensemble des acteurs s'agissant de la détermination des modalités de mise en oeuvre de la réforme de la PAC au niveau national, il a suggéré que soient constitués sur ce sujet des comités de pilotage au niveau départemental. Il a déploré la pression importante de la grande distribution sur les fournisseurs en matière agricole, à travers notamment le procédé des « marges arrières ». Se réjouissant de la mise en place d'un plan « bâtiments d'élevage », il a souhaité qu'il ait davantage pour objet les conditions de vie et de travail des agriculteurs que le seul bien-être des animaux. Il a souligné les difficultés que rencontraient les agriculteurs, du fait de l'insuffisance de leurs revenus, pour utiliser des services de remplacement. Evoquant une étude démontrant les importantes économies que permettrait la substitution d'un chauffage domestique au fioul par un système de chauffage utilisant des céréales, il a appelé de ses voeux un développement des travaux sur le rôle que pourrait jouer l'agriculture dans la production d'énergie.

Après avoir exprimé son inquiétude quant à l'évolution générale du budget, M. Dominique Mortemousque a tenu à rendre également hommage à l'action de M. Hervé Gaymard, soulignant combien il s'était préoccupé de la situation concrète des exploitations agricoles et des conditions de travail des agriculteurs. Faisant part des incertitudes que connaît actuellement le monde agricole, il a fait état de la perte de repères et des inquiétudes des agriculteurs. Tout en rappelant que l'ancien ministre en charge de l'agriculture avait tenté d'organiser une plus grande concertation entre l'administration, les organisations syndicales et les agriculteurs, ainsi qu'une plus grande information de l'ensemble des acteurs, il a plaidé pour une accentuation des efforts en ce sens, en lien notamment avec les organisations professionnelles.

M. Jean-Marc Pastor a fait le constat d'un décalage entre l'absence de réaction des organisations professionnelles au niveau national et le découragement d'agriculteurs démoralisés au niveau local. Décrivant une politique agricole entrée depuis plusieurs années dans un processus de transition, il s'est interrogé sur les orientations qu'elle suivrait à l'avenir. Déplorant que les pouvoirs publics aient fait preuve de suivisme et n'aient pas su élaborer de véritable projet de long terme pour l'agriculture française, il a regretté que l'évolution globalement défavorable des crédits dans le projet de budget pour 2005 ne permette d'y remédier. Insistant sur le rythme de travail intense des agriculteurs et les frustrations qu'il pouvait créer au regard du reste de la société, il s'est interrogé sur les résultats des discussions initiées depuis plusieurs années sur les formes sociétaires de partage du travail et a appelé à la mise en place d'un projet ambitieux pour l'agriculture française.

Affirmant partager pleinement ces propos, M. François Fortassin a évoqué la filière ovine, dont il rappelé les intérêts économiques et environnementaux, avant de dénoncer le maquis administratif constitué par les procédures d'obtention des aides et d'exhorter le nouveau ministre en charge de l'agriculture à donner des directives aux services déconcentrés afin qu'ils allègent leurs actions de contrôle et se recentrent sur le soutien des agriculteurs.

Répondant aux observations et interrogations des divers intervenants, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a apporté les éléments de précision suivants :

- s'associant à l'hommage rendu au ministre sortant, il a loué ses qualités de négociateur auprès des instances communautaires et s'est félicité de ce qu'il soit parvenu, avec le soutien du Président de la République, Jacques Chirac, et l'accord du Chancelier allemand, Gherard Schröder, à obtenir le maintien des perspectives financières européennes jusqu'à l'horizon 2013 ;

- s'agissant des relations entre le monde agricole et la grande distribution, il s'est félicité de ce que le ministre en charge du commerce, M. Christian Jacob, ait mis en place un groupe de travail et confié à M. Gérard Cournu, sénateur, le soin d'élaborer un rapport sur le sujet ;

- en ce qui concerne le dossier de l'élevage, il a stigmatisé à son tour le décalage entre les aspirations des agriculteurs et leurs conditions de vie quotidiennes. Soulignant que la discussion du projet de loi de modernisation agricole permettrait de traiter de ces problématiques, il a souhaité plus largement que ce texte soit l'occasion d'accroître la lisibilité de la politique agricole et de rappeler le rôle essentiel des agriculteurs dans notre société, tant dans leurs fonctions productives que d'aménagement du territoire ;

