Travaux de la commission des affaires économiques

Mardi 2 novembre 2004
Mercredi 3 novembre 2004

Mardi 2 novembre 2004

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

PJLF pour 2005 - Aménagement du territoire - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord pris connaissance du rapport pour avis de M. Jean Pépin sur les crédits consacrés à l'aménagement du territoire pour 2005.

M. Jean Pépin, rapporteur, a rappelé que, dans quelques semaines, le Sénat allait examiner, en deuxième lecture, le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. Il a relevé que de nombreux volets de cette réforme -en particulier celui qui touche à la présence et au maintien des services publics dans les plus petites communes ou encore celui qui améliore la situation des zones rurales les plus fragiles- intéressaient directement l'aménagement du territoire, qui apparaissait donc au coeur des préoccupations et des débats publics.

Evoquant, en premier lieu, les contrats de plan Etat-régions, le rapporteur pour avis a signalé que par une lettre en date du 1^er mars 2004, le premier ministre avait demandé à la Délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire de donner son point de vue sur un certain nombre d'orientations envisagées : resserrement du périmètre de la contractualisation, réduction de la durée des CPER, éventualité d'une contractualisation séparée avec des groupes de régions ou les métropoles, etc...

Il a souligné que la délégation avait commencé par émettre de nombreuses critiques sur les actuels contrats de plan :

- un périmètre trop étendu ;

- le manque de lisibilité et la dilution des responsabilités ;

- un partenariat déséquilibré ;

- une mise en oeuvre aléatoire ;

- une absence d'évaluation systématique des actions programmées ;

- l'impécuniosité de l'Etat qui commande, à l'évidence, un recentrage de l'objet des contrats.

Puis M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a résumé les conclusions de la délégation.

Les contrats de plan Etat-régions doivent conserver une place dans le dispositif contractuel liant l'Etat et les collectivités territoriales. Il convient toutefois d'en restreindre le périmètre à un nombre limité de projets susceptibles d'exercer un impact structurant pour l'aménagement du territoire : infrastructures de transport et de communication, recherche, enseignement supérieur.

Ces contrats doivent être davantage adossés à un cadre stratégique, à l'échelon national comme au niveau régional. Si le volet territorial (pays, agglomérations) peut demeurer dans les contrats de plan Etat-régions, il n'est pas opportun d'imposer à l'Etat d'être partie prenante aux contrats qui en découlent.

Il importe, en revanche, de permettre et d'encourager une contractualisation séparée de l'Etat avec des groupes de régions ou des métropoles, en vue de faire avancer des projets particuliers.

La durée des futurs CPER devrait être proche de celle qui prévalait à l'origine de la contractualisation, soit quatre ou cinq ans.

Il est nécessaire de renforcer la dimension péréquatrice des contrats de plan Etat-régions.

En vue d'améliorer le pilotage des contrats, il convient enfin d'accorder une plus grande visibilité aux crédits des contrats dans les lois de finances, de permettre une meilleure fongibilité de ceux-ci au niveau local et de procéder à une évaluation systématique des actions ainsi financées.

Le rapporteur pour avis a ensuite jugé le budget de l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 2005 comme un budget d'équilibre entre la participation à l'effort national de maîtrise de la dépense publique et la mise en place des moyens destinés à respecter les engagements contractuels de l'Etat et les programmes approuvés par les CIADT.

L'objectif recherché demeure la présentation d'un budget garantissant la couverture financière des engagements de l'Etat clairement identifiés au titre de l'année 2005.

Datant de 2003, a-t-il rappelé, de nouveaux outils de gestion ont permis de mesurer avec plus de précision le montant des engagements financiers à couvrir en fonction de l'état d'avancement réel des projets. En améliorant le pilotage de la dépense publique, on aboutit au surplus à diminuer sensiblement le montant des reports.

Les dépenses ordinaires et les crédits de paiement proposés pour 2005 s'établissent à 265,2 millions d'euros, soit une baisse de 7,72 millions d'euros (- 2,8 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Les autorisations de programme proposées s'élèvent à 255 millions d'euros, soit une baisse de 23,8 millions d'euros (8,5 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, en tenant compte du transfert sur le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, de 2,98 millions d'euros pour le programme exceptionnel d'investissement en faveur de la Corse.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a déclaré que les crédits de fonctionnement devraient revenir à 12,7 millions d'euros, soit une réduction de 500.000 euros par rapport à la dotation 2004. D'après le Gouvernement, l'économie réalisée résulte d'une rigueur accrue dans la politique d'achats de la DATAR.

S'agissant des crédits d'intervention (titre IV) concernant le FNADT, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit une dotation de 74,8 millions d'euros, soit une baisse d'1 million d'euros par rapport à 2004, année qui incluait, certes, dans la dotation globale, 5 millions d'euros de crédits de report 2003.

Le rapporteur pour avis a rappelé que le FNADT prenait en charge trois types de dépense : les opérations contractualisées relevant des contrats de plan Etat-régions (volets territorial et régional), les opérations non contractualisées correspondant à des engagements de longue durée (soutien au réseau de la DATAR, « autodéveloppement » en montagne, assistance technique nationale aux programmes européens) ou résultant des CIADT et, enfin, la subvention d'exploitation de l'agence française pour les investissements internationaux (AFII).

Depuis 2004, le FNADT regroupe également les crédits de trois programmes interrégionaux contractualisés (conventions interrégionales de massifs, programme Mont Saint-Michel et Plan Loire).

S'agissant des crédits d'investissement, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a rappelé que l'enveloppe de l'aménagement du territoire se composait de deux types de crédits : la prime d'aménagement du territoire (PAT) et le FNADT.

Le Gouvernement, a-t-il ajouté, estime qu'en dépit d'un contexte budgétaire « tendu », les autorisations de programme ont été préservées.

En ce qui concerne la PAT, le rapporteur pour avis a indiqué que les autorisations de programme seraient prioritairement « centrées » sur les grands projets dans les territoires les plus en difficulté et dans les pôles de compétitivité qui, comme on le verra, font l'objet d'une nouvelle stratégie de développement dans le dernier CIADT du 14 septembre 2004.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que le régime des pays avait été modifié par l'article 95 de la loi du 2 juillet 2003 « Urbanisme et Habitat ».

La distinction entre périmètre d'étude et périmètre définitif a été supprimée, de même que l'obligation de recueillir l'avis conforme de la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire (CRADT) et l'avis simple de la commission départementale de coopération intercommunale sur le projet de périmètre du pays.

La réforme a aussi prévu que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un territoire présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi, élaboreront, en association avec le conseil de développement, un projet commun de développement durable, qui prendra la forme d'une charte.

Ces communes ou leurs groupements approuveront, ensuite, le projet de charte et le périmètre du pays, sur lesquels les conseils régionaux et généraux concernés auront été consultés pour avis simple.

Au vu des délibérations des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés et des avis recueillis, le préfet publiera le périmètre du pays par arrêté.

Évoquant enfin l'avenir de la politique régionale européenne, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a souligné que la Commission européenne avait publié un troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, adopté le 18 février 2004.

Le montant proposé pour le budget de la politique régionale s'élèverait à 336,3 milliards d'euros (0,41 % du revenu national brut de l'Union européenne), contre 215 milliards sur la période 2000-2006.

Plus de trois quarts des crédits seraient affectés au financement d'un objectif de convergence (ex objectif 1), en faveur des Etats et des régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.

Un objectif 1bis, doté de 10 milliards d'euros, serait temporairement maintenu, au profit des régions actuellement éligibles à l'objectif 1 et qui devraient en sortir mécaniquement du fait de l'entrée des dix nouveaux pays.

Un objectif de compétitivité régionale et d'emploi, constituant un objectif 2 rénové qui se substitue aux précédents objectifs 2 et 3, serait doté de 18 % des crédits de cohésion (soit 60,5 milliards d'euros, desquels seraient soustraits les 10 milliards d'euros destinés transitoirement à l'objectif 1bis).

Ces crédits seraient répartis à part égale entre :

- des programmes nationaux consacrés au soutien de l'emploi ;

- des programmes régionaux destinés à mettre l'accent sur la compétitivité, à travers trois types de priorités : économie de la connaissance et innovation ; environnement et prévention des risques, accessibilité et services d'intérêt économique général.

Un objectif de coopération territoriale, doté de 4 % de l'enveloppe financière, serait enfin destiné à soutenir la coopération transfrontalière dans des domaines tels que la mise en réseau des PME et la recherche.

En conclusion, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a déclaré que si les moyens budgétaires stricto sensu de l'aménagement du territoire, c'est-à-dire les crédits de la DATAR avec la PAT et le FNADT seraient au mieux stabilisés en 2005, subissant, à cet égard, les effets de la contrainte budgétaire pesant sur de nombreux ministères, il convenait de ne pas oublier qu'un effort financier quelque dix fois supérieur en dépenses d'investissement et quelque vingt fois supérieur en dépenses de fonctionnement et d'intervention était globalement consenti par les autres administrations (dans l'ordre, l'équipement, l'agriculture, l'industrie, l'éducation nationale...) en matière d'aménagement du territoire.

Pour 2005, cet effort peut être évalué à 4,662 milliards d'euros en dotations ordinaires et crédits de paiement et à 3,930 milliards d'euros en autorisations de programme, soit une progression d'environ 22,6 % par rapport à 2004 (3,203 milliards d'euros).

Il a jugé difficile, dans ces conditions, de considérer l'aménagement du territoire comme « sacrifié » dans le projet de loi de finances.

D'autre part, a-t-il ajouté, la nouvelle étape de la décentralisation, de même que l'attention portée au développement prioritaire des territoires ruraux les plus fragiles, dénote, de la part des pouvoirs publics, un intérêt soutenu et bienvenu pour des orientations caractéristiques d'une véritable politique d'aménagement et de développement du territoire.

Mme Yolande Boyer a estimé que le projet de budget de l'aménagement du territoire pour 2005 se traduisait essentiellement par des diminutions de crédits. Elle s'est ensuite demandé quel rôle le Gouvernement entendait voir jouer à la DATAR, avant de s'interroger sur les intentions des pouvoirs publics en ce qui concerne les contrats de plan Etat-régions.

M. Daniel Reiner s'est inquiété du « destin » des actuels contrats de plan et plus particulièrement des crédits destinés aux pays et aux agglomérations. Évoquant le cas de la Lorraine, il a estimé que l'Etat n'encourageait plus la signature de contrats de pays en refusant de dégager les moyens financiers nécessaires.

