Travaux de la commission des affaires économiques

Travaux de la commission des affaires économiques

Mercredi 24 mars 2004

- Présidence de M. Gérard Larcher, président. -

Aménagement du territoire - Développement des territoires ruraux - Audition de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable

La commission a procédé à l'audition de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, sur le projet de loi n° 192 (2003-2004) relatif au développement des territoires ruraux.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, a tout d'abord souligné l'importance de ce projet de loi qui tend à contribuer au maintien d'une présence humaine sur l'ensemble du territoire.

Elle s'est félicitée que deux des chapitres du projet de loi, relatifs à la protection des zones humides et à l'activité cynégétique -domaines où il était urgent d'intervenir-, concernent plus particulièrement le ministère de l'écologie et du développement durable et les a replacés dans la perspective d'un calendrier plus large incluant le dépôt prochain d'un projet de loi traitant de la politique de l'eau, du patrimoine naturel et de la biodiversité ainsi que la discussion au Parlement du projet de loi constitutionnelle relatif à la charte de l'environnement.

Présentant le chapitre III du titre IV du projet de loi, portant sur les zones humides, la ministre a considéré qu'il s'agissait d'un véritable sujet de développement durable, les zones humides étant indispensables à la collectivité, aussi bien comme bassins d'expansion de crues que par leur fonction d'auto-épuration, leur biodiversité ou leur attrait pour toutes sortes d'activités de tourisme et de loisir.

Elle a rappelé, pour le regretter, que depuis quelques décennies, les zones humides avaient connu une très forte régression, comme le montrait le rapport du préfet Bernard en 1994, et que le plan national d'action engagé par le Gouvernement et adopté en 1995 pour enrayer cette régression s'était avéré insuffisant, ce qui rendait indispensable l'adoption de nouvelles mesures de sauvegarde.

Le volet « zones humides » du projet de loi, a-t-elle ajouté, a donc pour objectif d'enrayer ce recul des zones humides en mobilisant à leur profit le bénéfice économique que la société retire de leur existence, et en recherchant la mise en valeur de ces territoires, l'équilibre économique des activités s'y développant, ainsi que la reconnaissance des héritages culturels et institutionnels.

Pour mener à bien ces projets territoriaux, elle a fait valoir que le projet de loi proposait aux maîtres d'ouvrage une véritable boîte à outils contractuels et réglementaires efficaces, à commencer par des possibilités d'exonération fiscale.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a ensuite présenté les trois axes d'intervention du texte qui tendent à mieux identifier les zones humides et y assurer la cohérence des politiques et financements publics, créer les conditions d'un équilibre économique reposant sur des pratiques respectueuses des milieux et mobiliser des aides financières dans le cadre et la mise en oeuvre de la politique de l'eau, enfin aider à la structuration des maîtrises d'ouvrage favorables aux zones humides.

Puis elle a exposé le contenu des six articles concernant ces zones humides en indiquant que l'article 48 permettait de préciser la définition des zones humides, les textes actuels donnant trop souvent lieu à des contentieux à cause de leur imprécision. Il ne s'agit pas, a-t-elle précisé, de modifier la définition issue de la loi sur l'eau de 1992, mais, au vu des résultats des travaux de recherche conduits ces dernières années, de définir des critères techniques d'appréciation à travers un décret en Conseil d'Etat qui sera préparé en étroite concertation avec les parlementaires intéressés.

Elle a ensuite évoqué les articles 49 et 50 qui fixent les principes de dispositifs de gestion adaptés aux enjeux de ces territoires et définis en concertation, sur les mêmes bases que celles introduites dans la loi sur les risques technologiques et naturels du 30 juillet 2003 pour les zones d'érosion. Quant à l'article 50, il vise plus spécialement les zones humides dont l'existence même est nécessaire à la qualité de l'eau potable ou à celle des milieux aquatiques, zones qu'il conviendra d'identifier dans la concertation locale au travers des schémas d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE) et dans lesquelles des servitudes indemnisables pourront être instaurées, selon un schéma déjà retenu par la loi du 30 juillet 2003 pour les servitudes de sur-inondation.

Présentant les articles 51 et 52 qui concernent les maîtres d'ouvrage, la ministre a souligné que les collectivités concernées par les zones humides côtières pourraient faire appel au Conservatoire du littoral et que le statut des associations syndicales était mis à jour afin de mieux prendre en compte les enjeux actuels. Elle s'est félicitée de ce que l'Assemblée nationale ait adopté un amendement du Gouvernement permettant au Conservatoire du littoral de bénéficier de mises à disposition d'agents de la fonction publique territoriale, ce qui renforce un partenariat très fructueux entre les collectivités et cet établissement public.

Enfin, elle a indiqué que l'article 53 autorisait les communes à décider d'une exonération de taxe sur le foncier non bâti (TFNB), totale ou partielle selon les cas, au profit des propriétaires de terrains situés dans les zones humides, afin de compenser la surévaluation de la TFNB dans ces zones dénoncée depuis de nombreuses années.

Présentant ensuite le chapitre IV du titre quatrième du projet de loi, la ministre a rappelé que la chasse et les chasseurs contribuaient à la conservation et l'entretien des territoires, à la diversité des habitats naturels, à la gestion des populations de grands ongulés, dont ils devaient limiter l'impact sur les cultures et la forêt.

La chasse, a-t-elle ajouté, par l'activité qu'elle induit et les emplois qu'elle crée, occupe une place significative dans l'économie de nombreux territoires ruraux et il est donc logique qu'elle figure dans ce projet de loi.

Elle a rappelé que les dispositions prévues s'inscrivaient dans le prolongement de la loi du 30 juillet 2003 sur la chasse consacrée à la réforme des statuts des fédérations, dont les textes d'application de la loi avaient été pris sans délai afin de permettre à l'ensemble des fédérations d'approuver les nouveaux statuts avant la fin de l'année 2003.

Se félicitant du climat de confiance et de concertation rétabli avec les fédérations et les associations de chasse, elle a fait remarquer que le projet du Gouvernement abordait tous les sujets évoqués par le Sénat lors de l'examen du premier projet de loi sur la chasse, lesquels avaient fait l'objet d'un travail soutenu de consultations et d'expertises, conduit en étroite liaison par les deux ministères de l'agriculture et de l'écologie.

Elle a tout d'abord présenté les dispositions réformant l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), qui ont pour objectif de conforter cet établissement public et ses missions, notamment grâce à un effort de formation et d'encadrement des personnels, sous l'autorité du directeur général, et à une meilleure prise en compte des priorités d'action fixées par les préfets.

Elle a indiqué vouloir restaurer la confiance entre l'établissement et les chasseurs, à travers la recomposition de son conseil d'administration -resserré autour d'une vingtaine de membres- où les représentants du monde cynégétique retrouveraient leur place, en ajoutant que le projet de décret précisant la composition de ce conseil était prêt.

Enfin, elle a souhaité que soient rétablies les conditions d'un équilibre financier durable de l'établissement et ce au-delà de mesures immédiates d'économies internes demandées au directeur général de l'ONCFS, ce qui devrait se traduire par un contrat d'objectif permettant de formaliser les engagements réciproques de l'établissement, de l'Etat et du monde de la chasse.

Le principe d'une contribution de l'Etat à la prise en charge des missions d'intérêt général patrimonial, a-t-elle ajouté, sera inscrit dans le contrat d'objectif, le Gouvernement ayant voulu marquer son engagement, dès cette année, en octroyant sur le budget 2004, un premier versement de deux millions d'euros.

Relevant que les modifications législatives nécessaires avaient été introduites dans le projet de loi, elle a jugé indispensable un effort partagé équitablement entre l'Etat, l'ONCFS et les chasseurs.

Par ailleurs, elle a souligné que le projet de loi permettait une meilleure intégration des questions cynégétiques dans la planification territoriale, à travers la définition des orientations régionales de gestion et de conservation de la faune et de ses habitats, pour une gestion durable de la faune, qu'elle soit chassable ou non chassable. C'est dans le cadre de ces orientations, a-t-elle précisé, que doivent s'inscrire les schémas départementaux de gestion cynégétique, établis par les fédérations départementales de chasseurs en tenant compte des intérêts agricoles et forestiers du département, et en cohérence avec les principes de « gestion durable du patrimoine faunique et de ses habitats », afin de permettre une gestion équilibrée des écosystèmes par la chasse.

Indiquant que l'article 56 du projet de loi clarifiait le régime de délivrance et de validation des permis de chasser, déjà simplifié par l'institution du guichet unique pour la validation, elle a relevé que cet article simplifiait également l'accès à la chasse pour les non-résidents, Français ou étrangers, en reprenant des propositions du groupe de travail sur la simplification des textes installé en février 2003.