- pour ce qui est des usages non agricoles des productions céréalières, il a renvoyé à la lecture des rapports pour avis de MM. Jean Bizet et Henri Revol, respectivement consacrés à l'environnement et à la recherche ;

- s'agissant de la PAC, dont il a noté que la dernière réforme s'appliquerait en France à partir de 2006, il a regretté qu'elle ait brouillé la politique nationale en matière agricole, soulignant qu'elle devrait faire l'objet d'actions d'information et de sensibilisation ;

- concernant l'organisation des services déconcentrés du ministère, il a rapporté la demande récente faite au Premier ministre de mieux coordonner, par l'intermédiaire des préfets, les multiples instances intervenant en matière agricole, telles que directions départementales de l'agriculture (DDA), directions départementales de l'équipement (DDE), directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ou directions régionales de l'environnement (DIREN).

Abordant le dossier du service public de l'équarrissage, M. Jean Bizet a insisté sur la nécessité que l'Etat prenne en charge la quote-part de 100 millions d'euros qu'il s'était engagé à assumer. Notant le caractère parfaitement sécurisé des déchets d'origine animale, il a plaidé pour que soit étudiée la possibilité de les utiliser sous la forme de farines plutôt que de les détruire, en faisant référence à la pratique des épandages dont il a précisé qu'elle était comparativement très peu développée dans notre pays. Constatant, d'une façon plus générale, que l'agriculture était entrée dans le cadre d'une économie de marché et que ses productions se trouvaient de plus en plus dématérialisées, il a souhaité que fassent l'objet d'une particulière attention, dans le cadre des négociation de l'OMC, les dossiers relatifs aux signes de qualité et aux produits sensibles, ajoutant qu'il situait à l'horizon 2007/2008 la fin du système de restitutions aux exportations. Rappelant que 30 % de la valeur ajoutée était captée, dans la chaîne de commercialisation des produits agricoles et alimentaires, par la grande distribution, il a appelé à de véritables actions sur ce point.

S'associant aux félicitations adressées par ses collègues à M. Hervé Gaymard, M. Benoît Huré a souligné que les problématiques agricoles devaient à présent être envisagées au niveau mondial. Observant que cela requerrait une Union européenne forte, il a reconnu que tous les Etats membres n'avaient pas les mêmes aptitudes de ce point de vue. S'interrogeant sur le prix que la société française était prête à payer pour avoir la garantie d'une agriculture à la fois sûre et de qualité, il a estimé que les agriculteurs devenaient des acteurs déterminants dans la production d'énergie et la préservation de l'environnement. Revenant sur l'excès de réglementation en matière agricole et les complications que cela induit pour les exploitants, il a souligné que cette difficulté était aujourd'hui partagée par l'ensemble des professions indépendantes. Il a également fait observer que le coût de l'obligation de remise aux normes des exploitations dissuadait les agriculteurs de recourir aux services de remplacement. Estimant que le projet de loi de modernisation agricole devrait être l'occasion de réfléchir à un meilleur partage des moyens entre les filières, il a évoqué les problèmes de financement du capital d'exploitation qu'occasionnait la courte durée des prêts consentis aux exploitants agricoles.

Souscrivant totalement à ces propos, M. Dominique Mortemousque a distingué, d'une part, la nécessité d'une action sur les perspectives agricoles de long terme et, d'autre part, l'urgence d'une action immédiate visant à remédier aux dysfonctionnements administratifs et à redonner de l'espoir aux agriculteurs.

Réagissant aux diverses interventions, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a rappelé, s'agissant du service public de l'équarrissage, qu'un groupe de travail auquel participait le président de la commission, M. Jean-Paul Emorine, avait été constitué au sein du ministère en charge de l'agriculture, estimant par ailleurs que la France devrait s'intéresser aux différents usages alternatifs que ses partenaires européens faisaient de leurs farines animales. Soulignant la qualité du travail fourni par M. Jean Bizet sur les problèmes liés à l'OMC et à la protection des signes de qualité, il s'est dit inquiet de la pression des Etats-Unis, souvent alliés aux pays du groupe de Cairns, pour le développement du bilatéralisme au détriment du multilatéralisme.