M. Daniel Raoul s'est demandé si l'on n'assistait pas à un véritable désengagement de l'Etat en matière d'aménagement du territoire. Il a évoqué, à cet égard, la situation de l'organisme « ouest-atlantique » créé par les régions de Bretagne, des Pays-de-la-Loire et de Poitou-Charente. Il a enfin insisté sur l'importance de la coopération transfrontalière dans le domaine de la recherche et pour la mise en réseau des petites entreprises.

En réponse aux intervenants, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de budget, s'il affichait souvent des crédits en baisse, n'en traduisait pas moins une démarche d'équilibre garantissant la couverture des engagements financiers de l'Etat en 2005 en évitant, autant que faire se peut, les reports de crédits.

En ce qui concerne les contrats de plan Etat-régions, il a fait observer que de nombreuses régions n'avaient pas manifesté le souhait de les « renégocier » à mi-parcours.

M. Gérard Bailly a plaidé pour plus de transparence, plus de simplicité et plus de lisibilité dans les relations entre les collectivités territoriales et les services de l'Etat dans le domaine de l'aménagement du territoire. Il a ensuite jugé que le FNADT constituait un atout majeur pour accompagner les initiatives locales.

En réponse, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a relevé que le projet de loi de finances, en matière d'aménagement du territoire, s'était efforcé d'être plus lisible, avant d'insister sur le rôle des départements dans le « bouclage » financier de nombreux projets d'aménagement du territoire.

M. André Lejeune a insisté sur la nécessaire présence des services publics dans les territoires, notamment les plus fragiles.

Enfin, M. Jean-Paul Emorine, président, a jugé indispensable d'obtenir des éclaircissements sur l'avenir des contrats de pays.

Puis la commission a décidé de réserver son vote jusqu'après l'audition du ministre chargé de l'aménagement du territoire, prévue pour le lendemain.

PJLF pour 2005 - PME, commerce, artisanat - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Gérard Cornu sur les crédits consacrés aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat pour 2005.

A titre liminaire, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a rappelé les réformes législatives structurelles adoptées ou à venir ayant pour effets de lever les barrières à la création d'entreprises, soutenir l'esprit entrepreneurial, simplifier le droit et concourir à l'édification d'un environnement juridique favorable à l'initiative économique. A cet égard, il s'est déclaré surpris par le procès d'intention intenté au Premier ministre par certain responsable patronal, alors même que le formidable sursaut de la création d'entreprises observé ces dix-huit derniers mois, comme le fait que la Banque mondiale avait récemment salué la France comme la « championne du monde » du soutien à la création d'entreprises, témoignaient que la politique économique du Gouvernement ne saurait être qualifiée de «bêtise ».

Puis, abordant le budget du ministère délégué, qui s'élève à 167,6 M€ en 2005, le rapporteur pour avis a souligné que d'autres financements ou dépenses fiscales concouraient au développement des PME, rappelant à titre d'exemple que le seul impact budgétaire de la loi pour l'initiative économique représentait, pour les années 2004 et 2005, plus de 550 M€, soit plus de trois fois le budget annuel ministériel. Il a en outre estimé qu'en tout état de cause, l'important était, plus que le montant global des crédits budgétaires, leur utilisation et leur affectation au regard des objectifs fixés.

En l'espèce, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a indiqué que, dans le cadre de la préfiguration de la loi organique relative aux lois de finances, l'essentiel des crédits pour 2005 des PME, du commerce et de l'artisanat serait globalisé par anticipation sur le futur mode de gestion des dotations budgétaires. Il a présenté les six lignes directrices de ce budget : les aides à la formation professionnelle, pour 9,5 M€ ; le soutien aux actions économiques, pour 12,5 M€ ; le financement des contrats de plan, pour 6,5 M€ ; le FISAC, stable à 71 M€ ; l'indemnité de départ accordée aux commerçants et aux artisans, en légère baisse à 38 M€ ; et enfin l'accès des entreprises aux modes de financement, stable à 22 M€. Il a relevé qu'au-delà des évolutions globales de telle ou telle ligne, l'objectif essentiel du ministère délégué était de soutenir la création, la reprise et le développement des entreprises, prenant pour exemples de cette politique :

- en matière de formation professionnelle, le soutien spécifique accordé aux stages d'initiation à la gestion des créateurs et des repreneurs d'entreprises commerciales, la dotation prévue passant à 1,05 M€, en augmentation de 50 % ;

- la priorité reconnue depuis trois ans à l'Agence pour la création d'entreprises, dont les moyens seront à nouveau augmentés en 2005 de 6,2 %, pour atteindre 3,6 M€ ;

- le recours privilégié aux mécanismes de garantie afin de favoriser l'accès des PME aux crédits bancaires lors de la création ou de la reprise, le Fonds de garantie d'emprunts devant être abondé à hauteur de 18,9 M€, en progression de 30 %.

Tout en considérant que ce projet de budget était globalement satisfaisant, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a identifié deux motifs de préoccupation :

- l'exécution des contrats de plan Etat-région : l'objectif du volet « commerce et artisanat » des CPER ne semblait pas pouvoir être atteint sans un changement de rythme en matière de financement par l'Etat ;

- le fonctionnement du FISAC : la réforme intervenue en 2003 - que le rapporteur avait lui-même appelée de ses voeux pour alléger les procédures et faciliter la réalisation des projets - avait permis un afflux très conséquent de demandes qui, aujourd'hui, avaient du mal à être satisfaites. A cet égard, il s'est engagé à interroger le ministre délégué en séance publique sur l'ampleur et les conséquences de cette augmentation des dossiers.

Puis M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a brièvement présenté ses réflexions sur la problématique de la grande distribution, sujet important de l'année 2004 qu'il a choisi comme thème de la seconde partie de son rapport écrit.

Il a tout d'abord rappelé le débat récurrent sur les marges arrières, qui s'était accéléré à l'été avec l'accord du 17 juin entre distributeurs et fournisseurs, signé sous l'égide du ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, pour conduire à une réduction des prix des produits industriels de grande marque de 2 % en moyenne. Il a indiqué que cette initiative avait été suivie par la publication au mois d'octobre du rapport Canivet suggérant diverses pistes pour stabiliser de manière satisfaisante et pérenne les relations commerciales dans notre pays. Il a estimé essentiel d'instaurer un système accepté par tous les acteurs et empêchant des dérives dont étaient victimes les producteurs, et en particulier les PME. Dans cette perspective, et dans la perspective probable d'une modification du dispositif de la loi Galland - une bonne loi, mais qui n'était peut-être plus totalement bien adaptée aux nouveaux enjeux des relations commerciales -, il a considéré primordial, pour parvenir à un équilibre garant de la vivacité des PME et des territoires, de maintenir l'interdiction de la vente à perte, d'interdire les accords de gamme, et enfin de favoriser et de valoriser la présence des producteurs locaux et des PME dans les linéaires.

Observant alors que l'action sur la demande par la baisse des prix pouvait être destructrice pour le tissu du commerce traditionnel dans les centres-villes et dans le monde rural si elle n'était pas accompagnée d'une structuration de l'offre, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a abordé la question de l'équipement commercial. Il a rappelé que le constat et le contexte avaient été excellemment présentés à la commission trois semaines auparavant par M. Alain Fouché, auteur d'un rapport au Premier ministre en tant que parlementaire en mission. Il a fait valoir le défi que présentait l'irruption du hard discount dans le modèle de distribution français et l'utilité de simplifier un certain nombre de procédures. A cet égard, il a indiqué que s'il soutenait l'essentiel des suggestions de M. Alain Fouché (abaissement de certains seuils pour le passage en commission départementale d'équipement commercial - CDEC, prise en compte de la notion de bassin de vie pour définir le zonage commercial, suppression des études d'impact pour les demandes n'excédant pas 1.000 m²), il n'était en revanche pas entièrement convaincu par l'intérêt de créer un échelon supplémentaire de commission régionale et trouvait préférable de changer le rôle et la composition de la commission nationale afin d'y garantir la représentation politique. S'agissant de la CDEC, il a observé que les enjeux d'installation n'étaient plus guère, aujourd'hui, des enjeux de diversité de consommation, mais plutôt des enjeux d'urbanisme et d'aménagement du territoire, d'organisation de la cité et du département, et il a suggéré de remplacer le représentant des consommateurs par celui du président du conseil général, garant de l'aménagement du territoire.

Puis, supposant que la Parlement aurait l'occasion de débattre plus longuement et de manière plus détaillée, dans un avenir proche, de ces questions relatives aux relations fournisseurs/distributeurs et à la réglementation de l'équipement commercial, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a proposé, sous le bénéfice de ses observations, de donner un avis favorable aux crédits pour 2005 du budget des PME, du commerce et de l'artisanat.

Un débat s'est engagé à la suite de cette présentation.

Après avoir souligné que le budget du ministère délégué était en baisse, M. Bernard Dussaut a posé trois questions au rapporteur :

- relevant que la priorité actuelle des entrepreneurs était la transmission, il s'est inquiété des dotations prévues pour le soutien aux prêts bonifiés, en particulier dans le domaine de la transmission-reprise ;

- observant que les organisations représentatives du petit commerce et de l'artisanat étaient opposées à une réforme de la loi Galland dont le contenu répondrait aux exigences de la grande distribution, il s'est enquis du calendrier prévu pour l'examen d'un tel texte ;

- reconnaissant que le financement demandé pour le FISAC était stable mais regrettant que les soutiens soient excessivement longs à obtenir, il s'est interrogé sur une éventuelle accélération des procédures.

Tout en rappelant qu'il avait salué les éléments positifs qui figuraient dans la loi Dutreil, à l'exception notable de la réforme de l'ISF, M. Daniel Raoul est lui aussi revenu sur ces trois thèmes :

- en matière de transmission, terme qu'il a dit préférer à celui de reprise, il a considéré anormal au plan économique d'exiger en une année le paiement de l'imposition sur des plus-values qu'il avait parfois fallu jusqu'à trente ans pour constituer ;

- s'agissant du FISAC, il s'est alarmé de ce que les délais trop longs d'examen des dossiers conduisaient à l'abandon de trop nombreux projets ;

- en ce qui concerne l'équipement commercial, après avoir également estimé que la création d'une commission régionale pour examiner les gros projets était une « fausse bonne idée » et qu'il convenait plutôt de modifier le rôle et la composition de la commission nationale, il s'est déclaré opposé à la disparition du représentant des consommateurs au sein de la CDEC et a suggéré, dans les départements ruraux, le passage de ses membres de six à sept pour permettre la représentation du conseil général. En outre, il s'est interrogé sur le niveau pertinent de représentation de l'intercommunalité, évoquant à cet égard le pays ou le SCOT.