Abordant la présentation des articles 58 et 59 qui tendent à définir un équilibre agro-sylvo-cynégétique satisfaisant, elle a relevé que, s'il convenait de maîtriser le développement des populations de grand gibier et plus particulièrement de sangliers, notamment par le biais des plans de chasse, pour réduire les dégâts aux cultures et aux récoltes, il était tout aussi essentiel de garantir un exercice de l'activité cynégétique, qui s'inscrive dans le cadre du développement durable des territoires, en responsabilisant mieux les différents acteurs et en cherchant à maîtriser une situation devenue préoccupante tant pour les agriculteurs et sylviculteurs que pour les chasseurs qui financent les indemnisations ou protections.

A ce sujet, elle a souhaité lever tout malentendu, en affirmant qu'il n'était pas question pour le Gouvernement d'instaurer une indemnisation des dégâts de grand gibier aux peuplements forestiers comme c'est le cas pour les cultures agricoles.

En revanche, a-t-elle ajouté, le texte propose un ensemble cohérent et mesuré de solutions permettant de répondre au problème préoccupant de très nombreux propriétaires forestiers dont la surface boisée trop petite ne leur permet pas d'intervenir dans la gestion des populations de grands animaux.

Enfin, la ministre a indiqué que les articles 60 et 61 clarifiaient la définition des incriminations pénales pour les infractions de chasse ainsi que les règles applicables aux gardes particuliers.

En conclusion, et après avoir remercié le rapporteur M. Ladislas Poniatowski avec lequel -a-t-elle souligné- un travail très approfondi avait été conduit depuis plusieurs mois, ainsi que tous les parlementaires qui avaient contribué en amont à la rédaction du projet du Gouvernement, elle a rappelé que ce texte répondait à une forte attente des citoyens, des élus et de tous les acteurs des espaces naturels et ruraux et souhaité que les outils mis en place pour assurer la prospérité économique de ces territoires contribuent dès à présent à en préserver les richesses.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur, a interrogé le ministre sur sa position à l'égard :

- de l'article 10 nonies, prévoyant que le conseil départemental d'hygiène devrait comporter un tiers de représentants de la profession agricole lorsqu'il est consulté sur une question relative à l'activité agricole ;

- de l'article 62 A, disposant que l'autorisation d'installation de centrales hydroélectriques dans les zones de montagne est réputée acquise au bout d'un an en cas de silence du ministre chargé de l'énergie ;

- et de l'article 65 bis, prévoyant que les agences de l'eau établissent dans les zones de montagne un programme pluriannuel d'incitation financière à la réalisation de travaux d'aménagement des exploitations agricoles. Rappelant que les éleveurs des zones de montagne ne relèvent pas des zones vulnérables et ne bénéficient donc pas des aides attribuées au titre du plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) alors même qu'ils contribuent à la préservation de la qualité de la ressource en eau, il s'est interrogé sur la possibilité de prévoir que les programmes pluriannuels des agences de l'eau prennent en compte les efforts réalisés en la matière dans les zones de montagne par les exploitants agricoles.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a apporté les éléments de réponse suivants :

- s'agissant de l'article 10 nonies, elle a jugé la disposition proposée inacceptable. Rappelant que le conseil départemental d'hygiène n'avait pas pour vocation de défendre des intérêts catégoriels, mais de se prononcer sur toutes les questions intéressant la santé publique et la protection sanitaire de l'environnement, elle a estimé que sa composition actuelle ne constituait en rien un frein au développement de l'élevage ;

- s'agissant de l'article 62 A, elle a indiqué que les dispositions relatives aux centrales hydroélectriques seraient plus opportunément développées dans deux projets de loi à venir relatifs l'un à la politique de l'eau et l'autre à l'énergie ;

- s'agissant de l'article 65 bis, elle a rappelé que le PMPOA n'excluait pas la possibilité d'interventions en zone de montagne. Indiquant que leur élargissement pourrait être étudié, après consultation de la Commission européenne, elle a affirmé que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pour cet article en première lecture devrait être corrigée en raison de son caractère inconstitutionnel.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, évoquant le volet du projet de loi consacré aux zones humides, s'est tout d'abord félicité de l'excellent travail de réflexion et de concertation fourni en amont par les services du ministère, avec les parlementaires particulièrement impliqués dans ce dossier.

Il s'est ensuite interrogé sur la pérennité de l'exonération de la taxe sur le foncier non bâti dans les zones humides. Indiquant qu'elle n'était prévue que pour cinq ans, il a relayé les craintes des personnes envisageant de réaliser des travaux importants d'aménagement permettant de revaloriser ces zones.

Evoquant la faculté pour les collectivités territoriales de mettre du personnel à disposition du Conservatoire du littoral, il a rappelé que le rapport de M. Louis Le Pensec sur cet établissement, adopté à l'unanimité par le Parlement, prévoyait la création d'agences de rivage permettant de résoudre ce problème et il s'est interrogé sur l'opportunité d'introduire une telle mesure dans le projet de loi.

En outre, considérant que le texte répondait globalement aux attentes du monde de la chasse, il a insisté sur les deux principaux problèmes que le projet de loi ne résolvait pas : d'une part, la garderie et sa prise en charge par l'Etat en tant que mission régalienne et, d'autre part, les dates d'ouverture et de fermeture de la chasse au gibier d'eau.

Il a ensuite questionné Mme Roselyne Bachelot-Narquin sur les points suivants :

-  à propos de la composition du conseil d'administration de l'ONCFS, il a plaidé pour une représentation à parité des chasseurs, espérant que les textes réglementaires d'application réserveraient effectivement 11 de ses 22 membres à des représentants du monde de la chasse. Concernant son financement, il a souhaité ardemment que lui soit effectivement et intégralement versée l'aide de deux millions d'euros annoncée par le ministère, premier pas d'une implication plus forte de l'Etat dans la prise en charge de la garderie ;

- rappelant que le Sénat s'était à l'unanimité prononcé contre les orientations régionales de gestion de la faune sauvage (ORGF) lors de leur création en 2000, il a mis en lumière le problème de compatibilité existant entre ces orientations, élaborées par des fonctionnaires du ministère, et les schémas départementaux de gestion cynégétique (SDGC), élaborés par les chasseurs ;

- reconnaissant que des abus avaient été relevés s'agissant des battues administratives, il a souhaité la création d'un code de bonne conduite susceptible d'être intégré dans les SDGC ;

- à propos des heures d'ouverture et de fermeture de la chasse, il a fait état des problèmes d'interprétation posés par la proposition inscrite dans le projet de loi, du fait de son application différenciée en chaque point du territoire. Evoquant les difficultés auxquelles se trouvaient confrontés de ce fait les gardes-chasse, il s'est demandé s'il ne fallait pas prévoir une heure nationale d'ouverture et de fermeture, tout en prenant soin de l'adapter aux spécificités territoriales ;

- notant que le projet de loi prévoyait une mesure d'interdiction systématique de l'agrainage et de l'affouragement sur tout le territoire assortie de dérogations pouvant être prises par le préfet, afin de pallier les abus dont se rendent coupables certains chasseurs en agrainant excessivement dans les forêts pour augmenter les populations de gibiers, il a suggéré que ce problème soit réglé de manière moins rigide dans le cadre des SDGC, de façon à ce qu'une mesure trop stricte d'interdiction ne provoque pas un report massif du gibier dans les cultures lors de la prochaine saison de chasse.

En réponse, Mme Roselyne Bachelot-Narquin a apporté les éléments de précision suivants :

- s'agissant de l'exonération prévue dans les zones humides, elle a indiqué que la mesure serait évidemment pérennisée, mais subordonnée à la souscription d'un engagement ou d'un réengagement de gestion sur cinq ans ;

- concernant les agences de rivage, elle a énuméré les avantages attendus de ce dispositif :

. cohérence entre le niveau national et le niveau local ;

. répartition lisible des rôles du Conservatoire et des agences de rivage ;

. responsabilisation effective des collectivités territoriales ;

. valorisation du dispositif actuel du conseil de rivage ;

. et capacité de mobiliser les moyens des collectivités locales au profit d'une politique nationale de protection ;

- mais aussi ses inconvénients :

. nécessité de passer par la voie législative pour créer une nouvelle catégorie d'établissement public administratif ;

. expérimentation d'un dispositif « hétérodoxe » constitué d'un établissement public à filiales ;

. ou encore nécessité d'établir des passerelles entre les fonctions publiques nationale et territoriale ;

- avant de se déclarer favorable à la création de ces agences de rivage, qu'elle a envisagée d'inscrire dans le futur projet de loi sur le patrimoine naturel ;