Soulignant que de nombreux sujets devraient être abordés dans la loi de modernisation agricole, M. Benoît Huré a insisté sur la nécessité de tracer des orientations précises pour le monde agricole, s'agissant notamment des perspectives financières européennes pour la période 2006-2013. Il a souscrit à la description du décalage existant entre les décisions de l'administration centrale et ses implications concrètes sur le terrain, se disant réservé sur l'efficacité du relais que constituaient les organisations syndicales. Déplorant la complexité réglementaire croissante qui résultait paradoxalement des mesures de simplification du droit, il a appelé à plus de souplesse dans la mise en oeuvre des contrôles administratifs en matière agricole.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a estimé qu'un important travail devrait être mené pour que ces doléances soient intégrées dans le débat sur le projet de loi de modernisation agricole, ajoutant que le maintien d'une agriculture pérenne conditionnait l'avenir du développement rural dans son ensemble.

Revenant sur les problèmes liés au service public de l'équarrissage, M. Jean-Paul Emorine, président, a confirmé prendre part au groupe de travail constitué au sein du ministère sur le sujet, précisant que les deux sous-groupes le composant devaient rendre leurs conclusions le jour même. Rappelant que des dispositions relatives à l'organisation du système d'équarrissage étaient intégrées dans le projet de loi sur le développement des territoires ruraux, il a souhaité qu'une solution appropriée soit trouvée d'ici l'examen du projet de loi de finances rectificative et puisse ainsi être rendue applicable dès le début de l'année prochaine.

S'associant pleinement à l'hommage rendu au ministre en charge de l'agriculture sortant, il a insisté sur ses compétences et son sens de l'écoute, soulignant l'efficacité de son intervention, aux côtés du Chef de l'Etat, lors de la négociation des perspectives financières européennes en matière agricole. Après avoir fait observer l'importance essentielle des financements communautaires pour la politique agricole française, il a souligné que M. Hervé Gaymard avait relancé la cogestion au niveau des organisations professionnelles. Rappelant qu'il avait opté pour le découplage partiel, dans le cadre de la mise en oeuvre de la PAC, à la demande des syndicats agricoles, il a déploré le manque de reconnaissance de ces derniers à son égard, regrettant de façon plus générale que les organisations syndicales ne jouent pas davantage leur rôle de relais entre l'administration et les agriculteurs.

Reconnaissant que les perspectives agricoles avaient changé depuis 1992, tant à travers le développement de la mondialisation que l'aspiration des nouvelles générations à un plus grand confort de vie, il a estimé que le ministre sortant avait eu recours à des mesures adaptées, telles que le développement des dispositifs agroenvironnementaux ou, plus récemment, la mise en place d'un plan pour les bâtiments d'élevage. Considérant que la conception individualiste de l'agriculture avait vécu, il a souligné que les formes sociétaires d'exploitation favorisaient l'installation des jeunes agriculteurs. Enfin, revenant sur la nomination de M. Hervé Gaymard à la tête du ministère en charge de l'économie, il a insisté sur le fait que bien peu de ministres chargés de l'agriculture avaient, avant lui, réalisé un tel parcours.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'agriculture dans le projet de loi de finances pour 2005, les groupes socialiste, communiste républicain et citoyen votant contre.

Énergie - Biocarburants - Désignation des membres du groupe de travail sur les biocarburants

La commission a ensuite procédé à la désignation de Mme Adeline Gousseau, MM. Gérard César, Henri Revol, Charles Revet, Michel Doublet, Georges Gruillot, Daniel Raoul, Bernard Dussaut, Jean Desessard, Marcel Deneux, Daniel Soulage, François Fortassin, Gérard Le Cam, Jean-Claude Etienne, Jean-Marie Vanlerenberghe, Yves Détraigne, Laurent Béteille, Mme Nicole Bricq, MM. Paul Girod et Gérard Longuet, pour faire partie du groupe de travail « biocarburants ».