Tout comme le rapporteur, M. Gérard Bailly a tout d'abord souhaité délivrer un satisfecit au Gouvernement pour sa politique économique, dont il a déclaré qu'elle était ressentie positivement sur le terrain. Il a également estimé que le passage de six à sept du nombre des membres de la CDEC était une bonne formule, avant que de demander si, comme l'avait un jour suggéré M. Hervé Gaymard, il ne serait pas nécessaire et efficient de contrôler les marges arrières des distributeurs.

M. Daniel Dubois a demandé s'il existait un lien entre la diminution des crédits ouverts au titre des CPER et les retards actuels dans l'attribution des financements du FISAC, fonds dont il a en outre souhaité connaître l'évolution des dotations ces dernières années. Par ailleurs, il a soutenu l'idée d'ajouter un membre à la CDEC.

M. Christian Gaudin a estimé indispensable de privilégier une politique incitative en matière de transmission des entreprises : il a rappelé que 400.000 artisans de 50 à 60 ans allaient partir à la retraite dans les dix prochaines années et que le nombre d'emplois salariés concernés par cette réalité dépassait le million. Aussi a-t-il préconisé un approfondissement de la politique de formation professionnelle qui devrait être accompagnée, selon lui, de messages en direction des jeunes pour dépoussiérer l'image traditionnelle de l'artisanat et souligner les perspectives de carrière qu'ouvre l'avenir dans ce secteur, notamment en tant que chef d'entreprise. Par ailleurs, il a jugé que le soutien à la distribution universelle du haut débit était excellent, mais qu'il devait être complété par des aides permettant aux petits entrepreneurs et aux artisans d'utiliser efficacement les technologies de l'information et de la communication, par exemple en matière de dématérialisation des marchés publics.

S'inquiétant de la diminution continue du nombre des commerçants et des artisans malgré les aides et les soutiens publics apportés, M. Paul Raoult a considéré qu'il ne s'agissait pas seulement d'un problème économique mais aussi d'un problème d'aménagement du territoire rencontré par les maires. Evoquant les difficultés rencontrées par les repreneurs potentiels, il a en particulier souligné le problème des locaux et de leur mise aux normes ainsi que l'absence de progressivité suffisante des obligations fiscales. Relevant la très forte mortalité des entreprises dans les deux à trois années suivant la transmission-reprise, il a regretté cette hémorragie qui, selon lui, vide les bourgs-centres de leur vitalité économique.

Faisant référence à sa propre expérience d'élu local d'un pays aux confins de trois départements et de deux régions, M. Yannick Texier a estimé que, s'agissant de la composition de la CDEC, le bon critère devait être celui de la représentation du « bassin commercial », qui pouvait être parfois un pays.

En réponse, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a tout d'abord abordé la question de la transmission-reprise en soulignant que, dès l'été 2003, il avait prévenu M. Renaud Dutreil qu'elle allait devenir primordiale dans les prochaines années et qu'il convenait d'y répondre en allant plus loin que la loi pour l'initiative économique. Il a observé que le projet de loi actuellement préparé par M. Christian Jacob, qui pourrait être examiné dans le courant du premier semestre 2005, avait précisément cette ambition. Il a relevé que des propositions avaient été récemment présentées en la matière par deux groupes de travail constitués par le ministre délégué : l'un consacré au statut de l'entreprise, de l'entrepreneur et du conjoint collaborateur, qu'il avait eu l'honneur de présider, et l'autre orienté vers le financement de la transmission-reprise, co-présidé par deux députés. Il a indiqué que les pistes ouvertes par ces derniers concernaient le tutorat du repreneur, la création d'une prime accordée aux transmissions accompagnées, l'attribution de bourses nationales et régionales à la reprise, ou encore la « dynamisation » de la fiscalité successorale. Il a répondu à M. Bernard Dussaut que l'utilité des prêts bonifiés étant faible dès lors que les taux d'intérêt étaient peu élevés, ils n'étaient plus distribués depuis 2000, ayant été remplacés par un fonds de garantie alimenté par l'Etat. Il a également indiqué que la loi Dutreil avait très opportunément réduit la taxation des plus-values de cession, en exonérant totalement entre 75 et 80 % des intéressés et en lissant l'imposition au-delà du seuil d'exonération. Il a enfin relevé que M. Christian Gaudin avait bien fait valoir, dans son rapport sur la délocalisation des industries de main-d'oeuvre, l'importance d'un encouragement à la transmission des entreprises pour conserver un bon maillage économique du territoire.

Puis, abordant la réforme de la loi Galland, dont il a souligné ne pas connaître le calendrier, il a considéré qu'il devenait indispensable de « dégonfler » les marges arrières, jugeant insupportable que les distributeurs vivent exclusivement de celles-ci. Sur ce point, M. Jean-Paul Emorine, président, a suggéré à M. Gérard Bailly qu'il pose la question de leur contrôle à M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, lorsque ce dernier serait auditionné par la commission. M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a ensuite répété que, selon lui, la réforme devrait conduire à limiter les accords de gamme, même si la question n'était pas facile car les PME pouvaient y recourir aussi bien que les grandes marques. Ajoutant qu'elle ne devrait pas remettre en cause le principe de l'interdiction de la vente à perte, il a reconnu qu'un débat existait sur la définition de cette notion selon qu'on y intégrait ou non les marges arrières : relevant qu'en l'espèce, la question du « triple net », qui prend en compte les rabais, les remises et les ristournes, était déterminante, il a estimé qu'en tout état de cause, la réforme devrait être progressive.

En ce qui concerne le FISAC, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a tout d'abord répondu à M. Daniel Dubois qu'il n'existait aucune corrélation entre d'éventuels retards de financements de certains projets et la diminution des abondements budgétaires au titre des CPER. Il lui a ensuite indiqué que la réforme du Fonds intervenue en 2003 avait notamment eu pour objet d'en élargir le champ aux services, de réorganiser le dispositif selon la nature des projets et d'opérer une forte déconcentration des procédures propre à accélérer le traitement des demandes. Il a par ailleurs dit partager le constat de M. Paul Raoult sur la désertification commerciale des centres-villes et le remplacement des commerces de proximité par des agences bancaires et d'assurances : tout en soulignant qu'il s'agissait aussi d'une question d'éducation des consommateurs, il a rappelé que le FISAC était en particulier destiné à aider les commerçants et les artisans, et notamment les repreneurs d'activité, à mettre aux normes leur local d'activité.

S'agissant des problèmes d'équipement commercial, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a relevé que sa proposition de remplacer le représentant des consommateurs à la CDEC par un représentant du président du conseil général n'avait pas rencontré la faveur de ses collègues, lesquels semblaient plus convaincus par l'augmentation de six à sept du nombre des membres de la commission, solution qui permettait de conserver sans difficulté le système actuel de majorité à quatre voix minimum. Observant que le niveau de représentation de l'intercommunalité (SCOT, pays, bassin de vie,...) au sein de la CDEC, qui préoccupait tant M. Daniel Raoul que M. Yannick Texier, pourrait faire l'objet d'un débat dans le cadre de l'examen probable du projet de loi, il s'est en revanche félicité de constater l'unanimité sur sa proposition de modifier le rôle et la composition de la commission nationale pour examiner les projets d'urbanisme commercial importants.

Après que M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a répondu à M. Jean Desessard qu'il n'existait pas, à sa connaissance, de statistiques sur le nombre de commerces ou d'artisans qui disparaissaient faute d'avoir trouvé un repreneur, mais qu'il s'efforcerait de lui donner des indications sur le nombre d'entreprises commerciales ou artisanales reprises qui disparaissaient dans les trois années de la transmission, la commission a donné un avis favorable aux crédits consacrés aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat pour 2005.

Statut de l'entreprise - Communication de M. Gérard Cornu sur le rapport du groupe de travail, remis au ministre délégué aux petites et moyennes entreprises, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation

La commission a enfin pris connaissance de la communication de M. Gérard Cornu sur le rapport du groupe de travail sur le statut de l'entreprise, récemment remis à M. Christian Jacob, ministre délégué aux petites et moyennes entreprises, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation.

A titre liminaire, M. Gérard Cornu a précisé que le groupe de travail, qui s'était réuni pendant trois mois, avait abordé la question du statut sous l'angle juridique, sous l'angle fiscal et sous l'angle social, en ayant pour objectif de faciliter le libre choix de l'entrepreneur dans une perspective économique.

S'agissant du statut de l'entreprise, M. Gérard Cornu a souligné que le groupe s'était abstenu de créer de nouvelles structures juridiques et avait souhaité simplifier autant que possible le droit existant, présentant à titre d'exemples :

- en matière d'EURL, la simplification de la création et de la dissolution, la déclaration simplifiée auprès du greffe du tribunal... ;

- en matière de SARL, la modification des quorum et de la majorité requise, l'extension de la prise de décisions par consultation écrite des associés... ;

- en matière de SA non cotées, qui sont actuellement soumises aux mêmes obligations que les SA cotées en bourse, l'abaissement du minimum légal d'administration, la dispense du contrôle des commissaires aux comptes en deçà d'un certain seuil... ;

- de manière générale, l'autorisation du transfert de siège social en cas de changement de domicile, l'assouplissement des règles de société d'employeurs en temps partagé, le développement du contrat de gérance mandat, l'extension du statut de collaborateur libéral, la reconnaissance du professionnel autonome, etc.

En ce qui concerne le statut de l'entrepreneur, M. Gérard Cornu a indiqué que le groupe de travail avait suggéré :

- le libre choix du régime de protection sociale quelle que soit la forme de la société et, en particulier en matière de SARL, que le gérant soit majoritaire ou minoritaire ;

- l'approfondissement du recours à la formation des entrepreneurs individuels, notamment par la compensation des périodes d'absence ;

- la création d'une assurance « perte d'activité ».