- s'agissant de la garderie, dont elle a convenu que le problème n'était pas réglé, elle a estimé que la solution relevait du domaine réglementaire, tout comme la question des dates d'ouverture et de fermeture de la chasse. A cette occasion, elle a rappelé qu'elle avait toujours pris soin de mener une politique équilibrée, concertée et scientifiquement étayée en matière de gestion durable de la chasse, des populations chassables et de leur habitat ;

- concernant le conseil d'administration de l'ONCFS, elle a confirmé que le monde de la chasse y bénéficierait de onze représentants et que sa composition serait donc équilibrée de façon satisfaisante, ajoutant que l'enveloppe de deux millions d'euros lui avait bien été versée ;

- s'agissant des ORGFH, elle a indiqué que des améliorations rédactionnelles apportées par l'Assemblée nationale avaient permis de lever certaines ambiguïtés. Relevant par ailleurs que les SDGC, élaborées par les fédérations de chasseurs, n'y étaient en rien subordonnées, elle a comparé le mécanisme ainsi proposé dans le projet de loi à celui en vigueur pour les orientations régionales forestières et les plans simples de gestion ;

- à propos des battues administratives, elle a souligné que la concertation locale avait lieu à l'occasion de l'élaboration des SDGC et lors de l'attribution des plans de chasse. Faisant valoir la nécessité d'intervenir rapidement lorsque les agriculteurs rencontraient des difficultés, elle a indiqué avoir donné de ce fait un avis défavorable à l'amendement subordonnant l'action du préfet en pareil cas à la consultation préalable de la fédération départementale de chasseurs ;

- s'agissant des heures d'ouverture et de fermeture de la chasse, elle a convenu que la situation actuelle n'était pas satisfaisante du fait des difficultés d'interprétation de la législation, observant à cet égard que le projet de loi, se calant sur le système alsacien, avait retenu une heure d'ouverture et de fermeture nationale tout en se référant aux heures réelles de lever et de coucher du soleil dans les départements afin de mieux répondre aux réalités du terrain ;

- quant à l'agrainage et l'affouragement, elle a considéré qu'ils ne devaient pas contribuer à maintenir des populations de grand gibier excédentaires, mais être réservés au soutien des populations naturelles, au repeuplement des petits gibiers, à la protection des cultures en période sensible et à la survie du gibier en cas de circonstance climatique exceptionnelle. Estimant que le nourrissage systématique des sangliers en forêt était difficilement justifiable du fait des dégâts qu'ils occasionnaient, elle a indiqué que la notion de période sensible correspondait à une réalité de terrain et pouvait être facilement précisée dans le cadre des SDGC en fonction des pratiques agricoles départementales, ajoutant que la loi aiderait les fédérations à mieux encadrer l'agrainage.

Répondant à M. Jean-François Le Grand, qui souhaitait que le projet de loi traite des comités de pilotage dans les sites Natura 2000, afin de concrétiser les propositions de son rapport d'information, adopté à l'unanimité par la commission des affaires économiques, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, a rappelé toute l'importance qu'elle attachait à cette réforme, mais a jugé que ce dispositif trouverait mieux sa place dans le projet de loi relatif au patrimoine naturel en cours de préparation.

M. Bernard Joly, au nom de la fédération des communes forestières ayant souhaité voir les intérêts forestiers mieux représentés au sein du conseil départemental de la chasse et de la faune sauvage et de la commission départementale d'indemnisation des dégâts de gibiers, elle lui a indiqué que leur composition relevait du domaine réglementaire et que le centre régional de la propriété forestière ainsi que l'Office national des forêts y étaient représentés.

M. Gérard Larcher, président, a ensuite questionné le ministre sur les conditions d'exonération du statut du fermage. Il a exprimé la crainte que les propriétaires privés, qui restent soumis aux contraintes de ce statut, n'abandonnent ces dites zones ;

A propos des dégâts forestiers subis par les sylviculteurs, dont il était désormais convenu que l'indemnisation n'était pas envisageable, sauf à ce que le plan de chasse n'ait pas été convenablement accordé ou exécuté, il s'est inquiété de la tendance à la diminution des grands ongulés du fait de la mise en cause possible de la responsabilité de l'Etat, appelant à trouver un équilibre de ce point de vue.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a répondu que le statut du fermage, s'il devait évoluer, aurait à intégrer des préoccupations environnementales dont la prise en compte dans les réglementations et pratiques agricoles ne cessait de croître. Elle a indiqué que la question relevait davantage du ministère de l'agriculture et qu'elle pourrait être abordée, en partenariat avec son ministère, à l'occasion de l'élaboration du futur projet de loi de modernisation agricole.

S'agissant des forestiers, qui supportent des dégâts annuels estimés à 60 millions d'euros, elle a considéré qu'il fallait leur permettre de faire valoir leurs droits, au titre de leur rôle de gestionnaire mettant en oeuvre une politique nationale forestière, en rendant au préfet un rôle d'arbitre dans le cadre des ORGF, des orientations régionales forestières, des SDGC et des attributions de plan de chasse.

Constitution - Environnement - Introduction d'une Charte de l'environnement dans la Constitution - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Gérard Larcher, président, sur une demande d'expertise juridique relative à l'introduction de la Charte de l'environnement dans la Constitution.

Après avoir rappelé que les questions économiques et environnementales étaient au coeur des compétences de la commission, M. Gérard Larcher, président, a jugé que cette dernière se devait de contribuer au débat -qui pourrait intervenir au Sénat dès la fin du mois de mai- sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la charte de l'environnement.

M. Gérard Larcher, président, a ainsi proposé de faire réaliser, à titre exploratoire, une expertise afin d'analyser les conséquences juridiques de l'intégration de la Charte dans le bloc de constitutionnalité, précisant que les commissions permanentes disposaient de crédits spécifiques pour la réalisation d'études de cette nature.

Il a proposé de confier cette expertise à deux professeurs de droit, l'un spécialiste du droit constitutionnel et l'autre du droit de l'environnement en suggérant les noms de MM. Bertrand Mathieu, professeur de droit constitutionnel à l'Université de Paris I, et Michel Prieur, doyen honoraire de la Faculté de droit et des sciences économiques de Limoges et directeur du centre de recherche interdisciplinaire en droit de l'environnement, de l'aménagement et de l'urbanisme, dépendant du CNRS et de l'INRA.

Il a souligné que le résultat de ces consultations permettrait à la commission de disposer du point de vue de deux juristes éminents, ayant chacun leur spécialité et leur approche.

Après les interventions de MM. Ladislas Poniatowski et Yves Détraigne soulignant tout l'intérêt qu'il y avait à déterminer l'impact de cette réforme constitutionnelle, et celle de M. Daniel Raoul, souhaitant que cette étude établisse une définition précise du principe de précaution, la commission a recueilli favorablement la proposition de M. Gérard Larcher.

Mardi 30 mars 2004

- Présidence de M. Gérard Larcher, président, puis de M. Pierre Hérisson, vice-président. -

Aménagement du territoire - Développement des territoires ruraux - Audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales sur le projet de loi n° 192 (2003-2004) relatif au développement des territoires ruraux.

En guise de propos liminaire, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, a exprimé l'espoir que le projet de loi favorise le développement du monde rural et la confiance en son avenir.

Après avoir insisté sur le caractère interministériel du texte, il a salué l'expérience de M. Gérard Larcher sur les questions de services publics et d'aménagement des territoires ruraux et périurbains, ainsi que la qualité des travaux de M. Jean-Paul Émorine, rapporteur du projet de loi. Il a ensuite rappelé que l'Assemblée nationale avait consacré de longs débats à ce texte, du 15 au 30 janvier dernier, sans modifier en profondeur son architecture ni sa philosophie.

M. Hervé Gaymard a retracé, tout d'abord, la genèse du projet de loi, élaboré dans le droit fil des engagements pris par le Président de la République à Ussel en avril 2002, quant à la définition d'une nouvelle politique en faveur des territoires ruraux.

Évoquant le sentiment d'abandon ressenti par ceux qui vivent et travaillent en zone rurale -notamment les agriculteurs, qui, même s'ils n'en représentent plus l'activité dominante, demeurent le « coeur battant de nos campagnes »- il a estimé que le projet de loi constituait une réponse aux préoccupations du monde rural.

Soulignant que les territoires ruraux demeuraient au centre de la politique d'aménagement du territoire, il a cependant regretté la dispersion des dispositifs en vigueur : c'est ainsi qu'on persiste à opposer une France urbaine et dynamique à une France rurale condamnée au déclin, et que rien n'a véritablement été entrepris pour y remédier depuis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire.

Mettant l'accent sur la volonté de se placer au plus près des réalités du terrain, M. Hervé Gaymard s'est félicité de la vaste concertation menée par M. Jean-Paul Delevoye et lui-même, qui a conduit à consulter les représentants des grandes associations d'élus locaux, de nombreux parlementaires, ainsi que l'ensemble des organisations professionnelles agricoles.