Commerce - Désignation des membres du groupe de travail OMC

La commission a ensuite procédé à la désignation de MM. Gérard Le Cam, Marcel Deneux, Daniel Soulage, René Beaumont, Michel Bécot, Jean Bizet, Gérard César, André Ferrand, Mme Elisabeth Lamure, MM. Daniel Marsin, Daniel Raoul, Paul Raoult, Bruno Retailleau, Claude Saunier comme membres du groupe de travail sur l'« OMC ».

Information - Désignation du représentant du Sénat au Conseil supérieur de l'information statistique

La commission a enfin désigné M. Yannick Texier, comme candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil supérieur de l'information statistique.

Transports et mer - Audition de M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. François Goulard, secrétaire d'État aux transports et à la mer.

Après avoir remercié M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que l'audition du ministre, en commun avec le groupe d'études de la mer, à l'initiative du président de celui-ci, devait permettre d'éclairer les sénateurs sur les questions maritimes en général, mais aussi sur les perspectives budgétaires dans le domaine maritime.

Après avoir rappelé que les crédits de l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), à hauteur de 822 millions d'euros, constituaient la majeure partie du budget de la mer, qui s'élève, pour 2005, à 1,141 milliard d'euros, M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a souligné que celui-ci reflétait trois grandes priorités : la sécurité maritime, l'enseignement maritime et les interventions économiques en faveur de la flotte. S'agissant de ces dernières, il a indiqué que 44 millions d'euros seront consacrés en 2005 au remboursement des charges patronales des armateurs. En 2003 et 2004, le remboursement des charges ENIM a été assuré dans son intégralité, ainsi que celui d'une partie des contributions d'allocations familiales et de chômage (ASSEDIC, dites non ENIM). Il a précisé que le dispositif d'aide le plus coûteux pour le budget de l'État, qui n'était d'ailleurs pas inscrit au budget de la mer, concernait le mécanisme du GIE fiscal, dispositif indispensable pour maintenir l'attractivité du pavillon français, et dont l'effet sur l'âge de la flotte a été notable, puisque la flotte française est aujourd'hui la plus jeune de l'Union européenne, élément important en termes de sécurité maritime.

A propos de l'enseignement maritime, il a estimé qu'il convenait de maintenir sa spécificité, et que le changement de statut des personnels de l'enseignement secondaire avait nécessité une hausse des crédits de vacation ; 45,5 millions d'euros sont ainsi consacrés à la formation maritime. Enfin, abordant la question de la sécurité maritime, il a indiqué que la rénovation des radars de la Manche était en cours. Cette modernisation, permise par une forte augmentation des crédits d'équipement, doit permettre une meilleure surveillance du trafic maritime des navires. Il a enfin souhaité que le débat s'ouvre sur des sujets importants, tels que la décentralisation portuaire ou la création du registre international français.

M. Henri de Richemont, président du groupe d'études de la mer, a tout d'abord indiqué qu'il avait souhaité que le ministre soit la première personne auditionnée par le groupe dont il a été récemment élu président, et insisté sur l'importance du maritime pour la France, dont les Français n'ont pas toujours pleinement conscience. A propos de la sécurité maritime, il a souhaité savoir, d'une part, où en était l'installation de l'Agence européenne pour la sécurité maritime, et, d'autre part, ce qu'il était prévu, en Méditerranée, en matière de remorqueur. Il a ensuite mis en exergue les incertitudes qui pèsent actuellement sur le dispositif du GIE fiscal, pour lequel la Commission européenne a demandé à la France des informations, et a indiqué que la demande faite aux armateurs de s'engager à rembourser les aides en cas de condamnation du dispositif pesait sur son attractivité et, du même coup, sur la compétitivité du pavillon français. Insistant sur la nécessité de prendre des mesures en faveur de cette dernière, gage d'une amélioration de la sécurité maritime et d'une augmentation de l'emploi français, il a demandé où en était le texte relatif à la création du registre international français. Enfin, il s'est interrogé sur l'avenir des ports dans le cadre de la décentralisation, et a déploré les problèmes de compétitivité des ports français face à la concurrence internationale, jugeant que ceux-ci étaient préoccupants dans la perspective de leur transfert aux collectivités territoriales.