Quant au statut du conjoint, M. Gérard Cornu a relevé que les propositions du groupe de travail visaient à :

- rendre obligatoire un statut juridique pour le conjoint collaborateur, qui se verrait alors attribuer des droits personnels ;

- autoriser la validation des acquis professionnels tant pour les activités de gestion courante de l'entreprise (ressources humaines, comptabilité...) que pour celles liées en tout ou partie au métier ;

- assouplir les règles de qualification en cas de transmission de l'entreprise au conjoint afin de permettre le maintien de l'activité pendant un an sans risque d'exercice illégal, le temps audit conjoint de satisfaire aux exigences de qualification ;

- rendre éligible le conjoint collaborateur dans les instances professionnelles ;

- déduire l'intégralité du salaire versé au conjoint collaborateur.

Un débat s'est engagé à la suite de cette présentation.

M. Dominique Mortemousque a estimé qu'une partie des difficultés des SARL tenait au nombre de leurs associés et à leur responsabilité, parfois insuffisante.

S'interrogeant sur la nécessité de simplifier davantage les statuts des SARL et des SA alors même que le statut très simple de l'EURL n'est pas utilisé par les entrepreneurs, M. Jean Desessard a souligné la nécessité d'améliorer l'information des créateurs et des repreneurs au début de leur activité sur les différentes formes juridiques des entreprises, leurs avantages et leurs inconvénients. Jugeant par ailleurs utile de développer et de simplifier les groupements d'employeurs, il a suggéré d'étendre l'emploi du chèque service aux PME. Enfin, il a demandé des explications complémentaires sur la proposition consistant à déduire l'intégralité du salaire versé au conjoint collaborateur.

S'appuyant sur un exemple concret de sa connaissance, M. Daniel Raoul a estimé très opportun d'encourager les groupements d'employeurs dans les PMI pour faciliter l'emploi d'ingénieurs en recherche et développement et développer l'innovation. Par ailleurs, il a indiqué préférer mettre en avant la notion de dérogation aux obligations de qualification des conjoints repreneurs d'activité artisanale ou libérale plutôt que d'évoquer celle d'exercice illégal de la profession.

Après avoir observé que, tout en étant favorable dans le principe aux groupements d'employeurs, ceux-ci étaient efficaces dans le cas d'entreprises d'une certaine taille et s'étant structurées mais qu'ils ne fonctionnaient pas de manière satisfaisante pour les petites entreprises, sauf si elles étaient spécifiquement accompagnées, M. Jean-Pierre Vial a fait état des limites du dispositif de la validation des acquis professionnels en prenant l'exemple des métiers d'art : regrettant que la rigueur des prescriptions réglementairement imposées par le ministère de la culture à l'issue de la réforme des diplômes dans le secteur ait conduit à exclure des appels d'offre un certain nombre de professionnels dont le travail était pourtant unanimement reconnu jusqu'ici, il a appelé l'Etat à prendre des engagements en matière de certification pour éviter de telles difficultés.

Enfin, M. Paul Raoult s'est alarmé de l'accroissement du nombre des entreprises dont la viabilité et la pérennité sont remises en cause par des divorces.

En réponse aux différents intervenants, M. Gérard Cornu a indiqué :

- qu'un des objectifs de la réforme de la SARL était de réduire le nombre minimum d'associés à deux ;

- qu'une part considérable de difficultés devraient être levées dès lors que le chef d'entreprise pourra librement choisir son statut social, indépendamment de la forme juridique de son activité ;

- que le titre emploi service a déjà été institué l'an dernier par la loi pour l'initiative économique, au profit des très petites entreprises ;

- que la nécessité de permettre la déduction du salaire du conjoint collaborateur, sans qu'il soit tenu compte ni du régime matrimonial, ni de l'adhésion à un centre de gestion agréé, ne concernait que les entreprises individuelles ou les sociétés soumises à l'impôt sur le revenu ;

- qu'il ressortait des auditions menées par le groupe de travail que l'insuccès du recours à l'EURL résultait pour l'essentiel de préventions exclusivement psychologiques de l'entrepreneur à l'égard du banquier, des fournisseurs et des clients ;

- que les groupements d'employeurs devaient être développés dans un cadre accompagné dans lequel les PME qui auraient recours à la formule pourraient être aidées et conseillées en matière d'emploi, de gestion des ressources humaines et de formation ;

- que la validation des acquis professionnels posait effectivement un problème au moment de la parution des décrets d'application et qu'il revenait aux représentants politiques d'être vigilants à cet égard ;

- qu'enfin, les conséquences sur l'activité des entreprises individuelles et des PME familiales du développement des divorces ne devaient pas être minimisées, même si les moyens juridiques de les atténuer restaient à trouver.

Parlement européen - Environnement - Désignation d'une délégation de la commission

Puis M. Jean-Paul Emorine, président, a fait savoir que la commission chargée des questions d'environnement au Parlement européen avait invité, le 29 novembre prochain, des représentants de chacune des commissions compétentes sur ces questions dans les Parlements des Etats membres de l'Union européenne pour participer à une réunion sur :

- les moyens de lutte contre le réchauffement climatique ;

- la mise en oeuvre des directives européennes dans le domaine de l'environnement par les Etats membres de l'Union européenne.

Dans le cadre de l'orientation retenue par le Bureau de la commission pour une meilleure implication dans les affaires européennes, il a proposé que MM. Jean Bizet, Marcel Deneux et Paul Raoult, représentent la commission à cette manifestation.

La commission en a ainsi décidé.

Mercredi 3 novembre 2004

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Aviation - Transport aérien - Aéroports - Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné le rapport de M. Jean-François Le Grand sur le projet de loi n° 452 (2003-2004) relatif aux aéroports.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué en préambule que le projet de loi constituait la première réforme législative d'ampleur des aéroports depuis 1933. Il a précisé que le texte comportait 16 articles traitant de trois sujets principaux, à savoir la transformation d'Aéroports de Paris (ADP) en société commerciale (articles 1^er à 6), la modernisation du mode de gestion des grands aéroports régionaux (article 7) et la régulation économique des redevances aéroportuaires (articles 8 à 12).

Abordant la transformation de l'établissement public ADP en société anonyme, il a estimé que son statut actuel ne lui permettait plus de faire les investissements nécessaires, du fait de l'importance de son endettement et de la nécessité de respecter le principe de spécialité des établissements publics. Il a indiqué que cette évolution devait permettre à terme une ouverture du capital et donc l'apport des capitaux nécessaires aux investissements. Abordant la question de la domanialité des terrains d'ADP, il a fait valoir que le choix du déclassement s'imposait dans la mesure où, d'une part, la plus grande partie de ces terrains avaient été acquis directement par ADP et non par l'Etat et où, d'autre part, leur retour à l'Etat pourrait être interprété par les personnels d'ADP comme une remise en cause de la mission de l'entreprise. Il a insisté sur le fait que l'Etat resterait majoritaire dans ADP et s'en est félicité. Il a précisé que la situation des personnels, qui étaient des salariés de droit privé, demeurerait inchangée et qu'elle était même renforcée par le projet de loi. Il a souligné que le contrôle de l'Etat se ferait par trois moyens principaux, à savoir la détention majoritaire du capital, le contrôle maintenu sur les terrains par un droit d'opposition à leur vente et la définition d'un cahier des charges qu'ADP devrait respecter.

Abordant la modernisation des grands aéroports régionaux proposée par l'article 7, il a rappelé que ceux-ci étaient exploités dans un cadre juridique ancien et avec des concessions presque toutes arrivées à terme, ce qui justifiait la redéfinition de ce cadre. Il a souligné que le texte maintenait les chambres de commerce et d'industrie (CCI) dans le paysage aéroportuaire français, ce qui expliquait leur adhésion à la réforme. Il a indiqué que le texte proposait la création de sociétés anonymes qui reprendraient les concessions des CCI, mais dont les CCI et l'Etat seraient eux-mêmes actionnaires.

Quant à la question de la régulation des redevances, il a fait valoir que celle-ci reposait largement sur des normes réglementaires. Il a estimé que le cadre défini par le projet de loi, quoique porteur d'indéniables avancées, comportait un risque de tensions entre les exploitants d'aéroports et les compagnies aériennes. Dans ces conditions, il estimait nécessaire de prévoir une instance d'arbitrage et de conciliation en cas de divergence entre les acteurs, ce qui l'amenait à proposer un amendement en ce sens. Il a conclu enfin à la nécessité de préserver, à l'occasion de ce texte, un pouvoir d'orientation politique de l'évolution du transport aérien.

M. Daniel Reiner a fait part de l'hostilité du groupe socialiste au projet de loi, dans la mesure où il estimait que celui-ci ouvrait la voie à la privatisation. Il a jugé que la perspective d'une privatisation nuirait à l'objectif de contrôle par l'Etat de l'évolution d'ADP. Il a fait valoir que de nombreux pays, dont les Etats-Unis, connaissaient une configuration où les terrains aéroportuaires appartenaient à l'Etat. Il a ensuite considéré que, sur la forme, le recours très important à des textes réglementaires pour définir la politique aéroportuaire revenait pour le Gouvernement à demander un blanc-seing au législateur. Il a déploré le manque de concertation avec les professionnels du secteur dont ce texte avait fait l'objet. Il s'est enfin déclaré préoccupé par les questions de la modulation des redevances et de la caisse unique pour leur affectation.

En réponse à cette intervention, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué que la situation des Etats-Unis en matière aéroportuaire n'était pas comparable, dans la mesure où l'ensemble du transport aérien se faisait dans des conditions très différentes de celles connues en Europe. Reconnaissant que presque tous les pays maintenaient un contrôle de l'Etat à un stade du développement aéroportuaire, il a estimé que tel serait également le cas avec l'adoption du projet de loi soumis au Sénat. Concernant l'importance du recours à des textes réglementaires, il a rappelé qu'elle n'avait pas connu d'exception depuis la Libération. Le présent projet de loi constituait donc en réalité un net développement de l'intervention du législateur dans ces matières. Il a reconnu que certains éléments du projet de cahier des charges d'ADP devaient être intégrés dans le texte de loi et a indiqué qu'il formulait donc une proposition dans ce sens à la commission. Quant à la consultation des compagnies aériennes sur ce projet, il l'a estimée tout à fait indispensable et a précisé qu'il avait procédé à l'audition de plusieurs d'entre elles.