Cette concertation, a-t-il ajouté, s'est accompagnée de l'élaboration de propositions par les acteurs de la ruralité oeuvrant au niveau des différents territoires, au sein de groupes de travail largement ouverts qui ont travaillé sur les thèmes spécifiques du projet de loi : la pluriactivité, les groupements d'employeurs, l'agriculture de groupe, l'action sociale, la politique en faveur de la montagne et du pastoralisme, les services au public, la rénovation du patrimoine bâti ou la protection des espaces agricoles périurbains.

M. Hervé Gaymard a ensuite rendu hommage à la mobilisation de l'ensemble des services de la DATAR, des services centraux de son ministère -notamment de la toute nouvelle direction générale de la forêt et des affaires rurales (DGFAR)- ainsi qu'aux travaux du commissariat général du Plan, et de l'institut national de la recherche agronomique (INRA), qui ont permis de tracer un portrait précis du monde rural et des politiques conduites en sa faveur.

Il a justifié le caractère « éclectique » du texte soumis au Parlement par la diversité du monde rural et des problèmes auxquels il est confronté ; il a ainsi distingué trois types de campagnes :

- les campagnes des villes, où une part croissante des terres agricoles se trouve soumise à la pression de l'urbanisme et à une spéculation foncière les rendant incompatibles avec le maintien de l'activité agricole et alimentant de fréquents conflits d'usage ;

- les campagnes plus isolées, comme les zones de montagne, qui continuent à perdre des habitants, souffrent d'un abandon progressif de leurs espaces agricoles et d'une mauvaise connexion aux réseaux modernes de communication ;

- enfin, les nouvelles campagnes, soumises à l'influence de certains bourgs actifs, qui se développent, créent des richesses, et où la population est en progression (plus ½ million d'habitants entre 1975 et 2000).

Ce tableau, a-t-il estimé, fait apparaître que, si, en ce début de siècle, nos campagnes ont retrouvé leur peuplement de 1970, elles ne sont plus cependant tout à fait les mêmes du fait de l'accentuation récente des déséquilibres territoriaux, des phénomènes de déprise dans les zones isolées et de la pression foncière dans les espaces périurbains.

M. Hervé Gaymard a ensuite évoqué l'« esprit » du projet de loi.

Il a ainsi tenu à préciser que, loin de vouloir élaborer une loi de société, le gouvernement avait voulu, avant tout, se montrer pragmatique, ouvrir un débat sans dogmatisme et enrichir les outils mis à la disposition des acteurs de la ruralité.

Affirmant que rien ne serait plus réducteur que d'apprécier l'action du gouvernement à la lumière des seules dispositions du projet de loi, M. Hervé Gaymard l'a replacé dans le contexte d'un dispositif plus large incluant les mesures décidées lors des derniers comités interministériels d'aménagement et de développement du territoire (CIADT). Il a également précisé que le texte s'articulait avec d'autres textes récents ou en cours d'élaboration, comme le projet de loi organique sur les finances locales, le projet de loi relatif aux responsabilités locales, la loi sur les nouvelles initiatives économiques du 1er août 2003 et le deuxième projet de loi annoncé sur ce même thème en conseil des ministres.

Après avoir qualifié le texte soumis au Parlement de « loi rurale » plutôt que de « loi agricole », il a annoncé, pour 2005, un projet de loi de modernisation agricole qui viendrait compléter certaines des dispositions de ce texte et tirer les conséquences de la réforme de la politique agricole commune décidée à Luxembourg en juin dernier. Il a estimé que la gestion du foncier rural, la place de l'agriculture au sein de l'espace rural, et l'activité agricole constitueraient des liens entre les deux projets de loi.

M. Hervé Gaymard a ensuite insisté sur la cohérence du projet de loi avec la vision d'une France décentralisée, traduite notamment par le projet de loi relatif aux responsabilités locales en cours d'examen parlementaire : une France décentralisée dans laquelle l'État « n'a pas vocation à tout faire ni à tout laisser faire », mais où, garant de la cohésion nationale et de l'équité territoriale, il joue pleinement son rôle de « facilitateur ».

Il a déclaré, d'autre part, que ce projet de loi était également destiné à apporter une réponse à la dispersion des politiques conduites en faveur du monde rural.

Après avoir rappelé le lancement, dans les années 60, des premières politiques d'aménagement du territoire sous la houlette de Michel Debré, qui avait permis d'éviter le « scénario de l'inacceptable » décrit par Jean-François Gravier dans son ouvrage « Paris et le désert français », puis les multiples approches successives qui ont abouti à une succession de dispositifs sectoriels parfois cloisonnés et insuffisamment articulés entre eux, il a estimé nécessaire de redéfinir une véritable ambition pour nos campagnes et d'apporter une plus grande cohérence et une meilleure lisibilité à l'action de l'État dans ce domaine.

Convaincu qu'il convenait de donner une plus grande liberté d'action aux décideurs locaux, M. Hervé Gaymard a souhaité que soient privilégiés les porteurs de projets, mais aussi la nécessaire solidarité avec les territoires en difficulté.

Le projet de loi, a-t-il estimé, est particulièrement attentif à cet enjeu de solidarité et de cohésion nationale.

M. Hervé Gaymard a, ensuite, présenté les objectifs du projet de loi : le premier d'entre eux consiste à fortifier le développement économique des territoires en déclin démographique, en y faisant jouer une solidarité nationale plus efficace et plus lisible, par le biais, notamment :

- de la modernisation du dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR), avec des mesures incitatives pour l'acquisition, la rénovation ou la réhabilitation de bâti ancien en vue de location à titre de résidence principale ;

- de la création des sociétés d'investissement pour le développement rural (SIDER), de façon à favoriser, à l'instar des dispositifs analogues existant en milieu urbain, les projets économiques et les entreprises innovantes de petite dimension en zone rurale ; un amendement gouvernemental, a-t-il ajouté, a permis aux entreprises qui souscrivent au capital des SIDER de déduire, de leur résultat imposable, la moitié de leur souscription dans ces sociétés ;

- de dispositions fiscales, financières et de simplification en matière d'activité touristique ; il a relevé sur ce point que l'Assemblée nationale avait adopté un article additionnel accordant une réduction d'impôt aux personnes investissant dans les résidences de tourisme en milieu rural ;

- d'une série de dispositions destinées à favoriser les dynamiques locales, que le débat parlementaire a complétées sur différents aspects, avec notamment une exclusion de contributions sociales sur les dotations « jeunes agriculteurs » ou les primes d'abattage, différentes dispositions en faveur de l'agriculture de groupe, et une meilleure prise en compte de l'agriculture biologique au sein des structures interprofessionnelles agricoles reconnues ;

- de l'harmonisation du statut des entreprises équestres ;

- de dispositions en faveur de l'emploi, qui devraient permettre le décloisonnement et la synergie des différentes activités économiques du monde rural ; il a ainsi cité une meilleure reconnaissance de la pluriactivité, l'assouplissement des règles régissant la neutralité fiscale des groupements d'employeurs multisectoriels, ainsi que plusieurs amendements adoptés en faveur des emplois saisonniers ;

- de plusieurs dispositions visant à augmenter l'offre de logements pour les actifs, en favorisant la rénovation du patrimoine bâti et le développement de l'habitat locatif dans les ZRR ; il a ainsi cité la possibilité pour tout propriétaire, en fin de bail, de reprendre le bâtiment devenu inutile à son fermier pour le rénover et le louer, le fort avantage fiscal accordé pour l'acquisition et la rénovation de logements (le taux de déduction forfaitaire des loyers issus de cette location étant porté de 6 à 40 %), une clarification de la réglementation sur l'hébergement des salariés agricoles et des incitations fiscales à la réhabilitation de logements anciens outre-mer ;

- en matière de remembrement, d'une simplification et d'une adaptation aux objectifs de préservation environnementale et de décentralisation.

M. Hervé Gaymard a encore évoqué certains amendements adoptés par l'Assemblée nationale malgré les réserves plus ou moins fortes du gouvernement et susceptibles d'un réexamen : il a évoqué, à titre d'exemple, la rédaction d'un nouvel article destiné à protéger les zones à vocation truffière, les dispositions visant à renforcer les pouvoirs des interprofessions pour le recouvrement de leurs cotisations, et l'augmentation du nombre de représentants agricoles en conseil départemental d'hygiène.

Le second objectif réside dans la garantie aux concitoyens de l'égalité d'accès aux services, afin de pallier les difficultés rencontrées dans de nombreuses communes. Il a évoqué, à cet égard, certaines dispositions faisant l'objet d'expérimentations dans une logique d'organisation fondée sur la polyvalence et sur les partenariats : c'est ainsi que le projet de loi propose que les maisons de service public et l'office national des forêts (ONF) puissent accueillir d'autres services.