M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, en réponse, a précisé les éléments suivants :

- l'Agence de sécurité maritime, dont l'installation a été prévue à Lisbonne, exerce plusieurs missions. Elle doit s'intéresser aux conditions d'exercice du contrôle de l'Etat du port et vient de procéder à des visites en France la semaine dernière. La qualité de la formation des inspecteurs et celle des contrôles qu'ils exercent semblent avoir été saluées à cette occasion ;

- la Méditerranée est moins bien dotée que la Manche en termes de remorqueur, dans la mesure où la plupart des accidents se produisent dans la Manche. L'organisation du remorquage en haute mer est de la compétence du ministère de la Défense, qui passe des contrats avec la société des Abeilles à cet effet ;

- des dispositifs analogues au GIE fiscal existent dans d'autres États, et il apparaît particulièrement important de maintenir cette aide, qui permet de garder les navires sous pavillon français. La Commission européenne pourrait, à ce sujet, demander des modifications techniques mais le dispositif, en tout état de cause, n'est à l'heure actuelle pas gelé, et des demandes continuent d'être enregistrées ;

- la proposition de loi relative à la création du registre international français a suscité un certain nombre de réactions dans les milieux maritimes, car le texte a été mal compris, alors même qu'il présente de multiples intérêts, en matière de sécurité maritime, de garanties sociales pour les marins non communautaires, et d'emploi français. Ce dernier objectif doit, au demeurant, être mieux identifié, et des négociations sont en cours à ce sujet, les armateurs souhaitant parvenir à une obligation de 25 % de marins communautaires, et 35 % pour les navires sous GIE fiscal, les syndicats désirant fixer un quota de 35 %. Un désaccord subsiste également sur la référence à prendre en compte pour le calcul, entre la fiche d'effectifs et l'effectif réel. En tout état de cause, il convient de trouver un équilibre entre l'exigence d'emploi de marins français et l'attractivité du pavillon à travers ce texte, qui devrait être discuté en janvier par les députés ;

- les ports d'intérêt national devant être transférés aux collectivités territoriales d'ici 2007, ces dernières pourront demander officiellement le transfert des ports sur leur territoire à partir du 1er janvier 2005. D'ores et déjà, la constitution de syndicats mixtes regroupant les différents niveaux de collectivités territoriales est envisagée dans certaines régions, ce qui apparaît comme une bonne solution ;

- s'agissant de la compétitivité des ports, des conventions de conduite organisant la manutention sont en phase finale de négociation, au Havre en particulier, afin d'organiser, à l'instar de ce qui existe à Dunkerque, la mise en place d'une autorité unique pour la manutention, les grutiers ayant actuellement le statut d'agent du port, alors que les dockers sont employés par les manutentionnaires. Cette évolution est stratégique pour que les grands ports français conservent leur part de marché en Europe ;

- alors même que la desserte ferroviaire des ports est extrêmement importante, beaucoup de ports n'atteignent pas 10 % de part modale ferroviaire pour leur desserte terrestre, à l'exception de Dunkerque, qui se situe à 50 %. La réalisation d'infrastructures ferroviaires desservant les grands ports de commerce constitue aujourd'hui une priorité budgétaire du Gouvernement dans le domaine ferroviaire. Les travaux de contournement de Rouen, au bénéfice de la desserte du Havre, par exemple, commenceront tout début 2005. Enfin, les études pour la réalisation de l'écluse fluviale de Port 2000 sont commencées.

M. Josselin de Rohan a souligné qu'un armement breton bien connu était en concurrence avec les navires britanniques, et que la différence en termes de charges supportées par les armateurs était trop importante pour que la compétition soit tenable pour l'armement français, dans la mesure où toutes les charges non Établissement national des invalides de la marine (ENIM) ne sont pas remboursées. Il a demandé au ministre quelles mesures étaient envisagées pour remédier à cette situation inéquitable.