Concernant la modulation des redevances, il a estimé que celle-ci constituait en soi une évolution très positive qui devait permettre une exploitation optimale et beaucoup plus économe des infrastructures. Il a en revanche souligné que celle-ci ne devait pas dévier de ce but. Il a estimé que la création de la Commission de conciliation aéroportuaire, qu'il proposait à la commission, permettrait de limiter ce risque. Il a enfin remarqué que le projet de loi ne traitait pas de la question de la caisse unique d'affectation des redevances aéroportuaires, mais a indiqué à cette occasion sa préférence personnelle pour ce système. Il a souhaité que cette question soit abordée à l'occasion de la discussion du texte en séance publique.

M. François Fortassin a estimé que le déclassement des terrains d'ADP constituait un message négatif à l'attention de l'opinion publique, qui interprèterait cette mesure comme un désengagement de l'Etat de la politique aéroportuaire. Il a fait part de sa préoccupation sur la situation des aéroports régionaux, dans la mesure où l'on pouvait craindre un développement de la concurrence qu'ils se feraient, au détriment de l'aménagement du territoire.

Après avoir abondé dans le sens de M. François Fortassin, M. Jean Desessard s'est en outre interrogé sur la possibilité de créer un nouvel établissement public pour répondre à la tension que le développement des activités internationales d'ADP faisait peser sur le principe de spécialité de l'établissement public. Il a regretté le transfert de la domanialité des terrains, dans la mesure où des biens du domaine public constituaient pour l'Etat la meilleure garantie du contrôle de l'évolution d'ADP.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a tout d'abord indiqué que le régime de la domanialité privée était en réalité un avantage pour ADP, dans la mesure où il lui permettrait d'attirer plus facilement des investisseurs privés. Il a également souligné la préférence des personnels d'ADP pour cette solution. Il a considéré que l'Etat régulateur conservait les moyens de son action, à travers son droit de veto sur l'affectation des terrains, sa priorité sur les éventuelles plus-values foncières et sa détention majoritaire du capital. Concernant les aéroports régionaux, il a estimé qu'il convenait de distinguer la situation des dix plus grands aéroports régionaux qui étaient visés par le projet de loi, de celle des autres plateformes régionales qui avaient fait l'objet de l'article 28 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales. Il s'est déclaré très attentif à la question de l'aménagement du territoire et des dessertes aériennes régionales, dont il a rappelé qu'elles étaient soutenues par le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA).

S'agissant des difficultés que soulevait le statut juridique d'établissement public et en particulier le principe de spécialité, il a cité les observations du rapport public pour 2002 de la Cour des comptes, qui avait conclu à l'illégalité des interventions à l'international d'ADP.

M. Bruno Sido, aprèss'être interrogé sur le bien-fondé du maintien du dispositif actuel de statut du personnel réglementé par le ministre chargé de l'aviation civile, a souhaité connaître la portée du dernier alinéa du paragraphe I de l'article 8. Concernant l'article 1^er, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a reconnu la pertinence de cette interrogation et rappelé que l'approche traditionnelle de la commission des affaires économiques consistait à préférer le contrat à la contrainte. Sur la seconde question, il a répondu que cette disposition garantissait que l'évolution des redevances ne pourrait amener celles-ci à excéder le montant global des services rendus.

M. Daniel Raoul ayant souhaité savoir quel statut serait réservé au futur aéroport de Notre-Dame des Landes, au vu des dispositions du projet de loi, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué que le texte ne permettait pas de présumer de la situation particulière d'une plateforme qui n'était pas encore en activité.

M. Gérard Le Cam a fait part de l'opposition du groupe communiste républicain et citoyen au projet de loi, en particulier en ce qu'il prévoyait une ouverture du capital, un déclassement du domaine, une absence de garantie pour les personnels et des motifs d'inquiétude pour les aéroports régionaux. Il a également estimé que le recours important à des textes réglementaires constituait une demande de chèque en blanc par le Gouvernement. Enfin, il a fait part de l'inquiétude de son groupe à l'idée d'une possible évolution vers une double caisse d'affectation des redevances.

M. François Gerbaud a salué l'apport que constituait le projet de loi, tout en regrettant qu'il n'apporte pas de solution spécifique aux petits aéroports.

La commission a ensuite examiné les amendements proposés par le rapporteur.

A l'article 4 (transfert des droits et obligations d'ADP), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 6 (missions d'ADP), elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile afin d'intégrer dans le texte de la loi les principes généraux dans lesquels l'activité d'ADP devait s'inscrire.

A l'article 7 (exploitation des grands aéroports régionaux), elle a adopté un amendement de clarification rédactionnelle tendant à bien faire apparaître la permanence de l'implication des CCI dans la gestion des grands aéroports régionaux. Elle a également adopté un amendement portant à quarante ans au lieu de vingt la possibilité d'allonger les concessions de ces aéroports.

Avant l'article 8, elle a adopté un amendement insérant un article additionnel portant création de la Commission de conciliation aéroportuaire.

A l'article 8 (régulation économique des redevances), elle a adopté deux amendements de précision afin d'encadrer strictement la portée du dispositif proposé.

A l'article 13 (mesures de coordination juridique), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 16 (date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à ADP), elle a adopté un amendent précisant la date d'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi relatives à ADP.

La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat l'adoption du projet de loi ainsi modifié, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

Communications diverses

Ayant rappelé que la commission avait été renouvelée il y a moins d'un mois, M. Jean-Paul Emorine, président, a fait observer que si nombre de ses membres en faisaient déjà partie avant ce renouvellement, d'autres, même s'ils étaient déjà sénateurs n'y siégeaient pas, et qu'un certain nombre de sénateurs venaient d'y commencer leur mandat.

Aussi bien a-t-il proposé d'adresser, à chaque commissaire, à compter de la semaine prochaine, un certain nombre de documents, notamment des planches de photos, lui permettant de mieux identifier ses nouveaux collègues, ses représentants au Bureau et les fonctionnaires avec lesquels il peut être appelé à travailler.

Par ailleurs, il a indiqué qu'il prévoyait de faire parvenir à ceux des sénateurs venant de rejoindre la commission, un bilan des activités qu'elle a menées au cours des six dernières années pour qu'ils puissent mieux cerner ceux des travaux qu'elle accomplit pouvant les intéresser en priorité.

Enfin, il a indiqué que, pour ceux commençant leur mandat, il avait demandé que soient organisés des rendez-vous leur permettant de rencontrer les administrateurs de la commission et de leur poser toutes les questions techniques qu'ils souhaitent aborder sur son fonctionnement et ses méthodes de travail, lui-même restant disponible pour s'entretenir avec eux s'ils le souhaitaient.

PJLF pour 2005 - Audition de M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, sur le projet de loi de finances pour 2005.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a tout d'abord déclaré qu'en matière d'aménagement du territoire, le Gouvernement entendait redéfinir le rôle de l'Etat au sein d'une République dont l'organisation est décentralisée en le mettant au service des collectivités territoriales et des citoyens.

Il a évoqué, en premier lieu, l'Etat « éclaireur » qui mettra en oeuvre des moyens nouveaux d'observation et de prospective afin de mieux centraliser et de mieux gérer dans ses services la masse d'informations disponibles sur le développement territorial. Il a signalé, à cet égard, la mise en place d'un observatoire des territoires implanté au sein de la DATAR et qui, à partir des données recueillies auprès des différents services, élaborera un rapport sur l'état des territoires qui sera déposé au Parlement début 2005.

Il a ensuite estimé que l'Etat devait promouvoir l' « attractivité des territoires » en favorisant, d'une part, un meilleur environnement pour les activités économiques (infrastructures de transport, couverture du territoire en haut débit et en téléphonie mobile) et en assurant, d'autre part, la promotion de l'offre territoriale pour les principaux acteurs et décideurs économiques.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a relevé que cette politique reposait sur des mesures d'ordre législatif, contractuel et financier, notamment dans le cadre de la nouvelle stratégie sur les « pôles de compétitivité » pour lesquels le Gouvernement prévoit des « appels à projet » et un financement sur trois ans à hauteur de 750 millions d'euros, dont plus de la moitié sera prise en charge par le budget général de l'Etat.

Les aides aux entreprises notamment financées par la prime à l'aménagement du territoire (PAT) seront centrées en priorité sur les pôles de compétitivité ainsi que sur les territoires les plus en difficulté.

Le ministre s'est encore félicité des bons résultats de l'agence pour le financement des investissements internationaux (AFII), opérationnelle depuis trois ans, en insistant sur sa mission d'aménagement du territoire avant d'indiquer qu'il avait demandé à la DATAR de « repositionner » son réseau d'agences régionales de développement.

Évoquant, enfin, la réduction de la fracture territoriale, M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a rappelé que le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 décembre 2003 avait prévu le financement d'un certain nombre de grands projets d'infrastructures avec notamment la généralisation de l'accès au haut débit avec la prise en compte des plus récentes révolutions technologiques.

Il a ensuite souligné que le Gouvernement entendait apporter des réponses aux modalités d'accès aux services publics dans les territoires avant d'évoquer les bons résultats des « contrats de sites » mis en place, autour du préfet, il y a environ un an pour accompagner les mutations économiques les plus importantes.

M. François Gerbaud a fait observer que l'impécuniosité de l'Etat n'était pas sans conséquence sur les politiques d'aménagement du territoire. Il a ensuite insisté sur l'opportunité des partenariats public-privé en évoquant, notamment, le cas des aéroports.

M. Jean Pépin, rapporteur des crédits de l'aménagement du territoire, s'est inquiété, quant à lui, de l'issue des négociations sur les fonds structurels européens de la période 2006-2013 ainsi que de l'avenir des contrats de plan Etat-régions. Il a demandé, ensuite, au ministre où en étaient les contrats de pays.

Après avoir insisté sur l'importance capitale de l'accès des territoires au haut débit et à la téléphonie mobile, M. Gérard Cornu s'est demandé à quel niveau le Gouvernement entendait situer ses « appels à projets » dans le cadre de sa politique sur les « pôles de compétitivité ».