La seconde piste, a-t-il poursuivi, est celle de l'égalité d'accès aux services de santé, qui représente une condition forte de l'équité territoriale. Un « panel » de mesures devrait ainsi encourager l'installation de médecins en zone rurale : une meilleure coordination des aides, la possibilité pour les collectivités d'accorder aux étudiants en médecine des indemnités d'études s'ils s'engagent à exercer leur activité comme généraliste pendant au moins cinq ans en zone déficitaire, et l'exonération provisoire de taxe professionnelle pour l'installation ou le regroupement des médecins vétérinaires en ZRR.

M. Hervé Gaymard a enfin défini, comme troisième objectif, la préservation des espaces spécifiques ou sensibles.

Après avoir rappelé que l'agriculture et la forêt occupaient 80 % du territoire français, il a jugé qu'au-delà de la dimension économique de ces activités, le rôle d'occupation de l'espace se heurtait à la menace de l'étalement urbain, aux risques de déprise et de banalisation des espaces pastoraux et humides, et aux problèmes de morcellement de la propriété et de multiplication de dégâts de gibiers en forêt.

S'agissant des espaces périurbains, qui, a-t-il rappelé, abritent désormais le tiers des exploitations agricoles et 20 millions d'habitants, il a regretté l'absence d'un instrument foncier efficace, comme il en existe pour aménager les territoires urbains.

Aussi s'est-il félicité que le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale ouvre la possibilité aux départements -et non plus aux régions, comme il était prévu dans le projet de loi initial- de créer des périmètres de protection et de mise en valeur de ces espaces.

Le projet de loi permet également aux départements d'acquérir, à l'amiable ou par expropriation, des terrains menacés par la spéculation foncière ou de donner leur accord pour qu'une collectivité territoriale le fasse, et d'utiliser le droit de préemption des espaces naturels sensibles ou de déléguer l'exercice du droit de préemption du code rural aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ou aux établissements publics fonciers du code de l'urbanisme.

M. Hervé Gaymard a ensuite attiré l'attention de la commission sur le problème posé par la mesure de réduction du périmètre de protection, que la rédaction issue de l'Assemblée nationale limite aux seules réductions de la superficie totale des périmètres.

Puis il a présenté les incitations fiscales à la restructuration et à la gestion durable des forêts privées, les exonérations totales ou partielles de taxe foncière en zones humides, dont les députés ont souhaité élargir l'assiette, et de nombreuses mesures transversales au bénéfice des territoires montagnards.

Il a notamment cité, sur ce point, l'actualisation de la loi « Montagne » de 1985, afin de tenir compte de la décentralisation et de la diversité des territoires et de permettre un meilleur équilibre entre leur protection et leur développement, l'amélioration de la collaboration des collectivités et des structures administratives concernées par la gestion d'un même massif montagneux, le renforcement des comités de massifs, la simplification du régime des unités touristiques nouvelles (UTN), et l'adoption d'un mode de gestion de la taxe de séjour des stations touristiques de montagne plus favorables à l'intercommunalité.

M. Hervé Gaymard a ensuite évoqué les amendements adoptés par l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement :

- l'instauration d'un programme pluriannuel d'incitation à la réalisation de travaux d'aménagement des exploitations agricoles en zones de montagne (PMPOA), qui contredit les engagements de la France au plan communautaire ;

- la concession de certains terrains communaux de parcs nationaux à l'association communale de chasse la plus proche ;

- l'autorisation de construction, de part et d'autre de certains grands axes de circulation.

Après avoir déclaré qu'afin de valoriser la chasse dans le respect d'un équilibre avec l'agriculture et la forêt, le projet de loi proposait une meilleure protection contre les dégâts du gibier et sa prolifération, il a attiré l'attention de la commission sur deux sujets largement débattus à l'Assemblée nationale :

- la représentation des chasseurs au sein du conseil d'administration de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), pour laquelle il a jugé qu'un amendement d'origine gouvernementale avait permis de trouver un bon équilibre ;

- la protection des peuplements forestiers contre les dégâts de gibier, avec notamment la notion d'équilibre agro-silvo-cynégétique. Le projet de loi, a-t-il ajouté, permet ainsi à un propriétaire d'obtenir réparation des dommages auprès du bénéficiaire du plan de chasse en cas de non-réalisation de minimum, et de demander à ce dernier ou à l'Etat le remboursement de dépenses de protection.

Il a enfin évoqué le renforcement des capacités d'intervention des établissements publics partenaires des territoires ruraux ainsi que des établissements d'enseignement agricole, la redéfinition des missions du CNASEA, la fusion du centre national professionnel de la propriété foncière (CNPPF) et de l'institut de développement forestier (IDF), la création d'un établissement public du domaine national de Chambord, la création d'une agence française d'information et de communication agricole et rurale, la création d'un Conseil national du littoral, à l'instar de celui qui existe pour la montagne, ainsi que l'adaptation et l'application par voie d'ordonnances de certains articles de la loi dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, après avis des organisations professionnelles agricoles.

A l'issue de cet exposé, après avoir annoncé que le Premier ministre venait de présenter au Président de la République la démission du Gouvernement, M. Gérard Larcher, président, a constaté qu'il était de ce fait conduit à reporter la poursuite de l'audition du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Nomination d'un rapporteur

La commission a désigné M. Gérard Cornu, rapporteur de la proposition de loi n° 114 (2003-2004), adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à redonner confiance aux consommateurs.

Poste et télécommunications - Audiovisuel - Communications électroniques et services de communication audiovisuelle - Examen du rapport

La commission a enfin examiné le rapport de MM. Pierre Hérisson et Bruno Sido sur le projet de loi n° 215 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

M. Pierre Hérisson, rapporteur, a d'abord rappelé que ce projet de loi représentait l'aboutissement d'un long processus, entamé en 1997, et visait à transposer en droit national un ensemble de directives communautaires, communément désignées sous le nom de « paquet télécoms », issues de la consultation sur la « convergence », lancée en 1997 par la Commission européenne et finalement adoptées en 2002.

Il a jugé que la longueur du processus n'était pas sans rapport avec l'importance du changement que ce nouveau cadre réglementaire représentait pour le secteur des télécommunications, comme pour celui de l'audiovisuel. Il a précisé qu'il s'agissait de prendre en considération les évolutions intervenues depuis l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications au début de la décennie 1990 mais aussi de prendre acte de l'évolution technologique. Il a expliqué que, les frontières techniques distinguant les télécommunications de l'audiovisuel étant devenues poreuses (le téléphone pouvant maintenant être offert sur le câble, la voix sur Internet ou la télévision sur ADSL), les frontières juridiques apparaissaient obsolètes de ce fait.

Rappelant que ces directives auraient dû être transposées avant le 25 juillet dernier, et que le Gouvernement, soucieux de combler son retard, avait envisagé d'effectuer cette transposition par ordonnance, il s'est félicité de ce que la voie parlementaire ait finalement été retenue, à la demande des deux chambres du Parlement et, notamment, grâce à l'intervention du Président de la Commission.

M. Pierre Hérisson, rapporteur, a considéré que le texte, pour lequel l'urgence était déclarée et que l'Assemblée nationale avait adopté en première lecture le 12 février dernier, avait conservé l'équilibre global du projet de loi initial. Il a exprimé sa satisfaction à cet égard, dans la mesure où le texte assurait une transposition fidèle des directives communautaires, par le biais de modifications apportées au code des postes et télécommunications et à la loi « Léotard » du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Il a précisé que les adaptations de la loi de 1986 étant naturellement du ressort de la commission des affaires culturelles, celle-ci s'en était saisie pour avis, et qu'au nom de la commission des affaires économiques, M. Bruno Sido, rapporteur, et lui-même avaient choisi de déléguer au fond l'examen des articles les plus « audiovisuels »  à leur collègue Louis de Broissia, rapporteur pour la commission des affaires culturelles.

Il a ensuite entrepris de présenter l'économie générale du nouveau cadre réglementaire.

Il a d'abord insisté sur le fait que ce cadre confirmait les principes de la réforme de la réglementation des télécommunications adoptée en 1996 : liberté d'exercice des activités de télécommunications, service universel garanti, régulation par une autorité indépendante. Rappelant qu'un bilan largement positif de cette réforme avait été tiré par la commission en mars 2002, il a souligné que l'ouverture maîtrisée à la concurrence avait été indéniablement bénéfique pour le consommateur, à qui elle avait apporté baisse des prix et diversification des offres, comme pour la compétitivité globale de l'économie française.