En réponse, M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a confirmé que le secteur maritime était très exposé à la concurrence, et que l'armement français en question ne s'en tirait pas si mal dans ce contexte, se préparant à reprendre une partie de l'activité abandonnée par son plus grand concurrent. Il a rappelé que la totalité des charges ENIM était remboursée, et qu'en 2004, pour les navires à passagers, les 2/3 des charges non ENIM le seraient, étant entendu que le niveau des remboursements était soumis à discussion annuelle avec le ministère de l'économie et des finances. Il a enfin estimé qu'une bonne solution serait d'instituer une exonération des charges sociales patronales ENIM, en lieu et place du remboursement, le problème résidant dans la transition d'un régime à l'autre, qui entraînerait au plan comptable une année blanche pour certains armements, la transition étant neutre en trésorerie. En réponse à une question de M. Henri de Richemont, il a précisé que sa proposition concernerait les navires de fret et à passagers.

Après avoir regretté la situation préoccupante du pavillon français, M. Charles Revet a estimé que le budget pour 2005 était un bon budget, et a interrogé le ministre sur quatre points. Déplorant tout d'abord la confusion qui existe en matière de lutte contre les sinistres dans les ports, il a demandé si des mesures seraient prises dans le cadre de l'ordonnance prévue par la loi relative aux libertés locales. Regrettant ensuite qu'une compagnie maritime ait récemment quitté le Havre pour Dunkerque, il a rappelé que des investissements lourds avaient été effectués dans le cadre de Port 2000 et estimé qu'un des problèmes posés résidait dans la capacité des ports à acheminer les conteneurs dans des délais raisonnables. A ce sujet, il a souhaité connaître les mesures qu'il était envisagé de prendre pour améliorer l'hinterland ferroviaire des ports, et s'est interrogé sur la possibilité d'anticiper sur la libéralisation prévue en matière ferroviaire. Enfin, il a interrogé le ministre sur les modalités du financement de la mise en application du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (code ISPS), et sur la position du Gouvernement concernant la proposition de directive de la Commission européenne sur les services portuaires.

Soulignant l'importance de l'enseignement maritime, M. Pierre-Yvon Trémel a relevé que le budget prévoyait un doublement des crédits destinés à l'enseignement secondaire, et s'est interrogé sur la hausse des crédits destinés aux vacataires. S'agissant des phares et balises, il a demandé au ministre quelles mesures étaient envisagées concernant leur gestion et leur entretien. Enfin, abordant la question de la « loi littoral », il a déploré la complexité qu'elle engendre en matière d'urbanisme, notamment du fait des positions contradictoires adoptées par les services de l'équipement, celles-ci suscitant une grande insécurité juridique.

Soulevant la question de l'enseignement supérieur, M. Patrice Gélard a exprimé des préoccupations au sujet de l'absence apparente de volonté de modernisation dont font preuve certains responsables des écoles de la marine marchande, notamment pour la formation continue, ou la mise en place de partenariats. Il a ensuite déploré, s'agissant du pilotage hauturier, qu'on ne compte que neuf pilotes français, alors même que la sécurité en Mer du Nord et dans la Manche nécessite un effectif plus élevé. Il a insisté, en conséquence, sur la nécessité d'améliorer l'attractivité du métier. Après avoir demandé au ministre quand serait mis en place le Conseil national du littoral, il a ensuite abordé la question des liaisons ferroviaires et fluviales, et a déploré à cet égard la non-réactivité de Réseau Ferré de France. Enfin, s'agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, il a fait part de ses préoccupations concernant un arbitrage récent rendu par un tribunal américain à propos de l'accès à la haute mer et de la pêche à la morue, et a souhaité qu'une renégociation s'engage à ce sujet avec le Canada.