Après avoir rappelé que cinq comités interministériels d'aménagement et de développement du territoire s'étaient réunis depuis 2002, M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a précisé, en réponse aux orateurs, que la Commission européenne envisage pour la France une enveloppe de quelque 15 milliards d'euros de fonds structurels, pour la période 2006-2013, sur les Objectifs 1, 2 et 3 (contre 16 milliards d'euros pour la période précédente). Il a rappelé que l'Objectif 1 financerait en priorité le développement des nouveaux partenaires de l'Union européenne et qu'en l'état actuel des choses, cette Union comprenait cinq contributeurs nets dont la France. Ces propositions ne sont toutefois pas validées à l'heure actuelle et dépassent l'objectif de ressources visé par la France.

Puis le ministre a signalé que 51 pays et 52 agglomérations avaient signé un contrat territorial à la fin du mois de septembre 2004 et qu'on pouvait attendre raisonnablement 200 contrats d'ici à la fin de l'année.

Il a souligné les progrès récents dans la couverture du territoire national par le haut débit : 50 millions de Français étaient ainsi « couverts » au mois de juin 2004 contre 37 millions fin 2002. Par ailleurs, ce sont près de 8 % des Français (soit plus que la moyenne de nos principaux partenaires) qui avaient souscrit, au mois de septembre dernier, un abonnement « haut débit ».

Après avoir indiqué que six ministères étaient engagés dans la politique des « pôles de compétitivité », le ministre a précisé que les préfectures de région conseilleraient et présenteraient à un « comité national » les projets qui leur seraient soumis suivant le cahier des charges en cours de validation ; il a estimé que la démarche pourrait déboucher, au printemps 2005, sur la création de quelque vingt « pôles de compétitivité ».

M. Charles Revet a plaidé lui aussi pour un effort sensible en matière de couverture du territoire en téléphonie mobile et en haut débit. Il a, aussi, insisté sur le fait que le maintien d'un cadre de vie de qualité nécessitait une présence territoriale des services publics.

M. André Lejeune s'est inquiété de l'avenir du projet de train « pendulaire » sur la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT). Il a, ensuite, regretté la baisse des crédits du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), avant de souligner le rôle souvent majeur des aides du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) pour les zones industrielles et les zones artisanales.

Reprenant la parole, M. François Gerbaud s'est joint au précédent orateur pour s'enquérir de l'état technique du projet de train « pendulaire ».

M. Ladislas Poniatowski a demandé au ministre si les régions continueront à cofinancer, comme c'est actuellement le cas dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, les quelque 10.000 kilomètres de routes nationales transférés aux départements.

En réponse aux orateurs, M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a d'abord précisé qu'en matière de téléphonie mobile, 3.000 communes étaient encore situées en « zone blanche », c'est-à-dire hors des zones couvertes par les réseaux. Il a ensuite souligné les progrès enregistrés en ce domaine grâce aux initiatives prises par le Gouvernement. Il a encore fait observer que de nombreux retards étaient imputables aux délais nécessaires à l'implantation des pylônes (15 mois environ) mais que l'évolution suivait désormais un rythme exponentiel.

S'agissant des services publics, il a rappelé les expérimentations conduites dans quatre départements auxquelles il convenait d'ajouter une autre expérimentation, centrée sur La Poste, en Loire-Atlantique. Il a souligné qu'un amendement, adopté par le Sénat lors de l'examen, en première lecture, du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, avait organisé une concertation approfondie et rénovée en la matière autour du préfet. Puis il a indiqué que les maisons de services publics faisaient l'objet de financements prioritaires de la part des services déconcentrés de l'Etat.

En ce qui concerne le projet de train « pendulaire » sur la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse, M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a indiqué qu'une réponse technique sur ce dossier ne pouvait être le fait que du ministre des transports. Il a signalé, toutefois, que la liaison en question avait bénéficié de matériels nouveaux et que des travaux de rénovation de l'infrastructure étaient engagés (mise à niveau des voies, tunnels, passages à niveau...).

S'agissant du FISAC, il a rappelé, tout d'abord, que ses aides étaient décentralisées depuis la loi de décentralisation adoptée au mois d'août 2004. Il a, ensuite, fait observer que la baisse du nombre des créations de grandes surfaces entraînait mécaniquement la diminution des ressources du fonds, puisque celui-ci était alimenté par des taxes en provenance desdites grandes surfaces. Il a enfin évoqué le risque « européen » qui pesait sur ce type d'aides aux entreprises.

Évoquant le FNADT, M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a indiqué que son titre VI, consacré aux dépenses d'investissement, prévoyait une enveloppe de 135 millions d'euros pour 2005 contre 130 millions d'euros en 2004 et 83 millions d'euros en 2003, notamment en faveur des contrats territoriaux.

S'agissant des routes nationales, il a déclaré que rien n'interdirait aux régions de poursuivre le cofinancement de l'entretien et de la maintenance des routes transférées aux départements.

Mme Yolande Boyer a mis l'accent sur le nombre important de demandes d'aides bloquées au niveau du FISAC ce qui, a-t-elle souligné, se traduit par une sollicitation accrue des collectivités territoriales. Elle a, ensuite, souhaité obtenir des précisions sur le rôle dévolu par l'Etat à la DATAR.

M. Dominique Mortemousque a insisté sur la difficulté qu'éprouvent les structures de coopération intercommunale, en particulier les pays, à trouver leur place dans l'organisation institutionnelle locale. Il a estimé que l'efficacité d'un service public et son apport effectif au territoire local devait être un critère déterminant pour justifier ou non de sa pérennisation.

Mme Evelyne Didier s'est interrogée sur les moyens destinés à l'observatoire des territoires, ainsi que sur l'éventualité d'une adaptation des schémas de services collectifs. Elle a souhaité, en outre, connaître les projets du Gouvernement en matière de contrats de plan Etat-régions, notamment en ce qui concerne leur durée.

M. Adrien Giraud a souhaité savoir pourquoi l'indicatif téléphonique utilisé à Mayotte était le même que celui des Comores. Il s'est également interrogé sur la non-éligibilité de Mayotte aux aides du FISAC.

Soulignant la nécessité de favoriser la mutualisation entre opérateurs téléphoniques afin de permettre une meilleure couverture du territoire, M. Francis Grignon s'est demandé en quoi les collectivités territoriales pouvaient y aider. Il a également souhaité connaître le montant des crédits destinés à l'émergence des pôles de compétitivité.

Après avoir relevé la vocation européenne des pôles de compétitivité, M. Christian Gaudin a mis l'accent sur l'intérêt des pôles d'excellence régionaux, notamment pour la mise en réseau des petites et moyennes industries (PMI) et a souhaité connaître les intentions du Gouvernement en la matière.

Faisant observer que l'obligation de constituer un syndicat mixte pour la mise en commun d'une compétence entre collectivités territoriales de nature différente aboutissait à une multiplication de ces structures, M. Jean-Pierre Vial a plaidé en faveur d'un assouplissement des règles dans ce domaine. Il a regretté que, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, la réalisation de certains projets soit bloquée faute de financements de l'Etat. Il a également souhaité que soient facilités les redéploiements de crédits afin d'accélérer la mise en oeuvre des projets suffisamment « mûrs ».

Après avoir précisé quelles missions seront confiées à l'observatoire des territoires (mise à disposition d'informations de synthèse, mise en cohérence des politiques menées et mutualisation des méthodes), M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a indiqué que celui-ci mobiliserait des moyens propres de la DATAR et serait par conséquent financé à budget constant. Il a également rappelé les objectifs que l'Etat assignait à la DATAR, à savoir préparer nos territoires à l'élargissement, soutenir le développement économique et développer les infrastructures essentielles, afin de garantir l'attractivité du territoire national.

A propos du FISAC, il s'est déclaré prêt à soutenir les dossiers qui le mériteraient auprès du ministre délégué en charge des PME.

Il a expliqué, par ailleurs, que si le Gouvernement n'avait pas pour objectif d'aboutir à une couverture intégrale du territoire par les pays, il avait assoupli les démarches de création de ces structures et entendait consacrer les moyens nécessaires à la poursuite de cette politique territoriale.

S'agissant de l'avenir des contrats de plan Etat-régions, il a indiqué que la phase de réflexion et de consultations conduite par le Gouvernement n'était pas achevée puisqu'après la publication de l'avis des délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire, celui de certaines grandes associations de collectivités territoriales était encore attendu. Il a relevé, à cet égard, un consensus sur la nécessité d'éviter à l'avenir les dispersions de crédits et une divergence des positions sur la durée des contrats de plan.

Confirmant la non-éligibilité de Mayotte au FISAC, il s'est engagé à fournir ultérieurement une réponse détaillée sur la question des indicatifs téléphoniques utilisés dans cette collectivité d'outre-mer.

Rappelant que l'Etat consacrerait 370 millions d'euros sur trois ans au développement des « pôles de compétitivité », il a indiqué que l'intérêt des pôles d'excellence régionaux serait également pris en compte, en particulier à l'occasion du prochain CIADT.

Enfin, M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire, a indiqué que la simplification des règles concernant les syndicats mixtes était actuellement à l'étude.

PJLF pour 2005 - Audition de M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable

Puis, la commission a entendu M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, sur les crédits de son ministère pour 2005.

Avant de présenter les crédits de son ministère pour 2005, M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, a insisté sur la politique qu'il entendait conduire, à savoir assurer la sécurité des citoyens, à travers la prévention des risques naturels ou industriels, préserver l'exceptionnelle richesse de la nature, des espèces et des milieux, et surtout sensibiliser et inciter l'ensemble des acteurs, c'est-à-dire tant les autres ministères, que les collectivités territoriales, les entreprises et les citoyens à s'impliquer davantage dans les questions écologiques.

Il a déclaré vouloir concilier, voire réconcilier, l'écologie et l'économie, en cherchant à ouvrir le débat sur les questions de l'écologie, à impulser des idées nouvelles et à construire des partenariats.

Il a ainsi appelé de ses voeux une réflexion à laquelle serait associé le Parlement sur les instruments de régulation, fiscaux ou non fiscaux, à mettre en oeuvre pour inciter les acteurs économiques à adopter un comportement plus écologique.

A titre d'exemple, il a évoqué la création d'un lieu d'échanges et de réflexions avec les divers acteurs, société civile et parlementaires, intitulé « les rendez-vous de l'écologie » dont le premier se tiendra le 9 novembre prochain pour entendre M. Vincent Bolloré au sujet du développement d'accumulateurs à longue autonomie pour équiper les véhicules électriques.