M. Pierre Hérisson, rapporteur, a donc déclaré que le nouveau cadre réglementaire confirmait l'objectif visé, à savoir établir une concurrence effective et régulée sur l'ensemble du marché des communications électroniques. C'est pourquoi, a-t-il jugé, le titre I du présent projet de loi élabore un cadre juridique harmonisé pour l'ensemble des réseaux de communications électroniques, cette notion nouvelle de «communications électroniques» recouvrant les télécommunications comme l'audiovisuel. Il a fait observer que, si les réseaux se trouvent tous soumis au même régime, les contenus transportés sur ces réseaux demeurent, quant à eux, soumis à des régimes distincts.

Évoquant le titre II du présent projet de loi, il a annoncé qu'il procédait, pour sa part, à des adaptations importantes de la loi de 1986 relative à la liberté de communication. Il a précisé que la commission avait souhaité conserver la compétence au fond sur des dispositions importantes de ce titre ayant une incidence sur les réseaux de communications électroniques : le régime juridique applicable aux réseaux câblés et la nature des obligations de reprise des chaînes de télévision sur les divers réseaux de communications électroniques.

Après avoir ainsi présenté les principes du nouveau cadre réglementaire, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a déclaré que ce dernier visait trois objectifs : la simplicité, l'efficacité et l'adaptabilité.

Relevant que, depuis l'adoption en 1990 des deux directives qui ont constitué le socle de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications, la réglementation du secteur s'était progressivement enrichie par strates successives, si bien que près de 28 textes communautaires avaient fini ainsi par composer l'encadrement juridique des activités de télécommunications dans l'Union européenne, il a considéré que ce cadre législatif indigeste, destiné à créer un marché intérieur, avait atteint ses limites avec la convergence croissante entre les réseaux audiovisuels et les réseaux de télécommunications.

Il a constaté que s'y substituait un ensemble de « seulement » sept textes : directive « cadre », directive « accès », directive « autorisation », directive « service universel », directive « données personnelles », directive « concurrence » et décision « spectre » (relative aux fréquences). Il en a conclu que la visibilité s'en trouverait améliorée pour les acteurs du secteur, lesquels attendaient tous l'achèvement de la transposition de ce cadre réglementaire.

Il a relevé qu'un apport essentiel de ce cadre simplifié était l'harmonisation qu'il opérait entre les différents réseaux de transport de signaux par voie électronique, dits réseaux de communications électroniques : réseaux terrestres et satellitaires, avec ou sans fil, c'est-à-dire réseau téléphonique commuté, réseau Internet, télévision par câble, réseaux de radiodiffusion ... ce qui signifiait donc la fin, tant réclamée par les câblo-opérateurs eux-mêmes, de ce qu'il convenait d'appeler « l'exception câble ».

Il a souhaité aussi évoquer un dernier élément majeur de simplification pour les opérateurs : la suppression de l'autorisation préalable d'exercer l'activité d'opérateur, l'autorisation se trouvant remplacée, dans la plupart des cas, par une simple déclaration.

Il s'est félicité de cette harmonisation juridique entre les divers acteurs des communications électroniques, qui permet d'égaliser les conditions de concurrence et promet un jeu plus ouvert avec des règles simplifiées.

S'agissant du deuxième objectif poursuivi par le nouveau cadre, l'efficacité, il a reconnu que, dans ce but, les pouvoirs de l'Autorité de régulation des télécommunications étaient indéniablement renforcés par le nouveau cadre réglementaire. Il a noté qu'en raison de son caractère fortement capitalistique et des fortes économies d'échelle, l'industrie des communications électroniques n'était pas naturellement prédisposée à la concurrence. Jugeant que la transition d'une situation monopolistique à une situation concurrentielle pouvait donc prendre du temps, il a conclu que la régulation sectorielle restait nécessaire. Aussi bien, a-t-il précisé, l'ART sera-t-elle dotée de pouvoirs accrus : notamment, l'Autorité disposera désormais de pouvoirs d'enquête administrative pour recueillir les informations indispensables à la régulation. Il a aussi souligné que l'effectivité des décisions de l'Autorité serait aussi renforcée grâce à la possibilité dorénavant offerte à son Président de demander au Conseil d'Etat de prononcer une astreinte pour l'exécution des décisions de l'ART.

Il a fait valoir qu'en contrepartie de cet accroissement de ses pouvoirs, le régulateur était appelé à être mieux contrôlé. Ainsi a-t-il relevé que :

- les décisions importantes du régulateur devaient faire l'objet d'une consultation publique préalable, ainsi que donner lieu à consultation du Conseil supérieur de l'audiovisuel dans certains cas ;

- le régulateur devait justifier systématiquement ses décisions au regard de la situation de chaque marché et respecter en toute matière une obligation de proportionnalité ;

- la Commission européenne devait recevoir notification de toutes les décisions importantes prises par le régulateur ;

- surtout, le contrôle du Parlement restait une pierre angulaire du système de régulation, l'importance de ce contrôle se trouvant accrue dans la mesure où les pouvoirs du régulateur se trouvaient étendus.

Il a estimé que la régulation serait aussi plus efficace parce que mieux ciblée : en effet, il a fait observer que le régulateur privilégierait l'action de régulation sur les marchés de gros avant de contrôler, en cas de nécessité, les prix de détail. Ainsi, il a expliqué que, sur chaque marché susceptible d'être régulé, le régulateur évaluerait d'abord si les obligations d'accès et d'interconnexion étaient suffisantes et que, si ce n'était pas le cas et si le marché n'était pas en situation de concurrence réelle, alors seulement le régulateur exercerait un contrôle tarifaire sur ce marché. Il a précisé que ce contrôle pourrait d'ailleurs prendre la forme d'un encadrement pluriannuel des tarifs (« price-cap »).

Il a jugé que la troisième caractéristique du nouveau cadre était son adaptabilité. Il a déclaré que l'esprit des nouvelles directives était de permettre une adaptation permanente de la régulation à la situation concurrentielle de chaque marché du secteur des communications électroniques et qu'à terme, l'objectif était de substituer, à la régulation sectorielle a priori, une régulation a posteriori par le droit de la concurrence, dès lors qu'un marché devenait concurrentiel.

A cette fin, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a relevé que les directives mettaient l'accent sur l'évaluation de la situation de chaque marché, qui constituait le coeur de l'activité du régulateur, ce dernier ayant à conduire périodiquement un processus de définition des marchés, d'analyse de ces marchés et d'imposition d'obligations spécifiques aux opérateurs en position dominante sur ces marchés.

Ainsi, a-t-il conclu, le nouveau cadre réglementaire se distingue par son caractère « glissant ». Il a considéré que cette flexibilité était une très grande vertu, surtout dans un secteur où les évolutions, notamment technologiques, étaient particulièrement rapides. Jugeant que le principe de neutralité technologique, qui apparaissait en filigrane derrière le cadre juridique communautaire des communications électroniques, s'appliquait aussi à la régulation, il a fait observer que l'apparition de nouvelles technologies créait de nouvelles formes de concurrence via l'introduction de nouveaux produits substituables. Il s'est félicité que ces modifications de structures de marchés induites par l'innovation technologique pussent être aisément prises en compte par chaque régulateur national. Il a d'ailleurs noté qu'afin d'encourager l'innovation et l'investissement efficace de l'ensemble des opérateurs, le régulateur pourrait ne pas réguler en amont les « marchés émergents ».

Après la présentation de ce cadre juridique qui se voulait simple, efficace et adaptable, M. Pierre Hérisson a cédé la parole à M. Bruno Sido, rapporteur, pour présenter leur position sur ce texte.

M. Bruno Sido, rapporteur, a considéré qu'il convenait de soutenir cette entreprise juridique ambitieuse mais complexe de refonte du cadre réglementaire des communications électroniques. Il a toutefois suggéré, au nom de M. Pierre Hérisson, rapporteur, et en son nom propre, quelques adaptations à ce texte, dans un sens qu'il a présenté toujours favorable à l'intérêt général et respectueux des directives.

Il a estimé que l'adhésion sans réserves à l'économie générale de ce projet de loi se justifiait par le fait que ce texte était fidèle au cadre communautaire à transposer et en a salué les objectifs de simplicité, d'efficacité et de flexibilité. Il a convenu que cette transposition était pourtant une entreprise ambitieuse et difficile tant elle impliquait une refonte profonde du code des postes et télécommunications, le code se trouvant modifié dans son organisation même comme dans nombre de ses articles, à la fois par l'ensemble du titre I du projet de loi et par plusieurs articles du titre III consistant en diverses dispositions.