En réponse, M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a apporté les éléments suivants :

- l'ordonnance sur la police portuaire devrait préciser que la police générale, y compris la lutte contre les sinistres, continuera de relever du maire et du préfet, comme actuellement, et que la compétence de police portuaire restera exercée par l'Etat, à l'exception de la police du domaine, dans la mesure où la domanialité fera l'objet d'un transfert aux collectivités territoriales ;

- il existe effectivement, dans l'attente de la mise en service de Port 2000, un problème d'encombrement des terminaux à conteneurs dans le port du Havre. La question de la compétitivité des ports et, notamment, celle des coûts portuaires sont étudiées par la direction des ports, qui constate que les ports français se situent, dans ce domaine, plutôt à un niveau correct, les autres facteurs à prendre en compte étant la rapidité et la fiabilité des interventions ;

- le retard français en matière ferroviaire est incontestable, et il apparaît particulièrement important de disposer d'un service compétitif dans ce domaine. Au demeurant, l'ouverture à la concurrence pour le transport combiné est déjà possible, et celle prévue pour le fret ferroviaire arrive très prochainement, à partir du 1er janvier 2006 ;

- le financement du code ISPS pour les trafics de marchandises est à la charge de l'opérateur de terminal, que celui-ci soit privé ou public. La question de la création d'une taxe de sûreté portuaire pour le trafic de passagers n'est pas encore tranchée au niveau interministériel ;

- la proposition de directive sur les services portuaires comporte des aspects positifs, puisqu'elle impose un cadre transparent pour toutes les interventions dans le secteur portuaire ; dans le nouveau texte, l'auto-assistance serait possible, désormais, avec les effectifs à terre, et non plus les effectifs embarqués comme dans l'ancienne proposition ; de nombreux points restent cependant à discuter, comme l'obligation d'autorisations pour tous les services ou les modalités de la période de transition ;

- l'intégration des personnels de l'Association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles sous statut public a entraîné une diminution du nombre d'heures enseignées, qu'il a fallu compenser par une hausse des vacataires ; cette réforme, difficile, est aujourd'hui en cours d'aboutissement ;

- s'agissant des phares et balises, il existe aujourd'hui 140 phares parmi les 8.000 établissements de signalisation maritime. Une enquête a été faite sur l'état du patrimoine ;

- l'application de la « loi littoral » peut effectivement entraîner des contradictions entre les services déconcentrés de l'équipement et les préfectures, entre les services instructeurs et ceux du contrôle de légalité, ces contradictions pouvant partiellement s'expliquer par les évolutions de jurisprudence, au vu de la lenteur de l'élaboration de certains documents. La modification du régime des schémas de mise en valeur de la mer dans le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, et l'arrêt récent du Conseil d'État « Commune de Guérande » devaient permettre un assouplissement. En tout état de cause, la valeur symbolique de la « loi littoral » et l'équilibre qu'elle permet de préserver sur le littoral incitent à ne pas la modifier ;

- un audit des écoles de la marine marchande vient d'être décidé et devrait déboucher sur une meilleure spécialisation de ces écoles, celle de Nantes devant, par exemple, accentuer la sienne dans la formation continue ;

- il existe des candidats pour le pilotage hauturier, la difficulté tient sans doute au fait que celui-ci ne soit pas obligatoire, ce qui explique le nombre limité de pilotes en activité ;

- le Conseil national du littoral pourra être créé dès l'adoption définitive du texte relatif au développement des territoires ruraux, actuellement en navette, dans la mesure où le décret relatif à la composition et au fonctionnement du conseil est pratiquement prêt.

M. Henri de Richemont a interrogé le ministre sur les raisons de la fusion entre les deux directions actuellement compétentes en matière maritime, et a relevé que celle-ci comportait un risque de minoration de l'importance de ce secteur. Il a également demandé si le projet de créer deux lignes maritimes d'intérêt général, entériné par le comité interministériel de la mer, avait été abandonné.

M. Jean Desessard a souhaité savoir combien de radars étaient visés par le plan de modernisation, et à combien s'élevait le nombre de contrôles effectués par la France au titre de l'État du port. Enfin, il a demandé au ministre si celui-ci était satisfait de son budget.