Rappelant que ce projet de budget s'inscrivait dans un contexte général d'assainissement des finances publiques, il a indiqué que les crédits consacrés à l'écologie s'établiraient en 2005 à 825 millions d'euros en moyens de paiement contre 856 millions d'euros en 2004, soit une baisse de 3,6 %, ce qui représente un effort substantiel en termes de maîtrise de la dépense publique.

Toutefois, il a fait valoir qu'un abondement de crédits de 141 millions d'euros sera proposé au titre de la loi de finances rectificative pour 2004 permettant d'allouer 130 millions d'euros à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), 8 millions d'euros au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et enfin 3 millions d'euros à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.

Soulignant que ces crédits concernaient essentiellement les actions de l'ADEME, qui se trouve dans une situation difficile, du fait d'engagements non couverts pris entre 2000 et 2002 et évalués à plus de 300 millions d'euros, il a relevé que sa dotation passerait à 162 millions d'euros de crédits de paiement en loi de finances rectificative pour 2004, contre 71 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004, et à 200 millions d'euros en autorisations de programme.

Au total, a-t-il ajouté, le ministère sera doté de 966 millions d'euros de crédits début 2005, ce qui conduit à une prévision de consommation de près d'un milliard d'euros, très légèrement supérieure à celle de l'année 2004, et de 836 millions d'euros en moyens d'engagement, et grâce à de sérieux efforts, le ministère atteindra fin 2004 un taux de consommation de ces crédits proche de 99 %, alors que ce taux n'était que de 45 % en 2001.

M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, s'est également félicité que le ministère compte désormais 3.650 emplois en bénéficiant d'une création nette de 20 emplois, qui résulte de 60 créations -50 pour le contrôle des installations industrielles et 10 pour la prévision des crues- et de 40 suppressions en application du principe de non-renouvellement d'un agent public sur deux partant à la retraite.

Le ministre a ensuite présenté les cinq grands axes de son action, en évoquant en premier lieu la lutte contre le changement climatique, qui constitue un enjeu majeur pour le XXI^e siècle.

Il a fait valoir que le Gouvernement avait présenté un « Plan Climat » le 22 juillet 2004 en Conseil des ministres avec l'ambition d'aller au-delà des normes fixées par le protocole de Kyoto d'ici 2012, en économisant 72 millions de tonnes de gaz à effet de serre chaque année, soit 13 % des émissions nationales. A ce sujet, il s'est félicité de la ratification par la Russie du protocole de Kyoto.

Il a précisé qu'une action spécifique avait été lancée pour développer l'usage des biocarburants dans les transports induisant un triplement de leur production d'ici 2007, ainsi qu'une action dans le secteur de l'habitat, avec un crédit d'impôt renforcé dont bénéficieront les ménages à partir du 1^er janvier 2005, de 25 % pour les chaudières à condensation et les matériaux d'isolation, et de 40 % pour les équipements utilisant des énergies renouvelables.

Enfin, il a évoqué pour l'industrie et le secteur énergétique, le système d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre qui va permettre de plafonner les émissions des secteurs les plus concernés, se félicitant que ce système permette d'inscrire la contrainte carbone au coeur des comportements des entreprises.

Le ministre a indiqué que 40 millions d'euros seraient mobilisés pour cette action dans le budget du ministère de l'écologie en 2005 contre 26 millions d'euros en 2004, auxquels il convient d'ajouter 40 millions d'euros pour la recherche sur les véhicules propres qui viennent d'être débloqués dans le cadre du Plan Véhicule Propre sur 2004 et 2005.

Il a ensuite souligné que la préservation de la biodiversité constituait le deuxième axe d'intervention de son ministère avec pour objectif de stopper, à terme, la dégradation des milieux les plus riches écologiquement, à travers la stratégie nationale pour la biodiversité et des plans d'action du Gouvernement présentés au comité interministériel du développement durable et validés avant la fin de l'année.

En tenant compte du dépôt d'un amendement gouvernemental, a-t-il ajouté, c'est plus de 70 millions d'euros contre 61 millions d'euros en 2004 qui seront affectés à la biodiversité, afin notamment d'achever la constitution du réseau Natura 2000 avant fin 2006, qui constitue un objectif-clef.

Au-delà des moyens budgétaires, il a indiqué qu'il comptait beaucoup sur les avancées pouvant être réalisées sur le plan des incitations économiques, évoquant à ce sujet les mesures d'exonération de la taxe sur le foncier non bâti dans les zones humides et les sites Natura 2000 prévues en contrepartie de règles de bonne gestion, adoptées dans le cadre du projet de loi sur le développement des territoires ruraux.

Il a ajouté qu'une disposition prévoyant l'éligibilité des dépenses des collectivités territoriales au fonds de compensation de la TVA concernant les travaux réalisés sur les terrains du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ferait l'objet d'un amendement gouvernemental au projet de loi de finances à la suite des décisions du CIADT du 14 septembre dernier.

Il a ensuite présenté la rénovation de la politique de l'eau, comme troisième objectif de son ministère pour 2005, notamment à travers le projet de loi, présenté en Conseil des ministres fin 2004, qui devra simplifier et clarifier le mode de financement de cette politique.

Il s'agit, a-t-il fait valoir, de mettre fin à des financements croisés et complexes entre l'Etat et les agences de l'eau, ce qui explique que les crédits consacrés à l'eau passent de 112,7 millions d'euros à 100,4 millions d'euros pour 2005.

Le ministre a précisé qu'il ne s'agissait pas d'un désengagement de son ministère mais d'un recentrage sur sa mission de garant de la qualité de l'eau vis-à-vis de l'ensemble des citoyens et de prévention contre les risques liés aux inondations.

Il a exposé que les moyens consacrés à la prévention des dommages liés aux inondations seraient fixés à 48 millions d'euros, soit une augmentation de 20 %, et que 10 postes seraient créés dans les services de prévision des crues, instruments indispensables à une politique de prévention efficace.

M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, a ensuite indiqué que sa quatrième priorité serait la prévention des risques technologiques et naturels et la lutte contre les pollutions, à travers notamment la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 30 juillet 2003 et l'adoption des plans de prévention des risques technologiques autour des 626 établissements classés Seveso. Il s'est également félicité de la création de 50 postes pour renforcer le contrôle des installations industrielles, dans le cadre du programme de modernisation défini pour 2004-2007.

De même, a-t-il précisé, l'accent sera mis en 2005 sur la prévention des risques naturels, avec la définition d'actions d'aménagement et de gestion de l'espace au travers des plans de prévention des risques naturels visant à réduire les effets désastreux des phénomènes naturels violents et en partie imprévisibles, mobilisant ainsi 12,3 millions d'euros en 2005. En outre, il a indiqué qu'une place croissante serait accordée à l'information du public sur les risques encourus.

Il a également précisé que, dans le domaine des pollutions, la dotation 2005 permettra de poursuivre la mise en oeuvre tant du plan national de lutte contre la pollution de l'air, décidé le 5 novembre 2003 à la suite de l'épisode exceptionnel de pollution à l'ozone de l'été 2003, que des actions prévues par le plan national santé environnement. A ce titre, a-t-il ajouté, les moyens, hors recherche, de l'Agence française de la sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), seront portés à 3,2 millions d'euros alors que ceux de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) atteindront 27 millions d'euros.

Il a relevé, s'agissant du cinquième axe d'intervention de son ministère, à savoir la promotion du développement durable, que ses quatre premières priorités y contribuaient déjà et il s'est félicité de l'adoption du projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l'environnement qui témoigne de l'importance croissante des enjeux liés au développement durable dans la mise en oeuvre des politiques publiques.

Relevant que les crédits consacrés à cette action étaient stabilisés aux alentours de 15 millions d'euros pour l'année 2005, il a fait valoir qu'il s'agissait d'impulser, d'animer et de coordonner des actions au niveau interministériel, et a rappelé la nomination, auprès de lui, de M. Christian Brodhag, en tant que délégué interministériel au développement durable.

Le ministre a ensuite annoncé qu'il avait jugé nécessaire de redéployer, à la marge, les moyens consacrés à la protection de la nature vers ceux consacrés à la politique de l'eau, compte tenu des besoins dans ce domaine et en raison de la non-reconduction du prélèvement opéré en 2004 sur les trésoreries des agences de l'eau.

Il a donc indiqué qu'il déposerait un amendement gouvernemental majorant de 3 millions d'euros les crédits affectés à la lutte contre les risques d'inondations et de 2 millions d'euros les crédits finançant la connaissance et la surveillance de l'eau. Ce redéploiement ne se fera pas au détriment des priorités affichées en matière de biodiversité puisque les crédits correspondants connaîtront une augmentation globale de plus de 7 %.

Puis, M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, a exposé avoir engagé un vaste chantier de réformes à travers la réorganisation de l'administration centrale du ministère articulée autour de la création de la délégation interministérielle au développement durable et d'un secrétariat général, s'accompagnant d'une révision à la baisse des effectifs globaux de l'administration centrale, le rapprochement des directions régionales de l'environnement (DIREN) et des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) dans le cadre de pôles régionaux ainsi que des expérimentations de direction commune aux deux services qui concerneront quatre régions en 2005.

En outre, a-t-il ajouté, un renforcement des partenariats au niveau départemental avec en particulier les ministères chargés de l'équipement et de l'agriculture, est annoncé à travers une circulaire en cours de signature sur la mise en place dans chaque département d'un service unique de police de l'eau, en lieu et place des quatre à huit services en charge actuellement de cette thématique.

Il a également indiqué que de nouvelles modalités de tutelle et de pilotage des établissements publics seraient élaborées et, évoquant enfin la réforme de fond de la gestion publique à travers la mise en oeuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, il a déclaré vouloir recueillir l'avis du Parlement sur la nouvelle nomenclature proposée pour le budget de son ministère et la création envisagée d'un programme « eau » spécifique.

Le ministre a enfin insisté sur sa volonté de valoriser et évaluer systématiquement les actions de son ministère et de rattraper le retard pris en matière de transposition des directives communautaires.

Avant de passer la parole au rapporteur pour avis, M. Jean-Paul Emorine, président, a considéré, à propos de la future nomenclature du budget de l'écologie résultant de la loi organique du 1^er août 2001, qu'il serait tout à fait opportun que le groupe d'étude sur l'eau se prononce sur l'opportunité de créer ou non un programme « eau ».