Il s'est donc félicité de l'aboutissement en droit national de la démarche communautaire et mis au jour l'exemplarité de la démarche européenne, l'abolition des distinctions juridiques entre réseaux de communications électroniques ainsi opérée contrastant avec la situation réglementaire des Etats-Unis, notamment, lesquels se trouvaient encore prisonniers d'une loi de 1934 figeant toujours les catégories de réseaux (téléphone, câble, internet...).

Il a toutefois admis que l'examen de ce texte était particulièrement complexe. Il a noté que le Parlement aurait eu à examiner quasi parallèlement trois textes de transposition des directives communautaires relatives aux communications électroniques :

- la loi du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public de télécommunications et à France Telecom ;

-  le projet de loi pour renforcer la confiance dans l'économie numérique ;

- et le présent « paquet télécoms ».

Il a remarqué que ces trois textes auraient fait l'objet de navettes parlementaires concentrées sur à peine plus d'un an.

M. Bruno Sido, rapporteur, a jugé que la coordination entre le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique et le présent projet de loi était particulièrement délicate, la deuxième lecture de chacun de ces textes étant programmée au Sénat, sous toutes réserves, durant la première quinzaine du mois d'avril et les commissions mixtes paritaires sur ces deux textes devant également se tenir à intervalles rapprochés. Or, a-t-il relevé, certaines dispositions du code des postes et télécommunications ou de la loi de 1986 se trouvent modifiées dans les deux textes, les modifications prévues par l'un des textes risquant de contredire ou d'annuler les modifications prévues par l'autre.

Il a déploré que l'opération perde ainsi en lisibilité mais a garanti qu'avec M. Pierre Hérisson, rapporteur, ils s'appliqueraient afin qu'à l'issue du processus législatif, le cadre renouvelé d'exercice des activités de communications électroniques ne souffre d'aucune incohérence.

Abordant ensuite la question des améliorations possibles du texte, il a déclaré que les propositions des rapporteurs étaient guidées par le souci de l'intérêt général et la fidélité aux directives et les amenaient à se prononcer pour un jeu ouvert et régulé et pour une protection du consommateur respectueuse de l'économie du secteur.

Affirmant d'abord qu'ils cherchaient à asseoir un jeu concurrentiel encadré, il a annoncé qu'à cette fin, plusieurs des amendements qui seraient soumis visaient à clarifier le positionnement de l'autorité de régulation dans le paysage juridique national.

En premier lieu, s'agissant de l'obligation de discrétion imposée aux membres de l'ART en vertu de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'article 14, M. Bruno Sido, rapporteur, a suggéré de confirmer cette obligation, mais aussi de la préciser, afin qu'elle ne s'applique qu'aux procédures exigeant de telles précautions, à savoir les procédures quasi juridictionnelles menées devant l'ART. Précisant qu'il s'agissait de rendre complètement compatible cette obligation de discrétion avec l'exercice des missions de l'ART, il a considéré que cela supposait que les membres du collège puissent s'exprimer publiquement au nom de l'ART sur les sujets appelant des décisions de sa part. Il a jugé, en effet, indispensable que l'ART puisse apporter aux acteurs du secteur la lisibilité nécessaire à la poursuite de leurs activités, ces activités exigeant souvent des investissements importants.

Concernant les rapports entre l'ART, le Parlement et la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT) notamment dessinés par l'article 26, il a rappelé la nécessité de sauvegarder un contrôle permanent du Parlement sur l'ART, laquelle devait régulièrement rendre compte de son activité devant la représentation nationale. Il a considéré que la CSSPPT devait pouvoir continuer d'exercer pleinement sa mission, à savoir veiller au service public des postes et télécommunications, mais ne devait pas, pour autant, être mise en situation de doubler l'action du régulateur, ce qui pourrait compromettre l'indépendance de ce dernier.

Enfin, s'agissant des limites qu'il convenait de tracer à la régulation des marchés émergents, il s'est félicité du rôle que les députés avaient confié à l'ART en cette matière. Toutefois, il a déclaré que la rédaction fine du dispositif prévu à l'article L. 38-1 du code (rédigé par l'article 18 du présent texte) gagnerait sans doute à être améliorée. Sur ce point très important, après avoir évoqué la nécessité de mener encore quelques consultations, il a proposé de réserver l'examen de l'article L. 38-1 du code à la séance de commission prévue le matin du 13 avril pour examiner les amendements extérieurs.

M. Bruno Sido, a ensuite indiqué que M. Pierre Hérisson, rapporteur, et lui-même suggéraient aussi d'améliorer le texte pour renforcer la protection du consommateur tout en respectant l'économie du secteur.

Ainsi, s'agissant de la gratuité de certains numéros de téléphone spéciaux, dits à valeur ajoutée, prévue à l'article 24 du texte (rédigeant l'article L. 44 du code), il a soutenu une rédaction qui assigne à l'ART la mission de définir une tranche de numéros spéciaux réservés à des services sociaux et accessibles gratuitement depuis un téléphone fixe comme depuis un téléphone mobile. Il a noté qu'il était prévu que l'utilisation de ces numéros donne lieu à une tarification dont la répartition entre opérateurs et fournisseurs de services relèverait également de l'ART. Il a fait observer que le dispositif de gratuité se trouvait ainsi recentré sur les numéros les plus légitimes à en bénéficier, ce qui semblait, à la fois, pertinent du point de vue de l'intérêt général des appelants et acceptable pour les acteurs du secteur des communications électroniques.

Concernant les obligations de reprise des chaînes hertziennes sur les bouquets de télévision (articles 58, 59 et 60 bis du projet de loi), M. Bruno Sido, rapporteur, a indiqué que le dispositif proposé apparaissait globalement équilibré. Relevant qu'actuellement, seuls les réseaux câblés sont astreints à une obligation de diffusion de l'ensemble des chaînes hertziennes, il a expliqué qu'historiquement, cette obligation avait été justifiée par la situation particulière du câble qui, dans certaines zones, s'est retrouvé en situation de monopole local. Conformément à cette obligation, a-t-il précisé, les câblo-opérateurs doivent retransmettre les chaînes hertziennes, ce qui suppose naturellement que celles-ci mettent leur signal à disposition.

M. Bruno Sido, rapporteur, a ensuite indiqué qu'à l'occasion de la transposition des directives européennes, le Gouvernement avait été amené à repenser cette législation afin de prendre en compte le développement de nouvelles technologies comme la télévision sur ADSL et de proposer un cadre unifié pour l'ensemble des distributeurs, conformément au principe européen de neutralité technologique. Il a souligné que ce nouveau dispositif, proposé à l'Assemblée nationale, était fondé sur les principes suivants :

- l'accès au service public, objet de l'article 59, principe en vertu duquel tous les distributeurs, qu'il s'agisse du câble, du satellite, ou de l'ADSL, sont désormais soumis à une obligation de reprise des chaînes du service public diffusées par voie analogique ou numérique à leurs frais ;

- l'instauration d'une libre concurrence entre éditeurs et distributeurs, par la suppression des obligations imposées aux câblo-opérateurs de reprise des chaînes privées hertziennes en clair, celles-ci disposant désormais, aux termes de l'article 60 bis du projet de loi, du droit d'accéder, dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, aux décodeurs et aux guides électroniques utilisés par les offres de bouquets de télévision ; en cas de litige, le CSA se voit reconnaître par l'article 36 du projet de loi des pouvoirs étendus, puisqu'il pourra désormais être saisi des litiges entre distributeurs et éditeurs ;

- enfin, le maintien du « service-antenne », c'est-à-dire de la réception des chaînes hertziennes en clair pour les foyers résidant dans des immeubles collectifs qui ont perdu la possibilité de recevoir ces chaînes via une antenne « râteau », objet de l'article 58.

M. Bruno Sido, rapporteur, a souligné que ce dispositif parvenait à un point d'équilibre, en garantissant l'accès des téléspectateurs aux chaînes publiques, en supprimant les discriminations entre le câble et le satellite et entre ces deux modes de distributions et l'ADSL, et enfin en allégeant les obligations des éditeurs et des distributeurs de services, tout en renforçant l'intervention du régulateur et en préservant les équilibres concurrentiels sur le satellite. Il a toutefois souhaité attirer l'attention de la commission sur la situation particulière du câble et a relevé qu'outre les 1,2 million d'abonnés dits « collectifs », qui bénéficieront du maintien du service-antenne, le câble compte pas moins de 2,6 millions d'abonnés individuels qui, bien souvent, n'ont plus d'antenne-râteau. Aussi bien, a-t-il relevé, paraît-il indispensable de prévoir une période transitoire afin de prévenir le risque d'un changement trop brusque de l'économie du câble et de laisser à ces abonnés le temps de s'équiper s'ils le souhaitent et de s'adapter aux nouvelles dispositions. Il a ajouté qu'en conséquence, un amendement visant à instaurer une période transitoire de cinq ans pendant laquelle les garanties du service-antenne sont étendues à l'ensemble des abonnés du câble était proposé.