En réponse, M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a fait part des éléments suivants :

- la fusion, dans une même direction générale, de plusieurs directions compétentes en matière de transports, permettra une meilleure cohérence, notamment entre les différents modes de transport, ce qui apparaît utile dans le cadre du développement de l'intermodalité. En outre, le maritime n'est pas négligé, puisque l'ENIM reste à part, et que la direction des affaires maritimes et des gens de mer se voit attribuer des compétences nouvelles, en matière de pollution maritime et de plaisance. Enfin, un programme spécifique au maritime a été retenu dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances, ce qui garantit la spécificité de ce secteur ;

- un appel à projets pour les autoroutes de la mer va être lancé courant 2005, la Commission devant effectuer, quant à elle, un appel à marque d'intérêt. Des dotations budgétaires, aux niveaux national et communautaire, sont prévues à cet effet, le plus grand risque résidant en fait dans l'hypothèse du lancement d'une ligne et de son échec ;

- quatre radars sur la façade de la Manche seront rénovés d'ici 2007, cette modernisation faisant l'objet d'une priorité budgétaire en investissement et en fonctionnement, avec une hausse de 630.000 euros correspondant à de nouveaux besoins en matière de qualification des personnels affectés au CROSS ;

- le taux de 25 % de contrôles par l'État du port a été atteint en 2003 et, après un tassement au début de l'année 2004, dû à la mise en oeuvre du code ISPS, une accélération a eu lieu, qui devrait permettre d'atteindre plus de 25 % sur l'ensemble de l'année 2004 ;

- s'agissant du budget, les priorités sont largement satisfaites : le remboursement des charges ENIM est assuré, les services sont suffisamment dotés pour mener à bien leurs missions, les opérations de sauvetage en mer se déroulent bien, l'action de l'Etat en mer apparaissant bien coordonnée, et des patrouilleurs neufs sont en service. Enfin, des crédits très importants sont investis dans le ferroviaire, la hausse des crédits pour l'exploitation et la maintenance s'élevant à 7 %.

En réponse à une question de M. Henri de Richemont, M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a expliqué que le secrétaire général de la mer était un haut fonctionnaire placé auprès du Premier ministre, interlocuteur privilégié des préfets maritimes, chargé de la coordination, de l'action de l'Etat en mer et de la préparation du comité interministériel de la mer.

M. Gérard Bailly s'est enquis du sort des 39 départements ruraux privés, depuis 2001, de toute compensation budgétaire lorsqu'ils mettent en place des services de transport routier de voyageurs en substitution aux lignes ferroviaires dont la SNCF décide la fermeture.

M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis du budget des transports terrestres, a souhaité connaître la position du Gouvernement sur les deux points suivants :

- le problème posé par l'enquête conduite par les services de la Commission européenne sur le « plan fret » de la SNCF ;

- le souhait exprimé par la direction SNCF de faire participer l'Etat et les régions au financement des lignes interrégionales déficitaires.

En réponse à M. Gérard Bailly, M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a indiqué qu'il apporterait des éléments de réponse précis à la question posée par courrier.

En réponse à M. Daniel Soulage, il a précisé que l'Etat participait au volet financier du « plan fret » à hauteur de 800 millions d'euros. Il a souligné que le fret perdait chaque année 450 millions d'euros sur un chiffre d'affaires de 1,860 milliard d'euros et que par ailleurs le tonnage transporté reculait, d'une année sur l'autre, en valeur absolue. Dans ces conditions, M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a vivement souhaité que la Commission européenne soit en mesure, dans quelques semaines, d'émettre un avis favorable au « plan fret » de la SNCF.

Sur la question des liaisons ferroviaires interrégionales, le ministre a rappelé que le système ferroviaire bénéficiait, chaque année, de quelque 10 milliards d'euros de la part des collectivités publiques. Il a souligné que cet effort financier était la conséquence d'un choix politique qui prenait notamment en considération les exigences de l'aménagement du territoire et les contraintes environnementales, telles que l'effet de serre.

Refusant l'alternative financement régional - fermeture des lignes interrégionales, M. François Goulard, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a ensuite appelé de ses voeux une amélioration de l'offre commerciale des liaisons concernées, ainsi qu'une meilleure articulation desdites liaisons avec le transport express régional.

A l'issue de l'audition de M. François Goulard, secrétaire d'État aux transports et à la mer, la commission s'est prononcée sur les crédits de la mer réservés la veille et, suivant la proposition de son rapporteur pour avis, M. Charles Revet, a émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits tels qu'inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005, le groupe socialiste votant contre.

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