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a regretté l'abondement des crédits consacrés à l'écologie et au développement durable pour 2005 à travers le vote de la loi de finances rectificative pour 2004, au nom de la sincérité des documents budgétaires due au Parlement, puis il a voulu connaître avec précision la répartition envisagée de ces crédits supplémentaires et s'est inquiété de leur gel éventuel dès leur report sur 2005. En outre, il s'est interrogé sur les modalités du transfert de crédits de la politique de la nature et des paysages vers la politique de l'eau.

Il a ensuite questionné le ministre sur les raisons militant en faveur de l'éventuelle individualisation d'un programme « eau » dans la future nomenclature budgétaire.

S'agissant du rapprochement en cours d'expérimentation entre les DIREN et les DRIRE, il s'est déclaré très inquiet de l'influence déterminante qui pourrait être ainsi reconnue aux DIREN, voire de la tutelle que ces dernières pourraient exercer sur les DRIRE.

Evoquant le nécessaire renforcement de la prise en compte du développement durable par l'ensemble des acteurs économiques, il a demandé des précisions sur les axes d'intervention privilégiés par le Gouvernement.

Rappelant que le coût du service public des déchets, qui incombe principalement aux collectivités territoriales avait doublé depuis dix ans, il s'est inquiété du montant des crédits attribués à l'ADEME pour 2005 qui atteint seulement 162 millions d'euros, en s'interrogeant sur les arbitrages auxquels l'ADEME devra en conséquence procéder, notamment dans les soutiens accordés pour le traitement des déchets.

Enfin, s'inquiétant comme le ministre, du retard accumulé en matière d'environnement, dans la transposition des directives communautaires, -retard constaté également dans d'autres domaines-, il s'est interrogé sur l'ampleur de ce retard et les engagements du Gouvernement pour y remédier.

Lui répondant, M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, a apporté les précisions suivantes :

- les 130 millions d'euros prévus par la loi de finances rectificative pour 2004 pour l'ADEME seront répartis entre la prévention des risques pour 22 millions d'euros, la gestion des déchets pour 64 millions d'euros et la lutte contre le changement climatique pour 44 millions d'euros, ces crédits ne devant pas faire l'objet d'un gel en 2005 ;

- le rééquilibrage des crédits en faveur de la politique de l'eau se traduit par un prélèvement de 5 millions d'euros sur les crédits affectés à la protection de la nature et des paysages qui n'augmenteront plus que de 7,3 % après l'adoption de cet amendement ;

- dans la nouvelle nomenclature budgétaire proposée pour la mission écologie et développement durable, la politique de l'eau relève de deux des trois programmes prévus, à savoir celui consacré à la prévention des risques et à la lutte contre la pollution, et celui intitulé « gestion des milieux et biodiversité », ce qui induit une moindre lisibilité sur la politique de l'eau et des problèmes de responsabilité et de maîtrise budgétaire pour le directeur de l'eau en charge notamment de la mission essentielle de lutte contre les inondations ;

- les rapprochements envisagés entre les DIREN et les DRIRE tendent à développer des complémentarités et une plus grande cohérence dans l'action administrative tout en veillant au meilleur équilibre possible dans la répartition des responsabilités entre chacune de ces directions ;

- les quatre régions expérimentant en 2005 une direction commune à ces deux services sont la Haute-Normandie, l'Aquitaine, la Provence-Alpes-Côte d'Azur et la Corse ;

- les 15 millions d'euros affectés à la promotion du développement durable permettront de soutenir des actions relevant des agendas 21 initiés par les collectivités territoriales ainsi que des actions relevant de la stratégie nationale du développement durable ;

- en ce qui concerne le service public des déchets, on peut considérer que les coûts vont encore augmenter mais dans des proportions moins importantes que sur les dix dernières années et le Gouvernement entend conduire principalement des actions incitant à la prévention de la production des déchets à la source ;

- seize directives communautaires prises dans le domaine de l'environnement sont en retard de transposition dont quatre accusent un retard de plus de deux ans et trois directives arrivant à échéance début 2005 ne sont toujours pas transposées ; en outre, la Cour de justice des communautés européennes a rendu 15 arrêts en manquement à l'encontre de la France et certains contentieux pourraient conduire prochainement au paiement d'astreintes.

M. Marcel Deneux, soulignant l'importance d'une meilleure prise en compte du développement durable par l'ensemble des acteurs économiques et la nécessité de nommer au sein de chaque cabinet ministériel un responsable du développement durable, a regretté a contrario la faiblesse des moyens budgétaires consacrés en 2005 à l'écologie et au développement durable. Evoquant la mise en oeuvre de la directive sur les quotas des émissions de gaz à effet de serre, il a regretté qu'aucune réserve de quotas n'ait été programmée permettant de répondre au développement non prévu de l'activité de certaines entreprises. Il s'est ensuite interrogé sur le calendrier envisagé pour la discussion parlementaire du projet de loi réformant la politique de l'eau.

M. Dominique Mortemousque s'est inquiété de l'évaluation qui serait faite de l'expérimentation programmée en 2005 d'une direction commune pour la DIREN et la DRIRE.

M. Paul Natali a fait observer que la Corse abritait le tiers du patrimoine naturel recensé en France mais que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres manquait cruellement de moyens pour l'entretenir et y assurer une protection efficace contre les incendies. Il s'est inquiété du refus du ministère de l'écologie et du développement durable d'envisager des modifications à la loi du 3 janvier 1986 relative à la protection du littoral, alors même que tout projet de développement local est quasiment impossible dans ce cadre législatif. Il a notamment évoqué la politique de traitement de déchets et l'impossibilité de construire un incinérateur ou le dispositif permettant de traiter les boues de stations d'épuration.

Leur répondant, le ministre a apporté les précisions suivantes :

- la Commission européenne a refusé le principe d'une réserve nationale de quotas et a imposé que ceux-ci soient réintégrés dans les allocations initiales de chaque entreprise ;

- chaque ministère a désigné un haut fonctionnaire placé auprès du délégué interministériel au développement durable, chargé de la mise en oeuvre des actions définies dans ce domaine ;

- le ministère de l'écologie et du développement durable participera à une campagne nationale de sensibilisation ayant pour objectif d'impliquer tous les citoyens de façon positive dans la promotion du développement durable ;

- les derniers arbitrages relatifs au projet de loi réformant la politique de l'eau devraient être rendus fin novembre avant transmission de ce texte au Conseil d'Etat et sa probable adoption en conseil des ministres fin décembre ;

- l'expérimentation sur le rapprochement entre les DRIRE et les DIREN conduite dans quatre régions fera l'objet d'une évaluation à partir de mi-2006 et sera ou non, selon les résultats, étendue à toutes les régions ;

- le Gouvernement entend conserver les éléments de préservation du patrimoine naturel prévus par la loi du 3 janvier 1986 mais il proposera d'en revoir l'application, notamment en veillant à la publication prochaine des décrets manquants.

Mme Evelyne Didier s'est interrogée sur les actions envisagées pour limiter la production des déchets à la source et sur la mise en place de la filière de récupération des déchets électriques, électroniques et électroménagers. Elle s'est inquiétée du retard pris par certaines collectivités territoriales pour la mise en place de leur schéma d'assainissement et a souligné tout l'intérêt qu'il y aurait à introduire dans la formation des ingénieurs un enseignement sur le développement durable.

Lui répondant, M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, a indiqué que :

- la prévention de la production des déchets à la source constitue un élément clé pour assurer de façon pérenne la maîtrise du coût du traitement des déchets et elle nécessite la mise en place de partenariats avec les producteurs de déchets et d'emballages ; la filière d'élimination des déchets électriques, électroniques et électroménagers sera financée par les producteurs ;

- la France est condamnée, au niveau européen, pour le retard pris par 120 agglomérations qui ne respectent pas les normes communautaires en matière d'assainissement et le projet de loi sur l'eau devrait modifier les règles applicables aux communes rurales s'agissant du service d'assainissement non collectif ;

- des discussions sont en cours avec les ministères concernés pour assurer des formations au développement durable dès le niveau bac + 2 et pour faciliter le recrutement d'ingénieurs sur titres universitaires ; au-delà il convient également de mettre en place des enseignements spécifiques sur le développement durable dans le cadre de la formation continue afin de favoriser, chez tous les acteurs économiques, une meilleure prise en compte de celui-ci et de ses implications pratiques.

Puis répondant à M. François Gerbaud, qui dénonçait le désastre biologique résultant de la mort du dernier ours pyrénéen et qui s'inquiétait de l'impossible conciliation entre la préservation du patrimoine naturel et le développement économique, M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, s'est déclaré scandalisé par cet événement. Il a annoncé que des sanctions pourraient être prises à l'issue de l'enquête en cours et s'est interrogé sur les conditions nécessaires permettant éventuellement de réintroduire des ours dans cette région.

Enfin, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'aménagement du territoire pour 2005, le groupe socialiste votant contre, M. Jean Desessard et le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant.

Application des lois ressortissant à la compétence du ministère de l'écologie et du développement durable - Audition de M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable

Enfin, répondant à M. Jean-Paul Emorine, président, qui l'interrogeait sur le retard pris par son ministère pour la publication des textes d'application des lois, l'intérêt de nommer au sein de son ministère un responsable de ce dossier et sur l'avenir des missions jusque-là financées par le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) et le rôle irremplaçable des départements à ce sujet, le ministre a apporté les précisions suivantes :

- 18 textes d'application des lois relevant de sa compétence sont en cours d'adoption, la négociation au niveau interministériel pouvant s'avérer difficile et il est tout à fait envisageable, dans un souci de plus grande transparence, de transmettre ces projets de décrets ou d'arrêtés aux parlementaires qui en feraient la demande auprès du responsable désigné à cet effet dans son ministère ; il convient toutefois d'être prudent sur les projets de texte qui n'ont pas toujours fait l'objet d'un examen interministériel ;

- dans la loi de finances rectificatives pour 2004, il sera proposé que les agences de l'eau reprennent les missions du FNDAE et la taxe perçue par l'Etat sera supprimée, en contrepartie de quoi les agences de l'eau pourront augmenter leur redevance ; un dispositif spécifique sera prévu pour les départements d'outre-mer qui ne disposent pas actuellement d'agences, jusqu'à l'adoption de la future loi sur l'eau ; en tout état de cause il s'agit de préserver le mécanisme de solidarité mis en oeuvre par le FNDAE et le périmètre du futur dispositif peut être modifié.

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