Concernant la protection du consommateur en matière de contrat avec des fournisseurs de services de communications électroniques, M. Bruno Sido, rapporteur, a proposé de rectifier la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 89 dans un sens plus réaliste. En effet, il a souligné qu'exiger une acceptation expresse pour toute modification contractuelle pourrait avoir des conséquences démesurées, la négligence de nombreux consommateurs risquant de conduire à la résiliation d'une multitude de contrats en cours. Aussi bien a-t-il présenté un amendement renversant la perspective et posant le principe d'une information préalable du consommateur au sujet des modifications contractuelles envisagées, cette information étant assortie de la possibilité, pour lui, de résilier sans frais tant qu'il n'a pas expressément consenti aux modifications annoncées.

Sur ce point également, il a relevé que la rédaction proposée se rapprochait de celle retenue par la directive communautaire et semblait assurer un équilibre satisfaisant entre la protection du consommateur et l'économie du secteur.

Sur l'ensemble du présent projet de loi, il a donc demandé à la commission d'apporter son soutien à ce texte, sous réserve de l'adoption d'amendements qui devraient permettre de l'améliorer au plus grand profit de l'intérêt général.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements des rapporteurs.

A l'article 1er (changement de terminologie dans le code des postes et télécommunications), après l'intervention de Mme Marie-France Beaufils, la commission a adopté un amendement visant à préciser l'intitulé qu'il convient de retenir pour la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques dans l'ensemble du code.

Puis, sur le même article, la commission a adopté un amendement de précision.

A l'article 2 (définitions fondamentales de notions relatives aux communications électroniques), la commission a adopté trois amendements de précision.

A l'article 3 (principes de la régulation des communications électroniques), la commission a émis un avis favorable à un amendement de coordination avec l'article 1er du texte.

A l'article 4 (renforcement des procédures de recueil d'informations), après l'intervention de M. Jean Pépin, elle s'est déclarée défavorable à un amendement rédactionnel.

Puis sur ce même article, un amendement de coordination avec l'article 1er a été adopté, ainsi qu'un amendement de précision.

A l'article 6 (régime de déclaration préalable pour les réseaux et services de communications électroniques), après une intervention de M. Jean Pépin, la commission a voté un amendement de coordination avec le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique.

Sur ce même article, après une intervention de M. Daniel Raoul, la commission a émis un avis défavorable à un amendement rédactionnel.

A l'article 9 (régime de la publication des listes d'abonnés et d'utilisateurs), elle a adopté deux amendements rédactionnels et deux amendements de précision.

En revanche, sur ce même article, la commission n'a pas été favorable à l'adoption d'un amendement rédactionnel.

A l'article 10 (protection de la vie privée des utilisateurs et conservation des données de trafic), elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de coordination.

A l'article 14 (pouvoir réglementaire de l'ART et obligation de discrétion de ses membres), la commission a donné un avis favorable à un amendement précisant l'obligation de discrétion imposée aux membres du collège de l'ART.

Sur ce même article, elle a adopté un amendement interdisant aux membres de l'Autorité toute prise de position publique, à titre personnel, sur des sujets relevant de la compétence de l'Autorité.

A l'article 16, (pouvoirs de l'ART en matière de règlement des différends) la commission a adopté un amendement levant toute ambiguïté quant aux consultations auxquelles l'ART peut procéder.

Sur ce même article, elle s'est prononcée contre un amendement rédactionnel.

A l'article 17 (adaptation de certaines autres compétences de l'ART), après l'intervention de M. Daniel Raoul et de Mme Marie-France Beaufils, la commission s'est prononcée pour un amendement visant à supprimer l'obligation de saisine du CSA par l'ART avant toute décision pouvant avoir une incidence sur l'exercice de la liberté de communication audiovisuelle en matière de radio et de télévision.

Sur ce même article, elle a émis un avis favorable à un amendement de coordination avec le projet de loi relatif à la régulation postale.

Elle a également adopté un amendement de précision.

En revanche, elle s'est déclarée défavorable à un amendement rédactionnel.

A l'article 18 (définition des marchés pertinents et obligations des opérateurs puissants sur un marché), la commission a adopté :

- un amendement rédactionnel à l'article L. 37-2 du code des postes et télécommunications ;

- trois amendements de précision à l'article L. 38 du code des postes et des télécommunications ;

- après l'intervention de Mme Marie-France Beaufils, un amendement à l'article L. 38 du code des postes et des télécommunications précisant la portée de l'obligation de révision des contrats conclus par un opérateur « puissant » pour la diffusion de programme ;

- un amendement rédactionnel à l'article L. 38-3 du code des postes et des télécommunications.

Elle a refusé d'adopter deux amendements rédactionnels, dont l'un à l'article L. 38, l'autre à l'article L. 38-2 du code des postes et des télécommunications.

A l'article 19 (adaptation des dispositions pénales), la commission s'est prononcée pour un amendement de coordination.

A l'article 20 (réorganisation du titre II du livre II), elle a adopté un amendement visant à élargir à l'adressage le chapitre II consacré à la numérotation.

A l'article 22 (obligations liées à l'utilisation des fréquences assignées par l'ART), la commission a émis un avis favorable :

- à un amendement à l'article L. 42-1 insérant la prise en compte des besoins d'aménagement du territoire parmi les conditions générales d'attribution des fréquences ;

- à deux amendements rédactionnels à l'article L. 42-2 ;

- à un amendement de clarification à l'article L. 42-3.

A l'article 23 (adaptation des compétences de l'Agence nationale des fréquences), elle s'est déclarée favorable à un amendement rédactionnel.

A l'article 24 (gestion du plan national de numérotation), la commission a adopté un amendement de précision et deux autres amendements, le premier visant à rapatrier dans le présent projet de loi un article du code créé par le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique ; le second visant inversement à supprimer, dans le présent texte, une disposition prévue dans le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique.

A ce même article, elle a statué contre un amendement rédactionnel.

A l'article 25 (adaptation des règles relatives aux droits de passage et aux servitudes), un amendement de clarification a été adopté.

A l'article 26 (dispositions relatives à la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques), la commission a adopté trois amendements visant à :

- prévoir que les personnalités qualifiées membres de cette Commission seront choisies par le ministre sur une liste proposée par le président de la Commission ;

- rétablir le caractère facultatif de la consultation de cette Commission par l'ART et le Parlement ;

- recentrer le rapport annuel de cette Commission sur le service public des communications électroniques.

Un amendement de précision a été adopté sur ce même article.

A l'article 27 (coordination), un amendement de suppression a été adopté.

A l'article 28 (définition des communications électroniques), la commission a émis un avis favorable à un amendement de suppression, par coordination avec le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique.

A l'article 29 (coordination), elle a adopté un amendement ne conservant la substitution des mots « communications électroniques » au mot « télécommunications » qu'à l'article 3 de la loi du 30 septembre 1986, par coordination avec le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique.

A l'article 30 (missions et composition du CSA), la commission s'est prononcée pour un amendement visant à réunir les missions du CSA dans l'article 4 de la loi de 1986 et à préciser la composition de ce Conseil dans le nouvel article 4-1.

A l'article 30 bis (coordination), elle a adopté un amendement de précision.

A l'article 57 (distribution de services de radio ou de télévision sur les réseaux n'utilisant pas les fréquences assignées par le CSA), la commission a voté pour un amendement de précision et s'est prononcée contre un amendement rédactionnel.

A l'article 58 (service-antenne), elle a adopté un amendement rédactionnel.

Au même article, elle a également adopté un amendement visant à instaurer une période transitoire pendant laquelle les garanties du service-antenne sont élargies aux abonnés individuels.

A l'article 59 (obligation de reprise des chaînes publiques), un amendement de coordination a été adopté par la commission.

A l'article 60 bis (accès des chaînes hertziennes aux décodeurs), la commission a adopté un amendement de précision.

A l'article 89 (création de contrats de service de communications électroniques), un amendement de précision a été adopté.

Sur ce même article, la commission a adopté un amendement partiellement rédactionnel, visant à substituer au système de refus tacite et d'accord express des modifications contractuelles un système de refus express.

En revanche, sur cet article, elle a refusé d'adopter un amendement rédactionnel.

A l'article 100 (statut des opérateurs autorisés), et à l'article 101 (conventions des collectivités territoriales avec les câblo-opérateurs), elle s'est déclarée défavorable à un amendement rédactionnel sur chacun de ces articles.

A l'article 103 (statut des demandes d'autorisation en cours), la commission a voté pour un amendement rédactionnel.

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié, le groupe socialiste faisant part de ses réserves et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

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